KOBACO 체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

연구 08－15

KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

-지상파방송 광고시장의 효율성 증진방안에 관한 연구-

김재홍

KOBAC O체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

-지상파방송 광고시장의 효율성 증진방안에 관한 연구- 1판1쇄 인쇄/ 2008년 12월 1일

1판1쇄 발행/ 2008년 12월 5일 발행처/ 한국경제연구원

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발간사 3

발 간 사

우리나라의 지상파방송 광고시장은 규제의 전시장이다. 매체와 광고주는 자유로운 광고계약을 할 수 없고 오직 한국방송광고공사 (KOBACO)를 통해서만 간접적인 거래를 할 수 있다. 광고물량은 그 총량뿐만 아니라 위치와 방법 등이 방송법에 의해 엄격히 규제되어 있으며, 광고요금 역시 KOBACO에 의해 자의적으로 정해진다. 어디

그뿐인가. KOBACO의 거래독점 및 요금규제의 권한은 인기가 많은

광고매체에 대해서는 광고의 초과수요를, 그리고 비인기 광고매체에 대해서는 광고의 초과공급을 만들어내는데, KOBACO는 스스로 만 들어낸 시장불균형을 소위 강제적 끼워팔기를 통해 해소하고 있다. 광고회사들은 광고주로부터가 아니라 KOBACO로부터 정해진 수수 료를 받고 있으며, 최근 위헌판결이 나기 전까지 광고의 내용에 대 해서도 사전심의가 행해지기도 했다. 게다가 과거 공익자금에서부 터 지금의 방송발전기금까지 준조세 징수의 문제도 여전하다.

이처럼 지상파방송 광고시장은 거래, 물량, 요금, 표현, 준조세 등 거의 모든 경제행위에 대하여 과도한 규제를 받고 있는바, 과연 이 시장을 ‘시장’이라고 부를 수 있는지조차 의심스럽다. 더욱 근본적인 안타까움은 이러한 규제환경이 정당한 근거에서 비롯된 것이 아니 라 과거 군부독재시절의 언론통제의 정치적 동기에서 비롯된 제도 라는 점이다. 1981년 출범부터 정당성을 결여한 소위 KOBACO체제 는 벌써 28년 동안 그 위세를 확장하면서 유지되어 왔다. 존립과 행

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위의 정당성을 갖지 못한 제도가 왜 이토록 오랫동안 바뀌지 않는 것일까?

어떤 제도든지 일단 만들어지면 그 제도로부터 이익을 얻는 집단 과 피해를 보는 집단이 생겨나게 된다. 그런데 잘못된 제도의 가장 큰 피해집단은 늘 국민이란 점이 제도개혁을 어렵게 만든다. 침묵하 는 다수의 국민들은 자신이 피해집단이란 사실을 인지하지도 못할 뿐만 아니라, 설사 인지한다고 해도 제도개혁을 위해 비용을 지불할 인센티브를 갖지 못하기 때문이다. 그래서 세상에는 잘못된 제도, 잘못된 일들이 계속 유지되곤 하는 것이다.

본 연구는 KOBACO 제도의 폐해를 이론적, 실증적으로 다시 한 번 확인시키고, 우리나라 지상파방송 광고시장을 본래의 모습, 즉 시장을 통한 자유로운 거래와 경쟁의 모습으로 되돌려야 함을 주장 하려는 노력이다. 이러한 주장은 사실 전혀 새로운 것도, 다수의 지 지를 얻지 못하는 것도 아니다. 이미 학계는 물론, 정계나 업계에서 도 KOBACO체제의 부당성과 개혁의 필요성을 잘 인식하고 있다. 그러나 앞에서 언급한 것처럼 잘못된 세상이 바뀌는 것은 또 다른 문제인 것이다.

정부의 힘 있는 자들이 본 연구의 내용을 꼼꼼히 읽고 이해하기 를 바란다. 그러나 이러한 기대가 공허한 것이라는 사실은 명백하 다. 그렇다면, 옳고 그름에 중립적인 용기를 표현해야 할 책임이 있 는 학자들이라도 본 연구의 내용을 이해하고 같은 목소리를 내 주기 를 기대한다. 명백히 부당한 제도인 KOBACO체제가 오랫동안 바뀌 지 않은 원인 중에는 학자들의 직무유기가 있었음을 부인할 수 없기 때문이다.

다행히 최근(2008년 11월 27일 )헌법재판소가 KOBACO의 독점에

발간사 5 대해 헌법불일치 판정을 내리고 2009년 12월까지 미디어렙 경쟁을 허용하는 법개정을 명령하여 KOBACO체제는 드디어 그 막을 내릴 것으로 기대된다.

그러나 경쟁도입의 구체적 방법들이 만들어질 때 본 연구에서 논 의된 모든 내용들이 여전히 심도있게 고려될 것인바 본 연구의 중요 성과 역할은 계속 유효할 것이다.

본 연구가 정부가 방송광고시장의 개혁을 추진하는 데 조금이라 도 도움이 되기를 바란다. 동시에 본 연구를 훌륭히 수행해 주신 한 동대학교 경영경제학부의 김재홍 교수의 노고에 감사한다. 그리고 유익한 논평을 해주신 원내외 전문가들에게도 감사를 드린다. 끝으 로 본 연구의 내용은 필자의 개인적 견해이며 본원의 공식적인 견해 가 아님을 밝힌다.

2008년 12월 한국경제연구원

원장 김종석

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목 차

요 약··· 12

제1장. 서 론··· 13

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁··· 23

1 . 전파의 공공성 ··· 25

2 . 공영방송 vs. 민영방송 ··· 29

3 . 오류: 전파의 공공재적 특성 ··· 39

4 . 프로그램 평가: 질^(quality) vs . 시청률 ··· 42

제3장. 지상파방송 광고시장의 이해··· 51

1 . 지상파방송: 방송사 󰠏광고주 󰠏소비자 순환구조 ··· 53

2 . 광고의 기능: 방송의 시장실패(공공재문제) 해결 ··· 57

3 . 시장 현황 ··· 60

(1) 시장규모 및 중요성··· 60

(2) _{지상파방송국 현황}··· 62

(3) _{광고주 현황}··· 64

(4) _광고회사··· 64

(5) _{한국방송광고공사} (KOBACO: Korea Broadcasting Advertising Corporation)··· 65

4 . 규제 현황 ··· 68

(1) _거래독점··· 69

(2) _요금규제··· 70

(3) _끼워팔기··· 70

(4) _물량규제··· 71

(5) _{표현규제(위헌판결)}··· 73

목 차 7

목 차

(6) _준조세··· 74

(7) _{수수료 규제}··· 76

제4장. KOBACO체제의 비효율성··· 79

1 . KO BA CO체제의 핵심: 거래독점 및 요금규제 ··· 81

2 . KO BA CO체제의 비효율성 ··· 86

(1) 요금수준의 비효율성··· 86

(2) 판매방식의 비효율성··· 91

(3) 광고산업의 과학적 발전 저해··· 96

3 . 요금규제 및 끼워팔기의 비효율성: 이론모형 분석 ··· 98

제5장. 자율화 반대논리 비판··· 117

1 . 시청률 경쟁 󰠏 광고비 상승 󰠏 상품가격 인상 󰠏 소비후생 저해 ··· 12 1 (1) 시청률 경쟁에 따른 광고비 상승··· 121

(2) 광고료 상승과 제품가격의 상관관계··· 125

2 . 시청률 경쟁 󰠏 프로그램 질 저하 󰠏 공익저해 ··· 13 0 (1) _문제제기··· 130

(2) _{실증적 검증}··· 131

(3) _{이전연구 결과}··· 143

(4) _{논리적 검증}··· 152

(5) _첨언··· 154

3 . 방송의 공정성 및 다양성 ··· 15 9 (1) 방송의 다양성과 공익··· 160

(2) 상품차별 이론의 시사점··· 161

(3) 보편적 서비스 이론의 적용가능성··· 163

(4) _{종교방송 보호정책}··· 165

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목 차

제6장. 이익집단 분석··· 169

1 . 규제의 경제이론: 이익집단 이론 ··· 17 1 2 . 방송광고시장의 이익집단 ··· 17 3 (1) KOBACO_{체제의 수혜자}··· 174

