K R I H S F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식
도시재생지원사업단에서는 지난 3월 17일 국토연구원 10층 중회의실에서 양도식 영국도시건축연구소 UrbanPlasma 소장을 초청해‘영국의 도시재생: 광역지역의 포부 vs. 지방의 현실’을 주제로 특강을 개 최하였다. 이번 특강에서는 노동당 정부의 도시재생정책 개관, 노동당 정부의 광역 차원과 지역 차원에 서의 도시재생정책과 실행, 정책적 시사점에 대하여 심도 있는 주제발표가 이루어졌다. 이후 이왕건 국 토연구원 도시재생지원사업단장의 사회로 진행된 토론에서는 영국의 도시재생 사례와 시사점에 대한 질의와 응답이 이루어졌다. 다음은 이번 특강에서 발표된 내용 및 토의내용을 요약・정리한 것이다.
새 지식 공유를 위한 전문가 특강
영국의 도시재생:
광역지역의 포부 vs. 지방의 현실
주희선｜국토연구원 연구원(정리)
(양도식 영국도시건축연구소 UrbanPlasma 소장)
1. 노동당 정부의 도시재생정책 개관(1997~2010)
노동당 정부는 지역 주민의 현안과 현실의 괴리, 인 종 문제와 연계된 빈부격차의 골이 깊게 나타나고 있는 수도권과 그 외 광역지역, 도시 근린 간, 지역 간 심화된 빈부 격차를 줄이기 위해‘지역(local)’,
‘광역지역(region)’, ‘국가(national)’간 새로운 차원의 협력 필요성을 강조하였다. 노동당 정부는 주민 참여와 이해당사자들의 협력 관계를 통해 새 로운 공간을 형성하여 이해당사자와 이용자들이 제 대로 혜택을 받을 수 있는 메커니즘을 활용해 공간 민주주의를 모색하고자 하였다. 또한 도시계획 권 한 및 이와 관련한 추진기구의 약화 등이 문제시되
수 있을지에 대한 고민 등 지방정부의 현대화를 추 진하기 시작하였다. 또한 시민과 지자체 참여의 필 요성을 인식하여 새로운 형태의 시민참여를 유도하 였고, 이에 따라 노동당 정부는 도시재생 정책을 입 안하게 되었다. <표 1>은 영국의 도시재생 정책 법 령과 주요 정책 문서를 정리한 것이다.
2. 노동당 정부의 광역 차원과 지역 도시재생 정책 실행
■광역 차원의 도시재생 사업
ⓛ 지속가능한 커뮤니티 계획(Sustainable Communities Plan, 2003)
당시 잉글랜드 지역의 문제는 수도권은 과밀성 장하고 있지만, 중부와 북부는 급속하게 쇠퇴하고
<표 1> 노동당 정부의 도시재생정책 법령과 주요 정책 문서
•National Strategy for Neighbourhood Renewal(1998)
•A Towards Urban Renaissance(1999)
•Our Towns and Cities: Delivering an Urban Renaissance(2000)
•Bring Britain Together(2001)
•The Sustainable Communities(2003)
•Making it Happen: The Northern Way(2004)
•Planning and Compulsory Purchase Act(2004)
•Egan Review(2004)
•Sustainable Communities: Homes for All(2005)
•Sustainable Communities: People, Places and Prosperity(2005)
•State of English Cities(2006)
주요 내용
•노동당 정부의 커뮤니티 중심적이고 장소기반적인 핵심 도시재생전략
•New Deal for Communities
•Richard Rogers의 Urban Task Force에 의해 작성
•도지정책에 대한 중요한 방향성을 제시
•경제・사회・환경 차원의 Urban Renaissance 관련 내용을 담은 정부 백서
•National Neighbourhood Renewal Strategy
•잉글랜드 남동부 지역의 성장계획 제시
•잉글랜드 북부지역에 대한 성장전략
•새로운 도시계획시스템
•지속가능한 공동체를 만들기 위한 검토
•정부의 새로운 주택공급, 저가의 서민주택 공급, 기존 주거환경의 향 상, 침체된 지역의 경기회복을 위한 5년 계획
•정부와 지역정부의 협조하에 지역에 사는 거주자들이 중심이 되어 지 역을 운영・발전할 수 있도록 하는 5개년 계획
•영국의 56개 주요 도시(인구 12만 5천 명 이상)의 상황과 12개 주요 사례도시에 대한 연구결과 기술
있다는 것이었다. 이러한 광역지역 간 격차 를 줄이기 위해 지속가능한 커뮤니티 계획 현안을 다섯 가지로 요약해 볼 수 있다. 첫 째, 런던을 중심으로 한 영국 남동부 성장지 역의 장기적 주택 부족, 서민 주택공급, 노동 자 주택 문제다. 둘째, 잉글랜드 중부와 북부 지역의 주택 수요 감소 및 주택들이 겪고 있 는 공동화와 도시 침체다. 셋째, 낙후된 영구 임대주택 주거환경 수준의 향상과 거동이 불 편한 거주자가 살고 있는 일반주택의 질적 향상이다. 넷째, 살만한 정주환경을 만들기 위한 낙후된 거리, 공원, 공공공간 개선이 필 요하다. 다섯째, 농촌지역과 자연환경의 훼 손을 막기 위한 합리적인 토지이용의 필요성이라 고 요약할 수 있다.
