지역특화 발전을 위한 도시재생 추진방향

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특집

지역특화 발전을 위한 도시재생 추진방향

2022 June vol.488

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전 세계는 이제 인구 및 경제성장의 시대를 지나 수축사회의 도래를 맞이하고 있다. 2019년 발간된 「수축사회」(홍성국 저)에 의하면, 수축사회의 원인은 첫째, 인구감소, 둘째는 환경오염, 셋째는 과학기술의 발전이다. 1980년대까지 세계 인구구조는 인구가 급격히 늘어나는 피라미드 구조였고, 전 세계의 경제시스템 과 법제도는 이에 맞추어 경제성장을 전제 조건으로 짜여 있었다. 그러나 현재 선진국과 개발도상국의 대부분의 도시는 이미 인구감소가 일어나고 있다. 두 번 째 이유는 환경오염에 의한 소량 생산 및 소량 소비체제로의 전환이다. 세계 시 민들 사이에서는 지구 환경을 위하여 소비 축소 운동이 일어나고 있고, 기업의 생산체제도 환경오염과 탄소배출을 줄이기 위한 소량 생산체제로 점차 변할 수 밖에 없게 된다. 또한 과학기술의 발전으로 인한 비약적 생산성과 기계에 의한 고용의 대체로 일자리가 감소하게 되어, 경제의 확대 재생산은 어렵게 된다.

전 세계적으로 350개 이상의 도시에서 도시인구 감소 현상이 이미 나타나고 있는 반면, 인구 1,000만 이상의 메가시티(mega city)만 늘어나고 있다. 1990년 10개였던 메가시티는 2030년이 되면 41개까지 늘어나는 ‘승자독식 도시화’가 일 어나, 나머지 다른 도시들은 인구가 감소할 수밖에 없다.

도시재생사업의 개념 및 한계

현재 도시재생사업의 개념은 낙후된 원도심이나 근린주거지역을 재생하는 것이 다. 중심시가지형(경제기반형 포함)은 새로운 산업을 끌어들여서 일자리를 만들 구자훈 한양대학교 도시대학원 교수 (jhkoo@hanyang.ac.kr)

국토시론

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고, 활동인구와 인근 거주민을 늘리고자 하는 사업이다. 일반근린형(주거지지원 형, 우리동네살리기 포함)은 골목상권을 살리고 거주환경을 개선하여, 거주인구 를 유지하거나 확대하려는 것이다. 이를 위해서 모든 지자체는 천편일률적으로 4층 내외의 어울림플랫폼이라는 건물을 건설하고 공동체 활성화와 복지문화 프 로그램을 운영하여 지역의 경제활동인구와 거주인구의 확대를 꿈꾸고 있다.

이를 수축사회의 도래라는 관점에서 살펴보면, 첫째, 중소도시의 경우에 재생 사업을 통해서 다른 시도에서 추가적 인구 유입은 거의 불가능하다. 둘째, 21세 기의 산업구조는 제4차 산업혁명에 의한 지식기반산업 위주로 발전하면서, 지식 기반산업의 입지에 유리한 대도시만 성장하는 승자독식 도시화가 일어나고 있 다. 따라서 지방 중소도시에서 일자리와 인구를 늘리려는 현재의 도시재생 사업 목표는 실현되기 어려운 꿈이라고 볼 수 있다.

성공적 도시재생 정책을 위한 세 가지

첫째, 인구가 급격히 감소하는 상황에서는 다음과 같은 공간계획 체계와 연계한 사업추진이 필요하다.

중앙정부 차원에서는 광역경제권 공간계획 체계를 도입해야 한다. 그동안 국가균형발전이나 지방살리기 차원에서 광역경제 권 구상이 있었지만, 축소도시에 대한 인식이나 위기감이 부족하 여 구체성 있는 실천방안이 제시되지 않았다. 그간의 논의를 종 합하여 보면, 우리나라의 대도시권은 수도권과 부·울·경남권, 대전·충청권, 대구·경북권, 광주·전라권 등 5개 내외로 구분할 수 있다. 광 역경제권 내 도시들은 도시 간 역할 분담을 고려하여 도시별로 특화된 거점개발 구상을 수립해야 한다. 예를 들어, 중심도시에는 지역산업을 특화한 일자리와 광역생활권의 중심기능을 지원하는 거점화 전략을 수립하고, 중소도시의 경우 에는 주변의 도시들과 연합하여 소생활권에 필요한 상업문화시설이나 복지시설 들을 도시별로 역할 분담을 하여 기능을 유치하는 전략이 필요하다.

지방자치단체 차원에서는 축소된 인구규모에 맞는 스마트 축소도시 개념을 적용한 도시재구조화 전략을 수립해야 한다. 이를 위해서는 해당 도시의 공간은 크게 세 개의 권역으로 구분하여 관리해야 한다. 미개발된 시가화예정구역의 개 발은 엄격히 제한하는 권역으로, 기개발된 주거지역은 과도한 개발을 지양하는 권역으로, 기존의 원도심지역은 새로운 도심기능(행정, 문화복지시설)과 주거기 능을 집중하는 권역으로 설정하여 관리해야 한다. 이와 같은 스마트 축소도시의 개념을 적용한 공간정책을 전제 조건으로 하여, 원도심지역은 도심기능 강화를 21세기의 산업구조는

제4차 산업혁명에 의한 지식기반산업 위주로 발전하면서,

지식기반산업의 입지에 유리한 대도시만 성장하는 승자독식

도시화가 일어나고 있다.

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위해서 설정된 중심시가지형 도시재생사업을 추진하고, 기성시가지의 주거지역 은 소생활권을 지원하는 근린재생형 도시재생사업을 추진하도록 해야 한다.

둘째, 기반시설 환경정비사업과 연계한 근린재생 사업의 추진이다. 기존의 근 린재생사업은 기반시설이 열악한 원도심이나 기성시가지에 위치함에도 진입로 나 소방도로와 같은 최소한의 기반시설 정비 없이 커뮤니티 활성화, 거점시설의 조성, 노후 불량주택에 대한 개량 등을 주로 추진해 와서 많은 비판을 받았다.

앞으로 근린재생 사업은 필요 시 진입로 정비나 소방도로의 구축과 같은 최소한의 기반시설 정비사업을 병행하여 추진하 는 ‘주거환경개선형 근린재생’으로 추진될 수 있도록 사업의 개념과 사업방식을 확대해야 한다.

셋째, 지역주도형 재생사업의 단계별 추진이다. 선진 외국 의 사례를 참고하여 수립한 도시재생법과 재생 정책의 의도 는 도시재생사업에 다양한 지역공동체와 사회적 경제조직을 적극적으로 참여시키는 지역자산화 전략을 목표로 하고 있 다. 즉, 공공 소유의 자산을 지역공동체나 사회적 경제가 참 여하여 관리하는 공유자산(commons)으로 보고, 지역주민 의 다양한 참여로 사회적 가치를 실현하는 전략을 말한다. 그 간의 도시재생 사업의 추진은 지역사회의 역량 부족과 공공주도의 제도적 한계 로 인해서 공공주도로 추진되었다. 지역자산화라는 도시재생사업의 목표는 오 랜 시간이 필요해서 장기적 관점으로 접근해야 하기 때문에, 지역공동체와 사회 적 경제의 육성을 공공이 적극적으로 지원하는 ‘공공지원형 사회경제조직 육성’

이라는 중간단계의 지원 정책이 필요하다.

앞으로 근린재생 사업은 필요 시 진입로 정비나 소방도로의 구축과 같은 최소한의 기반시설

정비사업을 병행하여 추진하는

‘주거환경개선형 근린재생’으로 추진될 수 있도록 사업의 개념과

사업방식을 확대해야 한다.

