경제기반 강화를 위한 도시재생 방안
A Study on Urban Regeneration for Reinforcing Economic Bases
유재윤, 차미숙, 안홍기, 김은란, 박정은, 서민호, 정소양,박재현, 김태영, 김용환, 류태희, 전성연, 김영하
▪ 연구진
연구책임 유재윤 선임연구위원 차미숙 연구위원
안홍기 연구위원 김은란 책임연구원 박정은 책임연구원 서민호 책임연구원 정소양 책임연구원 박재현 연구원 김태영 연구원 김용환 연구원 류태희 前 연구원 전성연 前 연구원 김영하 연구원
▪ 외부연구진
한승욱 부산발전연구원 연구위원
이길환 충북대학교 초빙교수 ․ (사)주민참여도시만들기지원센터 사무처장 홍경구 대구대학교 교수
▪ 연구심의위원
박재길 국토연구원 부원장 민범식 국토연구원 선임연구위원 김상조 국토연구원 연구위원 장철순 국토연구원 연구위원 천현숙 국토연구원 연구위원 양재섭 서울연구원 연구위원
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주요 결론 및 정책제안
본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음
❶ 사람 중심의 시설 및 환경을 구축하고 기존 주민․상권을 보호하는 등 인간 중심의 도시재생 구현
❷ 기존 시설 및 지역자산을 창의적으로 활용하고 소규모․점진적 재생기법 적용
❸ 부처간․부문간 연계 및 통합으로 시너지를 제고하는 등 장소 중심의 통합적 접근
❹ 원도심 및 핵심시설과 인근 지역간의 물리적․비물리적 연계
❺ 창조산업 인큐베이팅 공간을 마련하고 정주환경을 개선하는 등 새로운 도시경제 수요에 부응하는 기능 전환
❻ 다양한 추진주체간 거버넌스적 도시재생 추진
❼ 공공부문의 선도적 투자를 통한 민간투자 유도 본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음
❶ 국가 차원에서 우리 실정에 맞는 경제기반형 도시재생의 사업모델 혹은 투자모델을 정립하고 선별적 지원
❷ 각종 주체 및 지자체, 주민 등 간의 연계에 의한 거버넌스적 사업 추진을 선도
❸ 원도심, 이전적지 등을 도시재생특별법 상에 도시경제기반형 활성화계 획의 대상지역으로 명시하여 계획 및 지원의 대상에 포함
❹ 공공무분의 재정적 지원은 사업 초기 ‘마중물’ 역할에 한정하고 민간투자 등을 적극적으로 유치하도록 규제특례 등을 병행
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｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜
발간사
새로운 경제성장 동력을 확보하고 일자리를 창출하는 것은 현 시점에서 국가가 당면하고 있는 가장 중요한 과제이다. 도시는 국가 경제정책을 구현하기 위한 실천현 장이며, 도시경쟁력이 곧 국가경쟁력이라는 인식은 널리 공감대를 형성하고 있다.
이러한 관점에서, 쇠퇴한 도시공간을 살려 도시경쟁력을 높이고 도시민의 삶의 질을 향상시키기 위하여 활발하게 추진되고 있는 도시재생은 산업, 고용 등의 경제정책과도 긴밀하게 연계될 필요가 있다.
2013년에 제정 및 시행된 「도시재생의 활성화 및 지원에 관한 특별법」에서도 이러한 취지를 살려, 근린재생형 도시재생과 함께 도시경제기반형 도시재생을 도시재 생의 중요한 유형으로 명시하고 있다.
최근 국가경제가 지향하고 있는 ‘창조경제’의 구현을 위해서는 접근성과 장소성이 높은 도심 공간을 활용하여 경제·사회·문화 등 다양한 부문을 하나로 결합함으로써 소통과 교류를 위한 공간환경을 조성해 줄 필요가 있는데 도시재생은 바로 이를 위한 최적의 수단이라고 할 수 있다.
그동안 근린재생형 도시재생에 대해서는 마을만들기 사업을 중심으로 많은 연구가 이루어진 반면에 도시경제기반형 도시재생에 대해서는 아직 그 개념이나 추진방법에 대하여 지역의 도시재생 담당자들은 물론 전문가들조차 혼동스러워 하는 것이 사실이 다. 이에 따라 자칫 경제기반형 도시재생이 과거 대규모 물리적 개발을 의미하는 것으로 인식될 우려도 다분하다.
이러한 상황에서, 본 연구에서는 경제기반형 도시재생의 개념 정립과 함께 국내
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여건 및 해외사례를 살펴보고 이를 토대로 향후 본격적으로 전개될 경제기반형 도시재생의 추진 방향을 설정함으로써, 궁극적으로 도시경제에 활력을 주고 고용창출 에 기여하고자 하였다. 국내 여건 분석 시, 보다 객관적인 현황분석을 위하여 국가 핵심시설별로 입지지역에 대한 쇠퇴 진단 등 국내 도시재생 여건과 실태를 파악하고자 하였으며 또한 지방자치단체의 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 지역 현장에 서의 문제점과 의견 등을 수렴하여 반영하였다.
이러한 연구과정을 통해 도출된 경제기반형 도시재생의 기본전략으로서 인간 중심의 도시재생, 지역자산을 활용한 소규모·점진적 도시재생, 장소중심의 통합적 접근, 지역간 연계, 새로운 도시경제 수요 부응, 다양한 추진주체간 거버넌스적 협력, 공공부 문의 선도적 투자 등을 제시함으로써 향후 경제기반형 도시재생의 바람직한 추진을 유도하고자 하였다.
본 연구는 그동안 충분히 다루어지지 않았던 경제기반형 도시재생에 대한 본격적 논의를 시작했다는 점에서 의미가 크다. 그러나 경제·사회·문화 등 관련 부문을 장소통 합적으로 연계하는 구체적 프로그램을 제시하지는 못했다. 향후 경제기반형 활성화계 획의 수립을 지원할 수 있는 계획지원체계의 마련이 필요하다. 이와 함께 공공의 지원과 적극적인 민간참여, 공공 디벨로퍼 등이 참여하는 거버넌스적 주체의 형성, 첨단금융기법과 장기적 임대형 수익모델의 개발 등이 결합된 한국형 경제기반형 도시재생 모델의 정립이 시급하다.
본 연구의 수행과정에는 연구원 내 많은 전문가들이 참여하였다. 차미숙 연구위원, 안홍기 연구위원, 김은란 책임연구원, 박정은 책임연구원, 서민호 책임연구원, 정소양 책임연구원, 박재현 연구원, 김태영 연구원, 김용환 연구원, 류태희 연구원, 전성연 연구원, 김영하 연구원 등 모든 연구진의 적극적 협업과정을 통하여 이 연구가 마무리 될 수 있었다. 바쁜 시간을 할애하여 함께 연구하고 열띤 토론에 참여해 준 연구진에게 깊은 감사를 드린다. 이와 함께 연구심의, 보고서 리뷰, 자문 및 원고작성, 도시재생연
v 구회를 통한 강의 등의 형태로 많은 도움을 주신 전문가 분들께 심심한 감사를 드리며, 또한 설문조사에 성의있게 응해주신 지방자치단체 공무원 분들께도 감사의 말씀을 전하고자 한다.
2013년 12월 국토연구원장 김 경 환
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｜ S ｜ U ｜ M ｜ M ｜ A ｜ R ｜ Y ｜
요약
1. 서론
우리 경제는 그동안의 성공적 고도성장 단계에서 본격적인 저성장 기조에 진입하고 있다. 이는 일시적 경기변동에 따른 것이라기보다는 글로벌 경제체제의 변화와 함께 국내의 산업 및 인구구조 변화 등의 구조적 변화에 원인이 있는 만큼, 보다 근본적 처방이 필요한 시점이다. 이에 대응하여 정부는 대규모 제조업 중심의 선진국을 모방하는 ‘추격형 경제’에서 IT, 문화, 금융 등 고부가가치를 창출하는 창조․지식경제 로의 이행을 서두르고 있다.