(2) KOBACO_{체제의 피해자}··· 176

3 . 공익자금(방송발전기금)··· 18 0 제7장. 개혁방안: 미디어렙 시장 자율화 ··· 183

1 . 기본방향 ··· 18 5 2 . 미디어렙 경쟁도입에 관한 논의 ··· 19 0 3 . 외국의 사례 ··· 19 6 (1) _미국··· 196

(2) _일본··· 197

(3) _프랑스··· 198

(4) _영국··· 199

(5) _네덜란드··· 199

4 . 결론: 미디어렙 경쟁도입 방안 ··· 20 1 (1) _정책제언··· 201

(2) _보완책··· 202

참고문헌··· 203

부 록··· 206

영문초록··· 216

표 목차 9

표 목차

표 3-1. _명목 GDP 대비 광고시장 규모··· 61

표 3-2. _{지상파방송국 현황}··· 63

표 3-3. KOBACO_{의 업무}··· 66

표 4-1. MBC 2003_년 10_월 SA_{시급 프로그램}··· 90

표 4-2. 끼워팔기에 의한 방송광고참여비율··· 91

표 5-1. 경쟁도입에 따른 광고비 상승에 대한 연구··· 124

표 5-2. 광고예산 수립에 활용하는 방법··· 127

표 5-3. 2007_년 KBS1 프로그램 시청률 상위 20_위··· 132

표 5-4. 2007_년 KBS2 프로그램 시청률 상위 20_위··· 133

표 5-5. 2007_년 MBC 프로그램 시청률 상위 20_위··· 134

표 5-6. 2007_년 SBS 프로그램 시청률 상위 20_위··· 135

표 5-7. 2000_∼2007년 드라마 시청률 상위 20_위··· 137

표 5-8. 오락 프로그램 시청률 순위··· 139

표 5-9. 광고 시청률이 높은 프로그램 상위 20_위··· 140

표 5-10. _케이블 TV _{월간 시청점유율}··· 141

표 5-11. _{박은아 외}(2003)의 선정성 정의··· 144

표 5-12. 시청률과 프로그램 품질 간의 상관관계··· 148

표 5-13. PSI 5_{항목과 시청률}··· 149

표 5-14. 시청률과 프로그램 질의 상관관계··· 150

표 5-15. 프로그램 품질과 시청률의 상관관계··· 151

표 6-1. 공익자금 조성 및 집행··· 181

표 6-2. 공익자금 주요 수혜집단··· 182

10 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

표 _･ 그림 목차

표 7-1. 국내 미디어렙 제도에 대한 주요 논의들··· 193

표 7-2. 미국의 미디어렙 현황··· 197

표 7-3. 일본의 미디어렙 현황··· 197

표 7-4. 프랑스의 미디어렙 현황··· 198

표 7-5. 영국의 미디어렙 현황··· 199

표 7-6. 네덜란드의 미디어렙 현황··· 200

<그림 목차> 그림 2-1. 프로그램의 질과 효용 간의 관계··· 46

그림 3-1. _{지상파방송}/광고시장의 순환구조··· 53

그림 3-2. 지역민방과 종교방송의 매출액 비중··· 63

그림 4-1. 기준요금의 산출 과정··· 83

그림 4-2. 방송광고 유통의 문제점··· 92

그림 4-3. H_{시장의 균형}··· 104

그림 4-4. L_{시장의 균형}··· 106

그림 4-5. _{규제하에서의} H_{시장 균형}··· 108

그림 4-6. _{규제하에서의} L_{시장 균형}: _{완판되는 경우}··· 111

그림 4-7. 규제하에서의 시장균형: _{미판되는 경우}··· 114

그림 5-1. 지상파방송 광고단가 상승의 경제적 파급효과··· 128

부표 목차 11

부표 목차

<부표 목차>

부표 1. 2007년 지상파방송국 광고 수입··· 206 부표 2. 2007_년 100대 광고주 거래 현황··· 208 부표 3. 2007년 광고회사 거래 현황··· 212

12 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

요 약

본 연구는 우리나라 지상파방송 광고시장의 거래와 요금을 독점 적으로 규제하고 있는 소위 KOBACO체제의 비효율성을 이론적, 실 증적으로 입증하고, 그 대안으로 미디어렙 시장에 대한 경쟁도입 방 안을 제시한다. 본 연구의 핵심은 경쟁도입, 즉 방송사들의 시청률 경쟁이 소비자의 후생을 저해하고 프로그램의 질을 떨어뜨린다는 소위 공익론자들의 핵심 주장은 근거 없는 가설에 불과하며, 오히려 현재의 KOBACO체제가 프로그램의 질과 공익성을 저해함을 더욱 명백하게 입증한 데 있다. 이러한 분석을 기초로 미디어렙의 경쟁도 입은 광고주 및 현재의 KOBACO가 또 다른 미디어렙을 소유하는 것은 규제하되, 전체적으로 미디어렙의 개수나 소유지분, 그리고 시 장구분 등은 아무런 제약을 두지 않아야 함을 제시한다.

제1장. 서 론 15 본 연구는 우리나라 방송광고시장의 문제점과 그 개선방안이라는 매우 진부한 주제에 관한 것이다. 좀 더 구체적으로 말하자면, 본 연구는 우리나라 방송광고시장의 거래를 독점하고 요금과 판매방 식을 규제하고 있는 소위 KOBACO체제를 비판하는 연구이다. 따 라서 본 연구의 주제는 진부할 수밖에 없고 그 내용의 상당부분은 기존의 주장을 반복할 수밖에 없다. 그 이유는 지난 1981년부터 지금까지 약 28년 동안 KOBACO체제에 아무런 변화가 없었기 때 문이다. KOBACO체제에 아무런 변화가 없기 때문에 현 체제의 문 제점도 달라질 것이 없고 바람직한 개선방안에 대한 의견도 달라질 것이 없다.

분명 우리나라 방송광고시장에 대한 연구는 그 주제의 중요성과 난해성에 비해 과도하게 이루어졌다고 생각된다. 방송광고시장은 대규모 초기투자가 요구되는 자연독점산업도 아니고, 통신과 같이 복잡하고도 빠른 기술진보를 나타내는 산업도 아니며, 21세기를 주 도할 국가 기간산업도 물론 아니다. 방송광고시장은 광고시간이라 는 상품을 사고파는 단순한 시장에 불과하다. 광고시간의 거래에 미 디어렙이 중추적 역할을 한다면 방송광고시장은 공급자와 수요자를 연결하는 유통시장에 불과하다. 방송광고시장 및 미디어렙 시장에 는 특별한 시장실패도 발견되지 않는다. 즉 음식점이나 옷가게처럼 시장에서 활발한 경쟁이 가능하고 또 바람직한 평범한 시장에 불과 하다는 것이다.

그러나 현실은 필자의 생각에 전적으로 동의하지는 않는다. 방송 광고시장이 자유로운 시장자율에 맡겨져야 한다고 주장하는 사람들 도 있지만, 그 반대로 방송광고시장은 공익성 차원에서 매우 특별 하므로 시장원리의 적용대상이 될 수 없다는 주장도 매우 강한 것

16 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

이 현실이다. 심지어 현 KOBACO체제의 문제점을 인정하는 사람들 조차 급격한 시장원리로의 전환에 반대하고 새로운 형태의 정부개 입으로 전환하는 타협책에 동의하곤 한다. 즉 방송광고시장에 대해 서는 무언가 정부의 통제와 규제가 필요하다는 생각이 일반적인 듯 하다.

