낙후지역개발사업의추진실태및실효성제고방안

낙후지역개발사업의추진실태및실효성제고방안

Policy Measures to Raise the Effectiveness of the Development Projects in Depressed Areas

변필성 이윤석 임상연 김진범 김광익 장철순, , , , ,

연구진

▪

연구책임 변필성 연구위원 김광익 연구위원

장철순 연구위원 김진범 책임연구원 임상연 책임연구원 이윤석 연구원 외부연구진

▪

정준호 강원대학교 교수

김상빈 전 지역발전위원회 정책연구관( ) 연구심의위원

▪

박재길 국토연구원 부원장

이동우 국토연구원 지역연구본부장 김창현 국토연구원 연구위원 차미숙 국토연구원 연구위원 박세훈 국토연구원 연구위원 박정수 국토교통부 지역정책과장 성주인 한국농촌경제연구원 연구위원

F I N D I N G S

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주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 우리나라 낙후지역정책 추이 고찰 인구 및 고용 측면에서의 성장촉진지역에, 대한 기술적 통계분석 외국의 지역정책방향 논의 그리고 설문조사를 수행, , 한 결과 외생적 또는 내생적 발전의 추진이 낙후지역에 유효한가라는 문제, , 국가가 낙후지역을 어느 정도로 배려하고 지원해야 하는가의 문제가 제기됨 성장촉진지역 시 군에서 추진되는 낙후지역형 개발촉진지구 개발사업을

❷ ‧

조사대상 사업으로 설정하고 사업추진실태를 살펴본 결과 사업추진과, 관련하여 개발촉진지구 제도는 다음과 같은 문제점을 갖고 있음

•지구지정 및 개발계획수립 절차의 불필요한 복잡성 사업내용의 구체성, 부족에 따른 개발계획 또는 지구의 변경요구 발생과 그에 따른 비효율성 민간자본에 불리한 낙후지역 사업여건으로 인해 제도시행의 당초 목적,

•

달성에 성공적이지 못할 정도로 국비지원 기반시설사업 위주로만 시행 본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 국가가 낙후지역을 배려하고 지원해야 한다는 요구가 있으므로 그러한 요구에 대응하여 개발제도 및 사업이라는 실천수단을 통해 낙후지역 발전정 책을 추진하는 제도적 방안이 필요함

❷ 개발촉진지구 사업의 실효성 제고를 위한 제도개선방안으로서 먼저, 지구지정 및 개발계획수립의 간소화와 효율화를 추진해야 함

❸ 낙후지역 사업여건을 고려하여 사업시행자 확보가 용이하고 재원 등 추진역량 확보가 용이한 국비지원 기반시설 사업 중심으로 개발촉진지구 사업을 시행 하되 지역발전효과 큰 사업이 포함될 수 있게 제도적 여건을 조성함, 개발촉진지구 제도개선방안 구체화에 필요한 관계 법령 및 지침 개정을

❹

논의하되 개발촉진지구 제도를 둘러싼 향후 여건변화에도 대응해야 함,

P R E F A C E

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발간사

정부는 오랫동안 낙후지역 발전정책을 추진해왔다. 1980년대부터 다양한 개발사업 을 도입하고 추진해왔는데 이러한 사업은 생산기반조성 및 생활환경정비 등 하드웨어, 적 내용 위주였으며 수도권 집중억제 및 인구 산업의 지방분산 정착이라는 큰 틀에서, ‧ ‧ 외생적 발전을 지향해왔다 대표적인 예로서 오지 도서 농어촌 정주권 개발촉진지구. , , , 등의 개발사업을 들 수 있다 또한. 2000년대부터 지역고유자원 발굴 활용에 초점을‧ 맞추며 주민참여 역량강화 등 소프트웨어적 내용의 비중이 상대적으로 높은 상향식, , 및 내생적 접근의 사업을 시행해왔다 녹색농촌체험마을 전통테마마을 권역단위. , , 종합정비 등 농어촌 체험관광사업 그리고 신활력사업을 그 예로 들 수 있다, .

이상의 사업이 관계 법령 및 지침에 근거하여 정부의 낙후지역 발전정책의 주요한 실천수단으로서 역할을 수행해온 것은 사실이다 하지만 사업의 추진과 관련하여. 적잖은 한계에 직면해온 것도 사실이다 생산기반조성 및 생활환경정비 등 하드웨어적. 내용의 사업만으로는 낙후지역에 인구 및 산업을 유치하기 어려웠다 특히 외생적. 발전 지향의 사업을 추진하였으나 민간자본 투자유치 곤란으로 인하여 국비지원 기반시설 또는 지자체 투자시설만이 조성되는 상황이 빈번히 발생하였고 그에 따라, 국가 및 지자체 예산이 낭비되었고 지역발전효과도 기대한 것보다 낮았다 또한. 지역특화 및 관광 휴양 부문의 시설이 조성되더라도 충분한 이용수요를 확보하지‧ 못해 운영이 부진하는 경우도 종종 일어났다 그리고 일부 외생적 발전지향의 낙후지. 역 개발사업의 실태를 살펴보면 법령 및 지침에 의거하여 이루어지는 지구지정 변경, ‧ 및 계획수립 변경 절차가 상대적으로 복잡하고 사업을 둘러싼 여건변화에 유연하게‧ , 대응하지 못하게 하는 비효율성도 지니고 있다.

한편 상향식 및 내생적 접근의 낙후지역 개발사업은 공모를 거쳐 사업대상지가 선정되고 사업기간 동안 국비 및 지방비가 투입되므로 시설설치에 어려움은 없다.

또한 사업완료 후 도농교류 및 소득기반시설을 주민이 운영해야 한다는 점에서는

민간자본 투자유치 부담도 적다 그러나 주민이 시설운영 경험 및 노하우가 부족하여. 설치된 시설의 운영부진 및 유휴화가 나타나거나 우려되고 있다 근본적으로 상향식. 및 내생적 접근의 낙후지역 개발사업은 주민이 수익사업을 기획하여 추진할 수 있는 비즈니스 역량 강화를 요구하지만 현실적으로는 상당한 시간이 소요되며 낙후지, 역에서 그러한 역량을 갖춘 인적자원도 부족하다.

이러한 제반문제에 대응하기 위해서는 낙후지역 개발사업의 실효성 제고방안을 강구할 필요가 있다 이러한 맥락에서 이 연구는 대표적인 외생적 발전 지향의 낙후지. 역 개발사업인 개발촉진지구 사업을 대상으로 사업실태를 고찰하였고 실효성 제고를, 위한 제도개선방안을 제시하였다 개발촉진지구 지정 및 개발계획수립의 간소화 효율. ‧ 화 방안 낙후지역 여건과 지역발전효과를 고려하는 사업시행방안 그리고 관련, , 법령 및 지침의 내용 개정을 논의하였다 게다가 외생적 또는 내생적 발전의 낙후지역. 에의 유효성 문제 국가에 대한 낙후지역 배려 및 지원 요구 등 낙후지역 정책방향에, 관한 이슈도 다루었다 더 나아가 이 연구는 그동안 추진되어온 낙후지역 발전정책과. 실천수단인 기존 개발제도 및 사업에 대한 평가 그리고 새로운 낙후지역 정책방향, 설정과 그러한 방향 하에서의 개발제도 및 사업 개편 등에 관한 논의를 활성화시키는 계기를 제공하였다.

끝으로 이 연구를 제안하고 수행한 변필성 연구위원 원내 연구진으로 참여한, 김광익 연구위원 장철순 연구위원 김진범 책임연구원 임상연 책임연구원 이윤석, , , , 연구원에게 그간의 노고에 대해 감사의 말을 전하는 바이다 아울러 외부 연구진으로. 참여하신 정준호 교수님과 김상빈 박사님 그리고 연구심의회 자문회의 현지면담, , , , 설문조사에 참여하여 이 연구에 귀중한 의견을 제공해주신 공무원분들과 전문가분들 께도 감사의 말씀을 드린다.

년 월 2013 12 국토연구원장 김 경 환

S U M M A R Y

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요약

제 장 연구의 개요1

정부는 1980년대부터 수도권 집중억제와 인구 산업의 지방분산 정착이라는 틀‧ ‧ 에서 낙후지역 발전정책을 집행해왔다 특히 낙후지역 발전정책의 실천수단으로서. 다양한 개발제도를 정부가 도입해왔고 그러한 제도적 토대 위에서 정부로부터 재정지, 원을 받아 낙후지역 지자체가 개발사업을 추진해왔다.