② 노던웨이(The Northern Way, 2004)
영국 북부 도시(버밍험, 맨체스터, 셰필드, 리버풀, 뉴캐슬 등)는 산업혁명 시대에 도시 브랜드를 가졌 던 도시들이었지만, 이후 쇠퇴의 대명사로 전락하 였다. 당국은 이러한 도시들을 부활시키기 위해 노 던웨이 재생사업을 시작하게 되었는데, 그 사업내 용은 다음과 같다. 첫째, 주택
시장의 침체와 주택 공동화 그 리고 상대적인 경제활동의 미 약으로 인해 침체된 커뮤니티 를 집중적으로 재조명한다. 둘 째, 발전 잠재력이 있는 중북부 지역의 핵심도시(core cities) 를 중심으로 침체된 북동부 지 역의 경제 활성화와 커뮤니티 를 재생한다. 셋째, 이해당사자
들의 파트너십으로 고용향상, 혁신, 기업, 교육, 교 통 인프라 연결성 향상을 통해 커뮤니티의 사회적 기반 향상을 추구한다.
③ 탬즈 게이트웨이(Thames Gateway)
광역 차원의 대표적인 도시재생 사례인 탬즈 게이 트웨이는 강변을 따라 40마일에 이르는 광대한 지 역에 걸쳐 있는 대규모 국가사업이다. 탬즈 게이트 웨이는 인프라 구성과 구축된 인프라를 바탕으로 K R I H S F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식
<그림 1> 노던웨이
<그림 2> 탬즈 게이트웨이 공간영역
음과 같다. 첫째, 수도권 주택공급과 새로운 정주 환경의 조성이다. 둘째, 주요 전략지역의 경제적 발전이다. 셋째, 양질의 녹지공간 건설 및 광역 에 코지역 조성이다. 넷째, 고급인력의 투자와 유치를 목표로 한다. 현재 16만 호 정도의 수도권 주택공 급으로 새로운 정주환경을 조성하고, 22만 5천 개 의 일자리 창출을 통해 주요 전략지역의 경제적 발 전을 도모하고 있다.
탬즈 게이트웨이는 수도권의 4개 성장축을 중 심으로 번성하고 있으며, 이러한 광역축을 어떻게 개발할 것인가에 대해 고민하고 있다. 특히 2012 년 런던 올림픽 지역으로 선정된 지역은 지난 150 년 정도 인프라의 진화가 이루어지지 않은 열악한 지역이지만 현재 올림픽 개최를 앞두고 개발이 이 루어지고 있다. 정리하자면, 광역 차원의 도시재생 사업은 기술보다는 조직과 그 구성원들이 가지고 있는 역량이 중요하며, 그 역량을 어떻게 활용하는 가가 도시재생사업과 직결되어 있다.