산업화 시대에는 도시 외곽에 대규모 산업단지와 택지를 필요로 했으나, 창조․지식 경제 체제에서는 사람, 자본, 정보가 집결되고 역사성과 문화적 가치를 내포하고 있는 구도심이 다시 경제활동의 핵심 거점 역할을 하게 될 것이다. 그러나 최근 인구성장 정체 및 매우 빠른 속도의 고령화를 겪고 있는 우리나라 대부분의 도시는 외연적 확산과 도심공동화, 전통기반산업의 침체 및 산업의 역외이전 등으로 경제기반 을 상실할 위기에 처해 있다.
도시차원에서의 경제 활성화 시책이 어느 때보다 요구되는 시점에서, 쇠퇴하는 도시공간을 살려 도시의 경제기반을 강화하는 것은 도시경제를 살리는 가장 유효한 수단이 될 것으로 판단된다. 그러나 과거에 경험했던 무분별한 대규모 개발에 의한 외형적 발전이나 건설경기 부양 등 단기적 효과에 치중한 물리적 접근 위주의 도시정비 방식을 지양하고, 도시 특성에 맞게 실제 도시경제에 활력을 줄 수 있는 종합적인 도시재생 방식이 필요하다.
도시재생의 중요성이 공감되고 있는 가운데 그동안 마을만들기 등 근린재생형 도시재생에 대한 연구는 활발히 이루어져 왔으나, 도시경제기반을 강화하기 위한
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도시재생 연구는 아직 거의 찾아보기 힘든 실정이다.
2013년 6월 제정된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 도시재생특별 법)에서는 도시경제기반 강화를 위한 도시재생의 필요성을 인식하여 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가의 핵심적인 기능을 담당하는 도시계획시설(이하 국가 핵심시설)의 정비 및 개발과 연계하여 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반 을 창출하기 위한 도시경제기반형 도시재생(이하 경제기반형 도시재생)을 주요한 도시재생 유형으로 분류하고 있다. 따라서 바람직한 경제기반형 도시재생을 선도하기 위한 연구가 시급하다.
본 연구의 목적은 경제기반을 강화하고 도시경제를 활성화시키기 위한 도시재생 차원의 전략과 정책 방안을 제시하는데 있다. 이 연구를 통하여 도시의 핵심시설과 주변지역을 연계하여 경제기반을 강화하기 위한 도시재생 전략을 도출하고, 원도심 등을 거점으로 도시경제를 활성화하기 위한 정책 방안을 제시하고자 한다.
2. 개념정립 및 관련 제도 검토
현대적 의미의 도시재생은 도시쇠퇴의 문제를 해결하기 위한 해법으로서 경제·물 리·사회·문화를 포괄하는 종합적 개념이다. 2004년에 영국에서 발간된「Urban Regeneration : A Handbook」에는 도시재생이 다음과 같이 정의된다.
도시재생은 변화를 겪고 있는 지역에서 도시문제를 해결하고 경제적·물리적·사회 적·환경적 조건을 지속적으로 개선하는 종합적이고 통합적인 비전과 실천을 의미한 다(Roberts & Sykes. 2004. p.17).
최근 제정된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」에서는 도시재생을 한국적 인 맥락에서 다음과 같이 정의하고 있다.
도시재생이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역 역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및
ix 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것을 말한다(법 제2조 1항 ①).
국내외에서 사용되는 도시재생 개념의 공통적인 특징은 도시쇠퇴 문제를 해결하기 위하여 물리적 측면의 해법만을 강조하는 것이 아니라 경제적·사회적·물리적·환경적 측면에서 통합적인 해법으로 접근한다는 것이다. 본 연구에서는 경제적·사회적·물리 적·환경적 맥락에서 도시쇠퇴의 문제를 진단하여 통합적인 해법을 제시함으로써 도시를 활성화시킨다는 측면에서 도시재생특별법 상의 도시재생의 정의를 따른다.
최근 정부는 도시재생특별법 상에 근린재생뿐만 아니라 도시경제기반형 도시재생 의 개념을 함께 정립하였다. 도시재생특별법에 따르면, ‘도시경제기반형 활성화계획’
은 다음과 같이 정의되고 있다.
도시경제기반형 활성화계획이란 “산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가의 핵심적인 기능을 담당하는 도시·군 계획시설의 정비 및 개발과 연계하여 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하기 위한 도시재생활성화계획이다 (도시재생특별법 제2조 1항).”
그러나 현행법상에서는 도시쇠퇴가 진행되고 있고, 도심 기능이 활성화될 경우 경제적 파급효과가 높게 나타날 것으로 예상되는 원도심이 도시경제기반형 도시재생 에서 언급되고 있지 못했다. 본 연구에서 경제기반형 도시재생의 개념은 도시재생특별 법 상에서 국가 핵심시설로 간주되고 있는 산업단지, 항만, 철도역세권을 비롯하여 원도심을 주요 대상지역으로 포함하여, 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하기 위해 쇠퇴하는 도시를 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것을 의미한다. 따라서 경제기반형 도시재생은 도시 전체를 대상으로 하는 사회경제적 파급효과를 추구한다는 측면에서 근린재생과는 공간적 범위의 측면에서 차별화된다.
경제기반형 도시재생의 주요 대상지역은 원도심, 산업단지, 항만, 철도역세권 등 기존 에는 도시의 핵심기능을 담당하였으나 현재 쇠퇴를 경험하고 있으며 향후 종합적인 재생수단을 실천함으로써 경제적 파급효과가 도시 전체로 미칠 수 있는 핵심지역이다.
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지난 30여 년간 이루어진 기존의 도시정비 방식은 대규모 전면철거 방식이 주를 이루었으며 실업, 노인복지, 육아, 문화격차 해소 등 지역 차원의 복합적인 도시문제의 해결은 불가능했다. 무엇보다 기존의 방식은 인구감소 및 산업이탈 등에 따라 도시의 경제적 활력기반 자체가 상실되는 것에 대한 대응에는 한계가 있었다. 기존 도심부 재개발이 도시재개발사업법, 도시환경정비사업, 중심지형 재정비촉진지구 등을 중심 으로 추진되어 왔으나, 도심의 특성이라 할 수 있는 기능적 다양성과 중심지의 활력은 지속적으로 저하되어 왔다. 한편, 역세권 재개발, 항만 재개발, 그리고 산업단지 고도화 등 국가 핵심시설에 대한 개발이나 재생은 개별 법령에 의해 지정된 사업구역만 을 대상으로 이루어졌다. 이로 인해 주변지역과의 연계나 도시 전체의 경제 활성화를 위한 종합적인 접근은 미흡한 실정이다.
기존 도시정비 방식의 문제점에 더하여, 도시재정비 관련법뿐만 아니라「전통시장 육성 관련법」,「국가균형발전특별법」등에 의거하여 여러 부처에서 추진 중인 다양 한 도시재생 관련 사업들이 부처별 칸막이로 인해 서로 긴밀히 연계되어 집중적으로 추진되지 못하고 단편적‧분산적으로 추진됨에 따라, 사업간 시너지 제고가 미흡하다는 비판이 높아지고 있다.
이러한 비판을 토대로 기존의 도시재생 관련법에 따른 정비방식 및 재생사업의 개별추진에 따른 한계를 극복하는 한편, 공공의 역할과 지원을 강화함으로써 도시의 자생적 성장기반을 확충하기 위한 목적으로 최근 도시재생특별법이 제정되었다. 도시재 생특별법에서는 근린재생형뿐만 아니라 경제기반형 도시재생도 중요한 사업유형으 로 제시되고 있어, 국가 및 도시경제의 활성화가 도시재생 정책의 주요과제가 되고 있음을 짐작할 수 있다.
3. 국내 도시쇠퇴 진단 및 도시경제기반형 도시재생 여건 분석
국내 도시는 현재 상당부분 쇠퇴징후가 나타나거나 진행 중이며, 특히 도시경제의 거점역할을 담당했던 원도심은 대부분 쇠퇴가 진행 중인 지역으로 나타났다. 전국 230개 시·군·구 중 166개(72.2%) 지역이 쇠퇴징후 또는 쇠퇴진행으로 나타났으며,
xi 원도심의 경우는 지방 6대 광역시를 대상으로 분석한 결과, 해당되는 모든 읍·면·동이 쇠퇴진행 지역으로 나타났다. 지자체 공무원들도 원도심 쇠퇴에 대해 상당 부분 인식하고 있는 것으로 관찰되었다. 지자체 공무원을 대상으로 한 설문조사에서, 원도심이 도시지역에서 가장 쇠퇴한 지역이라는 응답이 전체의 70% 이상을 차지하는 것으로 나타난 것을 볼 수 있다.
