지방도시 주거환경 개선을 위한 계획 및 제도 연계 방안

지방도시 주거환경 개선을 위한 계획 및 제도 연계 방안

(30147) 세종특별자치시 국책연구원로 5 (반곡동)

지방도시 주거환경 개선을 위한 계획 및 제도 연계 방안

Integration Strategy of Plans and Systems for Improvement of Residential Environment in Local Cities

제1장 연구의 개요

제2장 지방도시의 주거환경 노후화 특성과 문제점 제3장 주거환경의 정비·재생을 위한 제도와 과제 제4장 지방도시 사례 지역의 심층 분석

제5장 지방도시 도심 주거환경 개선을 위한 제도 개선 방안 제6장 결론 및 향후 과제

김동근, 서민호, 박대한

김동근(연구책임)

국토연구원 도시연구본부 연구위원

서민호

국토연구원 도시연구본부 연구위원

박대한

국토연구원 국가균형발전지원센터 연구원

국토연구원 (Korea Research Institute for Human Settlements) 국토연구원은 국토자원의 효율적인 이용·개발·보전에 관한 정책을 종합적 으로 연구함으로써 국토의 균형발전과 국민생활의 질 향상에 기여하기 위하여 1978년 설립되었다. 설립 이래 지속가능한 국토발전, 개발과 보전의 조화, 주택과 인프라시설 공급을 위한 연구를 수행함으로써 아름다운 국토를 창조하여 국민의 행복을 향상하기 위해 노력해왔다. 국토연구원은 국토개발과 보전뿐만 아니라 국가의 경제 발전과 국민의 삶의 질 개선에도 중요한 역할을 하고 있다.

지방도시 주거환경 개선을 위한 계획 및 제도 연계 방안

Integration Strategy of Plans and Systems for Improvement of Residential Environment in Local Cities

기본 |

20-29

ISBN 979-11-5898-595-0 값 7,000원

9 7 9 1 1 5 8 9 8 5 9 5 0 9 3 3 0 0

2020년도 연구보고서 목록

•가상국토 구현을 위한 디지털트윈 정책방향

•감염병 대응을 위한 공간정책 과제

•건물 분야 온실가스 감축을 위한 건물·토지공간 활용 전략

•경기북부 접경지역의 균형개발을 위한 종합 발전구상과 실천방안 연구(Ⅲ)

•국가위기지역 설정을 통한 균형발전 지원체계 개편 연구

•국민활동 데이터를 이용한 개방형 지리인구통계 분석도구 개발 및 활용방안

•국토균형발전을 위한 교통시설의 국민체감 효과분석 연구

•국토균형발전을 위한 초광역 연계 발전 방향

•금융·공간 빅데이터를 활용한 지역경제 분석 및 예측

•남북교류협력 대비 북한 국토정보 활용성 제고방안

•남북협력시대 북한특구 개발 비즈니스 모델 및 협력방안 연구

•농촌지역의 마이크로공간데이터 조사방법론 개발 및 활용 방안 연구

•데이터 기반 국토정책 소통도구 개발 및 활용

•도시개발밀도 관리를 위한 현황분석 및 공간관리제도 개선방안

•도시계획 변경에 따른 공공기여 기준 정립 및 기금 설치방안 연구

•도시의 영향권과 기능 연계권 분석을 통한 도시권 획정 연구

•도시재생뉴딜 정책평가와 지속가능한 추진 방향 연구

•도시재생사업 선순환 구조 실현을 위한 정책방안 연구

•도시취약지역 공동체 기반의 거점공간 운영방안

•미래 여건 변화에 대응한 도로 건설 유지 비용 조달방안

•미세먼지 대책을 위한 국토공간 유형구분 연구

•미세먼지 저감을 위한 빅데이터 기반의 공간과 교통체계 간 협력방안

•미집행 도시공원 내 국공유지의 계획적 관리방안 연구

•민간임대주택등록 활성화 제도의 성과 점검과 개선방안

•베트남의 국토개발사례 분석을 통한 남북한 협력방안 연구

•보상투기 방지를 위한 손실보상 기준시점 개선연구

•부동산 가격공시 제도의 개선방향 연구(I)

•분권형 지역개발정책을 위한 제도 개선방안 연구

•비도시지역 개별입지공장의 계획적 관리를 위한 정책연구

•비적정주거의 사회·공간적 특성과 주거지원 강화방안

•빈집 발생원인과 근린영향분석을 통한 빈집 관리체계 개선방안 연구

•사회통합을 위한 부동산자산의 불평등 완화방안 연구

•산업위기지역의 실태분석 및 활성화방안

•쇠퇴지역 생활교통비용 파악을 통한 교통서비스 개선방안 연구

•수도권 신도시 정책의 평가 및 향후 발전 방향

•수소경제시대의 도로환경 개선효과 평가 연구

•아세안국가의 국토균형발전에 관한 개발협력전략 연구

•인구·가구구조 및 주거특성의 변화 전망과 주거정책 패러다임 재정립 방향

•인구감소·지방분권시대에 대응한 지방상수도 정책 개선방안 연구

•임대주택 DB 체계 구축방안 기초연구

•주거취약계층을 위한 정책연계 강화방안 연구

•주택구매소비자의 의사결정구조를 반영한 주택시장 분석 체계 구축

•주택시장 규제지역 지정효과 제고방안 연구

•주택시장 영향요인과 향후 정책방향

•주택임대차계약제도의 개선방향에 관한 연구

•중소·중견기업의 해외건설 활성화를 위한 해외 전용펀드 도입 방안 연구

•중장기 건설시장 전망 및 상시 모니터링체계 구축 연구

•지방 중소도시 재생모델 구축방안

•지방도시 주거환경 개선을 위한 계획 및 제도 연계 방안

•지역 간 인구이동 특성 분석 및 정책방안 연구

•지역 관광지 쇠퇴원인 진단 및 활성화 방안 연구

•지역 상생발전을 위한 혁신도시 연계형 원도심 재생 방안 연구

•지역노동시장의 공간적 미스매치 분석과 정책방안 연구

•지역산업 클러스터의 경쟁력 진단과 발전방안 연구

•지역자산화를 위한 사회적 부동산 활성화 방안 연구

•지역주도형 도시재생을 위한 재정·금융 지원체계 구축방안

•축소도시의 유휴 국·공유재산 실태와 관리·활용방안 연구

•친환경·에너지 전환도시를 위한 그린 뉴딜 추진 방안 연구

•친환경차 활성화 추이에 따른 이용자 중심 충전인프라 구축 방안

•플랫폼 운송사업과 택시산업 간 갈등완화를 위한 정책방향 연구

•한국 베트남 스마트시티 협력방안 연구

•합리적 하천관리를 위한 기준유량 설정방안

기본 20-29

지방도시 주거환경 개선을 위한 계획 및 제도 연계 방안

Integration of Planning and City Development Policy Measures for Improvement of Residential Environment in Non-SMA Cities

김동근, 서민호, 박대한

￭ 저자

김동근, 서민호, 박대한

￭ 연구진

김동근 국토연구원 연구위원(연구책임) 서민호 국토연구원 연구위원(공동연구원) 박대한 국토연구원 연구원(공동연구원)

￭ 외부연구진

전은호 목포시 도시재생지원센터장(공동연구원)

홍병곤 청주시 도시재생지원센터 사무국장(공동연구원) 조윤아 익산시 도시재생지원센터장(공동연구원)

이희봉 공주시 도시재생지원센터장(공동연구원)

￭ 연구심의위원

문정호 국토연구원 부원장

이왕건 국토연구원 도시연구본부장 박정은 국토연구원 연구위원 구형수 국토연구원 부연구위원 진영효 두리공간환경연구소장 권혁삼 토지주택연구원 부연구위원 김태웅 국토교통부 주택정비과 사무관

본 연구보고서의 주요 내용

지방도시는 장기간 인구유출과 경제활동 약화로 인하여 수도권에 비하여 주거환경 열악 - 수도권에 비하여 지방도시의 주거용 건축물은 평균적으로 13년 더 노후화되었으며, 질적인

측면에서도 보건복지, 생활, 교육 등에서 상대적으로 취약

노후주거지 정비를 위한 도시및주거환경정비법 제도가 운용 중이나, 신시가지로의 인구 유출, 사업성의 부족, 지역 주민의 부담감, 공공 지원 한계 등으로 정비사업 진행 미흡 청주시와 목포시는 추진이 어렵다고 판단되는 정비구역을 해제하고 도시재생사업으로 전환 하는 등의 정책적 노력을 하고 있으며, 도시재생전략 도입 이후 도시재생활성화지역에서 신축 외 건축허가(개축, 대수선, 용도변경)가 활성화되는 등의 긍정적 변화가 감지됨 지방도시 특성을 고려하여 정비제도의 개선과 도시재생 및 도시계획과 정책적 공조 필요

