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05 지역주도 도시재생 추진을 위한 중간지원조직 역할 강화

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도시재생 정책의 지역 협치와 중간지원조직

많은 사람들이 도시재생 사업과 뉴타운 사업이 어떻게 다르냐고 반문한다. 여러 가지 기 준으로 비교할 수 있지만, 주체 간 소통과 협치 그리고 지역 협치의 거점으로써 중간지원 조직을 중시하느냐도 주요한 잣대의 하나가 될 수 있다. 도시재생 정책은 재생 사업을 추 진함에 있어 주민의 참여 등 지역 협치를 강조하고, 지방자치단체가 주민참여 활성화와 주민 의견 조정을 위해 도시재생 지원사업을 설치(「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별 법」 제11조)해 협치의 중심으로 작동하게 하고 있다.

지역주민, 기업, 시민사회단체, 전문가, 행정이 함께하는 지역 협치 틀에서 행정과 주 민 사이의 중간지원조직인 도시재생 지원사업은 기업, 시민사회단체, 전문가가 맡던 역할 을 융복합적으로 수행하는 지역 도시재생의 거점으로 성장하고 있다.

도시재생 정책별 지역 협치와 중간지원조직

1. 살고 싶은 도시만들기의 지역 협치와 중간지원조직

현재 추진하고 있는 도시재생 뉴딜 사업의 뿌리로는 노무현 정부에서 2005년 수립한 살 고 싶은 도시만들기 정책을 들 수 있다. 당시 건설교통부는 살고 싶은 도시만들기 정책 을 수립하면서 살고 싶은 도시 전략과제 추진을 위한 3대 원칙 중 하나로 주민참여 활성 화를 꼽고, 구성원의 공동체적 참여와 협력을 통해 한국형 도시운동의 모형을 발굴하였 다. 2006년 살고 싶은 도시만들기 추진계획을 수립하면서 주민참여 활성화와 주민 · 전문

05

안상욱 | 수원시지속가능도시재단 이사장(sscf2016@naver.com)

지역주도 도시재생 추진을 위한 중간지원조직 역할 강화

특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략

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정부, 지자체, 주민이 시행하는 각종 도시 · 마을 정책과 사업의 성공파트너(enabler)로 서 정책적 · 기술적 · 인적 지원활동을 총괄하며, 정책 · 사업의 발굴, 기획, 시행, 조정, 관리 단계에서 주민참여를 지원하였다. 행정 · 전문가 · 주민 등 참여 주체 간 업무를 상호 연결 하는 총괄조정자로서 중앙정부는 LH공사에 도시만들기 지원센터를, 시범사업으로 선정 된 시 · 군 · 구는 지자체 도시(마을)만들기 지원센터를 구축해 운영하였다.

LH공사에 구축된 중앙정부의 도시만들기 지원센터는 시범사업을 총괄 관리하는 헬프 데스크[사업 모니터링, 권역별 클리닉 센터(clinic center), 마을닥터(Maeul Doctor), 도 시닥터(Dosi Doctor)], 리더와 주체 양성을 위한 학습프로그램(도시대학, 우리 도시 알기, 마을만들기 포럼), 그리고 도시포털(www.city.go.kr), 도시의 날, 도시대상 등 정책기반 을 구축하고 운영하였다. 시 · 군 · 구에 구축된 지자체 도시(마을)만들기 지원센터는 사무 공간과 상근 운영인력(2인)을 확보하고, 도시닥터(마을닥터)의 자문, 주민협의체 운영, 주 민 주체의 학습을 주관하면서 시범사업의 계획 · 시공 · 운영 전반을 총괄 지원하였다. 주민 참여와 행정 · 전문가 · 시민사회단체 · 주민의 협치 틀은 현재까지 이어지고 있는 지역 협치 의 뿌리이며 뼈대라는 점에서 의의를 가진다.

2. 도시활력증진 지역개발 사업의 지역 협치와 중간지원조직

이명박 정부는 2009년 국토균형발전특별회계를 포괄보조금체계로 개편하면서 살고 싶은 도시만들기를 주거환경 개선사업 등 도시 관련 시책과 통합해 도시활력증진 지역개발 사 업으로 확대 재편하였다.