국토시론

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이번 호에서는 지역특화를 통한 국토균형발전을 이루기 위한 수 단으로서의 도시재생사업이 나아가야 할 방향과 필요한 제도개 선 방안, 경제주체 참여형 지역관리방식, 금융지원 방안 등을 검 토해보았다.

특집기획: 박정은 국토연구원 도시재생연구센터장 (jepark@krihs.re.kr)

특집

지역특화 발전을 위한

도시재생 추진방향

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쇠퇴한 지역에 다시 활력을 불어넣고자 하는 도시재생은 개별 도시 차원의 접근으로 는 효과를 극대화하는 데 한계가 있으며, 주변 시군 또는 기능적으로 연계된 권역 차 원에서 접근할 필요가 있다. 이는 통근통행 및 주거 이동이 점차 개별 시군보다는 광 역적으로 발생하고 있고, 재생의 지속적 파급효과를 위해서는 규모의 경제가 필요하 기 때문이다.

도시 차원에서 기성시가지의 쇠퇴는 산업구조 변화에 따른 산업경쟁력 약화와 신시 가지 개발과 같은 도시 외곽 위주의 개발에 기인하며, 쇠퇴지역을 대상으로 물리적 환 경 개선과 함께 경제, 사회, 문화적 측면의 종합적 재생을 도모하고자 하는 것이 도시재 생이다(국토교통부 2013; 엄현태, 우명제 2015). 특히, ‘국가도시재생기본방침’에 따르 면 일자리 창출 및 도시 경쟁력 강화, 삶의 질 향상과 복지, 정주 환경 개선, 지역 정체 성 회복과 공동체 활성화 등을 도시재생의 목표로 하고 있다. 그렇다면 지속적인 인구 감소를 겪고 있는 비수도권 쇠퇴지역에서 이러한 노력을 기울인다면 일자리가 창출되 면서 정주 환경이 개선되고 공동체 활성화와 함께 도시 경쟁력이 강화될 수 있을까?

현재 국토 차원에서는 국토면적의 12.6%를 차지하는 수도권에 전체 인구의 50% 이 상이 거주하고 있어 지역 간 불균형과 공간적 쏠림 현상이 매우 심각한 상황이다. 2021 년 행정안전부가 지정한 인구감소지역 89곳 중 경기, 인천지역의 4개 군(가평, 연천, 강 화, 옹진)을 제외하면 85개 시군구가 비수도권 지역에 분포한다. 그동안 많은 노력을 기 울여왔음에도 국토 차원에서의 수도권과 비수도권 간 격차, 비수도권 지역에서의 인구 감소지역 확산 추세는 앞으로도 지속될 것으로 예상되어 국가균형발전 차원에서 비수 도권 쇠퇴지역에 대한 재생은 그 어느 때보다도 중요한 의미가 있다.

즉, 국가균형발전에 도시재생 정책이 기여하기 위해서는 도시 차원뿐만 아니라 국토 차원에서도 접근할 필요가 있다. 이는 국가균형발전에서 인구와 경제활동의 시군 간 공 간적 이동이 중요한 변수로 작용하며, 이러한 이동 흐름에 따라 개별 도시의 성장과 쇠 퇴가 영향을 받기 때문이다.

국가균형발전을 위한 초광역권과 도시재생

우명제 서울시립대 도시공학과, 스마트시티학과 교수 (mwoo@uos.ac.kr)

국가균형발전과 도시재생

special issue

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국가균형발전을 위한 거점의 중요성

수도권 집중화가 가속화되고 있는 상황에서 국가균형발전을 위해서는 수도권과 경쟁할 수 있는 비수도권 지역의 거점 형성이 필수적이다. 지난 20년간 우리나라 국토에서 인 구가 증가한 시군구는 수도권에 집중되어 있으며 최근에는 수도권과 인접한 충청 및 강 원지역 내 시군구로 이러한 양상이 확산하고 있다. 그 외 비수도권 시군구의 대다수에 서 인구감소 현상이 관찰되고 있으며, 대부분의 광역시에서도 2000년대 초반과는 달리 최근 10년간 인구 감소세로 전환되면서 인구의 광역화 현상이 나타난다(<그림 1> 참조).

그러나 인구 및 고용 규모의 경제는 지방대도시권과 광역시에 여전히 남아 있으며, 고용 증가 폭도 지방 광역시에 높게 형성되어 있다. 산업 질적 측면에서도 혁신성장기 업의 수도권 집중화가 가속화되고는 있으나, 지방대도시권에도 4차 산업혁명 관련 산 업 등 혁신산업 비중이 높게 나타나는 지역이 분포하고 있어 혁신 규모의 경제에 대한 여력이 미약하게나마 아직 남아 있다고 볼 수 있다(<그림 2> 참조).

과거 사람이 일자리를 따라가는 추세에서 최근 혁신기업 입지 패턴은 고용이 사람을 찾아가는 추세로 바뀌고 있다. 즉, 현재 비수도권 거점인 광역시는 고용밀도가 매우 높 고 증가 추세에 있으나, 이 지역에서 지난 10년간 감소 추세에 있는 인구를 고려할 때, 고용 또한 언제 감소세로 전환될지 모르는 상황이다. 이는 국가균형발전 차원에서 수도 권과 경쟁하기 위해 아직 규모의 경제가 남아 있는 지방대도시권의 역할이 중요함을 의 미하며, 이를 불씨로 하여 거점의 성장동력을 주변 중소도시로 파급시킬 수 있는 재생 전략이 필요한 시점이다.

자료: 저자 작성.

그림 1 전국 시군구별 인구변화

2000~2020

대도시권 식별결과 중소도시권 식별결과 광역시

Legend 인구변화(2000-2020)

-10.00% 미만 -9.99 - -5.00% 이하 -4.99 - 0% 이하 0 - 20.00% 이하 20.00 - 50.00% 이하 50.00 - 100.00% 이하 100.00% 이상

2000~2010

-10.00% 미만 -9.99 - -5.00% 이하 -4.99 - 0% 이하 0 - 20.00% 이하 20.00 - 50.00% 이하 50.00 - 100.00% 이하 100.00% 이상

2010~2020

-10.00% 미만 -9.99 - -5.00% 이하 -4.99 - 0% 이하 0 - 20.00% 이하 20.00 - 50.00% 이하 50.00 - 100.00% 이하 100.00% 이상

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2021년 10월 단일 행정구역 경계를 넘어 범부처 지원을 통한 지역의 경쟁력 제고와 글 로벌 경쟁력을 갖추기 위한 초광역권 협력이 발표되었으며, 수도권과의 경쟁을 위해 비 수도권의 광역 단위에서 국가균형발전을 도모하려는 목적이 있다. 2022년 「국토기본 법」과 「국가균형발전특별법」 개정을 통해 구체화되었으며, 초광역권을 “지역의 경제 및 생활권역의 발전에 필요한 연계·협력사업 추진을 위하여 2개 이상의 지방자치단체가 상호 협의하여 설정하거나 「지방자치법」 제199조의 특별지방자치단체가 설정한 권역으 로, 특별시·광역시·특별자치시 및 도·특별자치도의 행정구역을 넘어서는 권역”으로 제시하고 있다. 실제로 초광역권은 충청권 광역생활경제권, 광주전남 광역경제권, 동남 권 메가시티 등 현재 진행 중인 초광역 협력사례와 같이 기존 광역도시계획 수립을 위 한 광역계획권보다 넓은 공간적 범위를 대상으로 하며, 대도시와 주변 시군을 포함하는 대도시권과 중소도시 거점과 주변 지역을 포함하는 중소도시권이 함께 연계되는 메가 리전 개념으로 볼 수 있다.