이러한 현상은 KOBACO체제가 너무 오래 지속된 탓이라고 판단 된다. 즉 방송광고시장이 본래 특수한 시장은 아니지만, 지난 28년

간 KOBACO체제라는 매우 특수한 환경하에서 유지되어 왔기 때문

에, 사람들이 방송광고시장을 매우 특수한 시장으로 생각하게 되었 다는 것이다. 어떤 제도든지, 비록 그것이 정당하지 않은 것일지라 도, 일단 만들어지고 유지되면 사람들은 그 제도에 적응한다. 현

KOBACO체제가 정당성을 갖지 못한 것이라고 할지라도, 그리고 자

유로운 경쟁체제가 더 우월한 것이라고 할지라도, 이미 오랫동안 KOBACO체제에 적응하고 순응해 온 사람들에게 이러한 변화는 불 안하고도 낭비적일 수 있다.

분명 개혁에는 비용이 수반된다. 그러나 개혁을 하지 않으면 기존 체제로 인한 비효율은 지속된다. 개혁에는 비용이 수반되나 이는 단 기적일 뿐만 아니라 미래의 이익에 의해 보상됨을 기억해야 한다. 현 체제의 유지와 개혁 간의 선택은 장기적 비용과 단기적 비용 간 의 선택이다. 개혁에 따른 반발과 혼란 등의 단기적 비용을 감내하 지 못하면, 현 KOBACO체제가 초래하는 비효율은 앞으로도 오랫동 안 온 국민의 부담으로 남을 것이다.

본 연구는 필자의 과거의 연구들, 특히 김재홍(2005)의 내용을 기 초로 한다. 그 이유는 이미 밝혔듯이 주제가 달라진 것이 없기 때문 에 그에 대한 필자의 이해와 주장도 달라질 이유가 없기 때문이다.

제1장. 서 론 17 그러나 물론 기존연구의 오류를 수정하고, 부족한 내용을 보완하고, 새로운 내용을 추가했음은 당연하다. 이러한 반복적 수정과 보완, 그리고 새로운 분석의 추가는 KOBACO체제가 종식되고 방송광고시 장에도 시장의 경쟁원리가 작동될 때까지 반복될 것도 당연하다.

제2장은 KOBACO체제의 개혁과 관련된 몇 가지 기본적인 개념을 정리한다. 전파의 공공성, 전파의 공공재적 특성, 그리고 방송의 공 영성(즉 공영방송 옹호)등은 개혁에 반대하는 근거들로 사용되고 있 다. 그러나 이러한 개념들은 개혁을 반대하는 근거로 잘못 사용되고 있는바, 제2장은 이러한 개념들에 대한 올바른 해석과 적용을 분명 히 할 것이다. 제2장의 대부분은 김재홍(2005)의 내용을 보완한 것이 나, 4절은 본 연구에서 새롭게 추가된 내용이다. 4절은 프로그램의 질과 시청률에 대한 올바른 이해에 관한 것이다. 흔히 방송의 공익 성은 프로그램의 질에 의해 판단되어야 하며, 방송사들이 중시하는 시청률은 오히려 프로그램의 질과 공익성을 왜곡하는 지표라는 주 장이 있다. 그러나 4절에서는 이러한 주장이 오류임을 밝히고자 한 다. 즉 프로그램의 질은 방송(프로그램)의 공익성을 평가하는 지표로 적절하지 않으며 오히려 공익성을 왜곡한다고 비난을 받고 있는 시 청률이 사실은 시청자의 후생, 즉 공익을 대변하는 적절한 지표임을 주장하고자 한다.

제3장은 방송광고시장의 개요이다. 방송사 󰠏 소비자 󰠏 광고주로 이 어지는 순환구조에 대한 설명과, 광고가 방송의 공공재적 특성으로 인한 시장실패를 치유함에 대한 설명, 그리고 우리나라 방송광고시 장에 대한 정부규제의 현황은 김재홍(2005)의 내용을 반복하고자 한 다. 이러한 내용들은 새롭게 변하는 것들이 아니기 때문에 굳이 새 로운 분석이 필요 없기 때문이다. 단 3절에서 우리나라 방송광고시

18 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

장의 현황을 보여 주는 자료들을 추가하기로 한다.

제4장은 KOBACO체제의 비효율성을 입증하는 부분이다. 특히 본 연구의 기여도는 3절 이론모형 분석에 있다고 판단된다. 필자를 포 함한 많은 사람들이 KOBACO의 요금규제와 끼워팔기가 효율적이지 못하고 사회후생을 저해한다는, 즉 나쁜 것이라는 주장에 동의한다. 그러나 막상 KOBACO의 요금규제와 끼워팔기가 어떠한 사회적 폐 해를 초래했는가를 묻는다면 이에 대해 명백히 답하기는 매우 어렵 다. 그 이유는, 잘못된 제도나 규제의 가장 큰 피해자는 늘 일반대 중이지만, KOBACO체제하에서 국민들이 어떤 피해를 입고 있는지 를 밝히는 것이 쉽지 않기 때문이다. 이러한 배경하에 본 연구에서 는 간단한 이론적 모형을 통해 KOBACO의 요금규제와 끼워팔기가 광고주, 방송사, 그리고 시청자들의 이익에 미치는 효과를 분석해 보았다. 특히 현재의 요금규제와 끼워팔기는 방송사들로 하여금 질 좋은 프로그램을 만들 인센티브를 갖지 못하도록 하여, 시청자들의 효용을 심각하게 저해하고 있음을 확인한 것이 3절의 핵심이라고 하겠다. 즉 시청률 경쟁이 프로그램의 질을 떨어뜨린다는 소위 공익 론자들의 주장과는 정반대로, 현재의 KOBACO체제가 프로그램의 질을 떨어뜨려 시청자의 권익과 효용을 심각하게 훼손하고 있다는 것이다.

제5장은 개혁을 반대하는 핵심논리에 대한 비판이다. 제5장의 주 제는 KOBACO체제와 경쟁도입의 논의에서 가장 중요한 부분인바, 기존의 연구들에서도 수없이 다루어진 주제이다. 본 연구에서는 기 존의 연구결과들을 정리하여 분석하고, 동시에 새로운 실증자료들을 통해 보완함으로써 공익론자들의 주장이 허구적임을 다시 한 번 입 증한다. 시청률 경쟁은 광고비를 상승시키고 이는 다시 상품가격의

제1장. 서 론 19 인상으로 이어져 결국 소비자의 후생을 떨어뜨린다는 주장의 허구성 을 밝힌다. 또한 시청률 경쟁은 프로그램의 질을 떨어뜨려 공익을 저해한다는 주장의 오류를 밝힌다. 그리고 KOBACO체제가 방송의 다양성과 공정성을 보호하는 필수요건이라는 주장이 타당하지 못함 도 밝힌다. 제5장의 내용들은 공익론자들이 개혁을 반대하기 위해 얼 마나 근거 없는 선동적 주장을 반복하고 있는지를 잘 보여줄 것이다.

제6장은 본 연구의 새로운 시도이나 최초의 의도만큼 심도 있는 분석을 담고 있지는 못하다. KOBACO체제의 폐해는 이미 경제학의 효율성 분석에 의해 입증되었다. KOBACO체제가 잘못되었다면 현 체제로 인해 이익을 얻은 사람들보다 피해를 입은 사람들이 더 많아 야 함이 당연하다. 그러나 과연 KOBACO체제로 인해 누가 피해를 입었느냐고 묻는다면 이에 대해 명쾌한 답을 하기가 매우 어렵다.

KOBACO체제의 수혜자들은 오히려 쉽게 나열할 수 있으나 막상 피

해자들을 찾기는 어려운 것이 사실이다. 물론 그 이유는, 이미 제4 장에서 입증하고 강조한 것처럼, 최대 피해자는 시청자, 즉 일반국 민인데 이들은 스스로가 어떤 피해를 입었는지 알지도 못하고 관심 도 없기 때문이다. 이러한 배경하에 본 연구는 KOBACO체제하에서 이익을 본 집단들과 피해를 본 집단들을 대략적으로 나열해 보고자 한다. 물론 이러한 분석에는 논란의 여지와 오류가 있겠지만, 잘못 된 제도가 어떻게 오랜 기간 유지될 수 있었는지를 이해하는 데 도 움을 줄 것이다. 즉 잘못된 제도는 그 오류로 인해 스스로 종식되는 것이 아니라, 개혁으로 인한 수혜집단과 피해집단의 특성과 반응, 그리고 이들 간의 힘겨루기 등에 의해 유지와 개혁이 결정되기 때문 이다. 본 연구에서는 이러한 시도에 그쳤지만 제6장의 주제는 향후 흥미로운 연구주제로 발전될 수 있기를 기대한다.