본 연구보고서의 정책제안

지방도시 주거환경에 대한 효율적인 분석을 위하여 여러 계획의 기초 조사를 통합 운용하고, 지역 내 현황을 세밀하게 파악하기 위해 주택보급률 등 생활권 별 지표조사 항목확대 미추진 정비구역으로 인한 피해를 최소화하기 위하여, 주기적으로 정비구역의 해제를 검토

하도록 하며, 구역 해제 시 행정지원과 도시재생 전환 등의 출구전략을 도입하는 한편, 중장기적으로는 도시재생전략계획에서 정비구역에 대한 관리지정해제권한 부여

공공 주도로 지역의 정비거점을 우선 조성하고, 주변 지역은 블록 단위 소규모 정비사업과 도시재생사업의 건축물 정비 지원을 시행하는 지자체-공기업-주민 연계 시행방식 도입 향후 지방도시의 도심 주거지역 공동화를 방지하고 인구 유출에 대응하기 위하여, 외곽

지역의 신규택지개발사업의 심의허가기준을 강화하고, 계획이익을 환수하여 도심 주거 지역의 기반시설에 투자하는 등 신·구 도시공간을 연계한 도시계획 운용 필요

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

1. 연구의 개요

□ 연구의 배경 및 필요성

∙ 2020년을 기점으로 전국의 주민등록인구가 사상 처음으로 감소한 것으로 발표 하였으나(행정안전부, 2021), 이미 지방도시에서는 1970년대부터 수도권 및 대도시로의 인구 유출로 인한 인구 감소 문제에 장기간 노출

※ 본 연구에서는 지방도시를 수도권지역 및 특·광역시를 제외한 시·군으로 정의

∙ 인구 감소의 파급효과는 사회적·경제적 측면에서 다양하게 나타날 것으로 예상되며, 삶의 질과 직결된 주거환경 측면에서도 영향을 미칠 것으로 보임

- 일반 건축물에 비해 주거용 건축물의 노후화가 더 심각하며, 특히 수도권보다는 비수도권에서 노후화된 주거용 건축물의 비중이 더 높음

∙ 노후 주거지의 개선을 위하여 「도시 및 주거환경정비법」, 「도시재생법」, 「소규모주택 정비법」 등의 법·제도와 사업을 통해 대응하여 왔으나,

∙ 지방도시에서는 사업성의 부족, 지역 주민의 경제적 부담감, 공공의 지원 한계 등으로 사업 진행이 미진하거나 교착 상태에 놓인 경우가 다수 발생

- 또한 신시가지 개발과 신규 주택 공급 중심의 정책으로 인하여 노후 주거지 정비 정책과 공조가 이루어지지 못하는 문제도 발생

∙ 따라서 지방도시 노후 주거지의 주거환경 개선을 위해서는 지방도시 특성을 감안하여 주거환경정비제도, 도시재생 관련제도, 나아가서 도시계획 및 개발 관련 제도의 개선과 정책적 공조가 이루어질 필요가 있음

□ 연구의 목적

∙ 지방도시의 주거환경 특성을 분석하고, 관련 제도와 사업의 문제점을 고찰하여 주거환경 정비를 위한 계획 체계를 개선하고, 지방도시 여건에 맞는 정비와 재생 사업이 이루어질 수 있도록 정책 대안을 마련하여 지속가능한 주거환경 개선 기반을 마련하고자 함

요 약

SUMMARY

2. 지방도시의 주거환경 변화와 문제점

□ 인구감소에 따른 지방도시의 주거환경 변화

∙ 우리나라는 1970년대부터 인구 급성장과 수도권 인구집중, 이에 따른 급격한 도시화 현상을 겪어 왔으며, 이에 따라 지방도시의 인구 비중은 급속히 감소 - 수도권 및 특·광역시를 제외한 지방도시는 1970년에는 전국 인구의 56.7%를

차지하였으나, 2020년에는 30.1%로 감소(통계청, 각 년도, 주민등록인구현황)

∙ 지방도시의 위기는 시간이 지날수록 가속화될 것으로 예측

- 통계청(2019b)이 제시한 우리나라의 장래인구추계를 살펴보면 2028년을 정점으로 감소할 것으로 예상하였으나, 실제 주민등록인구는 2020년부터 감소 하였으며(행정안전부, 2021), 비수도권에서는 이보다 먼저 인구 감소 현상 발생

∙ 주거용 건축물의 노후화 측면에서도 지방도시가 수도권에 비해 더 심각

- 수도권 내 주거용 건축물의 준공년도가 평균 1994년인 반면, 지방광역시는 1987년, 지방도시는 1981년인 것으로 분석됨

- 질적인 측면에서도 보건·복지, 생활, 교육, 문화·여가 등의 사회서비스 시설에 대한 접근성 취약 지역이 대부분 지방에 위치(농림축산식품부, 2019:8)

∙ 이와는 반대로, 지방도시의 주택보급률은 타 지역에 비하여 오히려 높음

- 2018년 기준 수도권의 주택보급률은 99.0%, 지방광역시는 104.7%, 광역시를 제외한 지방도시는 111.9%(국토교통부, 2019c)

- 지방도시에서는 주택 노후화와 함께 주택 과다 공급 문제가 동시에 발생 중

3. 주거환경 정비·재생을 위한 제도와 과제

□ 노후 주거지 정비와 재생을 위한 관련 제도 현황

∙ 현재 노후 주거지 정비 관련 제도는 크게 정비사업 분야, 도시재생 분야, 소규모 주택정비 분야로 구분 가능

∙ (주거환경정비) 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 도시·주거환경정비기본계획 및 정비계획과 이를 시행하기 위한 주거환경개선사업, 재개발·재건축사업

- 물리적 환경을 획기적으로 개선가능하나, 민간 사업성에 지나치게 의존

∙ (도시재생) 전면철거방식의 문제점과 한계를 극복하기 위하여 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」으로 도입된 도시재생전략계획 및 도시재생사업 - 현재 도시재생뉴딜정책에 힘입어 전국적에서 동시다발적으로 사업 진행 중

∙ (소규모주택정비) 늘어나는 빈집문제에 대응하고, 소규모 정비사업의 촉진을 위하여 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」이 2017년에 새롭게 등장 - 도입된 지 얼마 되지 않아 아직까지 가시적인 성과를 보이는 단계는 아님

□ 지방도시 노후 주거지 정비 사업 현황

∙ (주거환경개선사업) 2019년 기준 지방도시 내 주거환경개선사업은 524개 구역 (103,111호)이 지정되었으며, 이중 91.2%가 사업 완료(국토교통부, 2019b) - 전국의 주거환경개선사업 중 지방도시 내 사업 비중은 28.2%(주택 수 기준) - 지방도시의 주거환경개선사업은 상대적으로 규모가 작지만 사업 미시행 비율은

2.3%에 불과하여, 수도권(35.2%)에 비하여 비교적 원활하게 진행 중

∙ (재개발사업) 2019년 기준 지방도시 내 재개발사업은 77개 구역(5.5㎢)이 지정 되었으며, 이 중 56.1%가 사업 미시행 상태임 (국토교통부, 2019b)

- 전국의 재개발사업 중 지방도시 내 사업 비중은 7.1%(면적 기준)에 불과함 - 지방도시 내 재개발사업 중 56.1%가 사업 미시행 상태로서, 수도권(30.0%)에

비해서 현재까지 원활하게 진행되지 않고 있다고 판단됨

∙ (가로주택정비사업) 2019년 기준 지방도시 내 가로주택정비사업은 4개 구역 - 2015년부터 2019년까지 전국적으로 112개 조합이 결정되었으나, 지방도시

내에서는 충북 1개 구역, 경북 3개 구역에 불과함(국토교통부, 2019b)

∙ (신규주택공급사업과의 비교) 비수도권은 개발사업이 정비사업에 비해 2~3배 수준으로 많은 상태로 장기간 고착화된 상태(국토교통부, 2019a)

- 수도권의 경우, 2012년 이후부터는 개발사업이 정비사업에 비해 약간 더 많은 수준으로 감소한 반면, 비수도권은 여전히 개발사업 비중이 2~3배 더 높음 - 이러한 현상은 인구 10만 명 이하의 지방 소도시에서 더욱 강하게 나타남

