68 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입
제3장. 지상파방송 광고시장의 이해 69
(1) 거래독점
시장의 본질은 수요자와 공급자들 간의 자유로운 거래 속에서 거 래가격과 거래물량이 정해지는 데 있다. 시장원리의 기본은 누구나 자유롭게 상품을 구매하고 공급하는 것이다. 그러나 현 국내 방송광 고시장에는 이러한 기본적인 자유마저도 존재하지 않는다. 다시 말 해서 광고시장에서 공급자인 지상파방송사와 수요자의 광고주가 당 사자들 간에 자유로운 거래를 할 수 없으며 KOBACO가 모든 거래 를 독점하고 있다.
광고시장의 거래독점은 1980년 KOBACO의 창립과 같이 시작되 었으며 그 법적 근거는 “지상파방송사업자는 한국방송광고공사 또 는 대통령령이 정하는 방송광고판매대행사가 위탁하는 방송광고물 이외에는 방송광고를 할 수 없다”라고 규정한 방송법 제73조 제5항 에서 찾을 수 있다. 여기서 ‘대통령령이 정하는 방송광고판매대행사’ 에 대해서는 개정된 방송법시행령 제59조 제5항이 한국방송광고공 사의 출자가 필수요건임을 명시함으로써 실질적으로는 자유로운 미 디어렙 설립을 제한하고 있다.17) 따라서 당분간은 방송사가 자유롭 게 미디어렙을 선택하고 광고주와 방송사 간의 광고거래가 자율적 으로 이루어지지 않을 것이고, 결국 현행 KOBACO 독점 대행체제 에서 크게 벗어나지 못할 것이다.18)
17)방송법 시행령 제59조(방송광고) ⑤ 법 제73조 제5항 본문에서 ‘대통령령이 정하 는 방송광고판매대행사’라 함은 방송광고판매대행을 위하여 설립된 주식회사로 서 한국방송광고공사가 출자한 회사를 말한다. <개정 2007. 8. 7>
18)그러나 2008년 11월 27일 헌법재판소가 KOBACO의 독점에 대해 헌법불일치 판 정을 내리고 2009년 12월까지 미디어렙 경쟁을 도입하는 법개정을 명령하여 KOBACO체제는 드디어 종식될 전망이다.
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(2) 요금규제
현 국내 방송광고요금은 KOBACO에 의해 결정되고 있으나 이에 대한 법적 근거는 존재하지 않는다. KOBACO가 광고요금을 결정하 는 것은 거래독점에서 비롯된 자연스런 관행일 뿐이다. 현 국내 방송 광고시장의 가격규제는 크게 최고가격규제(price ceiling)와 최저가격 규제(price floor)로 나눌 수 있다. 광고수요가 상대적으로 높은 인기 시 간대(SA시급)의 광고시장은 KOBACO에 의해 시장균형가격보다 낮은 요금이 적용되고 있으며, 상대적으로 광고수요가 낮은 비인기 시간대 의 광고시장에서는 시장균형가격보다 높은 요금이 적용되고 있다. 인 기 시간대에 대한 최고가격규제는 물가안정과 독점규제라는 명분에 의한 것이며, 비인기 시간대에 대한 최저가격규제는 지역민방 및 종 교방송 등 중소방송사에 대한 지원과 보조를 통해 방송의 다양성을 확보한다는 명분에 의한 것이다. 요금규제는 실제로 다양한 형태의 광고판매방식을 통해서 이루어지는데 이에 대해서는 KOBACO체제 의 비효율성을 밝히는 제4장에서 자세히 설명될 것이다.