20 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

제7장은 본 연구의 결론으로서 미디어렙 시장에의 경쟁도입의 타 당성과 그 방법에 대한 부분이다. 우리나라 방송광고시장에 대한 논 의는 크게 현 KOBACO체제의 효과분석과 미디어렙 시장에의 경쟁 도입 방안의 두 부분으로 구분될 수 있다. 본 연구는 상대적으로 전 자에 대해 초점을 맞추고 있지만, 실질적인 정책을 집행하는 정부는 후자에 더 큰 관심을 갖는 것이 당연하다. 그러나 사실 미디어렙 시 장에의 경쟁도입 방안은 특별한 분석이나 고민이 필요한 것은 결코 아니다. 이미 KOBACO체제의 부당성이 입증되었기 때문에 방송광 고시장 및 미디어렙 시장은 정부의 간섭을 최소화하고 시장의 자유 로운 경쟁에 맡기기만 하면 되기 때문이다. 경쟁도입이 결론이라면 경쟁을 어떻게 어떠한 단계로 허용할 것인가를 고민하는 것은 적절 치 못하다. 정부의 제약과 규제를 제거하면 경쟁은 자연스럽게 활성 화될 것이기 때문이다.

그럼에도 불구하고 정부는 물론, 학계와 시민단체 등은 경쟁도입 의 단계와 정도, 그리고 그 방법에 대해 많은 고민과 논의를 하고 있다. 이들의 노력을 불필요한 것으로 단정 짓는 것은 본 연구에 대 한 반발과 무시를 초래한다는 것은 필자도 물론 잘 알고 있다. 그러 나 미디어렙 경쟁도입에 또 다른 제약과 한계를 가하려는 논의에 동 참하는 것은 본 연구의 일관된 철학과 주장을 스스로 부정하는 것이 기 때문에, 본 연구에서는 경쟁도입에 대한 일체의 제약과 한계에 반대하며 순수하고도 전면적인 경쟁도입을 주장하고자 한다. 이러 한 관점에서 볼 때 제7장은 특별한 정보를 제공하는 결론은 아니다. 지난 28년간의 KOBACO체제가 정당한 것이 아니었다면, 결론은 또 다른 정부의 통제와 간섭도 아니며, 기득권을 누려 왔던 이익집단과 의 타협도 아니고, 방송광고산업의 발전과 시청자의 이익을 위한 시

제1장. 서 론 21 장에서의 자율적인 경쟁 그 자체일 뿐이다.

KOBACO체제에 대한 이해와 비판, 그리고 체제수호와 개혁 간의

논쟁은 단순히 방송광고시장의 효율성에 관한 문제가 아니다.

KOBACO체제의 논쟁은 우리나라의 시장경제체제와 더 나아가서 정

치적･경제적 민주주의의 현주소와 가능성에 대한 시금석이다. 본 연 구의 궁극적 목적은 KOBACO체제가 통상압력이나 국제간 협상 등 과 같은 외부의 힘에 의해서가 아니라, 그 이전에 우리 스스로의 자 각과 노력에 의해 개혁되는 데 일조를 하기 위함이다.

제 2장. 기본개념: 공익성 논쟁*

1)

* _{본 장의} 1_∼3_{절은 김재홍}(2005)을 수정･보완한 것이며, 4절은 본 연구를 위해 새롭 게 추가된 것임을 밝혀둔다.

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 25

1. 전파의 공공성

방송광고분야의 공익성 논쟁의 출발은 전파의 공공성에 있다. ‘전 파는 국민의 희소한 공유자산인바 이를 방송사가 상업적으로 이용 함으로써 이윤(profit)혹은 지대(rent)를 얻는 것은 부당하므로 방송사 의 이익은 전파의 소유주인 국민에게 환원되어야 한다’라는 주장이 바로 그것이다.¹⁾ 전파가 본래 국민의 공유자산(common property)이란 주장에는 아무런 오류가 없다. 우리나라의 땅과 물과 공기와 모든 자연이 본래 모든 국민의 공유자산이라는 주장과 다를 바가 없기 때 문이다.

그런데 전파가 원래의 공유자산인 상태 그대로 남아 있으면 소중 한 전파자원은 매우 비효율적으로 사용될 수밖에 없다. 공동체 구성 원 모두가 주인인 공유재산권(common property right 혹은 collective ownership)하에서는 부정적 외부효과(negative externality)로 인해 전파의 과도한 남용(overuse)이 초래되는 ‘공유의 비극(tragedy of the commons)’ 이 발생하기 때문이다.²⁾따라서 공유의 비극을 막고 국민의 공유자 1) _공공성(_公共性)_{과 공익성}(_公益性)은 흔히 동일한 혹은 유사한 개념으로 사용되지 만, 좀 더 정확히 구별하자면 공익성은 공익을 추구하는 ‘_행위’에 관한 개념이고 공공성은 어떤 자산이 공공의 소유라는 ‘_소유권’_{에 관한 개념이다}. _{물론 공공의 소} 유라면 당연히 공익성이 추구되어야 할 것이므로 이 두 개념들이 혼용되는 것에 큰 문제는 없을 것이며, 실제로 이러한 용어들은 정확한 정의나 구분 없이 사용되 고 있음이 사실이다. 그러나 논의의 정확성을 위해 구분하자면, _{전파의 공공성이} 란 전파가 본래 일반대중의 소유라는 의미이며, 전파의 공익성이란 전파가 공익 을 위해 사용되어야 한다는 의미를 갖는다.

2) 땅에 대한 사적재산권이 정립되기 이전 목초지를 공유한 어떤 부락이 있었다. _부 락민들은 자기 소유의 소와 말들을 풀어 목초를 뜯어먹게 했는데, _{목초지는 개인}

26 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

산인 전파가 실제로 국민의 이익을 위해 효율적으로 사용되게 하기 위해서는 전파에 대해 사적재산권(private property right)이 설정되어야 한다. 소유권 혹은 사용권이 개인에게 배타적으로 이전되면 부정적 외부효과가 내부화되어(internalized) 전파의 과도한 남용이 방지되고 효율적 사용이 가능해진다. 방송사가 공유자산인 전파를 개인자산으 로 취득하거나 혹은 배타적으로 사용하는 대가는 최초 특정 사업자에 게 주파수를 배분할 때 일회적으로 적용되는 출연금, 혹은 주파수 사 용에 대한 연도별 사용료로 징수되어 정부의 재정수입에 포함되는 것 이 정당한 방법이다. 많은 국가들이 주파수 배분을 경매방식에 의존 하는 것은 바로 공유자산인 주파수를 최적의 가격에 판매하기 위함인 것이다.

전파는 모든 국민의 공유자산이므로 공익을 위해 사용되어야 함 이 바람직하지만, 사적재산권하에서도 가공되지 않는다면 전파는 공 공을 위해 아무런 가치도 창출하지 못한다. 땅이 개발되고 경작되지 않으면 땅의 주인인 국민들에게 별다른 가치를 제공하지 못함과 동

소유가 아니었으므로 모든 부락민들은 서로 먼저 더 많이 자신의 소와 말들이 풀 을 뜯어먹게 했다. 그 결과 공유자산이던 목초지는 황폐해져서 결국 소와 말들이 굶어 죽게 되고, 그에 따라 모든 부락민이 다 같이 피해를 입게 되었다는 것이 공 유의 비극에 관한 스토리이다. 강한 야생소인 버팔로(buffalo)는 멸종할 위기에 있 어도 연약한 소는 번창하는 것은 버팔로에 대한 사적재산권이 설정되어 있지 않 아 사람들이 서로 먼저 버팔로를 포획하지만, 소에는 사적재산권이 설정되어 있 어 소의 주인들은 자신의 미래의 수익을 위해서 소를 잘 먹이고 새끼를 낳게 하 고 제한된 숫자만 도살하므로 공유의 비극이 발생하지 않기 때문이다. _{공유의 비} 극 스토리에서 내 소와 말을 먹이는 행위가 타인의 이익을 저해하게 되는 현상을 부정적 외부효과라고 부른다. 두 당사자들 간에 아무런 거래나 계약 없이 서로 상 대방의 이익에 영향을 주는 현상을 외부효과라고 부르는데 타인의 효용을 높이는 긍정적 외부효과(positive externality)가 발생할 수도 있고 타인의 이익을 저해하는 부정적 외부효과가 발생하는 경우도 있다. 공유재산권하에서는 부정적 외부효과 가 발생하여 공익이 저해되는 것이다.