주민참여와 지자체의 내생적 도시전략 추진 및 협치형 지원체계 구축을 추진방향으로 삼고, 공모사업 진행과정에서 지역의 행정 · 전문가 · 시민사회단체 · 주민의 참여를 통한 지 역 협치체계를 구성 · 운영하도록 하였다. 세부사업은 도시활력재생 · 마을활력재생 · 기반 시설정비(2010년)를 거쳐, 중심시가지재생 · 주거지재생 · 기초생활기반확충 · 지역역량강화 (2011년)로 변경되었다. 하지만 중앙정부의 도시만들기 지원센터와 시 · 군 · 구의 도시활력 재생이나 중심시가지재생 사업선정 등 도시만들기 지원센터의 구축 · 운영은 지속되었다.

시 · 군 · 구에 구축된 도시만들기 지원센터는 선정된 개발사업의 추진, 실무자와 주민 주 체 학습, 리더양성, 정보공유 등 지역 단위 도시활력재생의 구심점으로 작동되었다. 살고

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싶은 도시 정책의 흐름을 받아 주민협의체 참여, 지자체 주도, 도시만들기 지원센터 구축, 협치의 틀 운영 등 지역 협치 기조는 이어졌지만, 행정 위주와 성과 우선으로 흐르면서 협 치의 기반은 조금씩 허물어지는 경향이 생겨났다.

특히, 2014년부터 4개 세부사업 유형 가운데 주거지재생형과 중심시가지재생형이 「도 시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」에 따른 도시재생 지원사업으로 빠져나가면서 도시 활력증진 지역개발 사업이 활력을 잃어갔다. 하지만 지역 역량강화 사업을 통해 지역의 인적 기반을 만들고 다지는 데 중요한 구실을 하고 있으며, 평가기준에서 주민참여형과 도시만들기 지원센터협력형 사업 그리고 사업 추진체계와 운영 관리체계를 잘 갖춘 사업 을 높게 우대함으로써 지역 협치의 틀을 강조하고 있다고 평가받고 있다.

3. 도시재생 지원사업의 지역 협치와 중간지원조직

박근혜 정부는 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」을 제정하고, 2014년 도 시재생 선도지역 지원사업을 시행하였다. 전략계획 수립권자는 도시재생 전략계획 및 도 시재생 활성화 계획수립과 관련 사업의 추진 지원, 도시재생 활성화 지역주민의 의견조정 을 위해 필요한 사항, 현장 전문가 육성을 위한 교육프로그램의 운영, 마을기업의 창업 및 운영지원을 위해 도시재생지원센터를 설치(「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」)할 수 있도록 하였다. 나아가 주민참여 활성화 및 지원(시행령), 주민협의체 지원, 지역공동

<표 1> 역대 정부의 도시재생 사업별 중간지원조직

도시재생 사업 시기 계획 지역 중간지원조직 지역 협치의 특성 근거법률

살고 싶은 도시만들기

2005~2009 (노무현 정부)

마을 계획 특화발전 계획

도시만들기 지원센터

주민주도 계획 수립, 사업 추진

주민협의체 역할 큼 국가균형발전법(예산)

국토계획법(사업) 지자체 주도, 지역 전문가, 시민사

회단체 참여

도시활력증진 지역개발사업

2009~현재 (이명박 정부~)

도시활력증진 지역개발 계획

도시만들기 지원센터

지자체 주도, 지역 전문가, 시민사 회단체, 주민참여

도시만들기 지원센터 운영

국가균형발전법(예산)

도시재생 지원사업

2014~현재 (박근혜 정부~)

도시재생 전략계획 도시재생활성화 계획

도시재생지원센터 현장지원센터

지자체 주도, 지역 전문가, 시민사 회단체, 주민참여

주민협의체(지원센터)와 사업추진 협의체(지자체) 운영

국가균형발전법(예산) 도시재생특별법(절차) 도시및주거환경정비법 등(사업)

도시재생 뉴딜 사업

2017~현재 (문재인 정부~)