한편, 일자리 창출 등 도시경제에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기대되고 있는 국가 핵심시설의 경우, 오히려 그 주변지역의 쇠퇴가 상당수 진행 중인 것으로 나타났 다. 국가 핵심시설이 위치한 143개 시·군·구 중 69개가 쇠퇴진행 지역으로 나타났는데, 유형별로는 ‘항만(71.4%) > 역세권(61.6%) > 산업단지 등(56.2%)(이상 시·군·구 기준)’의 순으로 주변지역의 쇠퇴가 진행된 것으로 나타났다. 시설면적이 상대적으로 소규모인 철도역의 경우, 읍·면·동 기준으로 분석한 결과 93.4%가 쇠퇴진행중인 지역으로 나타나 높은 접근성 및 유동인구 수 등의 잠재력에도 불구하고 대부분의 지역이 쇠퇴하고 있는 것으로 나타났다.
이 같은 결과로 보면, 도시경제 활성화에 미치는 영향이 크다고 인식되어 왔던 국가 핵심시설이 지역경제에 미치는 긍정적 효과가 기대보다 낮거나 또는 국가 핵심시설의 기능노후에 따른 주변지역과의 동반 쇠퇴의 가능성이 높다. 어떤 원인에서 비롯되었든 원도심 등 도시경제 거점지역과 국가 핵심시설 입지지역의 지역경제 견인효과를 높이기 위해, 공간정책적 차원의 종합적인 재생전략 모색이 필요한 것은 분명하다.
원도심과 국가 핵심시설의 도시 공간구조 상의 입지특성을 살펴보면, 해당 시설의 특성에 따라 차이가 있으나 일반적으로 서로 인접하여 있으며, 특히 원도심, 철도역, 항만 등은 서로 근접하여 분포하고 있음을 알 수 있다. 지자체 공무원 설문조사를 통하여 나타난 바에 따르면, 시설 자체의 쇠퇴뿐만 아니라 인접한 원도심 및 근린주거 지역의 쇠퇴가 도시쇠퇴의 가장 큰 문제로 인식되고 있으며, 원도심이 도시의 경제기 반 강화를 위하여 우선적으로 도시재생 접근이 필요한 대상지로 지목되었다. 철도역·
항만의 경우 시설 특성상 도시 내부 공간구조의 단절을 초래하지 않도록 공간적인 제약요인을 극복하는 한편, 인근 원도심 및 주변지역과의 공간적·기능적 연계를
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강화할 필요가 있다. 산업단지의 경우 노후화에 따른 재생 시 주변지역과의 연계는 물론 도시의 경제거점과의 기능적 연계 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다.
원도심 역세권 산업단지 항만
3개 요건을 갖춘 지역
2개 요건을 갖춘 지역
1개 요건을 갖춘 지역 쇠퇴징후 쇠퇴진행
대구광역시 인천광역시
부산광역시 광주광역시
<주요 도시의 국가 핵심시설 분포와 주변지역 쇠퇴현황>
4. 해외 도시경제기반형 도시재생 추진사례와 시사점
영국과 일본의 도시재생 정책동향과 재생수단의 특징을 살펴보고 원도심, 산업단지 주변지역, 항만 주변지역, 철도역세권 등 대상지 유형별로 경제기반형 도시재생 사례를 검토한 결과 도출된 정책적 시사점은 다음과 같다.
첫째, 공공과 민간의 역할 분담이 중요하다. 영국 도시재생의 핵심목표는 도시경제 활성화이고 이를 위한 도시재생 정책의 주안점은 공공의 선도적 역할에 의하여 민간투자를 유도한다는 것이다. 민간 중심의 도시재생을 추진하였지만 초기에는
xiii 공공투자가 민간투자의 촉매제 역할을 담당하였다. 대처정부의 경우, 엔터프라이즈 존을 지정하고 도시계획허가 간소화, 토지개발세 면제, 보조금 지원 등 간접지원 방식을 사용하였다. 한정된 자원에 의한 효과적인 경제 활성화가 요구되는 국내 도시재생의 현황에 비추어 볼 때, 공공의 선도적 역할과 간접지원 방식은 중요한 시사점을 주는 것으로 판단된다.
둘째, 도시경제기반 강화 차원에서의 도시재생은 국지적‧부문별 관점보다는 좀 더 종합적인 계획과 행정력이 요구되며, 이를 위해서는 전담조직 및 중앙정부, 지자체, 관련부처 및 기관, 민간단체, 지역주민 간의 협력적 거버넌스가 매우 중요하다. 영국과 일본의 경우 종합적 계획과 행정력을 통한 도시재생과 협력적 거버넌스를 구축하기 위해 전담조직을 설립하고 활용한 사례를 확인할 수 있다. 영국의 쉐필드 도시재생공 사는 사업간 연계 및 통합을 위한 전담조직으로서 2001년 도심종합개발계획을 수립하 는 등 종합적인 정책 추진을 담당하였다. 일본의 경우, 지역간 협의를 위한 광역협의체, 민관협력 실행조직인 마치즈쿠리 공사, 광역·기초지자체 및 민간부문의 마치즈쿠리 센터(민관협력 지원조직) 등 지역간·민관간·부문간 거버넌스적 체계에 의한 도시재생 추진을 지원하고 있다.
협력적 거버넌스를 통한 도시재생을 통합적으로 추진하기 위해서는 도시재생 전담조직의 설립뿐만 아니라 장소중심적인 통합예산체계가 수반되어야 한다. 영국과 일본의 경우, 도시재생을 지원하는 전담조직과 더불어 도시재생 예산을 장소중심적으 로 편성하고 관리하기 위한 방안을 마련하고 있다. 영국은 통합도시재생예산(Single Budget, 20개의 분산된 도시재생 프로그램을 통합된 하나의 재정에서 관리)을 도입하 여 도시재생 예산을 통합적으로 운용하고 있으며, 일본도 계획인정제도 및 포괄보조금 제도를 도입하고 있다.
셋째, 경제기반형 도시재생 사례들에서 공통적으로 발견할 수 있는 핵심전략 중 하나는 지역자산의 어메니티화와 문화적 활용이다. 영국 런던의 테이트 모던은 화력발 전소 건물 및 부지를 활용하여 현대미술관을 개관함으로써 연간 5백만 명 이상(2012년 영국미술관 방문객 수 전체 1위)이 방문하는 성과를 거두었다. 영국 버밍험 시는 운하를 따라 형성된 산업유휴지인 브린들리 플레이스를 사무공간, 호텔, 레저시설과
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컨벤션 센터, 실내경기장 등의 복합문화공간으로 조성하여 새로운 도심으로 성장 가능하게 하였다. 일본의 가나자와는 폐업한 방직공장을 개조하여 시민 예술촌을 열고 도청사 이전적지에 가나자와 21세기 미술관을 개관하는 등 장인정신과 독자적 혁신기술을 가진 중소기업이 지역의 전통산업을 계승·발전시킬 수 있는 여건을 조성해 주었다.
넷째, 보행자 전용거리, 대중교통회랑, 통합가로망 등은 도심에 대한 인식을 친화적 으로 하고 사람들을 모이게 하기 위하여 선행되어야 하는 요건이다. 영국 런던의 브로드게이트 중심금융지구에는 높은 수준의 건축디자인 및 공공공간 개발과 공공아 트 적용으로 도심 광장을 중심으로 레스토랑, 펍, 소매점, 헬스클럽, 호텔 등의 다용도 문화공간들을 위치시켰다. 영국 버밍험의 불링 중심상업지구와 브린들리 플레이스의 도시재생 사업에서는 자동차 중심으로 분절된 산업도시의 물리적 구조를 도심광장과 외부공간을 연계하는 보행동선을 확보하는 등 인간 중심의 공간으로 바꿈으로써 대상지의 집객력을 향상시키고 사업 효과를 극대화시켰다.