초광역권에 대한 계획은 「국토기본법」을 근거로 한 초광역권계획과 「국가균형발전특 별법」을 기초로 한 초광역권발전계획으로 구분된다. <표 1>에 제시된 바와 같이 초광역 권계획(「국토기본법」)은 공간구조, 기반시설, 산업, 문화·관광 등 부문별 내용을 포함 한 장기적인 종합계획적 성격을 갖고 있으며, 5년 단위의 초광역권발전계획(「국가균형 발전특별법」)은 지역사업 성격의 초광역협력사업과 초광역권산업 육성에 초점을 맞추 고 있다.

도시재생에 있어 초광역권 협력이 갖는 함의는 단일 행정구역을 넘는 협력을 통해 주

자료: 저자 작성.

그림 2 전국 시군구별 인구 및 고용 분포

인구 분포(2020)

대도시권 중소도시권 광역시

Legend 전국 시군 인구 분포(2020)

31,494명 이하 31,495 - 43,516명 이하 43,517 - 61,301명 이하 61,302 - 91,609명 이하 91,610 - 147,274명 이하 147,275 - 280,242명 이하 280,243 - 542,338명 이하 542,339명 이상

고용 분포(2019)

Legend 전국 시군 고용 분포(2019)

12,000명 이하 12,001 - 16,000명 이하 16,001 - 24.000명 이하 24,001 - 36.000명 이하 36,001 - 63,000명 이하 63,001 - 114,000명 이하 114,001 - 234,000명 이하 234,001명 이상

4차 산업혁명 관련산업 비중(2017)

Legend

4차 산업혁명 관련산업 비중(2017) 0.8% 미만 0.8 - 2.5% 미만 2.5 - 5.0% 미만 5.0 - 10.0% 미만 10.0% 이상

초광역권 협력:

초광역권계획

(국토기본법)과

초광역권발전계획

(국가균형발전

특별법)

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변 시군의 신개발로 인한 도시쇠퇴 등을 방지할 수 있는 광역적 토지이용계획, 초광역 권 내 거점도시 간 광역교통 네트워크 구축을 통해 원도심의 성장잠재력을 높일 수 있 는 압축 공간구조 실현, 지자체 간 산업과 공공서비스 연계사업을 통한 쇠퇴지역에서의 일자리 창출 및 생활권 경쟁력 강화 등에 있다. 광역적 토지이용계획과 압축 공간구조 는 초광역권계획(「국토기본법」), 산업 및 공공서비스 연계사업은 초광역권발전계획(「국 가균형발전특별법」)의 성격과 밀접한 관련이 있으므로 두 계획 간 상호 연계를 통한 도 시재생과 국가균형발전의 시너지 효과를 극대화할 필요가 있다.

전국적으로 주거재생형, 일반근린형, 중심시가지형, 경제기반형, 도시재생 혁신지구 등 다양한 형태의 도시재생 뉴딜사업이 진행되고 있으나, 국가균형발전이 주요 목적이 될 경우에는 공간적 선택과 집중이 중요하며 초광역권 차원에서 다음의 도시재생 기본방 향이 제시될 수 있다.

첫째, 서두에서 논의된 바와 같이 수도권과 경쟁할 수 있는 거점이 비수도권 지역에 조성되기 위해서는 인구감소 추세에 있으나 아직 규모의 경제가 남아 있는 광역시 등 대도시와 중소도시의 거점 지역에 집중할 필요가 있다. 이를 위해서는 거점 지역의 도 시재생 파급효과가 주변 지역에 확산되거나 거점 지역의 지자체와 주변 지역의 지자체 간 이익이 공유될 수 있는 시스템이 필요한데, 개별 시군 간에는 어려웠던 이익 공유 기 제가 초광역권 단위에서 논의될 수 있다.

둘째, 국가균형발전의 지속성을 위해서는 위 거점 지역에 양질의 일자리 창출을 통 한 경제활동인구, 특히 청년인구의 유입이 중요하며, 비수도권 거점 공간은 혁신 기능

초광역권 차원 도시재생의 방향

구분 초광역권계획 초광역권발전계획

근거 「국토기본법」「국가균형발전특별법」

성격 •초광역권 발전을 위한 장기적 발전 방향 제시 •초광역권 협력사업 등 5년 단위 구체적인 발전계획

내용

•초광역권 범위 및 발전목표

•초광역권 현황 및 여건 변화 전망

•초광역권 범위 및 발전목표

•초광역권 현황과 여건 분석

•초광역권 발전전략

•초광역권의 공간구조 정비 및 기능 분담

•초광역권의 교통, 물류, 정보통신망 등 기반시설 구축

•초광역권의 산업 발전 및 육성

•초광역권 문화·관광기반 조성

•초광역협력사업 시행: 초광역적 정책 및 행정 수요에 대응하고 지역의 경제·생활권의 경쟁력을 높이기 위한 공동·협력 사업

•초광역권산업 육성: 성장잠재력과 경제성장에 기여도가 높은 산업, 일자리 창출 및 경쟁력 강화에 중심적 역할을 하는 산업, 지역 발전역량을 강화할 수 있는 산업

•재원 조달방안 등 계획의 집행 및 관리

•기타 대통령령으로 정하는 사항

•투자재원 조달

•기타 초광역권 발전을 위한 필요 사항

•매년 초광역권발전시행계획 수립

거버넌스 •초광역권계획위원회

•특별지방자치단체

•초광역권을 설정한 지방자치단체

•특별지방자치단체 표 1 초광역권 계획 관련 내용

자료: 「국토기본법」(2022.2.3. 개정), 「국가균형발전특별법」(2022.2.3. 개정).

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을 수용할 수 있고 젊은 혁신 인재들이 선호하는 공간으로 조성될 필요가 있다. 비수도 권 지역에서 이러한 공간은 상대적으로 광역인프라와 생활SOC 접근성이 양호한 광역 시 등 거점도시의 도심이 해당한다. 제4차 국가균형발전 5개년계획에서 제시되었던 구 도심 지역혁신거점 조성전략, 쇠퇴지역에 산업, 상업, 주거, 복지, 행정 등의 기능을 집 적시키는 도시재생 혁신지구 전략, 도심에 산업, 주거, 문화 등 고밀도 복합 혁신공간을 조성하는 도심융합특구 전략, 도시 외곽에 분산 입지해 있는 연구개발특구, 규제자유특 구 등 부처별 혁신사업들의 지원전략을 모아 도심 공간에 적용할 때 젊은 인재들을 유 입시킬 수 있는 여건이 조성될 수 있다. 즉, 도시재생을 통해 광역 인프라가 양호한 지 역의 원도심이 광역적 허브가 될 수 있는 여건을 마련해주고, 타 부처 사업들이 연계되 어 집중적인 지원이 이루어질 때 혁신공간 조성을 위한 시너지 효과가 나타날 수 있다.

셋째, 모든 기능을 도심 공간에 담을 수는 없으므로 초광역권 내 지역산업으로 특화 된 핵심 거점들이 광역교통 네트워크에 의해 연결될 때 다수의 기능과 거점이 한 장소 에 모여 있는 효과를 가져올 수 있다. 이를 통해 수도권과 경쟁할 수 있는 규모의 경제 와 범위의 경제가 비수도권 초광역권에 동시에 실현될 수 있다. 광역교통 네트워크 구 축이 도시재생의 범위에서 벗어날 수는 있으나, 원도심 대중교통 결절지의 복합환승센 터 건설을 통한 도심 접근성 개선, 상업·업무·문화·주거 복합용도개발을 통한 도심 공동화 방지와 혁신공간 조성은 도시재생 범주 안에서 초광역권 거점 형성에 기여할 수 있는 주요 방향이 될 수 있다.