(3) 끼워팔기
끼워팔기(tying)란 생산자가 주상품을 구매하려는 소비자에게 부상
품을 강제적으로 판매하는 거래 행위를 말한다. 강제력을 가진 묶어 팔기(bundling)로 볼 수도 있는 끼워팔기는 상황에 따라 사회후생을 높 이기도 낮추기도 한다. 그러나 현재 국내 방송광고시장에서 이루어지
제3장. 지상파방송 광고시장의 이해 71 고 있는 끼워팔기는 기존의 끼워팔기 이론 및 사례들과는 전혀 다른 것임에 주의해야 한다. 현재의 끼워팔기는 SA급 광고에 같은 방송사 의 C급 광고 혹은 종교방송 등과 같은 타 라디오 방송사의 광고를 끼 워파는 형식이다. 이러한 끼워팔기는 KOBACO의 가격규제로부터 파 생된 것이라는 사실이 중요하다. 즉 인기 시간대에 최고가격규제를 적용하여 초과수요를 만들어내고, 비인기 시간대에는 최저가격규제 를 적용하여 초과공급을 만들어낸 후, 인기 시간대의 초과수요와 비 인기 시간대의 초과공급을 끼워팔기 방식으로 상쇄시키고 있는 것이 다. 이처럼 우리나라 방송광고시장에서의 끼워팔기는 기존의 끼워팔 기 이론이 전혀 적용될 수 없는 왜곡된 형태인바 이에 대해서는 전혀 새로운 분석방법이 요구되는 것이다. 끼워팔기는 우리나라 방송광고 시장의 가장 큰 문제점으로 지목되고 있는바, 이에 대한 자세한 성과 분석은 제4장에서 자세히 다루어질 것이다.
(4) 물량규제
현 국내 지상파방송 광고시장은 개정된 방송법시행령 제59조 제2 항 제1호에 의거하여 거래되는 광고 물량이 방송프로그램시간의 10/100 이내로 제한되어 있다.19) 또한 방송법 제73조 제4항 및 방송 19)방송법 시행령 제59조
② 법 제73조 제2항에 따른 방송광고(비상업적 공익광고를 제외한다)의 허용범 위･시간･횟수 또는 방법 등은 다음 각 호의 기준에 따른다.
<개정 2004. 9. 17, 2006. 3. 10, 2007. 8. 7, 2008. 2. 22>
1. 지상파방송사업자(지상파이동멀티미디어방송사업자는 제외한다), 공동체라디 오방송사업자 및 지상파방송채널사용사업자(지상파이동멀티미디어방송채널
72 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입
법시행령 제59조 제3∼4항에 의거하여 비상업적 공익광고를 전체 방송시간의 1/100 이내 방송통신위원회가 고시하는 비율로 편성해 야 한다.20) 방송법에 의한 방송광고시장의 물량규제는 본 연구의 범
사용사업자는 제외한다)의 텔레비전방송채널과 라디오방송채널의 경우 가. 방송프로그램 광고시간은 방송프로그램시간(방송프로그램 광고시간
을 포함한다)의 100분의 10을 초과할 수 없다.
나. 중간광고를 할 수 없다. 다만, 운동경기, 문화･예술행사 등 그 중간에 휴식 또는 준비시간이 있는 방송프로그램을 송신하는 경우에는 그러 하지 아니하다.
다. 토막광고의 횟수는 라디오방송에 있어서는 매시간 4회 이내 매회 4건 이내로, 텔레비전방송에 있어서는 매시간 2회 이내 매회 4건 이내로 하고, 매회의 광고시간은 라디오방송에 있어서는 1분 20초 이내로, 텔 레비전방송에 있어서는 1분 30초 이내로 하되, 라디오방송에 있어서 매시간 총 광고시간은 5분을 초과할 수 없다.
라. 자막광고(자막으로 방송사업자의 명칭이나 방송프로그램을 안내 또 는 고지하는 것은 자막광고로 보지 아니한다. 이하 같다)는 방송사업 자의 명칭고지 시 또는 방송프로그램 안내고지 시에 한하되, 그 횟수 는 매시간 4회 이내, 매회 10초 이내로 하며, 자막의 크기는 화면의 4 분의 1을 초과할 수 없다.
마. 시보광고의 횟수는 매시간 2회 이내, 매회 10초 이내로 한다. 다만, 지상파방송사업자의 텔레비전방송채널의 경우에는 매시간 2회 이내, 매회 10초 이내, 매일 10회 이내로 한다.
20)방송법 제73조 ④ 방송사업자 및 전광판방송사업자는 공공의 이익을 증진시킬 목적으로 제작된 비상업적 공익광고를 대통령령이 정하는 비율 이상 편성하여야 한다.