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 27 일하며, 나무를 잘라 좋은 목재를 만들 때 더 높은 부가가치를 얻게 됨과 같은 이치이다. 이러한 관점에서 볼 때, 방송은 제한된 국민의 공유자산인 전파를 실질적인 가치로 전환하는 순기능을 담당한다. 즉 전파가 방송프로그램의 형태로 가공되면 비로소 전파의 주인인 국민을 위한 높은 가치를 갖게 되는 것이다. 따라서 방송사의 수익 은 불로소득 혹은 단순한 지대라는 주장은 옳지 않다. 방송사의 이 익은 국민의 공유재산인 전파의 부가가치를 창출한 것에 대한 정당 한 대가이다. 공유자산인 전파는 그 자체로는 국민에게 아무런 이익 을 줄 수 없으나 방송이라는 가공과정을 통해 부가가치가 창출되어 국민에게 실질적 이익을 주게 된 것이며, 따라서 방송사의 수익은 전파의 부가가치 창출로 국민의 후생을 증진시킨 것에 대한 정상적 인 대가로 이해되는 것이 옳다. 방송사가 전파사용에 대해 적정한 값을 지불하였다면 그 이후의 방송사 수익은 국민의 공유자산인 전 파를 가공하여 국민들에게 실질적인 가치와 효용을 제공하는 노력 에 대한 정당한 이익으로 평가되어야 한다.³⁾

요약하자면 전파의 공공성에 대한 올바른 이해는, 전파가 국민의 소중한 자산이기 때문에 전파가 방송이라는 형태로 가공되어 국민 들에게 실질적 효용을 줄 수 있도록 하는 것이 중요하고, 방송사들 3) 제한된 국민의 자산인 전파를 가공하여 국민에게 이익을 주는 것은 이동통신사업 도 마찬가지이다. 그런데 이동통신사업자들은 모두 민간사업자들이고 전파사용의 대가로서 주파수사용료를 지불하고 있다. 국민의 자산인 전파를 이용하는 사업이 란 점에서 방송은 통신과 다를 것이 없음에도 불구하고, 방송은 공익을 위한다는 명분으로 통신보다 훨씬 더 엄격한 정부의 통제를 받고 있음은 안타까운 현실이 다. 더욱이 후술하겠지만 방송사들은 주파수사용료를 내지 않고 있는데 그 이유 는 정부가 방송발전기금이란 명목으로 이미 방송광고에 대해 준조세를 부과하고 있기 때문이다. 정당성이 약한 방송발전기금을 징수하려고 상위법에 명시된 정당 한 주파수사용료를 면제하는 것은 방송광고분야에서 공익성 논리가 얼마나 왜곡 되어 사용되고 있는지를 말해 주는 또 다른 좋은 (_안타까운) _{예가 된다}.

28 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

이 전파를 (상 업적으로)이용하여 이익을 얻는 것은 바로 전파의 공공 성을 실질적 가치로 구현시키는 행위로서 공익에 기여하는 것이며, 따라서 주파수사용료(혹은 방송발전 기금)를(을) 지불한 이후의 방송사 수익은 전파의 공공성 실현에 대한 정당한 대가로 이해되어야 한다 는 것이다. 좀 더 강조하면, 전파가 방송사들에 의해 상업적으로 이 용되는 것은 국민의 소중한 전파자원이 실질적으로 국민의 이익, 즉 공익을 위해 활용되는 것을 가능하게 해주는 ‘공익추구적 행위’인 것 이다.

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 29

2. 공영방송 vs. 민영방송

우리나라는 전국적 네트워크를 갖는 5개의 지상파 TV 채널 중에 서 4개를 공영방송으로 운영하고 있다. 공영방송과 민영방송의 구분 은 방송사의 주인이 누구인가에 따라 결정되는데, 이러한 소유구조 에 따라 구분한다면 KBS1, KBS2, EBS, MBC는 공영방송이고 SBS만 이 민영방송에 해당된다.⁴⁾ 우리나라처럼 대부분의 방송사가 공영체 제인 경우는 외국과 비교해도 매우 특별한 상황임에 틀림없다. 그럼 에도 불구하고 공영방송체제를 옹호할 뿐만 아니라 심지어 공영방 송체제를 더욱 강화해야 한다는 주장까지도 있는 것이 우리의 현실 이다. 공익추구의 관점에서 공영방송이 민영방송보다 더 우월하다 는 것이 입증되지 못한다면, 현재 우리나라의 공영방송 체제는 공익 을 저해하는 바람직하지 못한 구조일 가능성이 매우 높다.

공영방송을 주장하는 배경에는 방송사는 상업성을 추구하는 일반 적 기업과는 다른 공익적 기구라는 인식이 있다. 경쟁과 이윤추구라 는 기업의 본질적 특성은 공익적 기능을 수행하는 방송사에는 적용 될 수 없다는 생각이다. 그렇다면 이윤추구의 상업적 동기에 의해 운영되는 방송사는 방송의 공익적 기능을 수행하지 못할 것이다. 따 4) KBS_와 EBS_{는 정부가} 100% 출자한 방송사로서 명백한 공영방송이지만, MBC_{는 특} 별한 역사적 배경으로 인해 다소 애매한 소유구조를 가지고 있다. _현재 MBC_의 최대주주인 방송문화진흥재단은 정부가 설립하고 정부에 의해 운영되는 조직인바 MBC의 궁극적 소유주는 정부가 되며 따라서 공영방송으로 분류된다. _한편 SBS_는 서울지역에서만 영업을 허가 받은 지역방송이지만 지방의 독립 민영방송사들과 네트워크를 형성하여 전국적 방송망을 확보하고 있기 때문에 실질적인 전국방송 사로 간주하기로 한다.

30 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

라서 공영방송은 공익증진을 위한 최선의 선택이란 인식과 주장이 과연 타당한지 따져봐야 할 것이다. 방송(사)의 공익성을 평가하는 데는 매우 다양한 기준들이 있겠지만 간단히 요약하면 ‘질 좋은 프 로그램을 최소의 비용으로 제공하는 것’이라고 할 수 있다. 국민들 이 얻는 효용은 높이면서 희생해야 할 비용은 최소화하는 것, 이것 은 모든 선택에 공통적으로 적용되는 공익성 평가의 기준이다. 그렇 다면 공영방송과 민영방송 중에서 과연 어떤 방송체제가 이러한 공 익성을 더 잘 충족시킬 수 있는지 살펴보기로 하자.