도시재생 전략계획 도시재생활성화 계획

도시재생지원센터 현장지원센터

지자체 주도, 지역 전문가, 시민사 회단체, 주민참여

주민협의체(지원센터)와 사업추진 협의체(지자체) 운영

국가균형발전법(예산) 도시재생특별법(절차) 도시및주거환경정비법 등(사업) 특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략

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간지원조직으로서 현장지원센터를 구축하고, 사업 총괄코디네이터가 현장지원센터장을 겸하도록 하였다. 지역의 시민단체, 마을만들기단체, 문화단체, 상권활성화재단, 사회적 경제지원센터 등과 협력해(근린재생형 도시재생 사업시행 가이드라인 2-1-1) 도시재생 사업 거버넌스 구축, 주민 역량강화 · 주민참여 공모사업 시행, 지역 유관기관과 네트워크 구축 등의 몫을 맡도록(위 가이드라인 2-1-2) 의무화하였다.

4. 도시재생 뉴딜의 지역 협치와 중간지원조직

문재인 정부가 역점을 두고 추진하고 있는 도시재생 뉴딜 시범사업 선정계획이 9월 발표 되었다. 정부는 도시재생 뉴딜의 13개 세부 추진과제 중 하나로 도시재생 현장지원센터의 기능과 지원강화를 제시하였다.

사업계획 수립과 사업시행에 대한 지원, 주민 교육 및 역량강화, 이해관계자 협의 등을 지원하기 위해 도시재생 현장지원센터를 설치하도록 하였으며, 지방자치단체 행정부서, 지역 활동가와 주민 등 이해관계자들의 갈등 관리와 협력을 지원하고, 사업현장 주거복지 서비스 지원, 주민주도 자생적 조직 육성, 마을공동체 활성화, 주민 공모사업 담당 · 운영 등 의 역할을 수행할 것을 권장(도시재생 뉴딜 사업계획 수립 지침 제25조, 제26조)하고 있다.

특히, 도시재생 지역 활동가의 역량강화를 위한 지역 맞춤형 교육을 기획하고 운영하 는 학습프로그램과 도시재생 경제조직에 대한 주체들의 ‘사업화 교육’ 및 ‘사업화 지원’ 프 로그램을 도시재생 지원센터가 주관(도시재생 뉴딜 사업 신청 가이드라인)하도록 한 것은 중간지원조직이 지역 협치의 중심으로서 정체성을 높이는 발판이 될 것이다.

도시재생 중간지원조직의 운영 현황과 의제

지역의 도시재생 중간지원조직은 도시재생 사업 경험이 쌓이면서 지역 협치 틀의 중심으 로 자리를 잡아가고 있다. 2000년대 초 마을만들기 지원센터나 도시만들기 지원센터에 뿌리를 내렸으며, 현재는 지자체 단위의 중간지원조직과 사업 단위의 현장중간지원조직 으로 분화되고 있다. 나아가 마을공동체, 사회적 경제, 주거복지 등 관련 중간지원조직과 의 연계와 협력 · 통합의 방향으로 진화하고 있다.

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1. 중간지원조직의 갈래별 운영 현황

현재 전국에 약 80개의 도시재생 관련 지원센터가 구성 · 운영되고 있으며, 중간지원조직 의 역할, 규모, 운영주체 등은 지역별로 다양한 형태이다.

중간지원조직은 운영주체의 역할에 따라 중앙, 광역지자체, 기초지자체 그리고 현장의 중간지원조직으로 나눌 수 있다. 기초지자체 중간지원조직이 현장의 중간지원조직으로서 역할을 겸하는 경우도 있고, 드물기는 하지만 별개의 역할을 주어 각각 운영하는 경우(전 주)와 기초지자체 중간지원조직이 현장 지원조직을 따로 두어 통합 관리(수원)하는 경우 도 있다.

도시재생 관련 업무를 주로 담당하고 있으나, 마을공동체와 사회적 경제와의 통합 또는 융복합 업무를 수행하는 경우가 늘고 있다. 그리고 지역 협치의 틀에서 마을공동체, 주거 복지, 사회적 경제, 문화, 경제 영역의 중간지원조직과 연계 협력하는 것이 더욱 활발해지 고 있다. 운영주체에 따라 운영 초기에는 행정직영형이 많았으나, 점차 민간위탁과 재단 법인으로 전환하는 사례가 늘고 있다.