그림 1 | 수도권의 도시개발사업(면적)과 도시정비사업(면적) (단위: ㎡)

자료: (위, 아래) 국토교통부, 2019a, 도시계획현황통계

그림 2 | 비수도권의 도시개발사업(면적)과 도시정비사업(면적) (단위: ㎡)

4. 지방도시 사례 지역의 심층 분석

□ 사례 도시의 주거환경 실태와 변화

∙ 지방도시 주거환경의 문제점과 악화 원인을 보다 구체적으로 도출하기 위하여, 청주시, 목포시, 익산시, 공주시를 대상으로 심층 사례 분석을 실시

- 수도권 외 시군 중, 인구규모 및 증감, 도시재생 및 정비사업 시행 등을 고려하여 4개 사례 지역을 선정하고 통계 및 GIS 분석, 전문가 인터뷰를 시행

∙ (주택보급률) 익산시, 목포시는 105% 내외의 양호한 주택보급률을 보이는 반면, 청주시는 110%를 초과하고 있으며, 특히 공주시는 116.3%에 달함 (국토교통부, 2019c)

∙ (주택노후도) 청주시는 주택 준공년도가 평균 1987년인 반면, 익산시는 평균 1977년, 공주시는 1978년으로서 40년 이상 된 주거용 건축물이 다수 분포함

∙ (도시공간 변화) 4개 사례 도시 모두 1990년대 이전에는 대체로 도심을 중심으로 건축물이 입지하고 있었으나, 2000년대 들어서면서 교외 지역 중심으로 도시가 발달하면서 도심 지역의 건축물 신축이 줄어드는 현상이 관측됨

□ 사례 지역의 정비·재생 계획 및 사업 현황과 효과

∙ (정비계획) 사례로 선정한 4개 지역 중에서 청주시, 목포시는 도시·주거환경정비 기본계획을 수립한 반면, 익산시와 공주시는 수립하지 않음

- 특·광역시·대도시가 아닌 지자체는 도시·주거환경정비기본계획 수립 의무가 없기 때문이나, 예외적으로 목포시는 2008년과 2019년에 두 차례 수립

∙ (정비사업) 청주시, 목포시의 경우 사업성이 부족하거나 추진이 어렵다고 판단되는 정비구역에 대해 도시·주거환경정비기본계획 변경을 통해 해제 중 - 청주시는 도시·주거환경정비기본계획을 통해 2013년 당초 38개 구역에서 26개

구역으로 축소하였으며, 2018년에도 다시 14개 구역으로 축소

- 목포시도 2019년 당초 40개 구역 중 35개 구역을 해제하고 4개 구역을 신설

∙ (도시재생사업) 사례 도시 모두 도시재생전략계획을 수립하였으며 다수의 도시 재생사업을 진행 중

- 2019년도 기준 청주 5개 구역, 목포 3개 구역, 익산 3개 구역, 공주 3개 구역이 국비지원 도시재생사업으로 선정되어 시행 중(출처: 우리동네재생정보)

∙ (사업의 효과) 도시재생활성화지역으로 지정된 지역을 중심으로 신축 외 건축허가 (개축, 대수선, 용도변경 등)가 활성화되는 경향을 보임

- 청주시는 아직까지 신축 건축허가는 신시가지에 집중되고 있으나, 신축 외 건축 허가는 도시재생활성화지역을 중심으로 이루어지고 있는 것으로 파악됨 - 목포시와 공주시는 신축 건축허가는 가로 환경이 우수한 곳에 집중되는 반면,

신축 외 건축허가는 상대적으로 도시재생사업 대상지 내에서 다수 진행 - 익산시는 아직까지 공간적으로 도시재생사업 대상지와 건축허가와의 관계가

두드러지게 나타나지 않음. 즉 익산시의 사례에서 보듯 지역 여건이나 사업 내용에 따라 차이가 존재할 수도 있음

5. 정책 기본 방향의 설정

□ 정책 기본 방향 설정을 위한 틀

∙ 앞서 논의된 지방도시 주거 노후화의 인문·사회적 원인과 지방도시 주거환경 정비 제도 상의 문제점을 바탕으로 개선 방향을 도출하면 다음과 같음

- 첫째, 지방도시 주거환경의 고유한 특성에 대하여 충분한 고려가 필요하며, 이를 위해서는 계획 단계에서부터 현재의 주거환경 상황과 문제의 인식이 필요함 - 둘째, 정비사업의 정체로 인하여 오히려 주거환경이 악화되고 있으므로, 정비

구역 지정에 따른 부작용을 최소화하거나 대응할 수 있는 방안이 필요함 - 셋째, 사업성의 부족, 지자체 예산 부족 등으로 인하여 사업시행 및 기반시설정비가

이루어지기 어려우므로, 이를 개선할 수 있는 새로운 사업추진 방식이 필요함 - 넷째, 과도한 인구유출에 대응하고 도심 주거 공동화를 막기 위하여 도심 중심의

공간계획 관리정책이 필요함

출처: 연구진 작성

그림 3 | 문제점-원인-대응책 요약

6. 지방도시 도심 주거환경 개선을 위한 제도 개선 방안

□ 주거환경 실태분석을 위한 기초조사의 통합 운용

∙ 문제인식과 합리적인 계획수립을 위한 기초조사 항목의 통합

- (현행) 도시·군기본계획, 도시·주거환경정비기본계획, 도시재생전략계획 등의 각 제도는 기초조사를 실시하도록 하고 있으나, 기초조사 항목이 차이점이 있어 상호 간 연계가 쉽지 않고, 지역의 문제 의식의 공유에도 한계가 있음

- (개선안) 도시·주거환경정비기본계획의 수립단계에서 노후 주거지의 문제점을 보다 폭넓게 진단하기 위하여, 여러 법령에 흩어진 정보체계를 통합

- 기초조사의 효율적인 시행을 위해서 도시·주거환경정비기본계획, 도시재생전략 계획, 도시·군기본계획 간의 개별 기초조사 유사 항목을 일원화하고, 동일한 문제인식에 기초하여 계획을 수립하도록 개선

∙ 지역 내 주거환경을 세분하여 분석할 수 있도록 주택 노후도, 주택보급률 등 생활권 별 기초조사 항목 확대

- (현행) 도시 전체를 하나의 공간단위로 묶어 현황 지표를 조사하고 있어, 지역 내 주택시장 상황을 적절히 보여줄 수 있는 지표가 미흡

- (개선) 지역 내 세부 현황을 파악할 수 있도록, 읍면동 또는 지역별 생활권 별 기초조사 항목을 확대하고 비교분석하여 도심부 주거환경에 대한 문제점 도출 - 동일한 시군 내에서도 생활권에 따라 주택 노후도, 빈집, 주택보급률의 차이가

있으므로, 지역에 따라 차별화된 전략을 적용할 수 있도록 공간적으로 세분하여 조사 필요

- 주택의 노후도, 빈집 현황, 주택보급률 지표 등을 GIS기법을 통해 시각화하고, 주거환경 개선정책의 주요 지표로 활용하도록 함

- 수도·전력 사용량, 신용카드 사용량, 전화 통화량 등의 정보통신 및 IT기술을 기반으로 수집된 빅데이터를 활용하여 주거지역의 쇠퇴 정도를 과학적으로 분석하도록 함

□ 미추진 정비구역의 해제와 도시재생으로의 통합 관리

∙ 미추진 정비구역의 해제 검토와 추가적 공적 지원

- (현행) 지방도시의 상당수 정비사업이 사업성 부족이나 복잡한 이해관계 등으로 인하여 중단 상태이나, 지자체의 관리감독이 미흡

- (개선안) 미추진 정비사업이 장기간 방치되지 않도록, 대도시가 아닌 중소도시 에서도 도시·주거환경정비기본계획의 수립 의무 지자체를 확대

- 도시·주거환경정비기본계획 내용에 정비구역 해제 요건 검토 및 지정 사항을 추가하여, 주기적으로 미추진 정비구역의 해제를 검토하도록 의무화하고, 해제구역에 대한 관리 및 정비방안을 마련하도록 규정

∙ 정비구역 해제 시 행정지원 및 도시재생 전환 등의 출구전략 도입

- (현행) 정비사업에 대한 주민 찬반 논란과 더불어, 해제 절차가 복잡하고, 매몰 비용, 정비사업 해제 이후의 대응책 등으로 인하여 해제 과정에서 갈등 노출