방송법 시행령 제59조
③ 방송사업자 및 전광판방송사업자는 법 제73조 제4항의 규정에 의하여 비상업 적 공익광고를 다음 각 호에서 정하는 비율 이상 편성하여야 한다. 다만, 방송 의 내용이 대부분 공익적인 내용인 채널로서 방송통신위원회가 고시하는 채 널의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2004. 9. 17, 2006. 3. 10, 2007. 8.
7, 2008. 2. 29>
1. 방송사업자: 채널별로 매월 전체 방송시간(데이터방송채널의 경우에는 전체 방 송내용물을 말한다)의 100분의 1 이내에서 방송통신위원회가 고시하는 비율 2. 전광판방송사업자: ｢옥외광고물 등 관리법 시행령｣ 제31조 제4항 제3호의 규
정에 의하여 정하는 비율
제3장. 지상파방송 광고시장의 이해 73 위가 아니므로 KOBACO에 의한 규제의 효과를 분석할 때에는 외생 적으로 주어진 것으로 간주될 것이다.
(5) 표현규제
(위헌판결)방송광고 프로그램은 최근까지 방송법 제32조에 의거하여 사전심 의의 대상이었다. 방송이 공공에 미치는 영향력이 크기 때문에 그 내용에 대한 규제의 필요성에 대해서는 동의할 수 있는 부분이 있 다. 그러나 드라마나 오락 프로그램 등과 같은 일반적인 방송프로그 램의 내용은 사후적인 규제의 대상이었던 반면 유독 광고에 대해서 만 사전심의를 적용한 것은 정당화되기 어려웠다. 이에 대해 헌법재 판소는 2008년 6월 26일자로 광고에 대한 사전심의의 근거가 되었 던 방송법 제32조 제2항, 제3항, 방송법시행령 제21조의2 등에 대해 위헌을 선고하였다. 헌법재판소는 위헌결정 요약문을 통해 “방송광 고 사전심의는 자율심의기구가 담당하고 있지만 그 실질은 방송위 원회가 위탁이라는 방법으로 그 업무의 범위를 확장하고 있는 것에 지나지 않는다 할 것이고, 따라서 자율심의기구가 행하는 이 사건 방송광고 사전심의는 행정기관에 의한 사전검열로서 헌법이 금지하 는 사전검열에 해당하여 표현의 자유를 침해한다”며 방송광고의 표 ④ 방송사업자 및 전광판방송사업자가 제3항에 따라 편성하여야 하는 비상업적 공 익광고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 광고로 한다.<신설 2007. 8. 7>
1. 국가, 지방자치단체, 공공기관 또는 비영리기관이 공익적 목적으로 제작한 광 고로서 방송사업자 및 전광판방송사업자가 영리를 목적으로 하지 아니하고 방송하는 광고
2. 방송사업자가 공익적 목적으로 자체적으로 제작･편성하는 광고
74 KOBACO체제 비판 및 미디어렙 경쟁도입
현규제에 대한 논쟁의 종지부를 찍었다.21)
(6) 준조세
방송광고시장에는 방송발전기금이라는 준조세가 존재한다. 1999 년까지는 KOBACO가 공익자금이라는 이름으로 준조세를 강제 징수 및 집행을 해왔지만, 공익자금의 문제점이 심각해지자 2000년부터는 그 이름을 방송발전기금으로 바꾸고 방송통신위원회가 주관하되 단 지 그 징수와 집행만을 KOBACO에게 위임한 형태이다. 방송법에 명시된 방송발전기금의 조성방법은 다음과 같다.
방송법 제37조(기금의 조성)
∙지상파방송사업자: 방송광고 매출액의 6/100의 범위 내 징수
∙종합유선방송사업자 및 위성방송사업자: 연 매출액의 6/100의 범위 내 징수
∙상품소개와 판매에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업 자: 당해연도 결산상 영업이익의 15/100 범위 내 징수
∙방송사업자의 방송운용의 공공성과 수익성 등을 기준으로 방송 사업자별로 그 징수율을 차등 책정 가능
∙기금징수는 KOBACO에 위탁
방송법 부칙 제6조
∙기존의 공익자금을 방송발전기금으로 전환함.
21)헌법재판소 홈페이지(www.ccourt.go.kr), 사건번호: 2005헌마506, 사건명: 방송법 제 32조 제2항 등 위헌확인(제3항, 방송법시행령 제21조의2, 방송위원회 규칙 제23호).