방송의 내용은 크게 정보제공과 흥미제공으로 구분될 수 있다. 정 보제공의 공익성은 정확성, 독립성, 전문성, 다양성 등에 의해 평가 될 수 있다. 이러한 요소들 중에서 민영방송은 광고주의 영향력으로 부터 자유로울 수 없다는 독립성 논쟁이 공영방송을 옹호하는 중요 한 이유가 된다. 즉 상업적 동기에 의해 운영되는 민영방송은 방송 의 독립성을 보장할 수 없다는 것이다. 그러나 방송의 독립성을 훼 손하는 압력은 광고주보다는 정부가 더 강하다는 것을 부정할 수 없 을 것이다. 만일 민영방송이 주요 광고주의 이익에 반하는 보도를 자유롭게 할 수 없다면, 공영방송이 방송사의 모든 소유권을 장악하 고 있는 정부의 이익에 반하는 보도를 자유롭게 하지 못할 가능성은 훨씬 더 크다. 더욱이 5개의 전국적 채널 중에서 4개가 공영방송인 우리나라의 경우에는 정부에 의한 정보의 제한과 왜곡은 방송의 정 보제공의 정확성과 독립성, 그리고 다양성 면에서 결코 바람직한 선 택은 아닐 것이다. 더욱이 방송사가 광고주의 압력에 의해 공정한 보도를 하지 못할 가능성은, 현실에서 전혀 없는 것은 아니지만, 결 코 우려할 수준이 못 된다. 이에 대해서는 제5장에서 자세히 설명할 것이지만, 특정 광고주가 방송사에 대해 절대적 지배력을 갖지 못할

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 31 뿐만 아니라, 특정 광고주(들)의 이익을 위해 공정하지 못한 보도를 하는 것은 방송사의 평판과 이익에 반하기 때문에 방송사가 그러한 선택을 할 인센티브는 매우 약하기 때문이다. 더욱이 국민들은 매우 다양한 통로를 통해 정보를 비교할 수 있는바, 광고주의 이익을 대 변하는 공정하지 못한 보도는 국민들을 설득할 수 없고 오히려 해당 방송사와 광고주에게 부정적 효과만 가져다줄 것이다.

흥미제공의 경우 공영방송을 옹호하는 상투적 주장은 민영방송은 시청률 경쟁을 할 수밖에 없고 따라서 오락성, 선정성, 폭력성 등 공 익적 차원에서 바람직하지 않은 내용을 담은 프로그램이 늘어나게 된다는 것이다. 그러나 이러한 주장은 전제, 논리, 실증의 모든 관점 에서 전혀 타당하지 못한 억지에 불과하다.

첫째, 이러한 주장의 전제는 시청자는 질 낮은 프로그램을 좋아한 다는 것이다. 즉 선정성, 폭력성, (수 준 낮은) 오락성 등이 높아지면 시청률이 높아진다는 전제이다. 그러나 과연 국민들은 선정적이거 나 폭력적 내용, 혹은 저질의 오락적 내용을 무조건 선호할 정도로 수준이 낮은가? 결코 그렇지 않다. 더욱이 지상파방송은 공개된 장 소에서 온 가족이 함께 시청하는 방송에 해당된다. 음란물을 보기 위해 지상파방송을 시청하는 것이 아니란 말이다. 국민들의 저질의 방송을 좋아한다는 전제는 논의할 가치도 없는 잘못된 전제임에 분 명하다.

둘째, 시청자의 수준에 대한 잘못된 전제를 바로잡는다면, 논리적 으로 볼 때 시청률은 공익의 잣대가 된다. 즉 시청률 경쟁은 공익증 진을 위한 필수적 조건이란 뜻이다. 시청률이 높다는 것은 더 많은 국민들이 그 방송을 통해 만족을 얻는다는 뜻이다. 드라마나 쇼, 뉴 스나 다큐멘터리 등 그 어떤 종류의 방송이든지 많은 시청자들이 그

32 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입

방송을 본다는 것은 그 방송을 통해 효용이 증대하기 때문이다. 제 한된 국민의 공유자산이 전파를 이용하여 더 많은 국민들의 효용을 높이는 것이 바로 공익을 증진하는 것이다. 반대로 시청률이 낮다는 것은 극히 일부의 국민들만이 그 방송을 통해 이익을 얻는다는 것이 다. 아무리 유익한 내용이라고 할지라도 국민들이 보려고 하지 않는 방송은 공익에 기여하지 못한다. 따라서 민영방송이든 공영방송이 든 공익증진을 위해서는 시청률을 높여야 한다.

마지막으로, 선정성과 폭력성 등이 높아지면 시청률이 높아진다는 가설은 실증적 자료를 통해서도 쉽게 기각된다. 시청률과 프로그램 의 질 간의 상관관계는 제5장에서 자세히 설명될 것이므로 본 절에 서는 부연설명은 생략하기로 한다. 요약하자면, 공영방송이 민영방 송보다 더 ‘공익적’ 프로그램을 제공한다는 가설은 입증되기 어려운, 오히려 그 반대가설이 더 정당한, 억지주장에 불과하다.

결국 방송사는 ‘특별한 공익적 존재’가 아니라 더 좋은 물건을 만 들어 소비자에게 판매하여 이익을 얻으려는 일반적 기업들과 같다 는 사실을 인식하는 것이 중요하다.⁵⁾ (민영)방송사는 프로그램을 만 들고, 광고를 프로그램에 끼워팔아서 광고수입을 얻어 재정을 충당 하는 기업이다. 더 많은 광고수입을 얻으려면 시청자들이 원하는 프로그램을 만들어야 한다. 질 좋은 프로그램을 더 낮은 비용으로 만들어 소비자에게 판매하는 것이 방송사라면 이는 자동차나 컴퓨 터, 혹은 음식이나 책을 만들어 파는 일반적 기업과 다를 것이 하나 도 없다. 공익적 관점에서 방송이 중요하다면, 음식이나 옷, 그리고 5) ‘특별한 공익적 존재’란 애당초 방송사의 목적이 사익추구가 아니라 공익추구에 있다는 의미이다. 대통령이나 복지재단 등에 대해 국민이 기대하는 것은 사익추 구가 아닌 공익추구에 있음은 당연하다. ‘_{특별한 공익적 존재}’란 방송사 역시 대통 령이나 복지재단과 다를 것이 없다는 뜻이다.

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 33 가전제품들 역시 공익적 관점에서 매우 중요하다. 그런데 더 좋은 물건, 즉 소비자가 원하는 물건을 만들어내지 못하면 기업의 이익 도 줄어들기 때문에 기업은 자신의 사적 이익을 위해 공익에 기여 하는 좋은 물건을 만들어낼 수밖에 없다. 이것이 바로 시장원리의 핵심이며 방송도 이러한 시장원리의 예외는 아니다. 라면이나 옷을 만드는 일에 공기업이 사기업보다 우월하지 못하다면, 방송에 있어 서도 공영방송이 민영방송보다 더 공익을 잘 충족할 이유는 전혀 없는 것이다.

공영방송의 더욱 본질적인 한계는 공기업이 갖는 비효율성에 있 다. 공영방송은 공기업(public enterprise)의 한 형태로서 공기업의 일 반적 모순을 그대로 드러낸다. 공기업은 이윤추구의 사적 동기와 공 익추구라는 사회적 목표 간의 갈등을 해결하기 위해 만들어졌다. 즉 기업의 목표를 이윤추구가 아니라 공익추구로 바꾸어 버리면 사익 과 공익 간의 충돌은 저절로 사라진다는 것이 기본적인 생각이었다. 기업의 목표가 이윤 추구가 아니라 공익 추구가 된다는 것은 곧 기 업의 주인이 소수의 개인이 아니라 모든 대중이 됨을 의미한다. 기 업의 주인이 대중이면 대중의 이익, 즉 공익을 추구하는 것이 기업 의 목표가 됨은 극히 당연할 것이기 때문이다. 그러나 공기업은 이 러한 이상적 기대와는 달리 오히려 공익을 저해하는 결과를 초래함 이 드러났다. 1980년대 이후 영국에서부터 본격적으로 추진된 공기 업의 민영화(privatization)는 그 성공적 성과로 인해 전 세계적으로 확 산되었고, 경제학적 이론 역시 공기업을 더 이상 공익추구의 한 대 안으로 인정하지 않고 오히려 가장 비효율적인 기업형태로 결론 내 리고 있다. 시장경제가 발달한 나라일수록 공기업의 숫자와 비중은 줄어들고 있으며, 방송분야에서도 공영방송들이 민영화되는 현상은

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예외가 아니다. 이러한 배경에는 공기업이 그 본래의 기대와는 달리 비효율과 각종 비리 및 부패의 온상이고 따라서 오히려 공익을 저해 함을 이론적, 실증적으로 확인했기 때문이다.