2. 중간지원조직의 주요 의제

중간지원조직은 지자체 매칭을 포함해 국가 재정이나 도시재생 사업비용을 사용하지 못 하고, 지자체가 별도의 예산을 투입하도록 해 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 그리고 지역성과 현장성을 강조하면서도 중소도시 지역의 경우 인력과 예산 확보가 어려워 중 간지원조직의 센터장 상근 비율이 낮은 수준에 머물고 있어 이에 대한 개선이 요구되고 있다.

지금까지의 도시재생 지원사업은 사업 총괄코디네이터(대부분 비상근)가 현장지원센터

<표 2> 광역·기초·현장별 지원센터 현황

구분 광역

지원센터

기초 지원센터

기초지원센터와 현장지원센터

겸용

현장 지원센터

선도 지역 13 1 7.7% 4 30.8% 4 30.8% 4 30.8%

일반 지역 26 2 7.7% 4 15.4% 7 26.9% 13 50.0%

기타 17 1 5.9% 9 52.9% 1 5.9% 6 35.3%

56 4 7.1% 17 30.4% 12 21.4% 23 41.1%

특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략

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장을 겸하도록 규정(근린재생형 도시재생 사업시행 가이드라인)해 문제로 지적되어 왔다.

하지만 새 정부의 도시재생 뉴딜 사업에서는 지역의 현장 목소리를 반영해 중간지원조직 으로 일원화하는 방향으로 개선되었다.

2017년 4월 조사 자료에 따르면 기초자치단체 입장에서 주민참여와 계획의 거점으로써 기초지자체 중간지원조직이 필요하나, 정부가 공모하는 재정지원 사업에 응모하고 사업 을 수행하기 위해서는 현장지원센터를 먼저 운영하는 것이 효과적이라고 믿고 있는 것으 로 나타났다.

또한, 지자체 중간지원조직의 도시재생 지원센터장 가운데 35%만이 상근하는 것으로 나타나고 있어, 센터장의 비상근이 현장중심, 주민중심이라는 도시재생 지원사업을 제대 로 추진하지 못하는 원인의 하나로 지목되는 것으로 나타났다.

지역 도시재생 중간지원조직의 역할 강화

1. 지역 도시재생의 거점 기능 제고

■정책, 시책, 사업의 거점 기능 키워야

지자체 도시재생 지원센터와 현장지원센터를 지역 도시재생 정책 · 사업을 총괄하는 거점 으로 일원화하고 연계시켜야 한다. 현재 도시재생 뉴딜 사업계획 수립 지침에서는 도시재 생 현장지원센터에 오로지 뉴딜 사업의 발굴 · 시행 · 운영 역할만을 부여하고 있다. 지자체 가 도시재생 중간지원조직을 상설기관으로 운영하면서 사업발굴 이전 단계부터 사업시행 이후 마을관리회사 운영지원에 이르기까지를 총괄 지원할 수 있도록 지역 협치 거점으로 의 기능을 부여해야 한다. 이를 위해서는 지자체 도시재생 지원사업과 사업지구별 현장지 원센터를 통합 관리하도록 명문화해야 한다.

일반 지역 26 26 100% 8 30.8% 17 65.4% 1 3.8%

기타 16 16 100% 8 50.0% 6 37.5% 2 12.5%

55 55 100% 19 34.5% 32 58.2% 4 7.3%

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■협치 거점으로 자리매김해야

이번 도시재생 뉴딜 사업계획 수립 지침에서는 지역 협치가 오히려 후퇴한 것으로 분석된 다. 도시재생 중간지원조직이 추진체계로 편입되었으며, 주민 협의회와 사업 추진 협의회 의 구성 · 운영에 본 내용이 빠져 있다. 도시재생 현장지원센터가 주민 협의회와 사업 추진 협의회를 구성 · 운영 지원하도록 해야 하며, 주거복지 · 문화 · 사회적 경제 등의 주민 현안 을 주민의 참여 속에서 풀어가도록 함으로써 지역 협치의 거점으로 자리매김해야 한다.