∙ (개선안) 미추진 정비구역의 출구전략으로서 공공이 참여하는 도시재생사업구역 으로 단계적 전환을 모색

- 정비구역 해제 시 절차 안내와 갈등 조정을 위한 전문가 컨설팅 서비스를 제공하여, 불필요한 오해를 줄이고 주민과 지자체 간의 공감대 형성

- 정비사업 해제에 대한 지원은 사업 미추진에 따른 부작용을 해소하고 도시재생 또는 개별적 신축 등의 대안의 신속한 추진을 위한 목적에서 추진되는 것이기 때문에 재정적 지원 보다는 행정적 지원 중심으로 운용 필요

∙ 도시재생전략계획에서 도시·주거환경정비기본계획 대체권한 부여

- (현재) 중소도시는 도시·주거환경정비기본계획 수립 의무가 없어 대부분 미수립한 반면, 도시재생전략계획은 국비지원사업 추진을 위해 대부분 수립

- (개선안) 주거환경정비기본계획을 별도로 수립하기 어려운 지자체는 도시재생 전략계획에서 도시·주거환경정비기본계획의 주요 내용을 반영하여 수립 - 도시재생전략계획에서는 계획수립권역에서 정비구역을 관례적으로 배제하였으나,

중장기적으로는 도시재생전략계획에서 정비구역에 대한 관리‧지정해제 권한 부여하는 등 계획 통합 추진

□ 관련 사업의 연계 시행과 공공의 참여확대

∙ 지자체-공기업-주민 공동 사업 시행방식의 도입

- (현재) 근린재생형 도시재생사업의 경우 노후주택 부분 수선(집수리 사업)에 초점을 맞추고 있어 지역의 주거환경 개선에는 한계가 있으며, 정비사업의 경우 민간사업자는 사업성을 이유로 사업 참여에 부정적

- (개선안) 공공주도로 정비 거점을 우선 조성하고, 거점 주변으로 민간과 협력하여 블록단위 정비사업을 시행하며, 도시재생사업을 통해 개별 건축물의 정비를 지원하는 등의 지자체-공기업-주민이 참여하는 순차적 정비하는 모델 개발 - 공공기관이 시행자로 참여하는 형태의 공공 주도 정비사업의 시행을 통해 선제적

으로 노후 주거지역 정비의 거점을 조성하고, 국공유지를 활용하여 지역에 필요한 기반시설을 확보하여, 지역의 새로운 분위기와 활력 부여

- 거점 주변을 중심으로 블록단위의 소규모주택정비사업을 통하여 주거환경을 개선 (거점 정비구역 내에서 확보된 공영주차장 공간을 사용하도록 부설주차장 설치기준을 완화하거나 주민공공시설 설치비용 지원 등의 인센티브 제공) - 도시재생사업에 의한 개별 건축물의 집수리를 지원하고, 상가주택의 건축 확대를

통해 가로 공간을 활성화와 지역 주민의 경제적 기반을 확보

출처: 연구진 작성

그림 4 | 지자체-공기업-주민 공동 사업 시행방식

∙ 신규택지개발의 계획이익을 활용한 노후 주거지 기반시설 재원 마련

- (현재) 인구유출을 막고 지역 이미지 개선을 위해서는 기반시설에 대한 정비가 선행되어야 하나, 지방도시 지자체의 재정 한계로 인하여 기반시설 정비 지연 - (개선안) 각종 개발사업에서 발생하는 계획이익을 환수하여 도시계획기금을

신설하고, 기성 시가지의 기반시설 및 생활편의시설 개선을 위한 재원으로 활용 - 계획이익(신시가지 조성을 위한 지구단위계획이나 도시개발사업 과정에서

도시계획 변경에 의한 우발적 이익)을 일정부분 환수하여 도시계획 기금화 - 조성된 도시계획기금은 신시가지에 위치한 개발사업구역이 아니라 기반시설이

부족한 도심 노후 주거지역의 기반시설 설치 재원으로 활용하도록 규정하여 기반시설의 불균형을 해소

∙ 지방도시 도심 주거지의 특성을 살린 새로운 이미지 구축

- (현황) 지방도시 도심 주거지는 기반시설 등의 경쟁력이 부족할 뿐만아니라, 특색 없이 낙후된 이미지로 인하여 신시가지 주거지역과의 차별성도 미흡 - (개선안) 도심의 주거지역이라는 특성을 살리고, 노후 주거지 이미지 개선을 위한

한옥마을, 강변마을 등 특화 주거공간 조성 계획 확대

- 구시가지 내 한옥, 근대건축무화유산 등 활용 가능한 특화자원을 활용하여 전통 마을 또는 건축경관 특화마을로 조성

- 저층 도심 주거지역을 살린 경관 형성을 위하여 건축자산진흥구역 등 특화 인센티브를 부여하거나 한옥 건축물에 대한 지원 사업과 연계가 필요

∙ 도심 주거지역 활성화를 위한 새로운 활력의 유입

- (현행) 청장년층의 유출로 인하여 지역 주민의 고령화되고 지역 분위기가 침체되어 있을 뿐만 아니라, 장기적으로는 빈집 발생가능성이 높음

- (개선안) 교외 지역의 도시개발사업 시행 시 공동주택 용지의 20%에 해당하는 임대주택을 조성 의무를 해당 사업지구가 아니라 도심 지역에 대신 공급 - 도시개발사업 시행 시 임대주택의 공급은 지역 주민의 다양성 측면에서 필요하나,

반대로 과도하게 고밀화 될 우려가 있으며, 임대주택의 편중 현상도 발생 - 임대주택 의무공급량을 빈집 매입 등을 통해 도심에 대신 확보함으로서, 실수요

계층에 대응하고 장기적으로는 청년 및 신혼부부 등의 인구 유입 기대

□ 지방도시 도심주거 활성화를 위한 신·구 도시공간 연계 관리와 외곽 개발 억제

∙ 신규 개발사업 수요의 과다 추정을 줄이기 위해 도시·군기본계획 지표를 개정 - (현재) 토지수요공급 계획 수립 시 관행적으로 주거용지 수요를 과다 추정하여,

도시 공간이 확산되고 도심의 인구는 외곽으로 유출 우려

- (개선안) 도시·군기본계획 수립지침을 개정하여 주택보급률을 주요 도시계획 지표의 하나로 설정하고, 시가화예정용지의 배분에 있어서 계획기준으로 활용 - 주택보급률이 적정수준(통상적으로 110%)이상인 경우, 신규택지개발사업이

아니라, 기본 주택이 멸실되는 재개발, 재건축사업 또는 도시재생사업 위주로 계획하며, 시가화예정용지의 증가 또한 최소화하도록 함

- 도시·군기본계획의 생활권 계획에서도 구역설정과 인구배분 위주로 계획에서 벗어나, 주택보급률 등 현황지표에 맞추어 생활권 별 주택공급계획을 마련함

∙ 교외지역으로 인구유출을 줄이고, 무분별한 도시확산을 막기 위하여 도시 교외 지역의 신규택지개발사업에 대한 심의허가 기준의 강화

- (현재) 노후 주거지의 정비수요를 살리기 위해서는 무분별한 외곽 신규 개발 사업을 제한할 필요가 있으나, 도시개발사업에 대한 인허가 기준이 모호하여 적정 수준으로의 관리가 이루어지지 않음

- (개선안) 현재 세부 내용 중심의 도시계획위원회 심의를 보완하여, 어디에 어떻게 도시를 개발하고 계획을 수립할지에 대한 심의기준을 마련

- 생활권 계획 등을 통해 신규 택지개발사업이 가능한 공간을 구분하고, 필요시 도시성장경계선 개념을 도입하여 무분별한 도시확산을 제한

- 지역노후도, 주택보급률 등 도시현황지표와 연동하여 허가 여부를 명시적으로 운용하고 필요시 사전협상제 등을 통하여 개발이익을 환수하거나 도심부에 기반시설을 설치하도록 하는 등의 노력 필요

