전파의 공공성 혹은 공익성 논쟁과 관련된 또 다른 오해는 ‘전파는 공공재(public goods)이므로 시장실패가 일어날 것이고 따라서 정부의 규제가 필요하다’는 주장이다. 공공재란 소비가 비배타적(non-rival)이 고 비배제적(non-excludable)인 특징을 지닌 상품 혹은 서비스를 말한 다. 소비가 비배타적이라 함은 어떤 개인의 소비가 타인의 소비를 저해하지 않음을 의미한다. 사과나 옷 등과 같은 상품은 나의 소비 가 타인의 소비를 불가능하게 하거나 줄이기 때문에 소비가 배타적 이다. 그러나 공원의 가로등이나 국방서비스 등은 누가 그런 상품 혹은 서비스를 소비한다고 해서 다른 사람이 그러한 서비스를 받지 못하는 것이 아닌데 이러한 특성을 비배타성이라고 한다. 한편 소비 가 비배제적이라 함은 어떤 소비자를 그 재화의 소비로부터 배제시 킬 수 없는 경우를 말한다. 사과나 대중교통서비스 등은 값을 지불 하지 않는 소비자에게는 소비를 금지할 수 있지만, 불꽃놀이나 국방 서비스 등은 돈을 내지 않았다고 해서 그러한 서비스를 누리지 못하 게 할 방법이 없다.
비배타성과 비배제성의 특징을 갖는 공공재의 경우에는 소비자가 값을 지불하지는 않고 소비만 하려는 무임승차(free riding) 문제가 발 생하여 공급자는 소비자들로부터 생산비용을 회수할 수 없고 따라 서 시장에서 공공재의 공급은 불가능해진다. 즉 공공재의 경우에는 시장실패가 발생하게 되고 따라서 이러한 상품을 공급하기 위해서 는 정부의 개입이 필요하게 되는 것이다. 이러한 경우에는 정부가
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직접 그러한 상품을 생산하여 제공하든지(예: 국방서비스 등 ), 공공재 를 만드는 기업이나 개인에게 정부가 가격 혹은 보조금을 지급해야 할 것이다(예 : 국경일 불 꽃놀이 등).
그렇다면 전파는 공공재인가?
첫째, 전파 그 자체, 즉 전파 대역(spectrum, band)은 공공재가 아니 다. 기술적으로는 누구나 특정 주파수 대역을 사용할 수 있기 때문 에 전파사용에는 비배제성이 있을 수 있지만, 소비가 배타적이기 때 문에 공공재가 아니다. 즉 어떤 사업자가 특정 주파수 대역을 사용 하면 다른 사업자가 사용할 수 없다. 만일 여러 사업자들이 특정 주 파수 대역을 같이 사용하면 기술적으로 전파방해나 간섭이 일어나 정상적인 전파사용이 곤란해진다는 것이다. 이런 경우는 공공재가 아니라 제한된 자원을 공동으로 소유한 공유자산에 해당된다.
둘째, 그러나 지상파 혹은 공중파(방송)는(은) 공공재이다. 지상파 방송을 내보낼 때 이를 소비(TV 시청 이나 라디오 청취)하는 것은 비배 제성과 비배타성을 가지고 있어 공공재에 해당된다. 내가 TV를 시 청한다고 해서 다른 사람이 그 방송을 볼 수 없는 것이 아니며, 수 신료를 내지 않더라고 누구나 TV만 있으면 그 방송을 볼 수 있기 때문에 방송을 시청(소비)하는 것을 막을 수가 없다. 방송프로그램이 공공재라는 것은 시청자들이 공짜로 프로그램을 시청하려 할 것이 므로 방송사는 프로그램 제작비용을 시청자들로부터 회수할 수 없 어 방송프로그램을 제작할 수 없음을 의미한다. 이러한 의미에서 지 상파방송의 경우에는 시장실패가 일어난다. 일반적 공공재와 그로 인한 시장실패의 경우에는 정부가 개입하여 이러한 공공재를 생산 해 내야 한다. 그러나 특이하게도 방송의 경우에는 (제3장에서 다시 자 세히 설명하겠지만 ) 광고가 이러한 공공재에 의한 시장실패를 완벽하
제2장. 기본개념: 공익성 논쟁 41 게 해소하기 때문에 방송프로그램은 공공재임에도 불구하고 시장실 패가 일어나지 않고 따라서 정부의 개입 없이 시장을 통해 효율적으 로 제공될 수 있음이 매우 특징적이다.
요약하자면, 전파 그 자체는 공공재가 아니며 전파를 가공한 지상 파방송은 그 자체적으로는 공공재로서 시장실패의 원인이 되어야 하지만, 광고가 시청자들 대신하여 프로그램 제작비용을 충당해 주 기 때문에 공공재로 인한 시장실패가 완벽하게 해소되기 때문에 옷, 라면 등의 일반적 경우처럼 정부개입 없이 시장의 자율적 기능이 효 율적으로 작동한다는 것이다. 즉 전파의 공공성을 이유로 정부가 지 상파방송을 규제하는 이론적 근거는 없다.
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