넷째, 초광역권 차원의 압축·연계 공간구조계획을 통해 도시 외곽 신시가지 개발로 인한 도심 쇠퇴를 억제할 수 있다. 외곽 택지개발은 도심 쇠퇴의 주요 요인으로 지적되 어 왔으며, 인구 및 산업의 광역화로 개별 지자체의 신개발은 주변 지자체의 쇠퇴에 영 향을 주고 있다. 특히, 인구 성장이 정체되어 있거나 감소하고 있는 비수도권 지역에서 는 한 지자체의 신개발이 주변 지자체의 쇠퇴에 영향을 줄 수밖에 없으며, 지역 전체로 는 제로섬을 넘어 장기적으로 1인당 공공서비스 비용 증가 등의 재정적 부담을 가져올 수밖에 없다. 기존 시군 단위의 계획시스템에서는 행정구역 경계를 넘어서 이루어지는 이러한 토지이용 변화에 대응하는 데 한계가 있다. 「지방자치법」 개정을 통해 2022년부 터 도입된 특별지방자치단체 제도로 초광역권 협력을 위한 거버넌스 기반이 마련되고 있다. 이를 통해 실행력 있는 압축·연계 공간구조계획이 초광역권 차원에서 수립될 필 요가 있으며, 도시성장경계 등 도시화 면적 확산을 조절할 수 있는 지역(regional) 차원 의 도시재생 정책도 고려해볼 필요가 있다.

참고문헌 국토교통부. 2013.12.31. 국가도시재생기본방침, 공고 제2013-1094호.

엄현태, 우명제. 2015. 신시가지 개발을 동반한 도시스프롤이 중심도시 쇠퇴에 미치는 영향: 지역차원의 도시재생 정책에 대한 시사점. 국토계획 50권, 6호: 103-114.

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special issue

도시재생혁신지구(이하 ‘혁신지구’)는 도시재생을 촉진하기 위하여 산업·상업·주거·

복지·행정 등의 기능이 집적된 지역 거점을 우선으로 조성하는 지구이다(「도시재생특 별법」 제2조). 지구 단위의 신속한 도시재생사업의 추진을 강조한다는 점에서 기존 도시 재생사업의 추진방식과 큰 차이가 있다. 도시재생사업의 추진 근거인 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 ‘도시재생특별법’)은 특별법의 위상을 갖고 있지만 법의 성 격과 체계는 사업법이 아닌 지원법의 특징을 갖고 있다. 법 제정 초기 논의 과정에서 기 존의 사업법 체계의 한계에 대한 부정적 시각이 있었고 쇠퇴지역에 대해 포괄적인 예산 지원근거를 확보하는 것에 보다 무게를 둔 결과라 할 수 있다. 도시재생혁신지구(이하

‘혁신지구’) 도입 이전까지의 도시재생사업은 도시재생활성화지역(이하 ‘활성화지역’)에 대해 도시재생활성화계획(이하 ‘활성화계획’)을 수립하고 활성화계획에 의해 시행되는 사업에 한정되었다.

문제는 「도시재생특별법」에는 도시재생사업의 시행을 위한 구체적 근거와 절차를 제 공하지 있지 않아 활성화계획 승인 고시 이후에 각 사업의 근거법령에 따른 후속절차를 개별적으로 진행해야 하는 어려움이 발생하고 전반적으로 사업추진 속도가 지연될 개 연성이 높아진다는 점이다. 이러한 문제 인식은 이미 박근혜 정부 시기부터 제기되어 왔고 실무진에서는 다양한 대안도 논의되어 왔다. 예를 들어 활성화지역 내에 일종의 단계별 사업추진 방식을 도입하는 공공 우선투자구역, 사업시행 부담을 완화하고 사업 을 촉진하기 위한 규제 완화와 절차 간소화가 가능한 특례구역 등이 아이디어 차원에서 검토된 바 있다.

이러한 논의는 문재인 정부가 추진한 도시재생뉴딜사업을 계기로 재점화되었다. 사 업물량이 확대되면서 기존의 사업추진 방식으로는 속도와 성과를 담보하기 어렵고 그 간 지속적으로 제기되어 왔던 도시경제기반형 재생사업 추진방식에 대한 개선 요구가 더욱 커져갔다. 이러한 논의를 거듭한 끝에 마침내 ’19년 하반기에 「도시재생특별법」 개 정을 통해 혁신지구 제도가 도입되었다. 기존의 활성화계획 수립 방식과 달리 사업시행

도시재생혁신지구 추진현황과 성과

이상준 한국토지주택공사 토지주택연구원 수석연구원 (miso409@lh.or.kr)

도시재생혁신지구

도입배경

(14)

자가 국토교통부장관 등에게 혁신지구로 지정받고 사업시행계획을 인가받아 사업을 추 진하는 방식이 도입되었다. 쇠퇴지역에 필요한 기능과 시설을 복합화하되, 사업 속도를 제고하기 위해 지구면적을 1만㎡~20만㎡(시행령은 50만㎡ 이하) 내외의 소규모로 하고 통합심의 제도를 도입하였다. 이 과정에서 선도지역과 유사한 개념의 국가시범지구 개 념도 추가되었다. 이후 ’21년에는 공공주도 3080+ 주택 공급대책(2.4)의 일환으로 도시 재생사업을 통한 주택정비·공급이 강조되었고 이를 위해 도입된 주거재생특화형의 일 환으로 주거재생혁신지구가 세부 유형으로 추가 도입되었다.

혁신지구 지정절차는 선도적인 성격의 국가시범지구는 전략계획수립권자의 요청에 따 라 국토부장관이 지정하고 일반적인 혁신지구는 국가지원사항이 포함된 경우 국토교통 부장관의 결정과 시·도지사의 승인을 받아 전략계획수립권자가 지정한다. 지구지정 이후의 사업시행계획 인가 절차는 두 방식 모두 동일하다. 현재까지는 국가시범지구(주 거재생 혁신지구 포함)로만 사업을 선정해 왔으며 공모 신청 요건 중 특이사항으로는 국·공유지를 포함한 사업부지 전부에 대한 토지 권원 확보를 전제하고 있다는 점을 들 수 있다. 심사평가 절차는 여타의 도시재생사업과 큰 틀에서는 유사하나 국토교통부와 의 사전 협의 검토 단계가 강화되어 일종의 후보지 발굴 단계가 가미된 공모절차라 이 해할 수 있다.

지구 지정 신청 규모는 관련법상 50만㎡ 이하까지 가능하나 공모 가이드라인에서는 1만㎡~20만㎡ 범위를 권장하고 있다. 사업규모는 총사업비를 기준으로 1,000억 원 이 상 신청을 권장하고 있다. 국비지원은 기반시설, 생활SOC 등 공공시설 설치 비용에 대

도시재생혁신지구 지정절차 및 지원사항

자료: 이상준 2022.

그림 1 「도시재생특별법」 개정과 신규제도 3종 도입 및 도시재생혁신지구 특징

(a) 「도시재생특별법」 개정과 신규제도 3종 도입 (b) 도시재생혁신지구 특징 도시경제기반형

2014년 2016년 2017년

2019년(下) 도시재생혁신지구

지구지정 요건

국가시범지구, 주거재생혁신지구 제도취지

사업특징

대상지역 지구규모

국가시범지구 주거재생혁신지구

재생촉진 & 지역거점 조성 & 지구단위 사업 지구지정→시행계획인가, 통합심의, 공공주도

활성화지역 지정요건 충족 50만㎡ 이하(시행령), 1만㎡~20만㎡ 권고

국가시범지구는 지구지정 절차 상이 지정 요건과 제한적 토지수용권 부여 등 상이 도시재생 인정제도

도시재생 혁신지구

경제기반형 경제기반형

중심시가지형 경제기반형

경제기반형

일반근린형 경제기반형

경제기반형 경제기반형

주거지지원형 경제기반형

우리동네살리기 우리동네살리기

도시활력증진지역 개발사업

소규모재생 (18년~)

도시재생예비사업 (20년~) 도시활력증진지역

개발사업 도시활력증진지역

개발사업

총 괄 사 업 관 리 자

① 도시재생 특별법 지원사업

② 국가균형발전 특별법 지원사업

공 공 기 관 제 안 형

(15)

해 총사업비의 10~15%에서 최대 250억 원 내에서 지원(지방비 매칭 필수) 받을 수 있 다. 주택도시기금은 지자체 등이 부동산투자회사(REITs)를 설립하여 국가시범지구 시 행자로 요청하는 경우 지원받을 수 있는데 주택도시보증공사를 통해 출자(총사업비 20% 이내, 기금 내부수익률 2.5% 이상) 및 융자(총사업비 50% 이내, 이율 年 1.8%) 지 원을 받을 수 있다.