차 례

CONTENTS

주요 내용 및 정책제안···ⅲ 요 약···ⅴ

제1장 연구의 개요

1. 연구의 배경 및 목적 ···3

2. 연구의 범위 및 방법 ···6

3. 선행연구 검토 및 차별성 ···13

4. 연구의 기대효과 ···16

제2장 지방도시의 주거환경 노후화 특성과 문제점 1. 인구 감소와 지방의 위기 ···21

2. 지방도시 주거 노후화의 양상 ···26

3. 지방도시 주거 노후화의 원인과 시사점 ···35

제3장 주거환경 정비·재생을 위한 제도와 과제 1. 노후 주거지 정비와 재생을 위한 관련 제도 현황 ···39

2. 지방도시 노후 주거지 정비·재생 사업 현황 ···63

3. 정비·재생 사업과 신규주택 공급사업과의 관계 ···71

4. 주거환경 정비·재생 관련 제도의 문제점과 과제 ···76

제4장 지방도시 사례 지역의 심층 분석

1. 사례 분석 개요 ···83

2. 사례 지역의 주거환경 현황과 변화 ···87

3. 사례 지역의 정비·재생 계획 및 사업 현황과 효과 ···94

4. 사례 분석의 종합과 시사점 ···110

제5장 지방도시 도심 주거환경 개선을 위한 제도 개선 방안 1. 지방도시 주거환경 개선을 위한 정책 기본 방향 ···117

2. 주거환경 실태분석을 위한 기초조사의 통합 운용 ···121

3. 미추진 정비구역의 해제와 도시재생으로의 통합 관리 ···128

4. 관련 사업의 연계 시행과 공공의 참여확대 ···137

5. 지방도시 도심주거 활성화를 위한 신·구 도시공간 연계 관리 ···148

제6장 결론 및 향후 과제 1. 연구의 종합 ···157

2. 연구의 한계 및 향후 과제 ···162

참고문헌···165

SUMMARY···173

기본 20-29

지방도시 주거환경 개선을 위한 계획 및 제도 연계방안

차 례

CONTENTS

<표 1-1> 선행연구 요약 및 차별성 ···15

<표 2-1> 지역별 도시 인구 규모(1975~2015년) ···22

<표 2-2> 시·도별 인구성장률, 2017년, 2035년, 2047년 ···24

<표 2-3> 시·도별 주거용 건축물 현황 ···27

<표 2-4> 지역별 주거용 건축물 현황 ···27

<표 2-5> 수도권-비수도권 도시쇠퇴지역 추이 (’13-’17) ···32

<표 2-6> 지역별 주택보급률 ···34

<표 3-1> 주거환경정비 관련 사업의 변화 ···41

<표 3-2> 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 도시정비사업 ···46

<표 3-3> 도시재생뉴딜사업의 유형 ···51

<표 3-4> 도시재생뉴딜사업의 추가 유형 ···53

<표 3-5> 소규모주택정비사업의 유형 ···57

<표 3-6> 소규모주택정비사업의 유형 및 세부 비교 ···60

<표 3-7> 지역별 주거환경개선사업 현황 ···64

<표 3-8> 지역별 재개발사업 현황 ···66

<표 3-9> 지역별 재건축사업 현황 ···68

<표 3-10> 시·도별 가로주택정비사업 시행단계 ···70

<표 4-1> 사례 대상지 선정 요건 ···84

<표 4-2> 사례 대상지 개요 ···84

<표 4-3> 사례 대상지 주거환경 분석 항목과 이용 자료 ···86

<표 4-4> 사례 대상지 주거환경 개선 관련 분석 항목과 이용자료 ···86

<표 4-5> 4개 사례분석의 인구 및 주택 현황 ···88

<표 4-6> 청주시 시기별 건축물 입지 변화 ···90

<표 4-7> 목포시 시기별 건축물 입지 변화 ···91

<표 4-8> 익산시 시기별 건축물 입지 변화 ···92

<표 4-9> 공주시 시기별 건축물 입지 변화 ···93

표차례

LIST OF TABLES

<표 4-10> 익산시 재건축사업 현황 ···98

<표 4-11> 익산시 주거환경개선사업 현황 ···98

<표 4-12> 공주시 주거환경개선사업 추진현황 ···99

<표 4-13> 연도별 주택공급 사업방식 변화양상 ···102

<표 4-14> 사례지역 내 도시재생사업 현황 ···104

<표 4-15> 청주시 도심부의 유형별 건축허가 (2015년 이후) ···106

<표 4-16> 목포시 도심부의 유형별 건축허가 (2015년 이후) ···107

<표 4-17> 익산시 도심부의 유형별 건축허가 (2015년 이후) ···108

<표 4-18> 청주시 도심부의 유형별 건축허가 (2015년 이후) ···109

<표 5-1> 도시·주거환경정비기본계획 수립지침 중 기초조사의 내용과 방법 ···121

<표 5-2> 도시재생전략계획 수립 가이드라인의 기초조사항목 중 건축물 관련 조사항목 ···122

<표 5-3> 도시·군기본계획 수립지침의 [별표] 기초조사 세부항목 중 주거 관련 조사항목 ···123

<표 5-4> 관련 계획 수립지침 상의 기초조사 항목 비교 ···124

<표 5-5> 공주시 읍면동별 주택보급률 ···125

<표 5-6> 도시·군기본계획 수립지침의 [별표] 기초조사 세부항목 중 주거 관련 조사항목 개선(안) ···127

<표 5-7> 도시 및 주거환경정비법 중 도시·주거환경정비기본계획의 수립 관련 개정(안) ···130

<표 5-8> 도시 및 주거환경정비법 중 기본계획의 내용 관련 개정(안) ···130

<표 5-9> 도시재생전략계획과 주거환경정비기본계획의 비교 ···134

<표 5-10> 도시재생전략계확과 도시·주거환경정비기본계획의 통합 개정(안) ···135

<표 5-11> 도시·주거환경정비기본계획 수립 의무 예외 관련 개정(안) ···135

<표 5-12> 도시재생전략계획의 내용 관련 개정(안) ···136

<표 5-13> 주거지 유형에 따른 거주만족도 조사 결과 (2006-2016) ···142

차 례

CONTENTS

<표 5-14> 주거용지 수요산정법 ···149

<표 5-15> 도시·군기본계획 수립지침 내 시가화예정용지 관련 기준 개정(안) ···150

<표 5-16> 지방도시계획위원회 심의대상과 세부심의기준 ···153

표차례

LIST OF TABLES

<그림 1-1> 연구흐름도 ···12

<그림 2-1> 연도별 지역별 인구총계 (1970-2020) ···22

<그림 2-2> 총인구 및 인구성장률, 1960~2067년 ···23

<그림 2-3> 시·도별 인구성장률 ···24

<그림 2-4> 2040년 격자 단위 장래인구추계 분포 ···25

<그림 2-5> 시·군·구별 주거용 건축물 현황 (2020년, 연면적 기준) ···28

<그림 2-6> 시·군·구별 주거용 건축물의 평균 건축연도 ···29

<그림 2-7> 노후건축물 비율 기준 쇠퇴지역 ···30

<그림 2-8> 지역별 연도별 주택보급률 ···34

<그림 3-1> 도시재생 정책의 전개과정과 국가의 역할 변화 ···48

<그림 3-2> 도시재생 사업 유형의 예시 ···52

<그림 3-3> 도시재생 혁신지구 기능 복합개발 예시 ···53

<그림 3-4> 도시재생 인정사업 예시 ···54

<그림 3-5> 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」의 의의 ···56

<그림 3-6> 자율주택정비사업 예시(서울시 송파구 삼전동 일원) ···57

<그림 3-7> 도시․주거환경정비사업 상 가로주택정비사업 등 소규모주택정비사업 예시 ···58

<그림 3-8> 소규모재건축사업 예시 (부산시) ···58

<그림 3-9> 특례법에 의한 가로주택정비사업의 절차 ···59

<그림 3-10> 연도별 주거환경개선사업 현황 ···63

<그림 3-11> 시·도별 주거환경개선사업 현황 ···64

<그림 3-12> 연도별 재개발사업 현황 ···65

<그림 3-13> 시·도별 재개발사업 현황 ···66

<그림 3-14> 연도별 재건축사업 현황 ···67

<그림 3-15> 시·도별 재건축사업 현황 ···68

<그림 3-16> 연도별 가로주택정비사업 현황 ···69