그런데 민간자본 투자유치에 근거하는 개발사업의 경우 이윤을 추구하는 민간자본, 이 사업시행자 또는 입주기업으로서 낙후지역에 투자하기는 쉽지 않으므로 해당 사업의 추진실적이 부진할 수밖에 없다 그에 따라 낙후지역 개발사업이 공공개발사업. 또는 국비지원 기반시설사업 위주로 추진되는 경우가 많다 특히 기반시설이 지원하도. 록 되어 있는 단지 시설은 조성되지 않고 기반시설만 설치됨에 따라 국가 예산이‧ 낭비되고 지역발전효과도 낮다 또한 낙후지역에 관광 휴양 지역특화 산업생산 분야. ‧ , ‧ 단지 시설이 계획대로 조성되더라도 이용수요를 확보하지 못해 운영이 부진한 경우도‧ 있다 그리고 구체성이 낮은 개발사업 위주로 계획을 수립함에 따라 사업시행단계에서. 내용 변경이 요구되고 그에 따라 지구 계획 설계 변경이 발생하여 사업이 지연되는, · · 경우도 적지 않다.

이러한 제반 상황에서 낙후지역 개발사업의 실효성 제고방안을 모색해야 하며, 그러한 모색은 개발사업이 원활하게 추진되어야만 지역발전효과를 최소한 담보할 수 있다는 점을 일차적으로 고려해야 한다 그러한 맥락에서 낙후지역 개발. 사업의 실효성 제고는 지구지정 변경 및 계획수립 변경 절차의 간소화 구체성을 지닌 사업‧ ‧ , 중심의 계획수립 낙후지역 사업여건에 맞춰 시행자 및 시행역량 확보가 용이하고, 충분한 이용수요 확보도 가능한 사업위주의 시행 등을 통해 개발사업을 원활하게 추진케 함을 의미하며 더 나아가 지역발전효과도 가짐을 의미한다, .

이상과 같은 배경 하에서 이 연구는 세 가지의 연구목적을 갖는다 첫째 낙후지역. , 개발사업 실효성 제고를 위한 제도개선방안의 기본적 틀로서 기능하게 될 낙후지역 정책방향을 논의하고자 하였다 개발제도 및 사업은 낙후지역 발전정책의 실천수단이. 므로 낙후지역 정책방향이 개발제도 개선 및 사업개편에 영향을 주기 때문이다, . 또한 낙후지역 정책방향과 관련하여 외생적 또는 내생적 발전의 추진이 낙후지역에, 유효한가 국가가 낙후지역을 어느 정도로 배려하고 지원해야 하는가에 대한 논의를, 지속할 필요가 있다 그리고 국가의 낙후지역 배려 및 지원이라는 방향 하에서. 개발제도 및 사업이라는 실천수단을 통해 낙후지역 발전정책을 추진하는 제도적 여건도 조성해야 한다.

둘째 낙후지역 개발사업의 추진실태를 고찰함으로써 사업추진과 관련하여 개발제, , 도가 직면하는 문제점을 파악하고자 하였다 현실적으로 낙후지역 개발사업은 법령. 및 지침에 따른 지구지정 또는 선정 및 계획 수립 승인 계획에 의거하는 개발사업( ) ‧ , 시행 등으로 구성되는 체계 즉 낙후지역 개발제도의 틀 내에서 시행된다 그리고, . 조사대상 낙후지역 개발사업을 성장촉진지역 시 군에서 추진되는 낙후지역형 개발촉‧ 진지구 사업으로 설정하고 관련 제도도 고찰하였다.

셋째 낙후지역 개발사업의 실효성 제고를 위한 제도개선방안을 논의하고자 하였, 다 구체적으로 개발사업 관련 지구지정 및 계획수립의 간소화 구체성을 지닌 개발사. , 업 중심의 계획수립을 통한 효율화 낙후지역에서 사업시행자와 추진역량 확보가, 비교적 용이하고 지역발전효과도 큰 사업 위주로 추진되게 하는 제도적 여건 조성 등에 초점을 맞추었다 또한 제도개선방안 논의는 이 연구의 조사대상 낙후지역. 개발사업을 고려하여 개발촉진지구 제도상의 문제점과 그에 대한 대안을 다루었다.

무엇보다도 개발촉진지구 제도개선방안에 관한 논의는 개발촉진지구 제 라운드2 시행 또는 개발촉진지구 제도를 대체할 제도 도입 등을 염두에 두고 이루어졌다, . 개발촉진지구의 근거 법률인 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 이하( , 지균법 을 대체할) 지역개발 및 지원에 관한 법률안이 2013년 현재 국회에 계류 중이고, 2014년은 지균법이 제정된 지 20주년이 되는 해이며 개발촉진지구, 사업이 주요 사업으로서 시행되고 있는 성장촉진지역이 2014년에 재지정 고시될‧

예정이다 게다가 현 정부가 추진하고자 하는 지역행복생활권에 농어촌생활권이. 하나의 유형으로 포함되는데 개발촉진지구가 지정될 수 있는 시 군 또는 낙후지역, ‧ 의 대다수가 농어촌생활권에 해당될 수 있다.

연구흐름도

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제 장 낙후지역 정책방향 논의2

제 장에서는 낙후지역 개발사업 실효성 제고방안의 기본적 틀로서 기능하게 될2 낙후지역 정책방향에 관하여 논의하였다 첫째 문헌연구를 통해 우리나라 낙후지역. , 발전정책의 추이를 살펴보되 정책수단인 주요 개발제도 및 사업의 성격과 한계를, 정리하였다 아울러 인구변화 및 인구밀도 재정력 소득 접근성 측면에서 상대적으로. , , , 낙후된 지역이라고 볼 수 있는 70개 성장촉진지역 시군의 인구변화 고령화 고용변화‧ , , 도 살펴보았다.

우리나라 낙후지역 발전정책의 실천수단으로서 집행된 개발사업은 1980년대부터 생산기반조성 및 생활환경정비 등 하드웨어 중심의 내용으로 추진되었으며 동시에, 수도권 집중억제 및 인구 산업의 지방분산 정착이라는 큰 틀에서 외생적 발전을 지향‧ ‧ 해왔다 이러한 흐름과는 별도로. 2000년대부터 주민참여 역량강화 지역자원 발굴 활, , ‧ 용 등을 주요 내용으로 하는 상향식 및 내생적 발전 지향의 낙후지역 또는 농산어촌( ) 개발사업이 추진되어 왔다 상향식 및 내생적 발전을 지향하는 사업의 경우 이전. , 시기의 사업에 비해 소프트웨어적 내용의 비중 및 중요도가 크다.

그러나 인구감소 고령화 가속 고용감소 등 낙후지역의 상황을 고려할 때 외생적, , , 발전 지향의 사업과 내생적 발전 지향의 사업이 모두 유효할 지는 미지수이다. 하드웨 어적 하부구조 조성 정비만으로 낙후지역에 인구 및 산업을 유치하기 어렵다.‧ 또한 외생적 발전 지향의 개발사업이 민간자본 투자유치에 근거하지만 이윤을 추구하는, 민간자본을 낙후지역으로 유치하기가 용이하지 않아 개발사업 중 지자체 투자 시설 또는 국비지원 기반시설만이 설치 조성되는 기형적 상황도 다수 발생했다 이러한‧ . 사실로부터 낙후지역에서 외생적 발전을 지향하는 사업의 유효성에 의문을 갖게 된다.

주민역량 특히 수익사업을 기획하여 추진하는 비즈니스 역량 강화에 상당한 시간이, 소요되며 낙후지역에서 그러한 역량이 미흡하다는 점을 고려하면 내생적 발전, , 지향의 사업이 지속가능할지도 의문이다 내생적 발전 지향의 사업이 소프트웨어적. 내용을 포괄하기는 하지만 하드웨어적 내용이 여전히 우세하다는 문제점이 있고, 더 나아가 도시 소비자 및 체험관광객 유치를 둘러싼 지역간 경쟁을 암묵적으로 전제한다는 점에서 낙후지역에 유리한 사업이라고 보기도 어렵다.