특례 및 행정 지원 측면에서는 입지규제최소구역을 활용하여 용도지역 변경 및 건폐 율·용적률 최대한도를 완화할 수 있다. 국가시범지구에 한하여 입지규제최소구역의 계획수립기준(복합기능 3개→2개, 주거비율 20%→80%) 및 지정가능 면적 기준의 완화 가 가능하다. 그 밖에 조례 등에 의한 건폐율·용적률 최대 한도, 주차장 설치기준, 건 축물 최고높이 제한 완화가 가능하다. 혁신지구계획이 고시되면 사업시행자는 3년 이 내에 사업시행계획 인가를 득해야 하며 이때 절차는 「도시재생특별법」 제20조 활성화계 획의 확정 및 승인 절차를 준용하고 있다. 지구지정 및 사업시행계획 인가 과정에서 신 속한 사업추진을 위해 도시재생특별위원회(실무원회에 위임)가 건축·도시·교통·재 해 등 사항을 일괄 심의하는 통합심의제도를 도입한 점도 특징적이다.

혁신지구 사업시행자는 지자체, 공공기관, 지방공사, 출자법인(공공지분 50% 초과)이 해당되고 다른 법령에 의한 개발사업구역을 중복 지정할 경우 종전 사업시행자가 단독 또는 공동으로 사업시행을 할 수 있도록 규정하였다. 사업시행자 성격을 고려할 때 공 공 주도형 사업의 특징을 갖고 있고 종전사업 중복 지정을 통해 기추진 중인 사업과 혁 신지구를 연계하여 실행력을 배가하고자 하였음을 확인할 수 있다. ’21년에 도입한 주거 재생혁신지구는 혁신지구 중 주거환경 개선이 시급하고 신규 주택공급이 필요한 소규 모 지역인 경우를 의미한다. 신속한 지구지정과 주택공급을 위해 제한적 수용권을 도입

자료: 이상준 2022.

그림 2 혁신지구 지정 절차 및 국가시범지구 신청 요건 등

(a) 혁신지구 지정 절차 (b) 국가시범지구 신청 요건 등

혁신지구 지정(국비지원 포함) 국가시범지구 지정 국가시범지구 신청 요건

재정 및 기금 지원

국가시범지구 심사평가 절차

특례 및 행정 지원 혁신지구계획(안) 수립

(전략계획수립권자, 사업시행자)

혁신지구계획(안) 국가지원 신청 (전략계획수립권자 → 국토교통부장관)

주민 및 의회 의견청취

중앙행정기관 의견수렴

도시재생특위 심의

지방도시재생위원회 심의·승인

혁신지구 지정고시 (전략계획수립권자)

주민 및 의회 의견청취

중앙행정기관 의견수렴

도시재생특위 심의·승인

국가시범지구 지정 고시 (국토교통부장관) 국가시범지구계획 수립 (전략계획수립권자, 사업시행자)

•도시재생촉진, 선도적 혁신지구 구현을 위해 전략계획수립권자의 요청에 따라 지정

•활성화지역 요건(2개 이상)을 충족하는 50만㎡ 이하

•산업/상업/주거 등 복합기능이 집적된 지역 거점 조성 필요 지역 + 혁신지구 전부 (국공유지 포함) 권원 확보

•국비지원 규모 : 최대 250억 원

•국비지원 내용 : 기반시설, 생활SOC 등 공공시설 비용

* 혁신지구 국가지원 규모는 국가시범지구와 차등

•주택도시기금 지원 : 출자(20%한도), 융자(50%한도)

* 리츠 : 국가시범지구에 한해 법인설립 자금 지원

•사전적격성 검증 → 현장실사 → 종합평가 → 적격성 검증 → 도시재생특위 심의 → 지구지정 고시

•거버넌스(20), 적정성(20), 실현가능성(40), 사업효과(20), 가점(5)

•입지규제최소구역 적용

* 국가시범지구 : 입소구역 계획(복합기능 3개→2개, 주거 비율 20%→80%) 및 지정가능 면적 기준 완화

•건축규제 완화 : 건폐율/용적률, 주차장, 최고높이

•통합심의 : 특위 또는 실무위(위임) 일괄 심의 국가시범지구 지정 요청

(전략계획수립권자 → 국토교통부장관)

(16)

(b) 주거재생혁신지구 특징

하였으며 현물보상을 통해 토지 등 소유자에게는 우선 입주권을 부여하고 세입자에게 는 공공임대 우선순위를 정해 공급할 수 있도록 하였다.

’19년 하반기 제도 도입 이후 총 9곳(국가시범 8곳, 주거재생혁신지구 1곳)의 혁신지구 를 공모절차를 통해 선정하였으며, 이 중 서울 용산(지구지정일 ’19.12)을 포함한 5곳은 지구지정을 완료하였고 그중 경기 고양과 충남 천안 2곳은 사업시행계획 인가 절차를 완료(예정)하였다. 가장 최근인 ’21년 말에 선정된 3곳(서울 강서, 경기 안산, 경기 안양) 을 제외한 ’19~’20년에 선정된 6곳(서울 용산, 경기 고양, 충남 천안, 경북 구미, 광주 북구, 경기 부천) 중 5곳이 지구지정 절차가 완료되었고 그중 2곳(경기 고양, 충남 천안) 이 시행계획인가 절차를 완료(예정)하였다.

관계 기관(코레일, 철도시설공단) 간 이견을 조율하는 과정이 다소 지체되어 지구지 정 절차가 지연되고 있는 광주 북구를 제외하면 대부분 공모 선정 이후 약 1년 이내 기 간에 지구지정을 완료한 것으로 나타나 혁신지구 제도 도입 시 기대하였던 효과 중 하 나인 신속한 사업추진이라는 효과가 일정 부분 나타났다고 볼 수 있다. 반면에 지구지 정 이후 사업시행계획 수립 과정에서 다양한 쟁점이 발생하고 이로 인해 지구계 및 사 업계획 조정, 사업시행 방식 조정 등에 긴 시간이 소요되고 있고 이로 인해 현재까지는

자료: 이상준 2022.