다섯째, 노후 산업단지, 항만 주변지역, 철도역세권 등의 도시재생 사례에서 발견되 는 핵심전략 중 하나는 도심의 기능을 복합화함으로써 제조업·유통·물류 등 단일 기능에 국한되어 있던 지역에 새로운 기능을 부여하고 경제적 활력을 부여하는 것이다. 이들 사례에서는 주거·상업·업무·공업 등 기능의 복합화를 통하여 물리적 환경개선뿐만 아니라 혁신적 도시공간 창출을 지향하고 있음을 알 수 있다. 토지이용 상의 용도복합 차원을 넘어서, 사회·경제·문화 등 다양한 부문의 사업 및 프로그램을 장소를 중심으로 연계·통합하여 사업의 효율화 및 시너지 효과를 창출하고자 하였다.
여섯째, 도심과 주변지역, 경제기반 핵심시설과 주변 지역과의 연계는 도시 전반에 걸쳐 경제기반 강화효과를 파급시키기 위하여 매우 중요한 과제이다. 영국 런던 테이트 모던 도시재생사업에 있어서 밀레니엄 브릿지의 건설은 접근성을 향상시키고 주변지역과 연계시키는데 결정적인 역할을 함으로써 현대미술관의 효과를 극대화시 키는데 성공한 사례이다. 영국 브로드게이트 중심금융지구에서는 리버풀 역 주변으로 최고의 오피스 및 이와 연계된 양질의 공공공간과 금융 인프라를 제공하고 지하철 등의 교통 인프라를 향상시켜서 세계 유수의 사업체들을 유치할 수 있었다.
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5. 도시경제기반형 도시재생 기본전략 및 추진방안
앞서의 분석들을 종합하여 경제기반형 도시재생을 추진하기 위한 기본전략을 다음과 같이 도출하였다. 이들 전략 중 일부는 일반적인 도시재생 전략에도 해당되지 만 경제기반형 도시재생의 관점에서 의미를 되새겨볼 필요가 있다.
<경제기반형 도시재생 기본전략의 도출>
첫째, 인간 중심의 도시재생 전략이 필요하다. 그동안 도시개발 과정에서 원거주민의 재정착률이 떨어지거나, 수익성 관점의 접근으로 시민들에게 편안한 경관이나 공공공간 을 제공하지 못하는 등의 문제가 발생하였다. 경제기반형 도시재생의 추진에 있어서도 기존 상권을 최대한 살리고 시민, 보행자들에게 어메니티와 문화공간 등을 제공함으로써 결과적으로 활발한 경제활동이 전개될 수 있는 도시환경을 조성하는 전략이 필요하다.
둘째, 장소·시설의 재활용 측면에서 접근할 필요가 있다. 과거 전면철거 후 대형복합 시설을 신축하는 등의 개발방식은 과도한 투자와 주변 상권의 위축, 도시기능 및 경관의 다양성 결여 등의 문제를 안고 있다. 특히 이전적지 및 지역자산의 적극적 활용을 통하여 도시경제의 활로를 찾는 창의적 아이디어를 발굴할 필요가 있다.
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셋째, 장소 중심의 통합적 접근이 필요하다. 도시의 물리적 개발 자체만으로는 도시경제의 발전을 달성하기 어렵다. 실효성 있는 경제 활성화 프로그램, 문화 이벤트, 인력양성 등 다양한 접근이 결합되어 도시경제의 발전이 구현되고 이에 의하여 개발에 의한 투자도 회수되는 선순환 과정이 이루어져야 한다.
넷째, 도시경제적 효과를 파급시키기 위한 지역간 연계가 필요하다. 경제기반형 도시재생의 경우 국가 핵심시설이 주변지역과 공간적 혹은 기능적으로 분리되는 경우가 많았다. 국가 핵심시설이 도시경제기반의 거점 역할을 하기 위해서는 시설과 도시의 다른 지역이 공간적 혹은 기능적으로 연계되는 것이 중요하다.
다섯째, 대내외 여건 및 수요 변화에 적극적으로 부응하는 도시재생 전략이 필요하 다. 국내의 많은 도시들이 도시의 기반산업이 쇠퇴함에 따라 도시가 함께 쇠퇴하는 경험을 하였다. 국가 경제의 저성장기조 하에서 도시의 특성에 맞는 생존 전략이 필요하며 이를 뒷받침할 수 있는 도시재생 전략이 요구된다. 특히 도심 공간은 창조적 인재들이 모여 교류하고 작업할 수 있는 역사적․문화적 토양을 보유하고 있으며 중심성과 접근성이 뛰어나다는 점에서 이 지역을 최근 핵심 국정과제라 할 수 있는 창조경제의 구현을 위해 활용할 필요가 있다.
여섯째, 다양한 주체간의 거버넌스적 도시재생 추진이 요구된다. 경제기반형 도시 재생의 경우 다수의 시설간․지역간 연계가 중요하며 다양한 이해관계의 조정이 필요하 다. 따라서 중앙정부, 지방자치단체, 지역주민 및 국가 핵심시설의 건설․관리․운영주체 등 간에 작동 가능한 협의체를 구성하고 중앙정부나 지방자치단체는 조정자로서의 역할을 적극적으로 수행해야 할 것이다.
일곱째, 공공부문의 선도적 투자가 요구된다. 많은 선진사례에서 나타난 바와 같이 공공부문이 ‘마중물 붓기’ 차원에서 기반시설 등에 선투자를 하는 것은 후속적인 민간투자를 촉발시키는 중요한 계기가 될 것이다. 다만, 타당성 없는 과도한 개발사업 등에 귀중한 국가 재원이 투입되지 않도록 엄정한 우선순위에 따른 선별적 투자가 이루어져야 할 것이다.
대상지 유형별로 경제기반형 도시재생 전략방향은 다음과 같이 도출된다. 원도심의 경우, 핵심사업 중심의 사업간 연계, 신·구 산업의 육성지원, 역사문화자산 등의
xvii 적극적 활용, 주거 및 도심서비스기능 확충, 양질의 공공공간 조성 등의 전략을 통해 도시경제의 거점 기능을 살리도록 해야 한다.
산업단지 및 주변지역의 경우, 첫째, 창출‧확산거점으로서의 역할수행을 위한 물리 적 환경 개선, 둘째, 지원·주거·상업·업무·공공시설 등 기능의 복합화, 셋째, 도시유형·
산단기능에 따른 맞춤형 노후산단 재생 지원, 넷째, 입주기업, 지자체, 중앙정부, 주민 간 지속적이고 협력적인 추진체계 구축 등의 재생전략이 필요하다.
항만 및 주변지역의 경우, 첫째, 국제무역 및 마리나 해양문화산업의 유치 및 지역을 중심으로 하는 의료‧IT‧영상 등 유관산업 육성, 둘째, 기존 물류산업과 종사자 정주 안정성을 확보하기 위한 유관 물류산업 고도화와 사회적 기업을 활용한 기초물류 서비스 산업 육성, 셋째, 항만재개발사업대상지와 원도심을 대상으로 상업‧업무‧숙박‧
문화시설을 확충함으로써 유동인구 확대 및 수용, 넷째, 항만-원도심-거주지를 연계 하는 물리‧사회적 기반시설 정비, 마지막으로 사업추진 및 운영을 위한 거버넌스 및 상생적 협력체계 구축 등이 전제되어야 할 것이다.
철도역세권의 경우에도 다음과 같은 방향에서 도시재생이 추진될 필요가 있다.
첫째, 철도역을 중심으로 하는 국가적·광역적 인적·물적 교류 강화 및 주변지역의 유관산업 확충, 둘째, 대중교통‧보행 중심의 교통‧공간 기반시설 정비, 셋째, 다양한 연령‧소득‧가구계층을 위한 주거 확충에 의한 경제‧사회적 접근성 강화, 넷째, 상업‧업무
‧문화시설의 확충과 양질의 공공서비스 및 커뮤니티 시설 제공, 다섯째, 이해당사자와 시민을 포괄하는 협력적 계획 및 선(先)계획-후(後)정비체계 마련과 함께, 공공-민간 파트너십을 통한 거버넌스적 도시재생이 중요하다.