이러한 제반 문제와 관련하여 국가균형발전특별법 이하 균특법 및 시행령상의, ( , ) 정의와 지정기준을 고려할 때 상대적으로 낙후된 지역이라 볼 수 있는 성장촉진지역을 중심으로 2000년 이후 우리나라 낙후지역 상황을 살펴보았다 거의 모든 성장촉진지. 역에서 총인구 감소 생산가능인구 및, 20 30∼ 대 감소 노년층 인구 증가 그에 따른, , 고령화의 급진전 그리고 고용 감소 등이 일어났다, .

둘째 원외 전문가와의 협동연구를 통해 외국의 낙후지역 정책방향을 논의하였다, . 구체적으로 세계은행(World Bank)의 사람중심(people-based) 지역발전론, EU와 의 장소기반 지역정책에 관한 논의 모든 지역에서의 균등한

OECD (place-based) ,

생활 상태 보장에 대한 독일에서의 최근 논의를 중심으로 살펴보았다.

세계은행의 사람중심 지역발전론은 사실상 낙후지역 발전정책을 포기해야 하는 것으로 해석될 수도 있다 세계은행은 지역간 균형발전 정책은 비효과적이라는 입장을. 견지하며 역동적 성장 중심지로의 집적 증진 그러한 중심지로의 개개인의 이동성, , 제고를 위하여 국가가 노력해야 하며 개개인이 어디에서 살거나 일하든 삶의 질을, 향상시키고 개개인에게 동등한 기회를 보장할 수 있어야 함을 강조한다 하지만 세계은. 행의 사람중심 지역발전론이 낙후지역 주민의 복지증진에 어떻게 기여하고 특히, 해당 지역 취약계층 및 사회적 약자를 어떻게 배려할지는 불확실하다.

와 의 장소기반 지역정책은 모든 지역이 발전 잠재력을 가지고 있고 EU OECD

지역마다 성장요인이이 상이하므로 각 지역의 여건에 맞춰 모든 지역의 성장을 추구해 야 한다는 입장이다 그러나 사실상 지역간 경쟁을 전제로 하는 상황에서 상대적으로. 지역역량이 떨어질 수밖에 없는 낙후지역을 어떻게 다룰 것인가라는 문제에 봉착한다.

오랫동안 독일에서 고수되어온 모든 지역에서의 균등한 생활 상태 보장이라는, 원칙에 대한 최근의 부정적 논의 역시 최근에 독일에서 전개되고 있는 대도시권, 육성 중심 공간정책은 앞으로 낙후지역을 국가가 어떻게 배려하고 지원해야 하는가의 문제를 제기한다.

셋째 우리나라 낙후지역 발전정책 추이와 외국의 낙후지역 정책방향 논의로부터, 도출된 낙후지역 발전에 관한 문제점 그리고 전문가 자문회의에서 청취한 의견 등을, 고려하여 낙후지역 정책방향 관련 쟁점을 설정하였다 또한 쟁점별 동의정도를 중심으.

로 설문조사를 실시하였는데 설문조사는 낙후지역 발전정책 및 지역개발사업 실무를, 담당해온 성장촉진지역 시군 공무원 및 관계 도청 담당 공무원 지역정책분야 연구업무‧ , 를 수행해온 국책 및 시 도 연구기관 연구원과 교수 등을 대상으로 하였다.‧

우리나라 낙후지역정책 추이 고찰 인구 및 고용 측면에서의 성장촉진지역에 대한, 기술적 통계분석 외국의 지역정책방향 논의 그리고 설문조사를 수행한 결과 외생적, , , 발전 또는 내생적 발전의 추진이 낙후지역에 유효한가라는 문제가 제기된다 동시에. 국가가 낙후지역을 어느 정도로 배려하고 지원해야 하는가의 문제도 제기된다.

구체적으로 설문조사 결과를 보면 낙후지역 발전을 위하여 외생적 또는 내생적, 발전전략의 필요성은 있지만 동시에 낙후지역에서 민간자본 투자유치가 어려우며, 주민의 비즈니스 역량 강화도 용이하지 않다는 현실적 문제점도 있음을 확인할 수 있다 그리고 설문조사 결과는 외생적 발전 또는 내생적 발전의 추진과는 별도로. 주민의 최소한의 기본권 보장 차원에서 국가에 대한 낙후지역 배려 및 지원의 요구가 있음을 보여주고 있다.

주민의 최소한의 기본권 보장 차원에서 국가가 낙후지역을 배려하고 지원해야 한다는 방향으로도 개발제도 및 사업이라는 실천수단을 통해 낙후지역 발전정책을 추진하기 위해서는 다음과 같은 조건을 마련해야 한다. 최소한의 주민 기본권 보장은 주민복지증진에 포함되므로 개발제도 및 사업의 집행으로 나타나는 지역발전효과 라고 볼 수 있는데, 우선 그러한 지역발전효과를 최소한 담보하도록 지역개발사업이 원활히 시행되게 하는 제도적 방안을 마련해야 한다 또한 해당 제도적 방안은 낙후지. 역 개발사업이 주민의 최소한의 기본권 보장 주민복지증진 등에 보다 직접적인, 초점을 맞추게 해야 한다.

다만 이상과 같은 제도적 방안은 낙후지역 인구감소를 고려하여 신규 시설은 지양하고 기존 시설 개량 및 유지보수를 지향해야 하며 더 나아가 기존 시설 활용도를‧ , 제고시키는 공공서비스 공급 프로그램의 개발 운영도 포괄해야 한다 그리고 기존‧ . 시설의 개량 및 유지 보수 또는 활용도 제고 프로그램은 비교적 이용률이 높고‧ , 주민복지증진 등의 지역발전효과도 클 것으로 예상되는 시설 위주로 실시하는 방안을 고려해야 한다 이것은 주민의 수요. (needs)에 대한 낙후지역내 평등(equality)관점에

서의 대응이라기보다는 공평(equity) 관점에서의 대응이라고 볼 수 있다.

제 장 낙후지역 개발사업 추진실태 고찰3

일단 성장촉진지역을 낙후지역이라고 정의하였고 성장촉진지역 시 군에서 추진되, ‧ 는 낙후지역형 개발촉진지구 개발사업을 조사대상 낙후지역 개발사업으로 설정하였 다 전문가 자문회의 현지면담 현지로부터 또는 연구진 자체적으로 입수한 서면자료. , , , 그리고 설문조사를 통해 개발촉진지구 개발사업 추진실태 사업추진과 관련하여, 개발제도가 직면하는 문제점을 살펴보았다.

개발촉진지구 지정 변경 및 개발계획 수립 변경 절차에 관한 전문가 자문회의를‧ ‧ 개최하고 지자체 담당 공무원과의 현지면담을 수행한 결과를 정리하면 다음과 같다.

첫째 지구지정 및 개발사업의 내용을 담은 개발계획안에 대해 관계 정부부처 협의와, 중앙도시계획위원회 이하 중도위 심의를 거쳐 개발촉진지구를 지정하고 개발계획을( , ) 수립하는 절차는 사업추진에 소요되는 시간을 불필요하게 늘릴 수 있다 개발촉진지구. 개발계획은 엄밀한 의미에서의 지구개발에 대한 기본계획이 아니며 지구에서 추진하, 고자 하지만 실시계획 수준까지는 구체화되지 않은 다수의 사업계획으로 구성된다고 볼 수 있다 따라서 지구를 지정할 필요가 없고 지구지정 내용을 개발계획에 담을. 필요도 없다 각각의 개발사업이 실시계획 또는 그에 준하는 내용으로 구체화되었을. 때 사업대상지를 지정하는 것이 보다 효과적이다 또한 지구지정 및 개발계획수립. 단계에서 개발계획안에 포함되는 사업내용의 구체성이 떨어짐에도 불구하고 그에 대해 관계 부처 협의와 중도위 심의가 필요한지도 의문이다.

둘째 개발계획 사업내용의 구체성이 떨어진다는 점과 더불어 개발계획 수립, , 이후 실시계획 수립단계 또는 그 이후 단계에서 대내외적 여건변화에도 대응하여 사업내용 규모 예산 대상지 기간 을 변경해야 하는데 그때마다 개발계획 변경을( , , , ) , 선행해야 하고 필요시 지구도 변경해야 한다는 비효율성이 있다 변경 절차에는, . 관계 부처 협의 중도위 심의 또는 국토교통부 승인 등이 수반되어야 하므로 결과적으, , , 로 개발사업 추진이 지연될 수 있다.