그림 3 종전사업 중복 지정 요건 및 주거재생혁신지구 특징

(a) 종전사업 중복 지정 요건 등

다른 법률에 따른 개발사업구역과 중복지정 사업시행자

1. 활성화지역 지정요건 충족(2개 이상) 2. 종전사업 지역지구등 지정 및 사업시행자 지정 완료 3. 사업시행자(지자체, 공기업, 공공출자 50% 초과 법인)

 종전 사업시행자가 단계별 사업 진행이 가능한 경우 관계법령에 따른 절차 이행 없이 의제처리 가능

종전사업구역 혁신지구

혁신지구 1단계

종전사업구역

2단계

1. 혁신지구 사업시행자(단독 또는 공동)

* 지방자치단체

* 공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 공공기관

(한국토지주택공사, 주택도시보증공사, 한국철도공사, 한국철도시설 공단, 한국농어촌공사, 제주국제자유도시개발센터(제주도에서만 가능), 한국자산관리공사)

* 지방공기업법에 따른 지방공사

* 주택도시기금 또는 지자체, 공공기관, 지방공사의 총지분이 100분의 50을 초과하여 출자법인(공동출자)

2. 혁신지구 사업시행자는 종전사업 시행자로도 가능

3. 이 외 종전사업의 시행자는 공동시행만 가능, 이 경우 종전사업 시행자의 권한은 종전사업 부분에만 미침

주거재생혁신지구

정의 및 지정요건

제한적 수용권

지원사항 및 특례

혁신지구 중, ① 빈집, 노후불량건축물 밀집, 주거환경 개선이 시급한 지역(준공후 20년 이상 건축물, 빈집, 공사중단 건축물, 안정등급(D,E) 건축물 수의 합산이 전체 건축물 수의 2/3이상) + ② 신규 주택공급이 필요한 지역(2만㎡ 이내)

•토지수 총수의 2/3이상 및 토지면적 2/3이상 토지주 동의

•주거재생혁신지구 지정 고시 → 토지보상법상 사업인정, 사업인정의 고시

•공람공고부터 1년 내 동의요건 미충족 시 사업 자동 취소

•공공시설 국비지원으로 사업추진 여건 개선 가능(최대 250억 원)

•현물보상을 통해 토지등소유자 우선 입주권, 세입자 공공임대 우선순위 공급

•시공자 토지등소유자 추천 가능, 사업리스크 공공 책임 부담

도시재생혁신지구

추진 현황

(17)

2곳만이 사업시행계획 인가 절차를 완료(예정)하였다는 점은 다소 아쉬운 부분이다. 이 중 ’19년 선정된 서울 용산의 경우 법적 분쟁(최근 소송 취하), 경북 구미의 경우 토지소유 자의 매각의사 철회(부지 축소)로 시행계획 수립이 지체되고 있는데 혁신지구계획 고시 후 3년 이내에 시행계획인가를 받아야 한다는 점을 고려할 때 올해 연말까지 시행계획인 가를 받지 못할 경우 사업 취소가 불가피한 상태로 남은 기간이 다소 촉박한 상태이다.

9곳의 도시재생혁신지구는 후보지 발굴 절차를 혼용한 공모심사 평가를 통해 국가시범 지구(또는 이에 준하는 주거재생혁신지구)로 지정(예정)하였다. 9곳의 혁신지구의 일반

도시재생혁신지구 사업 특성

’19년 선정

서울 용산(용산역)

’19.12.26

(최초) ’19.12.27

(변경) ’21.12.6 * 시행계획 수립 중 경기 고양(고양성사) (최초) ’19.12.27

(변경) ’20.12.08

(최초) ’20.12.18 (변경) ’20.12.22, ’21.6.18 충남 천안(천안역세권) (최초) ’19.12.27

(변경) ’21.7.30, ’21.10.15

’21.11.29(통심위)

* 후속절차 진행 중 경북 구미(구미공단) (최초) ’19.12.27

(변경) ’21.7.30 * 시행계획 수립 중

’20년 선정

광주 북구(광주역세권)

’20.12.21

* 지구계획 수립 중 -

경기 부천(원미동) (최초) ’21.9.1

(변경) ’22.3.30(변경심의) -

’21년 선정

서울 강서(김포공항)

’21.12.16

* 지구계획 수립 중 -

경기 안산(안산사동) * 지구계획 수립 중 -

경기 안양(주거혁신, 안양3동) * 지구계획 수립 중 -

자료: 각 지자체 공모 신청서 및 관련 계획(지구지정 및 사업시행계획 인가 과정에서 변동될 수 있음).

구분 사업선정 (9곳) 지구지정 (5곳) 시행계획인가 (2곳)

표 1 혁신지구 선정 및 추진 단계별 추진 현황(’21.12 기준)

주: 고양, 천안은 시행계획 기준, 기타 지구는 공모(안) 또는 지구계획 기준으로 집계.

국가시범지구 (주거재생혁신지구 포함)

평균 54,806㎡

(서울 강서 354,567㎡ 제외 시 17,336㎡) 3~6년

지정방식 지구면적 사업기간

5,831억 원

(서울 강서 29,640억 원 제외 시 2,855억 원)

최대 250억 원 이내 (서울 강서 40억 원, 경기 안양 92억 원)

평균 5,355억 원

(서울 강서 29,520억 원 제외 시 2,335억 원)

총사업비 국비지원 공기업, 기금, 민간 투자

표 2 혁신지구 일반현황

주: 고양, 천안은 시행계획 기준, 기타 지구는 공모(안) 또는 지구계획 기준으로 집계.

서울 용산(용산역), 경기 고양(원당역)

충남 천안(천안역), 광주 북구(광주역) 경북 구미(구미국가산단) 경기 부천(공공청사), 서울 강서(김포공항) 경기 안산(주거지), 경기 안양(주거지)

역세권 산업단지 기타

표 3 혁신지구 입지특성

(18)

’19년 선정 (4)

서울 용산

•(지구면적) 13,963㎡

•(사업기간) ’20~’23(4년)

•(총사업비) 5,927억 원(국비250, 지방비375, 공공3,524, 기금1,778)

•(사업시행) LH, SH

•(도입기능) 기업입주·공유, 육아보육, 공동이용시설, 신혼희망타운 등 경기 고양

•(지구면적) 12,355㎡

•(사업기간) ’20~’24(5년)

•(총사업비) 2,813억 원(국비250, 지방비167, 융자1,370, 지-현출502, 공공1, HUG523)

•(사업시행) 주식회사 고양성사 혁신지구재생사업 위탁관리부동산투자회사

•(도입기능) 산업지원시설, 환승주차장, 임대주택 등 충남 천안

•(지구면적) 15,215㎡

•(사업기간) ’20~’25(6년)

•(총사업비) 2,108억 원(국비206, 지방비137, 기금1,765)

•(사업시행) 천안역세권 혁신지구재생사업 위탁관리부동산투자회사

•(도입기능) 지식산업센터, 환승주차장, 공동주택 등 경북 구미

•(지구면적) 18,280㎡

•(사업기간) ’20~’24(5년)

•(총사업비) 1,738억 원(국비250, 지방비167, 공공·민간547, 기금 774)

•(사업시행) 구미시

•(도입기능) 혁신지원센터, 기업성장센터, 의료·헬스연구센터 등

’20년 선정 (2)

광주 북구

•(지구면적) 14,000㎡

•(사업기간) ’22~’25(4년)

•(총사업비) 1,688억 원(국비250, 지방비250, 지방(자체)884, 공공288, 기타16)

•(사업시행) 광주시, LH

•(도입기능) 기업혁신성장센터, 생활SOC, 복합R&D센터, 공동주택 등 경기 부천

•(지구면적) 12,252㎡

•(사업기간) ’23~’25(3년)

•(총사업비) 1,860억 원(국비250, 지방비1,043, 공공567)

•(사업시행) 부천시(부천도시공사)

•(도입기능) 창업혁신파크, 사회혁신파크, 행정복지센터, 공동주택 등

’21년 선정 (3)

서울 강서

•(지구면적) 354,567㎡

•(사업기간) ’23~’27(5년)

•(총사업비) 2조 9640억 원(국비40, 지방비60, 공공490, 민간29,030)

•(사업시행) 김포공항 및 주변지역 개발사업 주식회사(SPC)

•(도입기능) 복합환승시설, 전시컨벤션, UAM 이착륙장, 항공보안교육센터 등 경기 안산

•(지구면적) 50,000㎡

•(사업기간) ’22~’27(6년)

•(총사업비) 4,090억 원(국비250, 지방비167, 지방(자체)548, 공공2,097, 기타 4180, 기금548)