공기업의 비효율성은 독점적 시장구조와 주인 없는 소유구조에 기인한다. 첫째, 공기업은 주로 경쟁의 압력을 받지 않는 독점기업 인 경우가 많다. 그러나 경쟁이 없는 독점은 필연적으로 비효율적일 수밖에 없다. 비용절감을 하지 않고 방만한 경영을 해도 시장에서 도태되지 않고 오히려 그 부담을 가격상승을 통해 소비자에게 전가 할 수 있기 때문이다. 경쟁이 없는 독점은 비용상승, 높은 가격, 낮 은 품질 등을 통해 소비자의 이익, 즉 공익을 저해함은 이미 잘 알 려진 사실이다. 둘째, 공기업은 소위 ‘주인 없는 대리인(an agent without a principal)’ 상황으로서 그에 따른 ‘대리인 문제(agent problem)’ 를 초래한다. 공기업의 주인은 일반대중 혹은 국민이지만 일반대중 은 그 공기업의 ‘소유지분을 갖지 않은 가상적 주인(shareholders without shares)’에 불과하다. 따라서 공기업의 경영진은 본래 주인인 국민의 이익을 추구할 동기보다는 실질적인 주인인 정부의 이익과 공기업 구성원의 이익을 추구할 동기를 더 많이 갖게 된다. 그런데 정부 역시 공기업의 본래 주인이 아니라 국민들에게 공기업의 경영 을 위임 받은 대리인에 불과하기 때문에 정부가 공기업을 통해 국민 들의 이익, 혹은 공익을 추구할 동기는 매우 약할 수밖에 없다. 결 국 공기업은 국민이 주인인 기업형태라는 이상적 개념을 바탕으로 출발했지만, 국민은 실질적 주인이 아니며 정부 역시 대리인에 불과 하기 때문에 공기업은 그 누구도 주인이 아닌 주인 없는 기업이라는 한계를 드러내었던 것이다.

주인 없는 기업에서는 기업의 구성원이 자신들의 이익을 추구할

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 35 인센티브가 강하게 나타나게 된다. 필요 이상의 직원을 채용하는 과 고용(over-employment), 생산성을 초과하는 높은 고임금, 비생산적 경 영활동에서의 비용낭비 등의 문제점을 드러내는 것은 주인 없는 기 업과 경쟁의 부재라는 두 가지 구조적 모순에 기인하는 것이다. 더 욱이 이러한 기업 내부의 비효율은 독점적 시장구조와 결합하여 높 은 가격을 통해 소비자의 이익을 저해하게 되고, 공기업의 경영부실 은 정부의 재정부담과 국민의 조세부담을 높여 역시 공익을 저해하 게 된다. 1979년 보수당의 집권과 함께 대처수상이 영국의 경제를 살리기 위해 대대적인 공기업의 민영화를 추진한 것은 바로 공기업 의 본질적 비효율성을 잘 인식했기 때문이다. 영국에서의 민영화의 성공, 즉 생산성 증대와 소비자 이익 증대는 전 세계가 민영화를 필 연적 선택으로 받아들이게 된 계기가 되었던 것이다.

공영방송은 공기업이 갖는 본질적 비효율을 대부분 그대로 답습 한다. 우리나라 방송시장은 독점이 아니기 때문에 독점적 지위를 갖는 공기업의 비효율성은 우려할 필요가 없다고 생각할 수 있다. 그러나 방송시장이 경쟁적임에도 불구하고 정부(KOBACO)에 의한 요금규제 및 강제적 시청료 징수를 통한 재원조달로 인해 우리나라 의 공영방송은 비용최소화 동기의 결여 및 방송사 임직원들의 사익 추구 행위 등 공기업의 일반적 폐해를 그대로 드러내고 있다. 요금 규제의 가장 심각한 문제점은 광고료가 시청률에 따라 결정되지 않 기 때문에 방송사가 시청률을 높이기 위해 질 좋은 프로그램을 제 작할 동기를 갖지 못한다는 점이다. 공영방송은 소위 공익적 내용 을 담은 프로그램을 제공함으로써 그 존재가 정당화된다. 요금규제 하에서는 민영방송 역시 시청률을 높이려는 강한 인센티브를 갖기 어렵지만 이러한 문제는 공영방송에서 더욱 심각하다. 왜냐하면 시

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청률이 낮더라도 공익적 내용을 담은 프로그램이라는 명분으로 그 러한 프로그램을 제작할 명분을 갖기 때문이다. 그러나 아무리 공 익적 내용이라고 할지라도 시청률이 낮다면 이는 공익증진에 기여 할 수 없음을 인식해야 한다. 시청률이 낮다는 것은 국민의 극히 일부만이 그 프로그램을 시청한다는 것인데, 이는 곧 국민의 소중 한 자원인 전파를 낭비하는 것이며 공익증진의 편익보다 그 비용이 더 크다는 것을 의미하기 때문이다.

공영방송이 유익하면서도 더 많은 국민들이 시청할 프로그램을 만드는 데 최선을 다할 동기를 갖지 못하는 또 다른 중요한 이유는 방송사 재원의 반 정도가 국민에게 강제적으로 징수하는 시청료를 통해 충당되고 있기 때문이다. 시청률이나 경영효율성과 상관없이 재정이 보장되는 한 공영방송은 비용최소화와 더 질 좋은 공익적 프로그램을 제작할 동기를 갖기는 어렵다.⁶⁾ 공영방송은 시장을 통 해서는 방송이 효율적으로 공급되지 못할 때 비로소 정당화된다. 그러나 제3장에서 자세히 설명되겠지만, 광고가 방송프로그램의 공 공재적 시장실패를 완벽하게 해소하고 있기 때문에 방송시장에서 시장실패는 없으며 따라서 공영방송의 정당성은 일반적으로 인정될 수 없다. 그러나 현실적 차원에서 소위 공익적 방송이 필요하다는 데 동의할지라도 이는 최소한의 범위로 제한되는 것이 바람직하다.

6) 자신의 노력이나 성과와 상관없이 급여가 결정되어 있다면 근로자들이 굳이 최선 을 다할 인센티브를 갖기 어렵다. 기업의 임금제도가 고정급에서 점차 성과급으 로 변화하는 것은 바로 고정급에 따른 이러한 인센티브 문제를 인식하고 해결하 기 위함이다. 공영방송의 수입이 시청료 등에 의해 보장되어 있다면 공영방송사 역시 개인의 경우처럼 비용최소화나 생산성 증대, 혹은 질 좋은 프로그램을 만들 려고 굳이 최선을 다할 필요는 없어진다. 이것이 시청률에 근거한 광고수입에 그 재정을 의존하지 않는 공영방송이 본질적으로 비효율적일 수밖에 없는 이유이다.

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 37 외국의 경우에도 공영방송이 존재하지만 이는 상업방송이 주류를 이루고 있는 방송시장에서 특별한 공익적 목표를 수행하기 위한 예 외적 경우이다.

시청률이 높은 프로그램은 굳이 공영방송이 담당할 필요는 없다. 시청률이 높으면 그에 따라 광고수입이 높아질 것이므로 상업적 동 기에서 운영되는 민영방송이 그러한 프로그램을 기꺼이 제공할 것 이기 때문이다. 그렇다면 어떠한 목적과 필요에 의한 것이든지 공영 방송은 필연적으로 시청률이 낮아질 수밖에 없다. 공영방송의 특성 상 상업적 광고를 배제할 경우도 있겠지만 만일 광고를 허용하는 경 우에도 시청률이 낮기 때문에 충분한 광고수입을 기대하기는 어려 운 것이 공영방송의 특징이다. 그러나 아무리 공익적 내용을 담은 방송이라고 할지라도 그것이 정말로 국민의 후생증진에 기여하려면 역시 시청자들의 관심을 끌어야 한다. 온 국민들 중의 극히 일부만 이 보는 프로그램이라면 아무리 유익한 내용이라고 해도 국민의 소 중한 공유자신인 전파와 국민의 소중한 세금인 강제적 수신료를 낭 비하는 것이기 때문이다. 공익방송의 경우에도 시청률이 높아야 공 익증진의 효과가 증대할 것이므로 공익방송 역시 시청률 경쟁의 인 센티브를 갖는 것이 매우 중요한데, 만일 시청률이 충분히 높은 프 로그램이라면 굳이 공영방송이 담당할 필요는 없다는 것이 공영방 송이 갖는 모순인 것이다.