<그림 3-17> 시·도별 가로주택정비사업 시행단계 ···70

그림차례

LIST OF FIGURES

차 례

CONTENTS

<그림 3-18> 사업방식별 비중 ···72

<그림 3-19> 정비사업의 지역별 비중 ···73

<그림 3-20> 개발사업의 지역별 비중 ···73

<그림 3-21> 수도권의 도시개발사업(면적)과 도시정비사업(면적) ···74

<그림 3-22> 비수도권의 도시개발사업(면적)과 도시정비사업(면적) ···75

<그림 3-23> 50만 이상 대도시의 사업방식별 차이 ···75

<그림 3-24> 10~50만 급 중소도시의 사업방식별 차이 ···76

<그림 3-25> 10만 이하 소도시의 사업방식별 차이 ···76

<그림 4-1> 청주시 도시·주거환경정비기본계획(2013) 내 정비구역 존치 현황도 ···94

<그림 4-2> 청주시 정비예정구역 및 정비구역 지정현황 ···96

<그림 4-3> 목포시 도시및주거환경정비기본계획도 ···97

<그림 4-4> 2018년 기준 도시개발/도시정비 사업 비중 ···100

<그림 5-1> 문제점-원인-대응책 요약 ···120

<그림 5-2> 지자체-공기업-주민이 참여하는 순차적 정비하는 모델 ···139

<그림 5-3> 국공유지 활용 공공 거점시설 공급방식 예시 ···139

<그림 5-4> 노후 주거지의 소규모 점포주택타운 및 주차장‧공원 복합화 사업방식 예시 ··· 140

<그림 5-5> 노후‧빈점포 리모델링 및 집단 인정사업화를 통한 정비방식 예시 ···141

<그림 5-6> 청주시 노후‧빈점포 리모델링 사업 추진 체계 ···142

<그림 5-7> 개발이익 광역화를 통한 신규‧도시개발 사업의 광역적 공공 활용사례 ···144

<그림 5-8> 지구단위계획구역 및 건축자산진흥구역 등 특례‧인센티브를 활용한

집단 건축경관 형성 유도기법 예시 ···146

그림차례

LIST OF FIGURES

CHAPTER 1

1. 연구의 배경 및 목적 ···3 2. 연구의 범위 및 방법 ···6 3. 선행연구 검토 및 차별성 ···13 4. 연구의 기대효과 ···16

연구의 개요

01 연구의 개요

우리나라는 인구성장이 점차 정체되고 있으며, 특히 지방도시에서의 인구감소 현상이 먼저 대두될 것으로 전망되고 있다. 인구감소의 파급효과는 사회적, 경제적 측면에서 다방면으로 나타날 것으로 예상되며, 삶의 질과 직결된 주거환경 측면에서도 뚜렷하게 나타날 것으로 보인다. 이러한 문제에 대응하기 위하여 각종 정비 제도를 운용중이나, 사업성의 부족, 지역 주민의 부담감, 공공의 지원 한계 등으로 사업진행이 미진하거나 교착상태에 놓인 경우가 다수 발생하고 있다. 따라서 본 연구에서는 지방도시의 주거환경의 특성을 분석하고, 관련 제도와 사업의 문제점을 고찰하여, 지역 주민의 주거권 향상이 이루어질 수 있도록 정비사업, 도시재생, 개발사업 등을 연계한 정책 대안을 제시하고자 한다.

1. 연구의 배경 및 목적

▮ 우리나라 인구성장 정체와 지방도시의 쇠퇴

우리나라는 출산율의 감소, 결혼 연령의 증가 등으로 인하여 인구성장이 점차 정체 되고 있으며, 장기적으로는 감소할 것으로 예측되고 있다. 통계청(2019a)에 따르면 2028년 5,194만 명을 정점으로 감소하여 2067년 3,929만 명(1982년 수준)에 이를 전망이었으나, 행정안전부(2021)의 주민등록인구 기준으로는 이미 2020년 말에 전년 대비 주민등록인구가 감소하였다고 하였다.

이러한 인구감소 현상은 수도권 지역보다는 비수도권에서 두드러지게 나타난다. 수

도권과 광역시를 제외한 지방도시는 이미 1970년대부터 수도권 및 대도시로의 인구유 출로 인하여 인구가 감소하고 있다. 장기적으로도 수도권의 인구는 2017년 대비 2027 년에는 3.60% 성장할 것으로 예상되는 반면, 비수도권은 2017년 대비 2027년 인구는 –1.33%로 감소할 것으로 예측하고 있다(통계청, 2019b). 이처럼 지방도시는 오랜 기 간 인구 감소 문제에 노출되어 왔으며, 인구 감소 추세는 당분간 개선되기 어려울 것으 로 보인다.

▮ 지방도시의 노후 주거지 문제 가속화

인구 감소의 파급 효과는 사회적, 경제적 측면에서 다방면으로 나타날 것으로 예 상되지만, 삶의 질과 직결된 주거환경 측면에서도 뚜렷하게 나타날 것으로 보인다.

국토교통부(2020a)에 따르면, 전국의 사용승인 후 30년 이상 된 건축물은 전국 2,738,500동으로 전체(7,243,472동)의 37.8%¹⁾를 차지하고 있으며, 주거용 건축물 의 경우, 전체 건축물의 47.0%가 노후건축물로 분류되고 있다(국토교통부, 2020a:5).

특히, 수도권에서는 주거용 건축물 중 노후건축물이 34.9%인 반면, 비수도권에서는 주거용 노후건축물의 비중이 51.5%에 달하고 있어(국토교통부, 2020a:5), 비수도권 에서의 주거 노후화 현상이 더욱 심각한 것을 알 수 있다.

▮ 전면 철거형 주거지 정비제도의 문제점 노출

현행 「도시 및 주거환경정비법」(약칭: 도시정비법)에서는 노후화된 주거환경을 계 획적으로 정비하고, 주거생활의 질을 높이기 위하여 도시·주거환경정비기본계획을 수립 하고 재개발사업과 주거환경개선사업을 비롯한 정비사업 관련 제도를 운용하고 있다.

「도시 및 주거환경정비법」에 의한 재개발사업은 기성시가지 내 노후불량한 주거환경 을 획기적으로 개선한다는 장점이 있으나, 지나치게 민간의 수익성에 따라 사업시행이 좌우되고, 사업추진과정이 복잡하고 사업추진기간이 길어질 경우 오히려 주거환경이 급속히 악화될 가능성이 있다. 최근에는 사업비용의 상승으로 인한 사업성 저하, 예상

1) 연면적 기준으로는 607,299천㎡으로 전체(3,860,871천㎡)의 15.7%

보다 큰 조합원의 부담, 낮은 지역 주민 재정착률, 지역 주민 간의 갈등과 지역공동체 해체 등으로 인하여 사업이 중단되어 방치되는 경우도 발생하고 있다. 특히 지방도시 는 수도권 지역에 비하여 주거지역의 노후화 현상이 심각한 반면, 정비사업의 기대수 익이 크지 않아 사업 시행의 부담이 높고, 지역 주민 또한 노인 계층 비중이 높아 적극 적인 참여의지를 보이지 않고 있어 정비사업의 시행에 난항을 겪고 있다.

▮ 새롭게 등장한 도시재생사업의 성과와 한계

2000년대 중반부터, 기존의 전면 철거형의 재개발 위주의 정비사업으로 인한 지역 공동체 소실, 원주민의 내몰림 등의 부작용이 사회적으로 이슈화되고, 마을만들기 운 동이 전국적으로 확산됨에 따라 물리적 환경의 개선보다 삶의 질 향상에 대한 관심이 증대되었다(서민호 외, 2018). 이에 정부는 2013년 「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법」(약칭 도시재생법)을 제정하면서 기존의 재개발 중심의 도시정비의 대안으로 재생 중심의 도시정책 방향을 전환하고자 하였다.

도시재생전략은 도시민의 사회적, 경제적 기반 개선과 주민참여를 통해 연대감을 높 이는 등의 장점이 많으나, 한편으로는 지역 주민이 체감할 수 있는 물리적 환경개선에 서는 한계를 보인다. 도시재생전략이 지역 주민의 자생적 역량강화와 경제적 기반조성 에 초점을 맞추고 있다 보니, 도로나 공원·녹지 등의 기반시설의 확충이나 노후 주택의 신축 또는 리모델링 지원에 대해서는 상대적으로 소극적이므로 가시적인 주거환경 개 선 효과를 보기위해서는 상당 시일이 소요될 것으로 추정된다.

더욱이 교외 지역의 개발로 인하여 도심 내 인구가 도시 외곽의 신시가지나 신도시 로 계속 유출될 경우, 도심 지역의 활성화와 정비를 목표로 하는 도시재생사업과 정비 사업은 효과가 떨어질 수밖에 없으며, 밑 빠진 독에 물붓기 식이라는 논란을 피할 수 없을 것으로 보인다.

따라서 지방도시 노후 주거지의 성공적인 주거환경 개선을 위해서는 지방도시 지역 특성을 감안하여 주거환경 정비제도, 도시재생 관련제도, 나아가서 도시계획 및 개발 관련 제도 간의 정책적 공조가 이루어질 필요가 있다.