•(사업시행) 안산시, LH

•(도입기능) 안산R&D첨단혁신성장센터, 미래차전환거점센터 등 경기 안양 (주거재생 혁신지구)

•(지구면적) 21,417㎡

•(사업기간) ’22~’27(6년)

•(총사업비) 2,619억 원(국비92, 지방비61, 공공2,466)

•(사업시행) LH

•(도입기능) 공동주택, 도서관, 공영주차장, 근린생활시설 등 표 3 혁신지구 지구별 사업 개요

(19)

현황을 정리하면 다음과 같다. 우선 지구면적은 평균 54,806㎡로 나타났다. 이 중 상대 적으로 대규모 사업지구인 서울 강서(354,567㎡)를 제외하면 평균 17,336㎡이다. 사업 기간은 경기 부천(’20년 선정)의 3년을 제외하면 대부분 4~6년인 것으로 나타났다. 총 사업비는 평균 5,831억 원 수준이나 서울 강서(2조 9,640억 원)를 제외하면 평균 2,855 억 원 수준이다. 국비보조는 다수의 지구가 지원 상한기준인 250억 원을 신청하였으나 충남 천안(206억 원), 서울 강서(40억 원), 경기 안양(92억 원)은 상한기준 이하로 국비 지원을 신청하였다. 국비와 지방비(매칭)를 제외한 공기업, 기금, 민간 등의 투자액은 평균 5,355억 원 수준이나 서울 강서(2조 9520억 원)를 제외하면 평균 2,335억 원이다.

입지 특성을 기준으로 보면 역세권형은 서울 용산 등 4곳이다. 이 중 충남 천안, 광 주 북구는 KTX 또는 일반철도 역사와 공간 및 기능을 직접 연계하는 방식이며 서울 용 산은 용산역과 용산전자상가 사이의 국공유지를 포함한 유휴부지를 활용하고 경기 고 양은 원당역 환승주차장 부지를 활용할 예정이다. 산업단지형은 경북 구미 1곳으로 구 미국가산업단지 내 부지를 활용할 예정이다. 기타 입지로는 경기 부천은 노후 공공청사 부지, 서울 강서는 김포공항 및 인접부지, 경기 안산과 안양은 노후주거지 등을 활용하 여 사업을 추진할 예정이다.

경기 안양 주거재생혁신지구를 제외한 8곳의 도시재생혁신지구의 주요 도입 기능 의 복합화 특성을 정리하면 행정·복지, 상업·주거, 산업·상업 복합형으로 구분할 수 있다. 행정·복지 복합 사례인 경기 고양의 경우 지역 일자리 창출을 위한 영상·바 이오 산업시설, 공영주차장, 근생·판매시설, 국·공립 어린이집, 공동주택(218세대) 을 복합 조성할 예정이다. 상업·주거 복합 사례인 충남 천안의 경우 지식산업센터, 공 영주차장, 생활SOC, 근생·판매시설, 공동주택(508세대)을 복합 조성할 예정이다. 사 실 두 사례의 경우 도입 기능·시설이 크게 다르지 않으며 주거 등 세부 기능별 비중의 차이 정도라 볼 수 있다. 반면에 서울 강서의 경우 앞선 두 사례와 차별화된 산업·상업 복합 사례라 할 수 있다. 김포공항 내 노후된 배후단지 부지 등을 개발하여 1단계로는 복합환승시설, 전시·컨벤션, 문화·체육시설 등을 조성하고 도시철도, 간선급행버스 (S-BRT), 도심항공교통(UAM 이착륙장) 등 교통 허브시설을 구축할 예정이다. 2단계

주: 각 사례는 혁신지구의 주요 기능·시설 복합화를 예시적으로 설명하기 위한 것임.

행정·복지 복합 (사례: 경기 고양) 상업·주거 복합 (사례: 충남 천안) 산업·상업 복합 (사례: 서울 강서) 표 4 혁신지구 도입기능 특성

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로는 항공 관련 업무·교육시설, 혁신특화산업 육성을 위한 지식산업센터, 마곡지구와 연계한 첨단산업시설 및 창업지원시설 등을 조성할 예정이다.

혁신지구의 도입에 따른 성과를 평가하기에는 아직 시기상 섣부른 감이 있다. 그럼에도 불구하고 혁신지구 도입을 계기로 근린재생 분야에 치중되었던 도시재생 정책과 사업에 대한 논의가 경제재생 분야로 확장되는 데 기여하였다는 점은 분명하다. 또한 이 과정에 서 지원법 성격의 「도시재생특별법」에 사업법적 체계가 도입되고 재생사업의 촉진을 위한 통합심의, 종전사업 중복지정, 규제 완화 등 특례 확대 등의 조치가 이루어진 점도 큰 변 화라 할 수 있다. 사업계획 또한 유휴 국·공유지를 유효하게 활용하는 도시재생사업이 본격화되고 활성화계획 수립 방식 대비 상대적으로 재정보조 의존도를 낮추고 공적기금 을 포함한 재원조달 다양화를 유도해 냈다는 점에서 긍정적 평가를 할 수 있다.

반면에 공공이 주도하는 사업방식의 특성상 민간부문의 참여가 쉽지 않고 사업내용 또한 일부 사례를 제외하면 공적임대주택, 창·취업 지원시설, 주차장 등 기반시설을 복합화하는 수준에 그쳐 당초 기대했었던 수준 대비 경제거점으로서의 효과가 다소 반 감된 부분은 아쉬운 대목이다. 이미 이러한 문제에 대해서는 많은 전문가들의 지적이 있었고 다양한 관점에서 개선 방안이 논의되고 있다.

우선, 혁신지구의 거점 기능을 강화하고 파급을 배가할 필요가 있다. 새 정부의 균형 발전 정책 기조에 맞춰 대도시 및 지방 거점도시의 구도심을 사업 대상지로 좁히고 경 제적 파급효과와 일자리 창출을 위해 투자규모 확대와 재원조달 방식 다양화가 필요 하다. 지자체 등 공공부문의 참여를 유인하기 위해 국비 지원율을 상향(현행은 총사 업비의 10~15%) 조정하고, 국토부(도심융합특구), 중기부(스타트업파크, 규제자유특 구), 과기부(강소연개발특구) 등 부처별 정책사업과의 공간적 연계와 기능적 보완이 가 능하도록 협업체계를 구축할 필요가 있다. 또한 민간부문의 참여를 유인하기 위해 현 재 개별적으로 추진되고 있는 기금·민간 참여형 사업모델을 혁신지구와 통합적으로 추진할 필요가 있다. ’21년 시범사업으로 추진된 바 있는 민관협력형 부동산투자회사 (REITs) 제도를 연계해 공공성 담보 등 일정요건 충족 시 혁신지구로 지정하는 방안을 포함해 프로젝트 금융투자회사(PFV) 등 다양한 금융기법을 적용할 수 있도록 확대할 필요가 있다.

사업시행자의 부담을 줄이는 것도 필요하다. 이 중 가장 자주 반복되는 이슈는 토지 권원 확보 요건의 완화 또는 토지 수용권의 부여 여부이다. 토지 권원 확보 요건을 강화 한 것은 사업의 실행력 담보 차원에서 부득이한 측면이 있으나 협의만으로 모든 부지를 확보하기란 매우 어려운 것이 현실이다. 또한 이로 인해 후보지 검토 과정에서 사업의 효과 보다는 토지 확보가 용이한 곳을 우선시하게 되는 부작용도 만만치 않다. 혁신지 구의 파급을 고려한 전략적 입지 선정과 사업의 속도를 제고하기 위해 토지 수용권 부 여에 대한 검토가 필요해 보인다. 다만 수용권이 과도하게 남발될 우려가 있다는 점에

도시재생혁신지구

성과와 개선과제

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서 적용 대상을 국가시범지구로 한정한다거나 주거재생혁신지구에서 도입한 제한적 수 용권과 같은 제어 장치를 마련할 필요가 있다.