공영방송은 이러한 본질적 모순을 지닌 체제인바 극히 예외적인 경우에만 그 정당성이 인정될 수 있다. 이러한 점에서 볼 때 우리나 라 방송시장은 공영방송이 비효율적으로 과도한 비중을 차지한다는 치명적인 한계를 드러낸다. 가장 영향력이 큰 전국적 네트워크를 형 성하고 있는 지상파 TV 방송의 경우 현존하는 5개의 채널들 중에서

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4개가 공영방송임은 그 어떠한 이유로도 정당화하기 어려운 심각한 정책 실패임을 부정할 수 없다. 요약하자면 방송의 공익성을 추구한 다면 이윤동기에 의해 더 많은 시청자들이 원하는 (질 좋은 ) 프로그 램을 제공함으로써 광고수입을 높이려는 민영방송 체제가 바람직하 다. 광고에 의해 공공재로 인한 시장실패가 해소된 방송시장에서 공 영방송의 정당성은 극히 예외적인 경우에만 허용되는 것이 타당할 것이다.

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 39

3. 오류: 전파의 공공재적 특성

전파의 공공성 혹은 공익성 논쟁과 관련된 또 다른 오해는 ‘전파는 공공재(public goods)이므로 시장실패가 일어날 것이고 따라서 정부의 규제가 필요하다’는 주장이다. 공공재란 소비가 비배타적(non-rival)이 고 비배제적(non-excludable)인 특징을 지닌 상품 혹은 서비스를 말한 다. 소비가 비배타적이라 함은 어떤 개인의 소비가 타인의 소비를 저해하지 않음을 의미한다. 사과나 옷 등과 같은 상품은 나의 소비 가 타인의 소비를 불가능하게 하거나 줄이기 때문에 소비가 배타적 이다. 그러나 공원의 가로등이나 국방서비스 등은 누가 그런 상품 혹은 서비스를 소비한다고 해서 다른 사람이 그러한 서비스를 받지 못하는 것이 아닌데 이러한 특성을 비배타성이라고 한다. 한편 소비 가 비배제적이라 함은 어떤 소비자를 그 재화의 소비로부터 배제시 킬 수 없는 경우를 말한다. 사과나 대중교통서비스 등은 값을 지불 하지 않는 소비자에게는 소비를 금지할 수 있지만, 불꽃놀이나 국방 서비스 등은 돈을 내지 않았다고 해서 그러한 서비스를 누리지 못하 게 할 방법이 없다.

비배타성과 비배제성의 특징을 갖는 공공재의 경우에는 소비자가 값을 지불하지는 않고 소비만 하려는 무임승차(free riding) 문제가 발 생하여 공급자는 소비자들로부터 생산비용을 회수할 수 없고 따라 서 시장에서 공공재의 공급은 불가능해진다. 즉 공공재의 경우에는 시장실패가 발생하게 되고 따라서 이러한 상품을 공급하기 위해서 는 정부의 개입이 필요하게 되는 것이다. 이러한 경우에는 정부가

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직접 그러한 상품을 생산하여 제공하든지(예: 국방서비스 등 ), 공공재 를 만드는 기업이나 개인에게 정부가 가격 혹은 보조금을 지급해야 할 것이다(예 : 국경일 불 꽃놀이 등).

그렇다면 전파는 공공재인가?

첫째, 전파 그 자체, 즉 전파 대역(spectrum, band)은 공공재가 아니 다. 기술적으로는 누구나 특정 주파수 대역을 사용할 수 있기 때문 에 전파사용에는 비배제성이 있을 수 있지만, 소비가 배타적이기 때 문에 공공재가 아니다. 즉 어떤 사업자가 특정 주파수 대역을 사용 하면 다른 사업자가 사용할 수 없다. 만일 여러 사업자들이 특정 주 파수 대역을 같이 사용하면 기술적으로 전파방해나 간섭이 일어나 정상적인 전파사용이 곤란해진다는 것이다. 이런 경우는 공공재가 아니라 제한된 자원을 공동으로 소유한 공유자산에 해당된다.

둘째, 그러나 지상파 혹은 공중파(방송)는(은) 공공재이다. 지상파 방송을 내보낼 때 이를 소비(TV 시청 이나 라디오 청취)하는 것은 비배 제성과 비배타성을 가지고 있어 공공재에 해당된다. 내가 TV를 시 청한다고 해서 다른 사람이 그 방송을 볼 수 없는 것이 아니며, 수 신료를 내지 않더라고 누구나 TV만 있으면 그 방송을 볼 수 있기 때문에 방송을 시청(소비)하는 것을 막을 수가 없다. 방송프로그램이 공공재라는 것은 시청자들이 공짜로 프로그램을 시청하려 할 것이 므로 방송사는 프로그램 제작비용을 시청자들로부터 회수할 수 없 어 방송프로그램을 제작할 수 없음을 의미한다. 이러한 의미에서 지 상파방송의 경우에는 시장실패가 일어난다. 일반적 공공재와 그로 인한 시장실패의 경우에는 정부가 개입하여 이러한 공공재를 생산 해 내야 한다. 그러나 특이하게도 방송의 경우에는 (제3장에서 다시 자 세히 설명하겠지만 ) 광고가 이러한 공공재에 의한 시장실패를 완벽하

제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 41 게 해소하기 때문에 방송프로그램은 공공재임에도 불구하고 시장실 패가 일어나지 않고 따라서 정부의 개입 없이 시장을 통해 효율적으 로 제공될 수 있음이 매우 특징적이다.

요약하자면, 전파 그 자체는 공공재가 아니며 전파를 가공한 지상 파방송은 그 자체적으로는 공공재로서 시장실패의 원인이 되어야 하지만, 광고가 시청자들 대신하여 프로그램 제작비용을 충당해 주 기 때문에 공공재로 인한 시장실패가 완벽하게 해소되기 때문에 옷, 라면 등의 일반적 경우처럼 정부개입 없이 시장의 자율적 기능이 효 율적으로 작동한다는 것이다. 즉 전파의 공공성을 이유로 정부가 지 상파방송을 규제하는 이론적 근거는 없다.

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4. 프로그램 평가: 질 (quality) vs. 시청률

방송(광 고)분야에는 명백히 입증되지 않은 채 거의 절대적인 영향 력을 발휘하는 가설들이 있다. 그들 중에서 가장 대표적인 것은 아 마도 ‘시청률 경쟁이 프로그램의 질을 떨어뜨린다’라는 가설일 것이 다. 이러한 가설은 현 KOBACO의 규제를 옹호하고 방송광고시장의 자율화를 반대하는 가장 강력한 이론적 근거로 사용되고 있다. 이 러한 가설의 타당성 여부는 본 연구와 관련하여 매우 중요한 이슈 인바 이에 대해서는 제5장에서 상세히 다루기로 한다. 그러나 이러 한 분석에 앞서 우선적으로 해결되어야 할 과제는 ‘프로그램의 질’ 의 개념 혹은 정의가 무엇인지, 그리고 과연 프로그램의 질이 더 궁 극적 목표인 프로그램의 공익성 혹은 시청자의 후생을 평가하는 적 절한 기준인지를 확인하는 일이다. 동시에 흔히 주장되는 것처럼 정말 시청률이 프로그램의 질이나 혹은 시청자의 후생과 상충되는 개념인지, 아니면 그와 반대로 시청률이야말로 시청자의 후생을 평 가하는 차선의 변수로 적절한지를 점검하는 일도 매우 중요한 과제 일 것이다.

우선 기존의 연구들을 검토해 보면 프로그램의 질이 방송의 공익 성을 평가하는 기준이라는 전제를 비판 없이 받아들이고 있음에 주 목해야 한다. 즉 프로그램의 질이 높을수록 좋다는 것이다. 그러나 이러한 전제는 적어도 방송프로그램에 있어서는 사실이 아님을 강조 하고자 한다. 어떤 제품의 질(quality)의 올바른 정의는 ‘가격이 동일 하다면 모든 소비자가 질이 좋은 제품을 선호한다’는 것이다. 즉 질