■도시재생 사업 추진과 관리의 지역 중심성 강화

도시재생 사업은 해당 도시의 지역성에 맞게 다양한 방법으로 추진되어야 한다. 이를 위 해서는 중앙정부 주도(국토교통부, 중앙지원기구), 행정 주도, 지침 중심에서 벗어나 지역 중심, 중간지원조직 주도, 현장 중심으로 전환해야 한다. 국가가 도시재생 정책방향을 설 정하면 지역은 지역 중심의 도시재생 협치의 틀을 바탕으로 지방자치와 지방분권 그리고 직접민주주의의 흐름에 맞춰 지역 스스로 사업을 추진해야 한다. 이러한 지역 중심의 도 시재생 추진을 중간지원조직이 이끌어야 한다.

2. 중간지원조직의 위상 제고

■행정과 주민주체의 협치형 지원

도시재생 사업은 그동안의 행정주도에서 벗어나 지역주민의 참여를 바탕으로 여러 주체

<그림 1> 수원시 도시재생 중간지원조직 업무 체계도

공모사업 시행

평상 업무

의제 발굴 사회적 경제 학습

의견 수렴

주체 발굴

조사, 분석

계획 수립

의견조정

의견조정 현장지원센터 운영 사회적

경제 창업

주거 복지

도시 재생

마을 르네상스

동네관리소 마을사랑방

창육관

현장지원센터 구축·운영 학교

급식 마을관리회사 운영 지원

주민협의체 운영

주민협의체 운영

마을기업 등 발굴

마을기업 등 발굴 공모사업 시행 사업 발굴

현장지원센터 구축·운영

주민협의체 운영

의견 조정

공모사업 진행

주민 서비스

거점공간 운영

사업 시행과 운영 지원 업무

현장지원센터 구축·운영

마을관리회사 구축·운영 마을기업 등 발굴 사업 발굴

특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략

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의 협치를 통한 방향으로 전환하고 있다. 지자체 행정의 예산 · 인허가 행위와 지역주민의 여론 · 의견을 두 주체 사이에 위치한 지원센터가 협치를 기반으로 운영하면서 갈등을 조 율하며 추진해야 한다. 중간지원조직은 주민학습을 통해 그들의 역량을 강화시켜 스스로 기획, 계획, 사업, 운영, 모니터링할 수 있도록 지원해야 한다. 동시에 행정과 주민의 협 치 틀 속에서 도시재생 사업의 발굴, 시행, 운영, 모니터링을 전담하는 중간지원조직으로 서의 위상을 확립해야 한다.

■융복합 업무의 협치형 집행기관

도시재생 중간지원조직은 도시재생 업무를 중심으로 마을공동체, 사회적 경제, 창업, 주 거복지 등의 업무를 장소 중심으로 융복합해 추진해야 한다. 특히, 행정, 주민, 시민사회 단체 등 여러 주체가 참여하는 협치의 틀을 바탕으로 사업집행을 총괄 수행하는 역량을 키워야 한다.