■지역 현실: 버밍험 르네상스
지난 30년간 흥망성쇠를 거듭해온 버밍험은 2008 년 유럽구조기금을 통해 도시재생사업을 실행하였 다. 버밍험은 인구 약 백만 정도로 영국에서 두 번 째로 큰 도시로서, 자동차 중심의 전형적 산업도시
게 되는 등 도시의 존립이 위기에 처하게 되자 1980년대 초 지자체와 관계자들이 해법을 모색하 기 시작하였다. 도심이 극심하게 낙후되다 보니 도 시 설계와 디자인적 접근에 관심을 가지게 되었으 며, 물리적인 재생사업은 1980년대 후반 국제도시 설계 심포지엄을 통해 도시문제를 분석하고, 문제 인식을 바탕으로 도시디자인 전략서를 작성하였 다. 이를 통해 국제도시로서 거듭날 필요성을 인식 하게 되었다.
버밍험 도시재생 사업의 성과는 1980년대 후반 브린들리 플레이스(Brindly place) 도심재생 사업, 1990년대 초 불링(Bull Ring) 도심재생 사업이 성 공적으로 이루어지면서, 영국 전체 컨벤션의 42%
를 유치하는 국제도시로 변모하게 되었다. 이러한 국제도시로 성장하다보니 여러 가지 보행과 공공 공간 네트워크 조성, 높은 수준의 도시디자인의 중 요성을 재인식하게 되었다.
지금까지 광역 차원의 도시재생과 지역 차원의 사례를 살펴보았다. 지역 규모에 따라 차이는 있지 만, 두 지역에서 공통적인 고민사항은 도심 쇠퇴가 왜 발생하였는지 본질적인 파악을 통해, 어떻게 재 원을 분배하고 효율적으로 활용할 것인가다.
<그림 3> 도시 르네상스로 재탄생한 버밍험
3. 정책적 시사점
첫째, 지역, 광역지역, 국가, 세계화를 문맥적으로 이해하고, 이를 공간적 - 경제적으로 연계시켜야 한다. 일자리, 교육, 지역 수준 등 지역 차원에서 벗어나 폭넓은 차원에서 재생전략을 제시한 후 지 역의 경제 부문과도 연계시켜야 한다. 또 광역 차 원의 도시재생은 대부분 도시 재개발 또는 재구조 의 성향이 많은 것으로 보아 아직도 물리적 차원에 치중하고 있는 것을 알 수 있는데, 앞으로 경제 적・사회적・환경적 차원의 재생사업이 반드시 필 요할 것이다.
둘째, 광역 차원의 장기적 전략제시와 지역 차 원의 마스터플랜 중심의 실행계획이 실시되어야 할 것이다. 여기서 마스터플랜은 어떻게 일자리를 창출하고 10~15년간 어떻게 도시를 유지시키는 지, 그러기 위해서는 어떤 산업들을 유치해야 할 것이며, 어떤 인력들의 역량을 가져야 하는지를 포 함하고 있어야 한다.
셋째, 공간계획(spatial plan)을 통한 도시계획 을 고려해 보아야 할 것이다. 즉, 지역을 개발하되 조닝(zoning)에 의한 기능적인 분할이 아니라 혼 합용도를 통한 개발로 공간을 최대한 활용하여 경 제, 사회, 문화, 복지 등이 함께 어우러지는 공간 계획을 지향해야 할 것이다. 이것이 곧 지속가능한 개발과 연계되어 있기 때문이다.
마지막으로, 도시자본을 효율적으로 사용하는 광역 차원의 공간계획과 더불어 지역 차원의 도시 디자인적인 접근이 필요할 것이다. 도시디자인은 건물과 건물 사이의 공간을 다룬다는 것으로 도시 디자인이 도시재생 사업의 선두에 있다고 해도 과 언이 아니다. 21세기의 도시 환경은 문화의 도시,
문화의 시대, 공간의 시대, 문화가 공간을 표현하 는 양상을 띠고 있기 때문에 도시 디자인적인 접근 문화, 창조적인 도시 만들기는 향후 도시재생사업 에 필요한 요소가 될 것이다.
토론내용
■김동주(국토연구원 국토계획・지역본부장):영국 광역 차원의 도시재생은 생활권 확대의 의미를 넘어서 중앙이나 지자체의 강력한 인센티브가 작용한 것 이 아닌가 하는 생각이 드는데, 구체적인 배경이 있는가? 또 우리나라의 경우 전체적인 계획을 수 립할 때 지자체 간의 갈등이 심각한 것으로 안다.