개발촉진지구 사업시행실태를 살펴보기 위해 성장촉진지역 시 군에 포함되는 개‧ 3 군을 대상으로 현지 면담 및 자료조사를 실시한 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 개발촉진지구에서 민간개발 및 민관공동개발 방식으로 시행되는 지역특화 및 관광휴양‧ 사업의 시행실적은 대체로 부진한데 이점은 민간자본 투자유치의 어려움과 관련성이, 높다 둘째 사업시행실적만을 보면. , , 개발촉진지구 사업이 국비지원 기반시설사업 특히, 도로개설 및 확포장 위주로 시행되어 왔다고 볼 수 있다.

이제까지 정리한 바에 따르면 개발촉진지구 사업추진과 관련하여 개발제도가, 직면하는 문제점은 다음과 같다. ① 지구지정 내용과 개발사업 내용을 담은 개발촉진 지구 개발계획안에 대한 관계 부처 협의 및 중도위 심의 절차가 요구됨에 따라 개발촉진지구 사업추진에 어려움이 있다 문제점(‘ 1’). ② 개발촉진지구 개발계획이 수립되더라도 계획에 포함된 사업내용이 구체적이지 않으므로 실시계획 수립 또는 그 이후 단계에서 사업내용 변경과 그에 따른 개발계획 변경이 종종 발생하고 그, 결과 개발촉진지구 사업의 추진이 지연된다 문제점(‘ 2’). ③ 개발촉진지구에 민간자본 투자를 유치하여 지역특화 및 관광 휴양 부문 개발사업을 시행하기가 현실적으로‧ 힘들다 문제점(‘ 3’). ④ 개발촉진지구 사업이 국비를 보조받는 기반시설사업 위주로, 특히 도로 개설 및 확포장에만 초점을 맞춰 시행되어 왔다 문제점(‘ 4’).

이상의 문제에 대해 개발촉진지구 업무에 직간접적으로 관여하는 광역기초 지자체‧ ‧ 공무원 지역정책분야에 종사하는 국책 및 시 도 연구기관 연구원과 교수 등을 대상으, ‧ 로 설문조사를 실시하였고 조사결과는 다음과 같다 첫째 개발촉진지구 지정 및, . , 개발계획수립에 관한 문제점 과‘ 1 2’ 각각에 설문응답자의 대다수가 동의하였다. 또한 절반이 넘는 응답자가 문제점‘ 2’가 문제점‘ 1’보다 심각하다고 보았다.

둘째 개발계획 수립 이후 사업시행에 관한 문제점 과 에 대해 설문응답자의, ‘ 3 4’

대다수가 동의하였다 이것은 개발촉진지구 제도시행의 당초 목적이 낙후지역 발전을. 위해 지자체가 국비를 지원받아 기반시설을 조성하고 민간자본이 지역특화 및 관광휴‧ 양 부문 시설을 설치하여 운영하는 것이었으나 민간자본에 불리한 낙후지역의 사업여, 건으로 인해 그러한 목적 달성에는 성공적이지 못했음을 보여준다.

개발촉진지구 제도의 문제점과 개발촉진지구 사업의 지역발전효과

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그리고 개발촉진지구 사업의 지역발전효과에 대한 설문조사를 실시하였는데 그, 결과도 개발촉진지구에 민간자본 투자를 유치하여 지역특화 및 관광휴양 부문 개발사업‧ 을 시행하기가 현실적으로 힘들고, 그에 따라 국비지원 기반시설사업 위주로 특히, 도로개설 및 확포장에만 초점을 맞춰 시행되었다는 문제점과 관련 있다 다시 말해. 해당 조사 결과도 개발촉진지구 제도 시행의 목적 달성에는 성공적이지 못했음을 시사한 다 또한 설문조사 결과는 개발촉진지구 기반시설사업 중 도로 개설 및 확포장으로. 접근성이 향상되었다고 인식하고 있지만, 기반시설사업의 지역발전효과 특히 주민복지, 증진 주민 일자리 소득원 창출 등 주민편익을 실질적으로 향상시켜야 함을 보여준다, ‧ .

제 장 낙후지역 개발사업 실효성 제고를 위한 제도개선방안4

제 장에서 수행한 개발촉진지구 사업추진실태 고찰 결과 그리고 현지면담 및3 , 자문회의에서 청취된 의견과 설문조사에서 나온 주관식 응답결과를 고려하면 낙후지, 역 개발사업으로서 개발촉진지구 사업의 실효성을 제고시키는 방안은 다음과 같은 방향 하에서 도출해야 할 것으로 판단된다 개발촉진지구 사업의 실효성 제고는. 일차적으로 다음과 같이 낙후지역에서 개발사업이 원활히 추진되게 하는 방향으로 나아가야 한다 개발사업이 원활하게 추진되어야만 지역발전효과를 최소한 담보할. 수 있기 때문이다.①지구지정 및 계획수립을 위해 협의 심의 등의 절차가 필요하더라, 도 협의 심의 대상인 내용을 줄이거나 생략함으로써 해당 절차를 간소화시켜야, 한다. ② 사업내용이 구체화되어 실현될 수 있는 여건이 확보되었을 때 계획을, 수립하여 사업을 즉시 추진할 수 있도록 제도적 기반을 조성함으로써 개발계획에, 포함된 구체성이 떨어지는 사업을 둘러싼 대내외적 여건 변화에 대응하여 사업을 변경해야 할 때마다 개발촉진지구 개발계획을 변경해야 하는 현행 제도의 비효율을 줄여야 한다. ③ 낙후지역에서 비교적 사업시행자 확보가 용이하고 재원 등 추진역량 확보가 용이한 사업 중심으로 시행할 필요가 있다 무리하게 민간자본 투자유치에. 근거하여 사업을 전개할 필요는 없다 그리고 이상과 같은 방향과 함께. , ④ 해당 지역에 대한 지역발전효과가 큰 사업이 추진될 수 있는 방향으로 개발촉진지구 사업의 실효성을 제고시켜야 한다.

이상에서 제시한 방향 하에서 개발촉진지구 사업의 실효성 제고를 위한 제도개선방 안을 마련하면 다음과 같다. ① 개발촉진지구 사업대상 시 군만 지정하고 개발촉진지‧ 구 개발계획을 지구지정 내용과 개발사업 내용이 배제된 해당 시 군의 발전계획‧ 수준으로 개편하여 지자체가 국토교통부 승인을 받아 수립하도록 한다 대안(‘ 1’).

대안 의 시 군 발전계획 승인 후 예비사업시행자가 실시계획안으로서 구체성을

‘ 1’

② ‧

갖는 사업계획안을 광역지자체에 제출하고 사업계획 승인 사업구역 지정 시행자, , , 지정을 일괄 신청하게 한다 대안(‘ 2’). ③ 개발촉진지구 사업을 국가 및 지자체의 공공투자로만 시행하는 사업으로 구성한다 대안(‘ 3’). ④ 개발촉진지구 사업을 국비지 원 기반시설사업만으로 구성하면서 주민복지증진 주민 일자리 소득원 창출 등 지역발, ‧

전효과가 큰 모든 유형 하드웨어 소프트웨어 의 사업이 포함될 수 있게 법적 기반을( , ) 마련한다 대안(‘ 4’). ⑤ 지자체가 개발촉진지구 기반시설사업을 시행하기 위하여 광역 지역발전특별회계 이하 광특회계 에 국비를 요청할 때 국토교통부가 제출받은‧ ( , ) 사업계획을 대상으로 지역발전효과를 검토하고 국비교부에 대한 의견을 광특회계 담당 정부부처에 송부하도록 제도적 기반을 마련한다 대안(‘ 5’).