■사업과 예산의 독립

도시재생 중간지원조직이 행정의 특정 요구에 따라 운영에 제약을 받지 않도록 해당 사업

도시재생지원센터 센터장

마을르네상스센터 센터장

사회적경제지원센터 센터장

주거복지지원센터 센터장

창업성장지원센터 센터장

학교급식지원센터 센터장

사업발굴 지원

•사업발굴체계 구축

•거버넌스 구축 지원

사업추진 지원

•계획수립 지원

• 현장지원센터 운영 지원·관리

도시재생 정책 지원 학습, 홍보, 협력 지원 센터장 1명, 실무 담당자 4명

관리 및 운영

•DB조사 및 관리

•모니터링

•지원체계 구축

주민역량 강화

•도시재생대학운영

•주민조직 지원

거점 운영

•마을사랑방 운영 지원

•재생 거점시설 관리·운영 상근직원 1명, 상근활동가 3명 지역협치체계 구축

•주민협의체 구성·운영

•지역 상인회, 학교 등 연계

•주민의견 수렴

주민역량강화

•도시재생대학 운영

•주민조직 지원

거점 운영

•마을사랑방 운영 지원

•재생 거점시설 관리·운영 상근직원 1명, 상근활동가 3명

지역협치체계 구축

•주민협의체 구성·운영

•지역 상인회, 학교 등 연계

•주민의견 수렴 비상근직원 1명, 상근활동가 1명

지역협치체계 구축

•주민협의체 구성·운영

•지역 상인회, 학교 등 연계

•주민의견 수렴

비상근직원 1명, 상근활동가 1명 지역협치체계 구축

•주민협의체 구성·운영

•지역 상인회, 학교 등 연계

•주민의견 수렴

비상근직원 1명, 상근활동가 1명 지역협치체계 구축

•주민협의체 구성·운영

•지역 상인회, 학교 등 연계

•주민의견 수렴 시 도시재생 지원사업 행궁동 도시재생 사업

현장지원센터

매산동 도활사업 현장지원센터

장다리 도활사업 현장지원센터

파장동 도활사업 현장지원센터

경기도형 도시재생 사업 현장지원센터

도활사업: 도시활력증진 지역개발 사업

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과 예산의 독립성을 키워야 한다. 지역의 도시 경쟁력을 실질적으로 높이기 위해서는 중 앙정부가 인력과 예산 확보에 어려움을 겪는 지방중소도시를 대상으로 중간지원조직의 운영 예산(인건비 포함)을 적극 지원해주어야 한다.

3. 정책과 제도 개선

■법, 시행령, 시행규칙 개정

「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제2조(정의)에 ‘현장지원센터’(도시재생 뉴딜 사 업계획 수립 지침)의 정의를 추가하고, 제11조(도시재생 지원센터의 설치)에서 지자체 도 시재생 지원센터의 역할에 ‘현장지원센터의 구축과 운영’을 추가해야 한다. 제26조(도시 재생 사업시행자)의 사업시행자 지정 대상에 ‘지방자치단체가 운영하는 도시재생 중간지 원조직’을 추가해 계획 단위의 도시재생 지원센터와 사업 단위의 현장지원센터 관계를 명 확히 해야 한다.

제15조의2(현장지원센터의 업무)를 신설하고, 도시재생 사업의 추진과 지원, 도시재생 활성화를 위한 지역주민의 의견 조정 업무, 도시재생 사업 현장의 행정, 주민, 상인, 활동 가 등 사이의 갈등관리와 협력, 도시재생 사업 현장의 주민과 활동가의 역량강화를 위한 학습프로그램 운영, 마을기업 등 사회적 경제 주체의 창업 및 운영 지원, 주민주도의 마을 관리회사 설립과 운영 지원 등을 업무로 명문화해야 한다.

■도시재생 지원조례(표준안) 개정

현장지원센터의 역할을 강화하기 위해 지자체 도시재생 중간지원조직은 현장지원센터를 통합 관리하되 개별 운영하도록 해야 한다. 그리고 중간지원조직의 장은 상시근무를 원칙 으로 하고, 현장지원센터가 주민 협의회와 사업 추진 협의체의 구축과 운영을 맡도록 개 선해야 한다. 또한, 집수리 지원 · 임대료 지원 · 주민공동 이용시설의 운영 지원, 착한 임 대인 발굴 · 둥지내몰림 방지 지원 및 주민협약 등과 사회적 경제 · 주거복지 · 사회보장 등 과의 연계, 거점공간/시설/프로그램의 주민주체 운영 지원 등 주민 중심의 다양한 서비스 지원업무 수행을 유도해야 한다.

■도시재생 뉴딜 사업계획 수립 지침 등 개정

“사업계획 수립권자는 ‘도시재생 중간지원조직의 장으로 하여금’ 현장지원센터를 설치 하도록 한다(지침 제25조)”라고 개정해 지자체 도시재생 중간지원조직과 현장지원센터 의 관계 및 역할을 명확하게 함으로써 지역 도시재생의 거점 기능을 규정해야 한다. 아울 특집 도시혁신을 위한 도시재생 뉴딜 추진전략

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참고문헌

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_____. 2017. 도시재생 뉴딜 사업 활성화를 위한 지자체 중간지원조직의 정체성 형성 방안: 수원시지속가능도시재단을 중 심으로. 2017 대한국토·도시계획학회 추계학술대회, 10월 28일. 경산: 대구한의대학교 삼성캠퍼스.

해야 한다.

참조

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