6. 결론 및 향후과제
경제기반형 도시재생은 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하는 목적을 달성하면서도 과거 도시개발 사업이 초래하였던 문제점을 개선하는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 국내 실태분석, 설문조사, 해외사례 등을 통하여 도출된 경제기 반형 도시재생의 기본전략은 다음과 같다.
xviii
첫째, 사람중심의 시설 및 환경을 구축하고 기존 주민․상권을 보호하는 등 인간 중심의 도시재생이 구현되어야 한다. 둘째, 기존 시설 및 지역자산을 창의적으로 활용하고 소규모․점진적 재생기법을 적용할 필요가 있다. 셋째, 부처간․부문간 연계 및 통합으로 시너지를 제고하는 등 장소중심의 통합적 접근이 필요하다. 넷째, 원도심 및 핵심시설과 인근 지역간의 물리적․비물리적 연계가 필요하다. 다섯째, 창조산업 인큐베이팅 공간을 마련하고 정주환경을 개선하는 등 새로운 도시경제 수요에 부응하 는 기능 전환이 필요하다. 여섯째, 다양한 추진주체간 거버넌스적 협력이 필요하다.
일곱째, 공공부문의 선도적 투자에 의하여 민간투자 유도를 위한 촉매 역할을 수행하 도록 해야 한다.
본 연구에서는 그 동안 많이 다루어지지 않았던 경제기반형 도시재생에 대한 본격적 논의를 시작했다는 점에서 의미가 있으나 다양한 도시의 특성, 경제기반을 강화할 수 있는 핵심 요소 등에 따른 유형화와 함께 경제․사회․문화 등 관련 부문을 장소통합적으로 연계하는 구체적 프로그램을 제시하지는 못했다. 향후 경제기반형 도시재생 활성화계획 등을 수립하는 과정에서 지역의 특성과 전략에 따른 모델이 제시될 수 있을 것으로 보인다. 이와 함께 바람직한 경제기반형 도시재생을 선도하기 위한 사업 및 투자방식을 위한 연구가 절실하다.
산업단지, 역세권, 항만 등 국가 핵심시설을 중심으로 하는 개발 및 정비사업과 주변 지역을 통합적으로 논의할 필요가 있으나 본 연구에서는 주변지역과의 연계에 초점을 맞추었다. 이러한 통합적 계획이 실현되기 위해서는 상당한 재원을 필요로 하나 이에 대한 연구도 결여되어 있는 실정이다. 한정된 국가 재원을 고려할 때 민간부문의 참여는 필수적인데 민간투자를 적극적으로 유치하기 위한 규제특례 등에 대한 연구도 시급하다. 타당성 있는 도시재생사업계획과 적극적 민간참여, 첨단금융기법, 공공의 지원, 거버넌스적 주체 등이 결합된 한국형 경제기반 도시재생 모델이 정립되어야 할 시점이다.
xix
｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜
차례
주요 결론 및 정책제안 i
발 간 사 iii
요 약 vii
I. 연구의 개요 1
1. 연구의 배경 및 목적 3
1) 연구의 배경 3
2) 연구의 목적 4
2. 연구의 범위 5
1) 공간적 범위 5
2) 내용적 범위 5
3. 연구의 방법 6
1) 문헌검토 및 제도 분석 6
2) 지역 현황 및 실태 조사 6
4. 연구의 기대효과 7
1) 학술적 기여도 7
2) 정책적 기여도 7
5. 선행연구현황 및 본 연구와의 차별성 8
1) 관련 선행연구 현황 8
2) 선행연구와의 차별성 11
II. 개념정립 및 관련 제도 검토 13
1. 개념정립 15
1) 도시재생 15
2) 경제기반형 도시재생 17
2. 도시재생 관련 제도 및 정책 동향 21
3. 소결 24
xx
III. 국내 도시쇠퇴 진단 및 도시경제기반형 도시재생 여건 분석 25
1. 국내 도시쇠퇴 분석 27
1) 도시쇠퇴 진단기준(지표) 27
2) 도시쇠퇴 진단 결과 28
2. 대상지 유형별 쇠퇴 분석 29
1) 원도심 29
2) 산업단지 및 주변지역 34
3) 항만 및 주변지역 39
4) 철도역세권 42
3. 도시쇠퇴와 주요 국가 핵심시설 간의 관계 분석 47 1) 국가 핵심시설 입지와 도시쇠퇴 47 2) 주요 도시의 국가 핵심시설 분포 진단: 사례 조사 50 4. 도시경제기반형 도시재생에 관한 지자체 공무원 의식 조사 51
1) 조사개요 51
2) 주요 조사결과 53
3) 조사결과 분석 58
5. 소결 59
IV. 해외의 도시경제기반형 도시재생 추진사례와 시사점 61
1. 사례분석의 틀 63
2. 해외의 도시경제기반형 도시재생 정책동향 64 1) 영국의 도시재생 정책 및 사례 64 2) 일본의 도시재생 정책 및 사례 70 3. 주요 도시경제기반형 도시재생 추진사례 76
1) 원도심 76
2) 산업단지 및 주변지역 82
3) 항만 및 주변지역 88
4) 철도역세권 92
4. 소결 97
V. 도시경제기반형 도시재생 기본전략 및 추진방안 101
1. 전략의 도출 103
2. 전략별 추진방안 105
1) 인간 중심의 도시재생 전략 105 2) 장소·시설의 재활용 측면에서 접근 108 3) 장소 중심의 통합적 접근 110
4) 지역간 연계 111
5) 도시경제 수요에 부응하는 기능 전환 113
xxi
6) 거버넌스적 도시재생 113
7) 공공부문의 선도적 투자 115
3. 대상지 유형별 도시경제기반형 도시재생 전략 117
1) 원도심 117
2) 산업단지 및 주변지역 119
3) 항만 및 주변지역 121
4) 철도역세권 123
VI. 결론 및 향후 과제 129
1. 연구의 결론 및 정책제언 131
1) 결론 131
2) 정책제언 132
2. 연구의 성과와 향후 과제 133
1) 연구의 성과 133
2) 향후 과제 134
참고문헌 135
SUMMARY 143
부록 147
부록 1 도시재생·경제활력 증진 관련 주요 법령 및 제도적 수단 149 부록 2 영국 및 일본의 도시경제기반형 도시재생 사례 153 부록 3 도시경제기반형 도시재생 관련 해외사례 조사결과 종합 179 부록 4 도시경제기반형 도시재생에 관한 지자체 의식 조사 설문양식 183
xxii
｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<표 1-1> 선행연구 검토 종합 9
<표 1-2> 선행연구 검토 종합(계속) 10
<표 2-1> 국내외 연구에서의 도시경쟁력의 정의 20
<표 2-2> 기존 도시재정비 법률과 도시재생특별법 비교 24
<표 3-1> 쇠퇴 진단기준 27
<표 3-2> 주요 지방대도시 도심의 인구변화 추이 29
<표 3-3> 주요 지방대도시 도심인구비중의 추이 30
<표 3-4> 주요 지방대도시의 택지개발사업 현황(2001년 12월 현재) 30
<표 3-5> 시·도별 재정비촉진지구(중심지형) 지정현황(2008년 기준) 32
<표 3-6> 원도심 주변지역 쇠퇴 진단 결과 34
<표 3-7> 국내 산업단지 재생제도와 시범사업 추진현황 36
<표 3-8> 산업단지 주변지역 쇠퇴 진단 결과 38
<표 3-9> 주요 항만재개발계획 현황 41
<표 3-10> 항만 주변지역 쇠퇴 진단 결과 42
<표 3-11> 주요 역세권 재개발계획 현황 45
<표 3-12> 철도역세권 쇠퇴 진단 결과 47
<표 3-13> 도시쇠퇴와 국가 핵심시설 간의 관계 분석 대상 48
<표 3-14> 경제기반형 도시재생에 관한 설문조사 주요 항목 53
<표 3-15> 경제기반형 도시재생 관련 건의 및 애로사항 57
<표 4-1> 영국 도시재생 정책의 역사적 변천과정 66
<표 4-2> 영국 도시재생 주요 사례의 유형별 특징 및 도시재생 전략 67
<표 4-3> 일본의 도시재생 사업 유형별 특성 비교 72
<표 4-4> 일본의 중심시가지 활성화를 위한 수법 및 적용사업 73
<표 4-5> 일본 도시재생 주요 사례의 유형별 특징 및 도시재생 전략 74
<표 4-6> 영국 트래포드 파크의 재생사업 내용 84
<표 4-7> 포블레노우 22@ Plan의 추진목표 86
<표 4-8> 대표적인 경제기반형 도시재생 해외사례의 시사점 및 국내