2) 연구의 목적

본 연구에서는 지방도시의 주거환경의 특성을 분석하고, 관련 제도와 사업의 문제점 을 고찰하여, 지역 주민의 주거권 향상이 이루어질 수 있도록 정비사업, 도시재생, 개 발사업 등을 연계한 정책대안을 제시하고자 한다.

이를 위하여 지방도시의 주거환경 현황을 검토하고, 노후 주거지 개선을 위한 각종 정비제도 및 도시재생 관련 제도를 고찰하여, 현행 제도의 문제점을 도출하고자 하였 다. 또한 지방도시의 여건에 맞추어 노후 주거 정비수단의 개선, 도시재생과 주거환경 정비 제도와의 연계, 도시계획 및 개발 제도와의 연계를 통한 기반 마련 등의 정책대안 을 제시하고자 하였다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구의 범위 및 정의

(1) 공간적 범위

본 연구는 수도권과 특·광역시를 제외한 지방에 위치한 시·군을 대상으로 한다.

서울을 비롯한 수도권 지역은 상대적으로 인구가 집중된 지역으로서, 주택시장이 상 대적으로 활성화되어 있으며 성장가능성도 높은 지역인 반면, 지방도시는 성장하는 지 역과 정체된 지역, 쇠퇴하는 지역이 섞여 있는 지역으로서 새로운 주거환경 개선 정책 이 요구되는 지역이다.

지방도시의 주거 환경·실태에 대하여 통계적 분석을 위하여, 크게는 수도권과 비수 도권, 비수도권의 광역시²⁾와 그 밖의 지역(지방도시)³⁾로 구분하여 분석하였다. 보다

2) 부산, 대구, 광주, 대전, 울산, 세종 등의 광역시

3) 충청북도, 충청남도, 전라북도, 전라남도, 경상북도, 경샹남도, 제주특별자치도 내 시·군

세밀한 분석을 위하여 비수도권 지역에 대해서도 도시 규모를 구분하여 50만 명 이상 대도시, 20만~50만 명의 중규모 도시, 20만 명 이하 소도시 등 적정 기준을 정하고, 도시규모별 인구 감소, 지자체 내 인구 이동 및 변화, 빈집 및 노후도 등 주택 실태 등 분석하였다.

또한 지방에 위치한 4개 도시를 사례 지역으로 선정하여. 도시의 인구, 사회 및 공간 적 변화양상을 검토하고, 인구·주택, 관련계획, 정비사업 및 도시재생사업 현황 분석 과 주거환경 정비 실태에 대한 분석을 실시하였다. 사례 대상 도시는 인구 규모, 주택 정비사업 현황, 도시재생사업 등을 고려하여 선택하였다. 이를 위하여 50만 명 이상 대도시 급(50만~100만 명 규모)에서는 대표적인 사례 도시로서 청주(84만 명)를 선 정하여 분석하였다. 50만 명 이하 중규모 도시 (10만~50만 명 규모) 중에서는 대표적 인 사례로서 익산(28만 명)과 목포(23만 명)을 선정하여 분석하였다. 인구감소 위기 의 소도시가 다수 존재하는 20만 명이하의 소도시 중에서는 대표적인 사례로 공주(11 만 명)를 선정하였다.

(2) 시간적 범위

본 연구에서 제시하는 정책의 목표시점은 제도개선에 필요한 시간 등을 고려하여 2030년으로 한다.

다만, 현황분석에서는 과거의 사회적 물리적 공간 변화 양상을 추적하고, 현재 토지 이용현황과의 관계를 분석하기 위하여 1990년 이후부터 지금까지의 통계자료를 활용 하였다. 도시·주거환경정비기본계획 및 사업, 도시재생전략계획 및 사업 등은 최근 5년 사이에 이루어진 계획 및 사업을 중심으로 분석하였다. 또한 건축물대장, 수치지형도, 주민등록인구 등은 2020년을 기준으로 구득 가능한 최신의 통계 자료를 활용하였다.

(3) 내용적 범위

본 연구의 내용적 범위는 다음과 같다.

① 노후 주거지 정비와 재생을 위한 관련 제도 현황 분석

현행 노후 주거지 주거환경 개선을 위한 각종 정책, 계획 및 사업의 도입 배경, 관계 법령 및 연혁 등을 검토하였다.

정비사업과 관련해서는 「도시 및 주거환경정비법」의 도시 및 주거환경정비기본계 획, 재개발사업 및 주거환경개선사업 등의 구역지정요건, 계획 내용 및 해제요건 등을 검토하였다.

도시재생과 관련해서는 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」의 도시재생전략계 획과 도시재생활성화계획 및 도시재생사업의 수립 요건, 내용, 구역지정요건 등을 검 토하였다. 다만 본 연구는 지방도시의 현장 이슈를 중심으로 다루기 때문에 국가도시 재생기본방침 등의 중앙정부 차원의 정책은 분석대상에서 제외하였다.

또한 최근에 새롭게 도입된 소규모주택정비사업과 관련해서도 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」의 도입 배경, 사업요건 및 사업시행절차 등을 검토하였다. 다만 소규모주택정비사업은 별도의 계획 없이 사업시행자가 사업시행인가를 받아 시행하기 때문에 사업시행을 위한 요건 위주로 분석하였다.

마지막으로 도시계획과 주택공급(정비)수단 간의 관계 및 연계성 확보 측면에서 도 시·군기본계획과 도시개발사업 등에 대해서도 다루었다. 다만, 본 연구는 노후 주거지 의 도시재생 및 주거환경정비를 중심으로 연구를 진행하므로, 정책간의 공조 또는 기 반 마련을 위한 지원 위주로 다루고자 하였다.

② 지방도시의 정비사업 및 재생사업의 실태 분석

현재 운용중인 정비사업 및 도시재생사업의 과거와 현재 현황을 검토하고, 변화 양 상을 검토하여 문제점을 도출하고자 하였다. 또한 수도권과 지방도시간의 비교를 통하

여 지방도시의 사업여건과 이슈를 발굴하고자 하였다.

또한 지방도시 노후 주거지 정비 관련 심층 분석을 위하여 4개 도시를 선정하고, 관련 계획현황에 대한 검토, 사업 변화 추이, 관계자 및 지역 주민과의 인터뷰 등을 통하여 문제점을 파악하고자 하였다. 상위 계획(도시·군기본계획 중 주택분야, 도시·

주거환경정비기본계획, 도시재생전략계획 등), 사업 계획(주거환경개선사업, 재개발 사업, 도시재생사업, 소규모주택정비사업 등)을 비교 검토하여, 지방도시에서 정비사 업이 지지부진한 원인을 도출하고 해결방안을 모색하고자 하였다. 또한 건축물 현황분 석과 변화추이 분석을 통하여 도시 외곽개발로 인한 도심 침체현상을 밝히고, 도시재 생사업이나 정비사업이 주거지역의 공간 변화에 미치는 영향을 검토하고자 하였다.

이를 통해 지방도시 주거환경 악화의 원인을 진단하고, 각종 정비사업의 침체 원인 과 향후 대응책을 모색하였다.

③ 지방도시 주거환경 개선을 위한 정책 방안의 마련

지방도시 주거환경 개선을 위한 정책 방안은 크게 4가지로 구분하여 제시하고자 하 였다.

첫째, 주거환경 실태분석을 위한 기초조사의 통합 운용을 제시하였다. 계획수립 비 용과 절차를 줄이고 효과적인 지역 분석을 위하여, 기초조사 단계에서부터 도시계획- 정비-도시재생 간의 기초조사 항목의 통합과 주택보급률 등 생활권 별 기초조사 항목 확대 등의 정책방안을 제시하였다.

둘째, 미추진정비구역의 해제와 도시재생 통합 관리 방안을 제시하였다. 미추진 구 역의 해제 검토와 공적 지원, 도시재생사업구역으로의 전환 등의 정책 대안을 제시하 였으며, 이를 위하여 도시재생전략계획에서 도시·주거환경정비기본계획 대체권한의 부여 등의 필요성을 제시하였다.

셋째, 지방도시 노후 주거지 정비를 위하여 관련 정책간의 연계 시행 및 공공의 참여 확대 방안을 제시하였다. 정비사업의 불확실성을 낮추고 지역 정비의 마중물 역할을 할 수 있도록 공공의 참여범위를 확대하고, 지자체-공기업-주민의 분야별 공동 시행

을 통하여 실행력을 갖춘 정비사업 시행 방안을 모색하였다. 또한 노후 주거지의 기반 시설 정비를 위한 재원 마련 방안과 도심 주거지역 활성화를 위한 새로운 활력의 유입 방안 등을 제시하였다.