영국은 지자체 간의 갈등을 어떻게 해결하는가?
■양도식(영국도시건축연구소 UrbanPlasma 소장):영국 광역 차원의 도시재생은 수도권과 북부・중부지역 의 10년 이상의 경제수준 차이, 인구 유출, 삶의 질 등 광역지역 도시들 간의 격차를 줄이고자 하는 차 원에서 광역적인 조직기구가 나타나게 되었다고 생 각한다. 또 영국의 도시계획은 도시계획 자체가 규 제나 통제가 아니라 소셜 서비스로 보는 경향이 전 통적이어서, 이러한 조직들을 어떻게 잘 구현시킬 것인지가 기초에 깔려 있다. 구체적인 사례로, 광역 조직인 URP의 조직 운용 방안을 살펴보면 도시재 생사업을 위해 여러 가지 프로그램을 계획할 때 해 당 이해당사자들이 함께 모여서 고민하고 마스터플 랜을 만들어서 모두가 동의하는 마스터플랜을 계획 하는 것이다. 즉, 파트너십을 통한 협약과 협상, 조 율로 이해당사자 모두에게 이익이 되는 마스터플랜 을 계획한 후 실행에 옮기는 것이다.
■이왕건(국토연구원 도시재생지원사업단장):영국은 역 K R I H S F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식
카나리 워프(Canary Wharf)는 일반적인 도시재생 사업으로 봐야하나?
■양도식:영국 도시계획은 전통적으로 보전을 중 심으로 하기 때문에 역사 유물을 바탕으로 한 도시 재생이 너무나 잘 실행되고 있다. 철거할 때 절차 가 까다롭기 때문에 건축시장이 약세를 보이고 있 고, 재생의 경우 단지 보전하는 것이 아니라 현대 적으로 재사용하는 경우가 많으므로 역사적 문화 유산을 기반으로 한 도시재생은 강하다고 할 수 있 다. 반면, 카나리 워프지역은 엔터프라이즈존으로, 도시계획수단으로는 지역재생이 도저히 불가능해 서 특별 지역으로 지정해 도시개발공사가 10년 동 안에 걸쳐 사업을 수행하고 있는 곳이다. 그렇지만 카나리 워프를 배제하고 영국은 역사적 유물을 재 사용하는 정책이 도시재생사업의 핵심이라고 생각 한다.
■ 김태환(국토연구원 건강장수도시연구단장):도시재생 이라는 용어 자체가 상당히 광범위하게 많이 쓰인 다. 우리나라에서 일반적으로 도시재생은 뉴타운 이나 재개발로 받아들여지고 있는데, 오늘 소개된 내용은 광역 차원의 지역발전 전략 정도로 볼 수 있지 않은가?
■양도식:영국의 경우 도시재생이란 용어는 시대 에 따라 다르게 정의되고 있다. 순서에 따라 ⓛ slum clearance: 철거 → ② urban renewal: 낙후 된 환경을 재보수함 → ③ urban redevelopment:
물리적인 환경을 새롭게 창출하는 것 → ④ urban regeneration: 경제적인 개념과 더불어 인간과 관 련된 요소까지 포함시키는 개념이다. 우리나라의
regeneration을 지향해야 할 것이다.
■이왕건:광역적 차원에서 대상지가 가지는 거시 적인 전략과 미시적인 전략이 조화를 이루는 것이 중요하다는 점을 알고 있지만, 실질적으로 계획을 수립하다보면 전체적인 계획이 수립되어 있음에도 불구하고 실질적으로는 실행이 잘 안 되고 있는 경 우가 많은데 영국의 경우는 어떠한가?
■양도식:영국은 토지소유권과 개발권이 분리되어 있기 때문에 토지가격을 측정할 때 사용가치로 보 상을 한다. 따라서 토지 소유자는 개발을 통해 그 가치가 상승된 것만큼 세금으로 지불해야 하고, 개 발업자도 마찬가지로 공공으로 환원을 시켜야 한 다. 이러한 구체적인 계획이 마스터플랜에 가시화 되어 있기 때문에 정권이 바뀌더라도 마스터플랜 에 수립된 계획은 일관되게 실행된다.