적용가능성과 과제 97
<표 5-1> 도시경제기반형 도시재생 기본전략 및 추진방안 116
xxiii
｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<그림 1-1> 연구의 흐름 12
<그림 3-1> 도시쇠퇴 진단 결과 28
<그림 3-2> 진단대상 선정(원도심) 33
<그림 3-3> 서울디지털단지 입주기업 배치도(좌) 및 서울디지털단지
입주업체 수 및 고용자 수 추이(우) 37
<그림 3-4> 주요 항만재개발 예정구역 : 부산항 북항(좌), 인천항 내항
(중), 군산항(우) 40
<그림 3-5> 부산 북항재개발 계획 현황 : 조감도(좌), 토지이용계획(우) 41
<그림 3-6> 철도부지 및 역세권 개발 대상지 : 대전역(좌), 광주 송정역(우) 43
<그림 3-7> 용산재개발 예정지(좌) 및 국제업무지구 개발구상(우) 44
<그림 3-8> 기존 철거재개발 중심 역세권 개발구상 : 대전역세권(좌),
동대구역세권(우) 44
<그림 3-9> 철도역세권 연계 복합환승센터 및 시범사업 추진현황 46
<그림 3-10> 진단대상 선정(역세권) 46
<그림 3-11> 국가 핵심시설 입지와 도시쇠퇴 분석 결과 49
<그림 3-12> 주요 도시의 국가 핵심시설 분포와 주변지역 쇠퇴현황 50
<그림 3-13> 경제기반형 도시재생 정책방향별 중요도 53
<그림 3-14> 도시경제기반 핵심요소별 경제기반 강화효과 54
<그림 3-15> 대상지 유형별 효과적 경제기반요소 55
<그림 3-16> 지역의 도시쇠퇴 수준(타 시·군 대비)> 55
<그림 3-17> 지역 내 가장 쇠퇴한 장소 55
<그림 3-18> 경제기반 강화를 위한 도시재생 우선 대상지 56
<그림 3-19> 지역에 우선적으로 필요한 도시재생 유형 56
<그림 3-20> 지역 내 경제기반형 도시재생 사업(계획)의 계획·추진 시
주요 문제점(복수응답 포함) 56
<그림 3-21> 경제기반형 도시재생 관련 건의 및 애로사항(복수응답 포함) 57
<그림 4-1> 해외사례 분석틀 64
<그림 4-2> 일본의 도시재생 추진 시스템 71
<그림 4-3> 메인스트리트 프로그램의 목표와 원칙 78
<그림 4-4> 프레드릭 시 메인스트리트 프로그램 79
<그림 4-5> 영국 쉐필드 시 도심정비기본계획의 주요내용 80
<그림 4-6> 쉐필드 시 도시경제 활성화를 위한 전략 및 사업 81
xxiv
<그림 4-7> 트래포드 도시개발지역(좌), 트래포드 파크 비전 실현 구상도(우) 83
<그림 4-8> 22@Plan(2010) 주요 전략 86
<그림 4-9> 도심-수변 문화지구(좌), 이스턴하버 주거지역(우) 89
<그림 4-10> 하펜시티의 도시성 : 혼합형 사용도 및 다양성(좌), 공공공간
계획(우) 91
<그림 4-11> 하펜시티 자전거 및 보행 네트워크(좌), 공공공간 분포(우) 91
<그림 4-12> 덴버 역 공간 및 동선 연계계획 93
<그림 4-13> 덴버 유니온 역 복합용도개발 예시(좌), 건축물 고도 시뮬레
이션(우) 94
<그림 4-14> 슈투트가르트 중앙역 전경(좌), 사업 예상도(우) 95
<그림 4-15> 슈투트가르트 21 사업진행 및 갈등과정 96
<그림 5-1> 경제기반형 도시재생 기본전략의 도출 105
<그림 5-2> 뉴욕 특별목적지구 운영 사례 107
<그림 5-3> 상가재생신탁을 활용한 도시재생기법 개요 109
<그림 5-4> 창원도시재생신탁업무센터 개요 110
<그림 5-5> 장소 통합적 도시재생 개념 111
<그림 5-6> 대구 골목문화가이드북 코스(상) 및 근대역사문화벨트
Master Plan Key Map(하) 112
<그림 5-7> UDCK의 내외부 전경(상) 및 시민참여형 계획수립 과정(하) 115
<그림 5-8> 원도심 경제기반형 재생전략의 도출 117
<그림 5-9> 산업단지 및 주변지역 경제기반형 재생전략의 도출 120
<그림 5-10> 부산 북항재개발 토지이용계획(좌), 배후지역(우) 122
<그림 5-11> 항만 및 주변지역 경제기반형 재생전략의 도출 122
<그림 5-12> 철도역세권 경제기반형 재생전략의 도출 124
<그림 5-13> 철도역세권 도시재생 추진 원칙 및 방향 125
<그림 5-14> 철도역세권 주변 가로의 통합가로 정비 전·후 예시 125
<그림 5-15> 교통 기반시설 정비와 연계·접근성 강화에 따른 주변지
파급과정 예시 126
<그림 5-16> 철도 연접지 주변 노후 주거지 기반시설 정비 예시: 현재(좌),
개선안(우) 126
chapter 1
연구의 개요
제 1 장 연구의 개요 3 C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1
연구의 개요
본 장에서는 도시의 경제기반 강화가 어느 때보다 요구되는 현 상황에서, 도시재생 차원에서 도시경제를 활성화하고 일자리를 창출할 필요가 있다는 것을 강조하였다.
이를 연구하기 위한 방법 등을 소개하고 선행연구를 검토한 후 본 연구의 차별성을 제시하였다.
1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구의 배경
우리 경제는 그동안의 성공적인 고도성장 단계에서 본격적인 저성장 기조에 진입하 고 있다. 이는 일시적 경기변동에 따른 것이라기보다는 글로벌 경제체제의 변화와 함께 국내의 산업 및 인구구조 변화 등 구조적 변화에 원인이 있는 만큼, 보다 근본적 처방이 필요한 시점이다. 이에 대응하여 정부는 대규모 제조업 중심의 선진국을 모방하는 ‘추격형 경제’에서 IT, 문화, 금융 등 고부가가치를 창출하는 창조․지식경제 로의 이행을 서두르고 있다.
산업화 시대에는 도시 외곽에 대규모 산업단지와 택지를 필요로 했으나, 창조․지식 경제 체제에서는 사람, 자본, 정보가 집결되고 역사성과 문화적 가치를 내포하고 있는 구도심이 다시 경제활동의 핵심 거점 역할을 하게 될 것이다. 그러나 최근 인구성장 정체 및 빠른 속도의 고령화를 겪고 있는 국내 대부분의 도시는 외연적
4 경제기반 강화를 위한 도시재생 방안
확산과 도심공동화, 전통기반산업의 침체 및 산업의 역외이전 등으로 경제기반을 상실할 위기에 처해 있다.1)
도시차원에서의 경제 활성화 시책이 어느 때보다 요구되는 시점에서 쇠퇴하는 도시공간을 살려 도시경제기반을 강화하는 것은 도시경제를 살리는 가장 유효한 수단이 될 것으로 판단된다. 그러나 과거 경험했던 무분별한 대규모 개발에 의한 외형적 발전이나 건설경기 부양 등 단기적 효과에 치중한 물리적 접근 위주의 도시정비 방식을 지양하고 도시 특성에 맞게 실제 도시경제에 활력을 줄 수 있는 종합적인 도시재생 방식이 필요하다.
도시재생의 중요성이 공감되고 있는 가운데, 그동안 마을만들기 등 근린재생형 도시재생에 대한 연구는 활발히 이루어져 왔으나, 도시경제기반을 강화하기 위한 도시재생 연구는 아직 거의 찾아보기 힘든 실정이다.
2013년 6월 제정된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 도시재생특별 법)에서는 도시경제기반 강화를 위한 도시재생의 필요성을 인식하여 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가의 핵심적 기능을 담당하는 도시계획시설(이하 국가 핵심시설)의 정비 및 개발과 연계하여 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반 을 창출하기 위한 도시경제기반형 도시재생(이하 경제기반형 도시재생)이 주요한 도시재생 유형으로 분류되고 있다. 이에 법 제정 후 곧 각 지자체에서 추진하게 될 경제기반형 도시재생을 바람직하게 선도하기 위한 연구가 시급하다.