대안 과 는 각각 문제점 과 에 대응하는 방안이며 지구지정 및 개발계획수립

‘ 1 2’ ‘ 1 2’

의 간소화와 효율화를 추구한다 대안 은 제 장에서 논의한 대로 개발촉진지구. ‘ 1’ 3 개발계획이 지구개발에 대한 엄밀한 의미에서의 기본계획이 아니므로 지구를 지정할 필요가 없고 지구지정 내용을 개발계획에 담을 필요도 없다는 내용이다 또한 대안. ‘ 은 개발계획안에 포함되는 지구지정 내용의 필요성과 사업내용의 구체성이 떨어짐 1’

에도 불구하고 개발계획안에 대해 관계 부처 협의 및 중도위 심의를 거쳐야 하는 절차를 공식적으로 생략할 수 없다면 절차적 복잡성을 최대한 완화시킬 수 있도록, 지구지정 및 개발사업에 관한 내용을 개발계획안에서 제외시키는 방안이다 대안. ‘ 는 개발계획 사업내용의 구체성이 떨어지는 경우가 많고 그러한 사업을 둘러싼

2’ ,

대내외적 여건도 개발계획 수립 이후 실시계획 수립단계 또는 그 이후 단계에서 변화하는 경우가 많아 사업내용 규모 예산 대상지 기간 을 변경해야 하는데 그때마( , , , ) , 다 개발계획을 변경해야 하고 필요시 지구도 변경해야 한다는 현행 제도의 비효율성, 을 완화하고자 한다 대안 과 에서 추구하는 지구지정 및 개발계획수립의 간소화와. ‘ 1 2’

효율화와 관련해서는 최근 영국에서 전개되고 있는 공간계획체계 개편을 지속적으로 살펴볼 만하다.

대안 는 문제점 과 에 대응하는 방안이다 그리고 대안 는

‘ 3, 4, 5’ ‘ 3 4’ . ‘ 3, 4, 5’

개발촉진지구 사업의 실효성을 제고하기 위해 낙후지역의 사업여건을 고려하여 비교적 사업시행자 확보가 용이하고 재원 등 추진역량 확보가 용이한 사업 중심으로 시행하되 지역발전효과 큰 사업이 추진될 수 있게 제도적 여건을 조성하고자 한다, . 특히 대안 와‘ 4 5’는 개발촉진지구 기반시설사업의 지역발전효과가 지역특화 및 관광 휴양 사업을 직 간접적으로 지원함으로써 해당 사업을 활성화시키는 것 외에도,‧ ‧ 주민복지증진 등 주민편익의 실질적 제고도 포괄해야 하고 그러한 지역발전효과에,

대한 사전검토를 거쳐 국비지원이 이루어져야 함을 강조한다 대안 은 개발촉진지. ‘ 3’

구 사업 중 지역특화 및 관광휴양 부문 민간개발사업과 민관공동개발사업이 민간자본‧ 투자유치의 어려움으로 인해 시행실적은 대체로 부진한 반면에 민간자본 투자유치의, 부담이 없는 공공개발사업은 상대적으로 시행실적이 양호하다는 현실을 반영한다.

대안 는 개발촉진지구에서 국비를 지원받아 지자체가 시행하는 기반시설사업이

‘ 4’

지역특화 및 관광휴양사업에 비해 그 특성상 진척도가 양호하다는 현실을 수용하면서 사업의 지역발전효과를 높이기 위하여 사업내용 측면에서 제도를 개선하고자 하며,

대안 는 지역발전효과 제고 차원에서 국비지원절차를 개선하고자 한다

‘ 5’ .

설문조사 결과 개발촉진지구 사업의 실효성 제고를 위한 제도개선방안 즉 대안, , ‘ 각각의 필요성에 대해 설문응답자의 대다수가 동의하였다 동의비율

1, 2, 3, 4, 5’ (

그러나 대안 각각의 실현가능성에 대해서는 긍정적 응답비율이 74.6% 93.1%).∼

필요성에 대한 동의비율보다 낮은 것으로 나타났고 일부 대안에 대해서는 긍정적, 응답비율이 절반에 미치지 못했다 긍정적 응답비율( 49.6% 79.1%).∼

국비지원 기반시설사업의 내용적 범위를 확대한다는 전제 하에 대안 를 실행하기‘ 4’

위해 기반시설 개량 및 유지보수 또는 활용도 제고에 초점을 맞추는 사업을 예시하였‧ 다 사업별 필요성 실현가능성 예상되는 지역발전효과에 대해서도 설문조사를 통해. , , 살펴보았다. ① 지역내 중심지 시 군청소재지 읍 면소재지 와 고속도로( · , · ) IC 또는 일반국도를 직 간접적으로 연결하는 시 군도의 개량 및 유지 보수· · · , ② 지역 내 중심지를 서로 연결하는 시 군도의 개량 및 유지 보수가 필요성에 대한 동의비율과 실현가능성· · 에 대한 긍정적 응답비율이 비교적 높았다 그리고 과. ① ② 사업의 예상되는 지역발전 효과가 상대적으로 높은 것으로 인식되었다 이상의 과. ① ② 사업은 일본의 과소지역 자립촉진 지원시책을 통해 정부로부터 지원받는 기간적 시정촌도로 정비와 비슷하다.

이상에서 제시된 개발촉진지구 제도개선방안 구체화에 필요한 관계 법령 및 지침 개정을 논의하였다 지균법. 의 관련 조항 개정과 지역개발사업에 관한 업무처리지침 관련 내용 개정을 중심으로 논의가 이루어졌다 그리고 해당 논의는 현행 관계 법령에. 의거하여 낙후지역형 개발촉진지구가 지정될 수 있는 시 군이‧ 10개 정도 밖에 남지 않았다는 현실에 대응하여 개발촉진지구 제도 시행의 제 라운드가 개시되거나 또는2

해당 제도를 대체할 개발제도가 향후 몇 년 내로 도입될 것이라는 가정 하에 이루어졌다.

개발촉진지구 사업의 실효성 제고를 위한 제도개선방안

< >

제 장 결론 및 향후 과제5

이 연구의 주요 결론은 다음과 같다 첫째 우리나라 낙후지역정책 추이 고찰. , , 인구 및 고용 측면에서의 성장촉진지역에 대한 기술적 통계분석 외국의 지역정책방향, 논의 설문조사를 수행한 결과 외생적 또는 내생적 발전의 추진이 낙후지역에 유효한가, , 라는 문제 국가가 낙후지역을 어느 정도로 배려하고 지원해야 하는가의 문제가 제기되, 었다. 특히 설문조사 결과는 낙후지역 발전을 위하여 외생적 또는 내생적 발전전략이 필요하다는 인식이 강하지만 동시에 낙후지역에서 민간자본 투자유치가 곤란하며, 주민의 비즈니스 역량 강화도 용이하지 않다는 문제점도 인식되고 있음을 보여준다.

또한 설문조사 결과는 외생적 발전 또는 내생적 발전의 추진과는 별도로 주민의 최소한 의 기본권 보장 차원에서 국가가 낙후지역을 배려하고 지원해야 할 필요성을 제시한다.

둘째 성장촉진지역 시 군에서 추진되는 낙후지역형 개발촉진지구 개발사업을, ‧ 조사대상 낙후지역 개발사업으로 설정하고 사업추진실태를 살펴본 결과 개발촉진지, 구 제도가 직면해 있는 문제점은 다음과 같다. ① 개발촉진지구 지정의 필요성이 떨어지고 사업내용의 구체성이 떨어짐에도 불구하고 지구지정 및 사업내용을 담은 개발계획안에 대해 관계 부처 협의 및 중도위 심의를 거쳐 지구를 지정하고 개발계획을 수립하는 절차는 불필요하게 사업추진에 소요되는 시간을 늘려 사업추진에 어려움을 줄 수 있다. ② 개발촉진지구 개발계획의 사업내용이 구체적이지 않고 실시계획 수립 단계 또는 그 이후 사업시행 과정에서 대내외적 여건도 변화하므로 사업내용 변경이 요구되지만 그때마다 개발계획 변경 또는 지구변경이 선행되어야 하는 비효율, 성이 있다. ③ 민간자본에 불리한 낙후지역의 사업여건으로 인해 개발촉진지구 제도시 행의 당초 목적 달성은 성공적이지 못하다 즉 개발촉진지구에서 민간자본 투자를. 유치하여 지역특화 및 관광 휴양 부문 개발사업을 시행하기가 현실적으로 힘들고‧ 개발촉진지구 사업이 국비를 보조받는 기반시설사업 위주로 특히 도로 개설 및, 확포장에만 초점을 맞춰 시행되어 왔다. ④ 개발촉진지구 사업이 전반적으로 지역발전 효과를 갖는다고 인식하는 것으로 나타나지만 세부적으로 살펴보면 주민 일자리소득, ‧ 원 창출 주민복지 증진 지역내 관광객 증가 지역소재 사업체의 매출액 증가에, , , 대한 기여도가 제한적일 수 있음을 볼 수 있다 특히 개발촉진지구 기반시설사업.