넷째, 지방도시 도심 주거 활성화를 위한 제도적 기반 조성 방안을 제시하였다. 지 방도시 주거환경 개선을 위해서는 외곽 신규택지개발에 대한 적정 관리가 필요할 것으 로 보았다. 이를 위해 주택보급률 지표와 토지이용계획 상의 주거용지 수요 연계 추 정, 현황지표와 연동한 생활권별 주택공급계획 수립, 외곽 신규택지개발사업에 대한 심의허가 기준 강화 등의 정책을 제시하였다.

2) 연구 방법

(1) 법·제도 검토, 선행연구검토

본 연구에서는 지방도시 노후 주거지 주거환경 개선을 위한 각종 제도의 문제점을 고찰하기 위하여, 관련 연구 문헌과 법 제도, 각종 수립지침 등을 분석하였다. 법제처 와 국토교통부 보도자료 등에서 제공하는 정책, 계획 및 사업의 도입 배경, 관계 법령 및 연혁 등을 검토하였다. 또한 최근에 진행되는 사업에 대해서는 선행연구와 언론 등 을 통하여 이슈를 도출하고 개선방안을 모색하였다.

(2) 현황분석 및 사례 분석

지방도시의 주거환경의 실태 파악을 위하여 통계청에서 제공하는 집계자료, 건축데 이터 민간개방시스템의 건축인허가, 국가공간정보포털의 토지 및 건축물정보 등을 활 용하였다. 또한 국토교통부의 도시정비사업현황통계 자료 등을 활용하여 현재 운용중 인 정비사업 및 재생사업의 과거와 현재 현황을 검토하고, 변화 양상을 검토하여 문제 점을 도출하고자 하였다.

보다 심도 있는 문제점 분석을 위하여 4개 사례지역에 대해서는 도시·군기본계획,

도시·주거환경정비기본계획, 도시재생전략계획 등의 자료를 수집하고, 계획의 내용, 구역 지정 현황, 사업 진행 현황 등을 파악하였다. 또한 이를 지리정보화 하여, 토지- 건축정보와 결합을 통해 실제 공간 변화에 미치는 영향을 검토하였다.

(3) 전문가 간담회, 지자체 인터뷰

지방도시 주거환경 개선을 위한 정책 대안 마련을 위하여 관계 전문가 및 지역 관계 자와 협업을 실시하였다. 4개 사례 도시에 대해서는 실제 도시재생사업에 참여하고 있 는 전문가를 외부연구진으로 참여하여, 관련 계획 및 사업으로 인한 영향에 대해서 심 도 있는 검토가 이루어질 수 있도록 하였다.

3) 연구의 흐름

본 연구의 흐름은 다음과 같다.

먼저, 지방도시의 주거환경 실태에 대하여 통계분석, 문헌연구, 건축물 GIS 분석 등을 활용하여 분석하였다. 또한 주거환경 개선과 정비를 위한 각종 계획, 사업에 대하 여 법·제도를 분석하고, 현황을 연도별 지역별 유형별로 분석하였다. 실제 지방도시의 여건을 정확히 알기위하여 사례 분석 지역을 설정하고 건축물, 토지이용, 정비계획 및 사업, 도시재생사업 자료를 수집하고 전문가와의 협업을 통해 문제를 발굴하였다. 이 를 바탕으로 지방도시 주거환경 개선을 위한 기본방향을 설정하고 제도개선사항을 도 출하였다. 이를 도표로 나타내면 다음과 같다.

자료: 연구진 작성 그림 1-1 | 연구흐름도

3. 선행연구 검토 및 차별성

1) 선행연구 현황

2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 도입, 2017년 「도시 및 주거환경 정비법」 전면개정, 2018년 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제정 이후, 관련 학계, 지자체 연구원 등에서 관련 연구가 활발히 진행 중이다.

정비사업과 관련해서는 국토교통부(2013), 최종권(2019), 최진도(2019) 등 중앙 정부 및 학계에서 법령 및 제도를 검토하는 연구도 있으나, 현재에는 사업단계에서 계 획을 수립하기 위한 연구용역이 대다수를 차지하고 있다. 이 중에서 최종권(2019)의 연구에서는 도시정비법 전부개정의 과정과 개정사항을 살펴보고, 향후과제를 검토하였 다는 점에서 본 과제와 유사성을 가지나, 제도의 개선사항이 정비사업의 침체 등 현안 이슈보다는 법·제도가 가지는 절차적 문제점을 중심으로 단순명료화, 알기쉬운 법령화 등의 개선책에 초점을 맞추고 있다.

주거지 재생 관련해서는 이왕건 외(2015, 2017a, 2017b), 박정은 외(2015, 2016), 서민호 외(2018) 등의 연구에서 도시재생과 주거지정비사업간의 연계를 고려 한 연구가 제시되고 있다. 이왕건 외(2017a)의 연구에서는 도시재생 관련 조직의 설 치 및 운영 실태에 초점을 맞추어 현행 도시재생 정책과 사업의 추진과정을 분석하고 패키지형 접근 방식이 구현되지 않는 원인에 대해 분석하였다. 도시재생활성화계획은 국비지원 사업, 지자체 사업, 부처협력사업, 민간투자사업 등을 종합토록 요구하고 있 으나 각 단위사업은 동일한 지역 내에서 추진된다는 점 이외에는 사업연계가 미진한 실정임을 지적하였다. 이에 따라 중앙-지방 간 역할분담을 통한 효율성 확보(중앙은 갈등조정에 초점, 사업추진은 지자체에서), 부처 간 이해 조정을 위한 중앙정부의 역 할 정립, 지역 주도적 재생추진 확대, 도시재생특별위원회의 위상 강화, 지자체 전담 조직과 중간지원조직(도시재생지원샌터 역랑강화 등)을 정책 제안하였다. 또한 이왕건 외(2015)의 연구에서는 법정 도시재생 관련 제도간의 통합적 운용을 목적으로 연구를

진행하였다. 특히 도시재생 관련 법령의 통합 한계를 지적하고, 통합적 운용방안으로 서 기본계획 간 상호연동 시스템 필요함을 논의하였다. 다만, 도시재생 관련 계획과 사업이 시행되기 전 사전 연구 성격에 가까워서 정책 대안의 구체성이 크지 않다.

소규모주택정비 관련해서는 염인섭(2017), 권혁삼 외(2016, 2017a), 장윤배 외 (2017) 등 LHI, 지자체 연구원을 중심으로 소규모주택정비사업의 도입가능성을 검토 하고 있다. 이 중에서 장윤배 외(2017)의 연구에서는 가로주택정비사업에 대한 경기 도의 추진방향을 검토하고 가로주택정비사업이 활성화되지 못한 이유를 진단하여 지 역특성에 따른 사업모델 제시하였다. 이에 따른 제도 개선 사항으로서, 조합 구성 이후 행위 제한 필요, 공동 이용 시설에 대한 공공 지원, 사업 기준에 미달하지만 노후화가 심한 구역에 대한 긴급 조치, 가칭 준비위원회의 도입 등을 제언하고 있다. 다만, 제도 개선사항 보다는 사업 시행 과정에서의 현안 이슈를 중심으로 하였다는 점에서는 본 연구와는 차이가 있다.

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성

기존 연구들이 분야별로 다수 수행되고 있으며, 특히 도시재생과 관련해서는 최근에 도 많은 연구가 이루어지고 있다. 다만 주거환경 정비와 관련해서는 제도 개선 연구는 많지 않을 뿐만 아니라, 민간사업의 사업성 확대와 시범 사업 발굴에 초점을 맞추고 있다. 도시재생과 관련해서는 제도와 지원 방안 관련해서는 연구가 활발하나, 실제 물 리적 환경이나 주거환경 개선에 미치는 영향에 대해서는 아직까지 검증이 되지 않고 있다. 특히 지방도시는 수도권이나 대도시와의 차이가 큼에도 불구하고 아직까지 지방 도시를 위한 체계나 사업 등에 대해서는 연구가 상당히 부족하다.

따라서 본 연구는 지방도시라는 여건에 맞는 정비와 도시재생 사업이 이루어질 수 있도록 정책 대안을 마련하고자 하는 점에서 기존연구와의 차별성을 가진다. 정비사업 의 개선을 단순히 민간 수익성 개선에 초점을 두지 않고 지자체나 정부차원에서의 개선 점을 염두하여 발굴하며, 도시재생 및 도시계획과의 연계점을 찾고자 한다.