2) 연구의 목적
본 연구의 목적은 경제기반을 강화하고 도시경제를 활성화시키기 위한 도시재생 차원의 전략과 정책 방안을 제시하는데 있다. 이 연구를 통하여 도시의 핵심시설과 주변지역을 연계하여 도시경제기반을 강화하기 위한 도시재생 전략을 도출하고, 원도심 등을 거점으로 도시경제를 활성화하기 위한 정책 방안을 제시하고자 한다.
1) 국토연구원(2013). 국가도시재생기본방침 공청회 자료. 2013.11.27.
제 1 장 연구의 개요 5
2. 연구의 범위
1) 공간적 범위
본 연구는 국가차원에서의 도시재생 정책수립을 지원하기 위한 연구로서 전국의 도시를 대상으로 한다. 도시재생을 통한 경제기반 강화의 목적이 도시 전반의 경제구 조 변화나 고용창출을 위한 것이기 때문에 도시경제 영향권 전반이 공간적 범위라고 할 수 있다. 본 연구의 공간적 범위를 도시재생의 직접적 대상지역에 한정한다면, 도시재생특별법에서 명시한 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가 핵심시설을 중심으로 설정해야 할 것이다. 본 연구에서는 그 중에서도 상대적으로 도시경제에 미치는 영향이 크다고 판단되는 산업단지, 항만, 철도 및 그 주변지역을 연구의 주요한 공간적 범위로 설정한다. 이와 함께, 도시경제의 거점이 되는 원도심 지역이나 다양한 잠재력을 지닌 이전적지 등도 국가 핵심시설 대상지역과 병행하여 분석대상에 포함하도록 한다.
2) 내용적 범위
도시재생특별법상 도시재생 활성화계획의 대상인 경제기반형과 근린재생형의 두 가지 유형 중 경제기반형 도시재생을 중심으로 하나, 실제 두 가지 유형이 유기적으 로 연계되어야 한다는 점에서 이분법적 구분은 지양토록 한다. 앞서 언급한 바와 같이 도시재생특별법상 국가 핵심시설과 직접적으로 연계되는 경제기반형 도시재생 외에도, 도시경제의 활성화를 위하여 필수적인 원도심, 이전적지 등에 대한 도시재생 방안도 연구의 내용적 범위에 포함하도록 한다.
한편, 도시재생특별법이 2013년 6월 제정되었음을 감안하여 국내 실태분석의 경우 필요에 따라 기존 정비방식에 의한 사례도 분석대상에 포함한다. 도시재생 및 경제기반 등에 대한 개념은 2장에서 상세하게 논의하도록 하겠지만, 물리적 정비방 식 외에 다양한 방식의 종합적 접근에 의한 도시재생 및 사회적․문화적․산업적 기반
6 경제기반 강화를 위한 도시재생 방안
등을 포괄하는 경제기반에 대한 개념정립 하에 연구를 추진토록 한다. 정책방안과 관련해서는 그 동안 경제기반형 도시재생에 대한 연구가 거의 없었던 점을 감안하여 특정 정책에 대한 심도 있는 논의 보다는 기본전략과 정책방향을 제시하는 수준으로 다루되 예시적으로 구체적 방안 및 세부 사례 등을 언급하도록 한다.
3. 연구의 방법
1) 문헌검토 및 제도 분석
먼저 본 연구와 관련한 선행연구를 검토하기 위하여 보고서, 국내외 학술지, 단행본 등에 대한 문헌을 조사하였다. 이와 함께 경제기반의 개념을 정립하고, 경제기반 강화의 수단 및 경제기반 강화를 위한 도시재생 전략 등을 도출하기 위하여 관련 연구와 사례 등을 검토하였다. 특히 선진국의 경제기반 강화를 위한 도시재생 사례를 통하여 성공요인 및 정책 시사점 등을 도출하였다.
도시재생 개념의 도입과 흐름 등 도시재생의 맥을 살펴보고자 기존의 관련 제도 및 정책을 검토하여 성과 및 문제점을 분석하였다. 이를 토대로 지난 2013년 6월 제정된 도시재생특별법의 배경과 의미를 살펴보고 경제기반형 도시재생의 위상을 살펴보도록 한다.
2) 지역 현황 및 실태 조사
지역의 쇠퇴 실태를 전국 시·군·구 및 읍·면·동별 쇠퇴지표를 활용하여 분석하는 한편, 경제기반형 도시재생의 근간이 되는 국가 핵심시설의 주변지역과 원도심의 현황에 대하여 GIS를 활용한 공간분석기법을 적용하여 분석토록 한다.
이와 함께 도시재생에서 중심적 역할을 담당할 지방자치단체의 도시재생 담당 공무원들을 대상으로 설문조사를 실시하여 지역의 현황과 경제기반형 도시재생에 대한 인식을 조사하고 정책 제안사항을 수렴하였다.
제 1 장 연구의 개요 7
이와 함께 국내외 사례 등에 대한 세미나를 개최하여 정책 시사점을 도출하기 위한 논의를 거치는 한편, 지역전문가들과의 면담 및 자문회의 등을 통하여 국내 도시의 쇠퇴실태, 경제기반 실태, 지방자치단체 차원에서 추진 중인 계획․사업 및 정책 등을 조사하고 경제기반 강화의 필요조건, 도시재생 실천전략 등에 대한 의견을 청취하였다.
4. 연구의 기대효과
1) 학술적 기여도
본 연구는 도시재생특별법에 근거를 둔 경제기반형 도시재생의 개념에 대한 실제적 이해를 도모함과 동시에 주요 이론과 외국사례 소개를 통하여 경제기반형 도시재생의 유형화 및 모델 도출에 참고가 될 것으로 생각된다.
한편, GIS를 기반으로 하는 공간정보분석기법을 활용한 국가 핵심시설 주변지역 및 원도심에 대한 현황분석은 추후 다양한 국가 핵심시설, 경제기반 등과 관련한 도시 공간구조 분석의 단초가 될 것으로 예상되며 자료의 구축과 함께 지역별로 보다 심도 있는 분석으로 발전할 것으로 기대된다.
2) 정책적 기여도
본 연구는 향후 경제기반형 도시재생 사업의 합리적 추진과 국가 지원을 위한 정부 정책을 선도하는데 기여할 것으로 판단된다. 지역 차원에서는 지방자치단체의 도시재생 전략계획 및 도시재생 활성화계획 수립 시 참고할 수 있는 경제기반형 도시재생의 실천적 추진전략을 지원할 수 있을 것으로 기대된다.
이와 함께 경제기반형 도시재생에 대한 이론 및 해외사례 등에 대한 소개와 분석을 통하여 도시재생 사업의 경험적 시행착오를 줄이고 바람직한 정책방향 설정을 위한 벤치마킹 자료를 제공하게 될 것이다.
8 경제기반 강화를 위한 도시재생 방안
5. 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성
1) 관련 선행연구 현황
2000년 초‧중반까지는 도심 및 기성시가지 쇠퇴의 문제를 물리적 정비를 통해 해결하기 위한 연구들이 많이 이루어졌다. 즉 기성시가지 정비와 관련하여 정비과제 설정 및 유형화, 그리고 이에 기반한 정비기법을 특히 주거지역을 대상으로 제시하는 연구들이 주를 이루었다.2)
물리적 측면뿐만 아니라 사회적‧경제적 측면의 도시재생에 대한 논의가 활발히 진행되면서 다양한 스펙트럼의 도시재생 관련 연구가 추진되기 시작한 것은 2000년대 중반 이후부터였다.3) 그러나 도시재생에 대한 논의는 주로 근린재생 중심이었으며, 이는 주거지, 사회적 기업, 취약계층, 주민참여 등 다양한 시각에서 이루어졌다.
이 기간 중에 커뮤니티 비즈니스 활용 및 사회적 기업과 도시재생에 관한 연구, 취약계층을 배려한 도시재생 방안, 주민참여형 살고 싶은 도시만들기 및 살기 좋은 지역만들기 관련 연구 등이 수행되었다.