중 도로 개설 및 확포장으로 접근성이 향상되었다는 인식은 우세하지만 기반시설사업, 이 주민복지증진 주민 일자리 소득원 창출 등에 대해 충분한 사전검토 없이 시행되므, · 로 사업완료 후 주민들이 체감하는 지역발전효과가 작다는 의견도 적지 않다.

셋째 이상의 문제점에 대응하여 개발촉진지구 사업의 실효성을 제고하기 위한, 제도개선방안을 다각도로 모색해야 한다. 개발촉진지구 사업의 실효성 제고는 일차적 으로 낙후지역에서 개발사업이 원활히 추진될 수 있게 하는 방향으로 나아가야 한다.

또한 지역발전효과가 큰 사업이 추진될 수 있는 방향으로도 개발촉진지구 사업의 실효성 제고가 이루어져야 한다.

이 연구의 정책 제언은 다음과 같다 첫째 외생적 또는 내생적 발전의 낙후지역에의. , 유효성 문제 외에 국가가, 낙후지역을 배려하고 지원해야 한다는 요구가 있으므로 그러한 요구에 대응하여 개발제도 및 사업이라는 실천수단을 통해 낙후지역 발전정책 을 추진하기 위해서는 다음과 같은 조건을 형성시켜야 한다 우선 지역발전효과를. 최소한 담보할 수 있도록 낙후지역 개발사업이 원활히 추진되게 하는 제도적 방안이 필요하다 또한 해당 제도적 방안은 낙후지역 개발사업이 주민의 최소한의 기본권. 보장 주민복지증진 등에 보다 직접적인 초점을 맞추게 해야 한다 특히 낙후지역, . 인구감소를 고려하여 신규 시설 지양 기존 시설 개량 및 유지 보수 지향 더 나아가, ‧ , 기존 시설 활용도를 제고시키는 공공서비스 공급 프로그램 개발 운영이 필요하고,‧ 그러한 맥락에서 낙후지역 주민의 수요에 대한 지역내 평등(equality) 관점에서의 대응보다는 공평(equity) 관점에서의 대응방안도 고려할 필요도 있다.

둘째 개발촉진지구 사업의 실효성 제고를 위해, 지구지정 및 개발계획수립의 간소화 와 효율화를 추구해야 한다 먼저 지구지정 및 개발계획 수립시 개발계획안의 지구지. 정 내용과 사업내용 각각의 필요성과 구체성이 떨어짐에도 불구하고 관계 부처 협의 및 중도위 심의를 거쳐야 하는데 지구지정 및 개발사업에 관한 내용을 개발계획, 안에서 제외시켜 절차적 복잡성을 최대한 완화시킬 필요가 있다 그리고 사업시행자. 또는 재원 등의 확보를 통해 사업이 구체화되어 실현될 수 있는 여건이 마련되었을 때 사업시행자 지정 사업구역, , 지정 사업계획 수립을 일괄적으로 처리하여 승인하도, 록 한다 그럼으로써 개발계획 사업내용의 구체성이 떨어지는 경우가 많고 그러한. ,

사업을 둘러싼 대내외적 여건도 실시계획 수립단계 또는 그 이후 단계에서 변화하는 경우가 많아 사업내용을 변경해야 하는데 그때마다 개발계획 변경 또는 필요시 지구변, 경도 선행해야 한다는 현행 제도의 비효율성을 완화하고자 한다.

셋째, 낙후지역의 사업여건을 고려하여 비교적 사업시행자 확보가 용이하고 재원 등 추진역량 확보가 용이한 사업 중심으로 시행하되 지역발전효과 큰 사업이 추진될, 수 있게 제도적 여건을 조성해야 한다 특히 개발촉진지구에서 국비지원 기반시설사업. 의 시행실적이 양호하다는 현실을 반영하여 개발촉진지구 사업을 국비지원 기반시설 사업으로 구성하되 지역발전효과가 큰 다양한 사업이 포함될 수 있도록 기반시설사업 의 내용적 범위를 제도적으로 확대하고 해당 사업의 지역발전효과에 대한 사전검토를, 거쳐 국비를 지원하는 절차를 마련할 필요가 있다.

넷째 이상에서 제시된 개발촉진지구 제도개선방안 구체화에 필요한 관계 법령, 및 지침 개정을 논의할 필요가 있다 그러한 논의는 개발촉진지구 제 라운드 시행. 2 , 또는 개발촉진지구를 대체할 새로운 제도 도입 등 향후 일어날 변화를 염두에 두고 이루어져야 할 것이다.

한편 이 연구는 외생적 발전 및 내생적 발전의 낙후지역에의 유효성 문제 낙후지역, 발전을 위한 국가의 역할 및 그 범위 등에 관한 이론적 논의를 활성화시킬 것이라는 점에서 학술적 성과를 갖는다 그리고 다음과 같은 정책적 성과를 갖는다 먼저. . 낙후지역 발전정책의 실천수단인 개발사업의 실효성 제고를 위한 제도개선방안을 제시함으로써 전반적으로 낙후지역 개발제도의 효과와 효율성 제고에 기여할 것이다.

또한 그간 낙후지역의 여건 및 역량에 대한 고려 없이 외생적 발전을 지향하거나 상향식 내생적 발전을 추진해온 낙후지역 발전정책에 대한 평가와 새로운 정책방향에‧ 관한 논의를 활성화시키는 계기를 마련하였다 게다가 향후 개발촉진지구 제도의. 발전 방향 및 방안에 관한 논의를 촉발시키는 계기를 제공하였다.

그리고 다음과 같은 사항을 향후 과제로서 제시한다 첫째 국가가 낙후지역을. , 어느 수준까지 어떻게 배려하고 지원해야 하는가를 본격적으로 논의할 필요가 있다.

둘째 사업추진과 관련하여 개발촉진지구 제도가 직면하는 문제점 그리고 제도개선, , 방안에 관한 보다 세밀하고 구체적인 논의가 요구된다 셋째 개발촉진지구 사업의. ,

지역발전효과에 대한 분석방법을 개발해야 한다 넷째 낙후지역에 지역발전효과가. , 높은 기반시설사업의 범위를 어떻게 설정할 것인가의 문제를 논의해야 한다 다섯째. , 낙후지역에서 국비지원 기반시설사업을 비롯하여 공공개발사업 위주로 추진할 경우, 설치된 시설을 누가 어떻게 관리 운영할 것인가의 문제를 다루어야 한다 마지막으로‧ . , 개발촉진지구 사업 이외의 낙후지역 개발사업도 고찰할 필요가 있다.

C O N T E N T S

｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜

차례

주요 결론 및 정책제안 ··· ⅰ 발간사 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ

연구의 개요 .

Ⅰ ···3 연구의 배경 및 목적

1. ··· 3 연구의 배경 및 필요성

1) ··· 3 연구목적

2) ··· 5 연구의 범위 및 방법

2. ··· 7 낙후지역 정책방향 논의

1) ··· 7 낙후지역 개발사업의 추진실태 고찰

2) ··· 8 낙후지역 개발사업 실효성 제고를 위한 제도개선방안

3) ··· 8

선행연구와의 차별성

3. ··· 11

낙후지역 정책방향 논의 .

Ⅱ ···15 우리나라 낙후지역 발전정책 추이

1. ··· 16 낙후지역 발전정책의 개관

1) ··· 16 년대의 낙후지역 발전정책

2) 1980 1990∼ ··· 17 년대 낙후지역 발전정책

3) 2000 ··· 22 년대 후반 포괄보조금 제도 도입

4) 2000 : ··· 24 우리나라 낙후지역 발전정책의 성격과 한계

5) ··· 25 외국의 지역정책방향 논의

2. ··· 29

세계은행 의 사람중심 지역발전론

1) (World Bank) ··· 30 와 의 장소기반 지역정책

2) EU OECD ··· 32 독일에서의 지역간 균등한 생활상태 보장에 관한 최근의 논의

3) · 34

낙후지역 발전정책 방향에 관한 쟁점

3. ··· 36 낙후지역 정책방향

4. ··· 43

낙후지역 개발사업 추진실태 고찰 .