혁신지구 사업시행계획 인가 후 활성화계획 수립 의무에 대해서도 모든 가능성을 열 어두고 원점에서 재검토할 필요가 있다. 혁신지구의 도입 기능과 기대효과를 고려할 때 후속하여 수립하는 활성화계획은 도시경제기반형 또는 중심시가지형(기존 공모유 형)일 가능성이 상대적으로 높다. 특히 도시경제기반형의 경우 민간 기업(자본)의 투 자를 통한 고용창출 등 경제적 효과를 기대하고 있다는 점에서 혁신지구와 상당 부분 공통분모가 있다. 문제는 현실적으로 두 사업방식 모두 단기간에 민관협력과 민간투 자 확대가 이루어지기 어렵다는 점이다. 이러한 점에서 현행 방식을 유지하는 경우는 공공부문이 우선 투자하는 개념으로 혁신지구를 선행하고 후속하여 수립되는 활성화 계획에 의한 도시재생사업은 재정보조 의존도를 낮춰 민관협력 방식으로 유도하는 단 계별 사업추진 방식을 고려할 필요가 있다. 반대로 경제거점 조성과 민간 투자 활성화 관점에서 혁신지구 지정 요건을 완화하고 활성화계획 수립 의무를 배제하는 방식을 고려할 필요가 있다.

다만 전자의 경우는 혁신지구 공모 및 지정 과정에서 단계별 사업 추진계획에 대한 평가를 현행보다 강화할 필요가 있다. 그리고 두 방식 모두 민관협력 활성화를 위한 규 제완화, 기업입지 유도를 위한 조세완화 등 특례사항에 관한 제도 보완이 필요하다. 사 실 이 부분에 대한 선진사례 학습은 이미 충분하다 할 수 있다. 관건은 국내의 엄격한 조세정책 기조를 고려할 때 특례 도입 자체가 쉽지 않고 민간 기업과 자본의 입장에서 얼마나 실효성이 있는가이다. 이런 측면에서 단기적으로는 해당 특례와 유사한 제도를 기 시행중인 정부정책사업과의 연계 추진하는 방식을 통해 일정 부분 여건을 개선해 나 갈 필요도 있다.

새 정부는 국토공간의 효율적 성장전략 지원을 국정과제로 제시하였다. 이를 위한 실 천과제로 5대 초광역 메가시티 공간을 조성하고 지원할 예정이다. 이에 따라 도시재생 정책방향과 사업방식 개편 논의도 활발히 진행하고 있다. 아직 공식적인 발표는 없었으 나 도시재생 분야에서는 혁신지구를 확대 추진할 가능성이 높은 것으로 알려져 있다.

이러한 정책 전환을 계기로 혁신지구가 쇠퇴한 원도심에 도시기능을 복합화하고 일자 리를 창출하는 경제거점으로서의 역할 강화, 학계와 실무 관계자들의 의견 수렴을 통해 사업추진의 장애요인을 하나씩 개선해 나가길 기대한다.

참고문헌

이상준. 2022. 국토교통인재개발원 도시재생 전문과정: 도시재생 계획 수립. 교육자료.

국토교통부. 2021. 주거재생혁신지구 제도 설명회 자료.

_____. 2019, 2020, 2021. 도시재생 뉴딜사업 신청 가이드라인 설명자료.

_____. 2019. 도시새쟁혁신지구 국가시범사업 설명자료.

각 지자체. 2019, 2020, 2021. 도시재생혁신지구 국가시범지구계획(안).

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special issue

‘지역거점’이란 도시 내에서 주거·업무 등과 관련한 중심 서비스 기능 또는 생산 기능 등 을 담당하던 중심지로 주로 원도심이나 산업시설이 집적한 지역 등에서도 앵커 기능 또는 시설이 집적한 곳(지구)을 말한다. ‘지역거점’을 광역적 차원에서 주변지역의 거점이 되는 도시의 의미로 사용하는 경우도 있다. 광역권계획 등에서 자주 사용되던 ‘성장거점’이 바로 광역적 차원에서 주변지역 성장 견인을 위한 넓은 의미에서의 지역거점이라 할 수 있다.

그러나 이 글에서의 ‘지역거점’은 쇠퇴지역 내에서도 다양한 기능이 집적하여 인근 주 거 및 산업지역 등의 서비스 기능을 담당할 뿐만 아니라 주변 도시로까지 그 파급효과 를 확산하는 실질적 거점이 되는 좁은 의미에서의 공간적 단위로 한정하고자 한다. 즉, 노후 원도심 내에서도 사람이 가장 많이 모이고 활동하는 핵심지역에 해당한다. 사업계 획 측면에서 본다면 접근성이 양호한 핵심시설이 위치하게 되는 곳이기도 하다.

지역거점이 중요한 이유는 쇠퇴지역 활성화를 위한 대응을 포괄적, 전방위적으로 할 수 없기 때문이다. 전국에는 수도권뿐만 아니라 지방도시 어느 곳이나 노후된 원도심이 존재한다. 그러나 지역 자원과 재원, 인력 등의 한계로 인해 노후 원도심 전체에 지역 활성화 사업을 추진하는 것은 불가능하다. 그렇기 때문에 가장 일반적으로 파급효과 등 을 고려하여 거점시설을 조성하고 이를 통해 주변의 활력을 유도하는 거점조성 방식을 활용한다. 조성된 거점시설을 인근 지역 거점시설과 연계하여 파급효과를 일으키고 시 너지 효과를 창출하는 방식은 가장 전통적인 지역개발 방식 중 하나이다.

도시재생사업 역시 노후쇠퇴지역 전체를 아우르는 종합적인 사업 추진은 재원의 한 계로 인해 불가능하다. 그렇기 때문에 ‘마중물’이라는 개념을 사용하여 쇠퇴지역의 점진 적 활성화, 기능 재편 등을 위해 활성화지역 내에서도 특정 거점을 중심으로 공공이 우 선적으로 마중물을 붓고 이를 촉매제로 하여 주변지역 활성화를 유도하는 전략을 채택 해 오고 있다. 그런 의미에서 마중물은 공공의 선제적인 재정지원이라는 측면도 있지만 그보다 더욱 중요한 것은 마중물 사업을 통해 주변지역 사업을 유도하거나 지원하는 역 할이다.

지역거점 조성 및 활성화를 위한 혁신지구 제도 활용 방안

박정은 국토연구원 도시재생연구센터장 (jepark@krihs.re.kr)

지역특화 발전을 위한 도시재생 추진방향

지역특화 발전을 위한 도시재생 추진방향

ConTenTS

vol.488 June 2022

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수축사회의 도래와

도시재생 정책의 향후 과제

수축사회의 도래

도시재생사업의 개념 및 한계

성공적 도시재생 정책을 위한 세 가지

특집

지역특화 발전을 위한

도시재생 추진방향

국가균형발전을 위한 초광역권과 도시재생

국가균형발전과 도시재생

국가균형발전을 위한 거점의 중요성

초광역권 협력:

초광역권계획

(국토기본법)과

초광역권발전계획

(국가균형발전

특별법)

초광역권 차원 도시재생의 방향

도시재생혁신지구 추진현황과 성과

도시재생혁신지구

도입배경

도시재생혁신지구 지정절차 및 지원사항

도시재생혁신지구

추진 현황

도시재생혁신지구 사업 특성

도시재생혁신지구

성과와 개선과제

지역거점 조성 및 활성화를 위한 혁신지구 제도 활용 방안

지역거점이란

무엇이며,

왜 중요한가