도시문화와 도시재생을 연계한 연구도 이루어졌다. 역사문화기반형 도시재생을 통한 지역경제 활성화, 도심의 물리적 개선뿐만 아니라 도시재생을 위한 지역자산 활용, 근대역사환경의 활용 등 도시재생 수단에 대한 연구, 문화지구 지정을 위한 제도 개선방안 등 도시문화전략에 기반한 도시재생 및 지역경제 활성화에 대한 논의가 활발하게 이루어졌다. 이 외에도 도심쇠퇴 현황분석에 따른 도심 기능 활성화 방안, 기존 도시개발 사업에서 도시재생 및 지역 활성화를 위한 도시설계적 기법에 관한 연구들이 진행되어 왔다. 최근에는 근린재생과 차별화되는 경제기반형 도시재생 에 대한 논의가 서서히 시작되고 있으나, 아직 경제기반형 도시재생에 대한 개념 정립조차 충분히 이루어지지 않고 있는 실정이다.
2) 박정은·김상조·김재철·정소양(2012).『기성시가지 재생을 위한 효율적 도시관리제도 개선방 안』. 국토연구원 연구보고서. p.13
3) 2006년부터 시작된 건설교통기술 R&D 과제로서 도시재생에 대한 연구가 본격적으로 이루 어지게 되었다.
제 1 장 연구의 개요 9
구분 과제명 책임자 년도 연구내용
기성시가지 정비
기성시가지 정비사업
의 종합적 관리방안장윤배 외 2006 도시재정비촉진법과 도시 및 주거환경정비법의 추진에 있 어서 경기도의 기성시가지 여건에 적합한 정비방식 검토 기성시가지 정비기법
에 관한 연구 : 주거지 역을 중심으로
민범식 외 2002
기성시가지 내 일반문제주거지역에서 활발히 추진되고 있 는 다가구, 다세대주택, 주택이면도로의 주차장확보사업 등을 중심으로 이들 사업의 추진현황과 문제점 분석 후, 부분적이고 점진적인 개선위주의 재개발사업이 도입될 경 우 사업추진에 따른 실현가능성 제고
도시환경개선을 위한 기성시가지 정비방안 연구 : 정비과제 설정 및 유형화를 중심으로
민범식 외 2001 주거환경 개선을 위하여 기성시가지 주거지역을 대상으로 지구 차원의 종합적인 주거환경 정비를 위한 방법 제시
근린재생
서민지향적 융합형 도
시재생방안 이왕건 외 2011
서민생활의 개선에 초점을 맞춘 융합형 도시재생방안 모색 (금융, 주택, 교통, 안전, 일자리, 교육, 건강 등 7개 정책분야 중심)
브리스톨 하트클리프 와 위디우드의 지역재 생: 사회적 기업과 지 역재생사업
서종균 2010 브리스톨의 하트클리프와 위디우드 지역재생 사례를 통한 시사점 제시
도시재생사업에 따른 저소득층의 이주패턴 및 정착방안 연구
임은선 외 2009 도시재생사업 시행에 따른 저소득층 원거주민의 이주패턴 의 특징을 파악하고 철거 후 원거주민 정착방안을 제시 도시재생을 위한 커뮤
니티 비즈니스 지원방 안 연구
김진범 외 2009
도시재생과 커뮤니티 비즈니스의 개념을 정의하고, 도시재 생에 있어서 커뮤니티 비즈니스의 역할과 강점 등을 제시하 여 도시재생을 위해 커뮤니티 비즈니스 지원이 필요한 이유 및 지원방안 제시
역사문화 기반
후기 산업시대 문화기 반 도시재생 전략에 관 한 연구
김우영 2012
후기 산업사회 도시 랜드마크를 활용한 도시재생 사례를 조사하고, 문화기반 도시재생의 사회적 효과 및 한계를 고찰하고, 국내 도시에 대한 적용 가능성 및 시사점에 대해 논의
문화지구 제도개선 방
안 김연진 2011
문화지구 지정 목적에 부합한 관리 운영이 이루어질 수 있도록 실효성 있는 제도적 개선 방안을 제안하여 궁극적으 로 문화지구 역할을 재정립
지역자산 활용형 도시
재생 전략에 관한 연구 이왕건 외 2011
지역자산이 여러 형태로 활용되며 지역 브랜드화 되기까지 의 일련의 과정을 체계적으로 정리함으로써 도시재생을 위한 지역 자산 활용과정에 접목
역사문화기반의 도시 재생과 지역경제 활성 화: 고도 경주를 중심 으로
임배근 2011
영국과 스페인 도시재생사업 사례를 통해 도시재생사업이 지역경제 활성화에 미치는 영향을 분석한 후, 경주도시재생 사업의 정책방향과 지역경제 발전전략을 제시 도시재생을 위한 근대
역사환경 활용방법 분 석 : 부산, 광주, 군산 을 사례로
강동진 외 2008
근대역사환경에 대한 가설적인 활용방법과 과정을 도출하 고 이를 실험적으로 적용함으로써 근대역사환경의 활용을 통한 도시재생의 실천적인 가능성 타진
<표 1-1> 선행연구 검토 종합
10 경제기반 강화를 위한 도시재생 방안
구분 과제명 책임자 년도 연구내용
도심활성화
지방대도시 도심의 기 능활성화와 쾌적성제 고 방안
계기석 외 2003
우리나라 지방대도시 도심쇠퇴 양상과 원인에 입각하 여 도심 쇠퇴를 개선할 수 있는 방안과 전략을 기능의 활성화와 쾌적성 제고라는 관점에서 모색 중심시가지 환경개선
을 위한 도시재생전략 연구 : 지방중소도시 의 유형별 전략설정을 중심으로
이범현 외 2008
대도시가 아닌 중소도시의 물적 환경개선을 포함하여 경쟁력이 향상되는 경제․사회적 재생전략을 종합적으 로 제시
광주 창조적 도시재생
기본구상 정성구 외 2010 광주 도심의 현안에 대한 해결방안을 모색하고 창조도 시로서의 친환경적·혁신적 도시발전방향 제시
도시설계적 기법
지역기능 활성화를 위 한 기능순응형 도시재 생수법 연구
맹다미 2010
지역 특성을 반영하여 재생효과를 증대시킬 수 있는 장소중심의 재생방안을 모색하고. 지역기능의 플러스 알파 방안과 기성 도시형태, 기능, 시스템의 잠재력과 활용도를 증진시킬 수 있는 정비방식인 기능순응형 도시재생 제안
도시재생과 지역활성 화를 위한 버밍엄 브린 들리플레이스 수변복 합개발 특성
이금진 2008
도시재생과정에서 거주자를 위한 문화레저공간과 오픈 스페이스 조성을 성공적으로 거둔 버밍엄 운하지역의 브린들리플레이스사례를 분석하여 도시재생과 지역활 성화를 위한 수변지역 복합개발방안을 제시
도시재생사업에서 개 발사업을 통한 지역활 성화 방안 연구: 건대 입구 역세권 지역사례 를 중심으로
조용 외 2008
일본의 다양한 도시재생사업 성공사례를 제시하고, 도 시재생사업을 통한 지역활성화 시 고려되어야 할 요소 와 항목 그리고 이러한 요소가 고려되었을 때 미치는 영향과 한계를 고찰하고 이를 건대입구 역세권에 적용
해외 도시재생
정책
영국 도시재생의 유형
별 성공사례 분석 양도식 2008 영국의 도시재생정책의 변천과정과 유형별 재생사례 연구를 통해 서울의 도시재생정책에 주는 시사점 도출
일본의 도시재생정책:
발전국가의 구조변화 와 도시개발정책
박세훈 2004 일본의 개발사업 구조와 도시재생정책의 배경, 내용, 파트너쉽 구조를 분석
경제기반
새로운 도시재생의 구 상: 한국형 도시재생 을 위한 법제 연구
도시재생 사업단 2012
영국과 일본의 도시재생 정책 비교 및 중앙정부의 도시 재생 지원방향을 제시하고 있으며, 도시경제기반 재생 사업 및 근린재생형 도시재생 사업의 정의와 사업방식 등을 제안하고 있으며, 도시재생법(안) 마련
<표 1-2> 선행연구 검토 종합(계속)