Ⅲ ···49 조사대상 낙후지역 개발사업 설정

1. ··· 49 개발촉진지구 제도

2. ··· 52 개발촉진지구 사업추진실태 고찰

3. ··· 54 지구지정 및 개발계획수립 단계

1) ··· 55 개발계획수립 이후 사업시행단계

2) ··· 59 사업추진 관련 개발촉진지구 개발제도의 문제점

4. ··· 74 개발촉진지구 지정 및 개발계획수립에 관한 문제점

1) ··· 77

개발계획수립 이후 사업시행에 관한 문제점

2) ··· 79 개발촉진지구 사업의 지역발전효과

3) ··· 80

낙후지역 개발사업 실효성 제고를 위한 제도개선방안 .

Ⅳ ··· 87

개발촉진지구 사업의 실효성 제고 방향

1. ··· 88 지구지정 및 개발계획수립의 간소화와 효율화

2. ··· 89 낙후지역 사업여건 고려 및 지역발전효과 제고

3. ··· 95 관계 법령 및 지침 개정 논의

4. ··· 115

결론 및 향후 과제 .

Ⅴ ···121 연구의 결론 및 정책제언

1. ··· 121 결론

1) ··· 121 정책제언

2) ··· 123 연구의 성과와 향후 과제

2. ··· 125 연구의 성과

1) ··· 125 향후 과제

2) ··· 126

참고문헌 ··· 129 SUMMARY ··· 135 부록 ··· 137

표 주요 선행연구와의 차별성

< 1-1> 12

표 특정지역 개발의 시기별 특징

< 2-1> 18

표

< 2-2> 외생적 또는 내생적 발전을 지향하는 사업의 낙후지역에의 유효성

문제 26

표 주민등록 총인구 변화 년

< 2-3> : 2000 2012∼ 27

표 생산가능인구 및 대 인구변화 년

< 2-4> 20 30∼ : 2000 2012∼ 27

표 세미만 인구변화 년

< 2-5> 15 : 2000 2012∼ 28

표 세 이상 인구변화 년

< 2-6> 65 : 2000 2012∼ 28

표 고령화 수준 년

< 2-7> : 2012 28

표 고령화 속도 년

< 2-8> : 2000 2012∼ 28

표 총 취업인구 근무지기준 변화 년

< 2-9> ( ) : 2000 2010∼ 29 표 세계은행이 제안하는 지역발전정책 목표 및 우선순위

< 2-10> 31

표 지역유형별 상대적으로 중요한 지역성장요인

< 2-11> 33

표 외국의 지역정책방향 논의 낙후지역 정책에 대한 함의

< 2-12> : 37

표 낙후지역 정책방향에 관한 쟁점 설정

< 2-13> 38

표 낙후지역 정책방향에 관한 쟁점별 동의정도

< 2-14> 40

표 낙후지역 정책방향에 관한 쟁점별 상대적 중요도

< 2-15> 41

표

< 2-16> 낙후지역 정책방향 관련 쟁점에 대한 주관식 설문응답결과 :

주요 내용 42

표

< 2-17> 국가의 낙후지역 배려 지원을 위한 제도적 여건 주민의 최소한의‧ :

기본권 보장 차원 44

표 성장촉진지역 지정지표 및 지표값 산출방법

< 3-1> 50

표 성장촉진지역 및 기타 지역

< 3-2> 51

표 개발촉진지구 지정현황

< 3-3> 53

표 개 군의 인구변화 고령화 고용변화

< 3-4> 3 , , 60

표 순창군 개발촉진지구 개발사업 시행실태

< 3-5> 61

표 봉화군 개발촉진지구 개발사업 시행실태

< 3-6> 64

표 괴산군 개발촉진지구 개발사업 시행실태

< 3-7> 67

표

< 3-8> 부문별 개발사업 시행실태 순창군 봉화군 괴산군 개발촉진지구: , , 72

표

< 3-9> 시행방식별 개발사업 시행실태 순창군 봉화군 괴산군 개발촉진지구: , , 72 표 사업추진 관련 개발촉진지구 제도의 문제점

< 3-10> 75

표 개발촉진지구 제도의 문제점 지구지정 및 개발계획수립 단계

< 3-11> : 77

표

< 3-12> 개발촉진지구 제도의 문제점 비교 지구지정 및 개발계획수립:

단계 78

표

< 3-13> 개발촉진지구 제도의 문제점 개발계획수립 이후 사업시행 단계: 80 표

< 3-14> 개발촉진지구 개발사업의 지역발전효과 82

표 개발촉진지구 사업의 실효성 제고 방향

< 4-1> 88

표 지구지정 및 개발계획수립 단계의 개발촉진지구 제도개선방안

< 4-2> 89

표

< 4-3> 지구지정 및 개발계획수립 단계의 개발촉진지구 제도개선방안:

대안 1 91

표

< 4-4> 지구지정 및 개발계획수립 단계의 개발촉진지구 제도개선방안:

대안 2 92

표 대안 과 에 대한 주관식 설문응답결과 주요 내용

< 4-5> 1 2 : 93

표 개발계획수립 이후 사업시행단계의 개발촉진지구 제도개선방안

< 4-6> 95

표

< 4-7> 개발계획수립 이후 사업시행단계의 개발촉진지구 제도개선방안:

대안 3 97

표 공공투자시설의 관리 운영 주체 및 재원의 확보 문제점

< 4-8> ‧ : 3-1 98

표 공공투자시설의 관리 운영 방안 대안

< 4-9> ‧ : 3-1 98

표

< 4-10> 개발계획수립 이후 사업시행단계의 개발촉진지구 제도개선방안:

대안 4 100

표 대안 에 관한 주관식 설문응답결과 주요 내용

< 4-11> 4 : 101

표 대안 의 실행을 위한 기반시설사업 예시

< 4-12> 4 ( ) 102

표 대안 의 실행을 위한 기반시설사업의 필요성

< 4-13> 4 103

표 대안 의 실행을 위한 기반시설사업의 실현가능성

< 4-14> 4 104

표 대안 의 실행에 필요한 기반시설사업의 지역발전효과 예상

< 4-15> 4 ( ) 106

표

< 4-16> 개발계획수립 이후 사업시행단계의 개발촉진지구 제도개선방안:

대안 5 110

표 기반시설사업에 국비를 교부받지 못할 가능성 문제점

< 4-17> : 5-1 111

표 기반시설사업 국비보조 일정기간 보장 대안

< 4-18> : 5-1 111

표 대안 와 의 추진에 있어 우선순위

< 4-19> 4 5 113

부표 주민등록 총인구 변화율 연평균 년 년

< 1> ( ): 2000 ∼2012 139 부표 외국인 등록인구 변화 년 년

< 2> : 2003 ∼2011 140

부표 외국인 등록인구 변화율 연평균 년 년

< 3> ( ): 2003 ∼2011 141

부표 세 인구 변화율 연평균 년 년

< 4> 15 64∼ ( ): 2000 ∼2012 142

부표 세 인구 변화율 연평균 년 년

< 5> 20 39∼ ( ): 2000 ∼2012 143 부표 세미만 인구 변화율 연평균 년 년

< 6> 15 ( ): 2000 ∼2012 144 부표 세 이상 인구 변화율 연평균 년 년

< 7> 65 ( ): 2000 ∼2012 145 부표 세 이상 인구비율 년

< 8> 65 : 2012 147

부표 세 이상 인구비율 변화량 년 년

< 9> 65 : 2000 ∼2012 148 부표 산업부문 정의

< 10> 150

부표 총 취업인구 근무지기준 변화 년 년

< 11> ( ) : 2000 ∼2010 151 부표 거주 취업인구 대비 근무 취업인구 비율 년

< 12> : 2010 151

부표 통근유출인구 대비 통근유입인구 비율 년

< 13> : 2010 152

부표 총 취업인구 근무지 기준 변화율 연평균 년 년

< 14> ( ) ( ): 2000 ∼2010 153 부표 시 군별 거주 취업인구 대비 근무 취업인구 비율 년

< 15> ‧ : 2010 154

부표 시 군별 통근유출인구 대비 통근유입인구 비율 년

< 16> ‧ : 2010 155

부표

< 17> 산 업 부문 별 연 평 균 취 업 인구 근 무 지기 준 변화( ) : 2000 ∼년 년

2010 157

부표 산업부문별 거주 취업인구 대비 근무 취업인구 비율 년

< 18> : 2010 161

부표 산업부문별 취업인구 근무지기준 비중 년

< 19> ( ) : 2010 164

부표 일반농산어촌 개발사업의 단위사업 내용 년 이후

< 20> (2014 ) 179

부표 일반농산어촌 개발의 단위사업 년 년

< 21> (2012 ∼2014 ) 180 부표 추진 중인 사업지구

< 22> : 읍면소재지 및 권역단위 종합정비 신규,

마을조성 및 재개발 181

부표 읍면소재지 종합정비사업의 내용

< 23> 182

부표 권역단위 종합정비사업의 내용

< 24> 184

부표 권역단위 종합정비사업 지원규모

< 25> 186

부표

< 26> 권역단위 종합정비사업 소득기반 및 체험관광 시설의 규정상

적정 운영방법 187

부표 권역단위 종합정비사업의 주민 자부담 대상 세부 시설 사업

< 27> ‧ 188

부표 권역단위 종합정비사업 현황 순창군 봉화군

< 28> : , 190

그림 연구흐름도

< 1-1> 10

그림 낙후지역발전 관련 사업의 도입 시기

< 2-1> 17

그림

< 3-1> 개발촉진지구 지정 개발계획 수립 개발사업 시행에 관한 절차, , 56 그림

< 3-2> 개발촉진지구 제도의 문제점과 개발촉진지구 사업의 지역발전효과 83

그림 영국 보수당 연립정권에 의한 공간계획체계 개편

< 4-1> 94

그림 일본 과소지역 자립촉진계획 제도의 추진체계

< 4-2> 108

그림 개발촉진지구 사업의 실효성 제고를 위한 제도개선방안

< 4-3> 114

부도 권역단위 종합정비사업 예시 공간적 범위 및 사업내용

< 1> ( ): 185

chapter 1

연구의 개요

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

연구의 개요

제 장은 이 연구의 서론으로서 연구의 배경 및 필요성 연구의 목적을 제시하였다1 , . 그리고 이 연구가 다루는 내용의 범위와 내용별 연구방법을 기술하였고 내용 및, 방법을 연구흐름도로 표현하였다 또한 선행연구와의 차별성을 설명하였다. .

연구의 배경 및 목적 1.

연구의 배경

1) 및 필요성

정부는 1980년대부터 수도권 집중억제와 인구 산업의 지방분산 정착이라는 틀‧ ‧ 에서 낙후지역 발전정책을 집행해왔다 특히 낙후지역 발전정책의 실천수단으로서. 다양한 개발제도를 정부가 도입해왔고 그러한 제도적 토대 위에서 낙후지역 관할, 지자체가 국비를 지원받아 개발사업을 시행해왔다.

실제로 정부는 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 이하 지균법( , ), 오지개발촉진법 도서개발촉진법 등의 제정을 통해 낙후지역을 대상으로 개발촉진지, 구 오지 개발대상도서 등을 지정하였다 그리고 이상의 법률에 의거하여 지자체와, , . 함께 개발촉진지구 개발계획 오지종합개발계획 도서종합개발계획 등을 수립하였, , 다 해당 계획에 맞춰 낙후지역 관할 지자체는 교부받은 국비를 투입하여 생산기반을. 조성하고 생활환경을 정비하였다 이와 더불어 인구 및 산업 유입을 목표로 관광휴양. ‧ , 지역특화 산업생산 분야 단지 시설을 조성하고 운영할 민간기업을 유치하기 위해‧ ‧ 낙후지역 지자체가 기반시설을 공급하였고 정부가 그에 대해 국비를 보조하였다, .

특히 개발촉진지구의 경우 낙후지역 지자체가 국비를 교부받아 공공시설 인프라를, ‧ 설치하고 관광 휴양 지역특화 산업생산 분야 단지 및 시설은 민간자본이 설치 운영하‧ , · · 는 식의 역할분담을 지향해왔다.

또한 낙후지역과 관련이 있는 농어촌에서 정부는 지자체에 대한 국비보조를 통해 농촌마을종합개발 권역단위 종합정비사업 등 개발사업도 추진해왔다 농어촌개발사, . 업은 2000년대부터 지역주민이 계획수립 사업시행 시설운영에까지 참여하는 상향, , 식 접근을 통해 전개되어 왔고 공모를 통해 선정된 사업대상지에 국비와 지방비의, 매칭펀드 형태로 사업예산이 투입되어 왔다 김정섭 외( 2011).

그런데 민간자본 투자유치에 근거하는 개발사업의 경우 이윤을 추구하는 민간자본, 이 사업시행자 또는 입주기업으로서 낙후지역에 투자하기는 쉽지 않으므로 해당 사업의 추진실적이 부진할 수밖에 없다 낙후지역은 청년층 및 생산가능인구 감소. , 인구감소에 따른 각종 서비스의 공급기반 붕괴와 삶의 질 저하 고령화 지역산업, , 쇠퇴와 고용감소 인적자원 부족 상품 서비스 수요 부족 연관기업 및 혁신자원, , · , 미비 구조적으로 불리한 지리적 조건 산악 도서 등 전반적으로 기업투자에 불리한, ( , ) 여건을 지니고 있다.

그에 따라 낙후지역 개발사업은 공공개발사업 또는 국비지원 기반시설사업 위주로 추진되는 경우가 많다 구체적으로 살펴보면 지자체가 국비를 지원받아 사업대상지. , 또는 그 주변에 주차장 진입도로 등 기반시설은 설치했지만 관광 휴양 지역특화 산업, ‧ , ‧ 생산 분야 단지 시설을 조성하고 운영할 민간사업시행자 또는 입주기업을 유치하지‧ 못해 건설공사가 착수되지 못하는 경우가 자주 발생한다.¹⁾ 이 경우 기반시설이 지원해야 하는 단지시설은 조성되지 않고 기반시설만 설치되었기 때문에 국가 예산이‧ 낭비되고 지역발전효과도 낮다 그리고 낙후지역에 관광 휴양 지역특화 산업생산. ‧ , ‧ 분야 단지 시설이 계획대로 조성되더라도 이용수요를 확보하지 못해 운영이 부진한‧ 경우도 있다 또한 구체성이 낮은 개발사업 위주로 계획을 수립함에 따라 사업시행단.

1) 개발촉진지구 개발사업을 보면, 1996년부터 2012년 상반기까지 약 18년 동안 차에 걸쳐8 총 54개 지구 균형개발형 개 지구와 도농통합형 개 지구 포함 가 지정되었고( 2 3 ) 787개 사업 이 해당 지구에 소재해 있는데 그 중, 329 (41.8%)개 가 완료, 200 (25.4%)개 가 추진 중, 258 개(32.8%)가 미착수 사업으로 분류된다 국토해양부 지역정책과( 2012a).

계에서 내용 변경이 요구되고 그에 따라 지구 계획 설계 변경도 적지 않게 일어난다, · · . 물론 상향식으로 시행되는 농어촌개발사업은 민간자본 투자유치의 부담이 상대적 으로 적지만 낙후지역의 역량있는 인적자원 부족 주민의 사업기획 추진역량 부족으, , ‧ 로 인해 원활하게 추진되기가 용이하지 않다 주민이 계획수립 사업시행에 형식적으. , 로 참여하게 되거나 시설운영 경험 및 노하우가 부족하여 설치된 시설의 운영이, 부진하기도 하고 및 유휴화가 우려되기도 한다.

이러한 제반 상황에서 낙후지역 개발사업의 실효성 제고방안을 모색할 필요가 있다.

실효성 제고방안을 모색하기 위해서는 개발사업이 원활하게 추진되어야만 지역발전효 과를 최소한 담보할 수 있다는 점을 일차적으로 고려해야 한다 그러한 맥락에서 낙후지역. 개발사업의 실효성 제고는 지구지정 변경 및 계획수립 변경 절차의 간소화,‧ ‧ 구체성을 지닌 사업 중심의 계획수립 낙후지역 사업여건에 맞춰 시행자 및 시행역량 확보가, 용이하고 충분한 이용수요 확보도 가능한 사업위주의 시행 등으로 개발사업을 원활하게 추진케 함을 의미하며 더 나아가 지역발전효과, ²⁾도 가짐을 의미한다.

연구목적 2)

이 연구는 다음과 같은 연구목적을 갖는다 첫째 낙후지역 개발사업 실효성 제고를. , 위한 제도개선방안의 기본적 틀로서 기능하게 될 낙후지역 정책방향을 논의하고자 하였다 개발제도 및 사업은 낙후지역 발전정책의 실천수단이므로 낙후지역 정책방. , 향이 개발제도 개선과 사업개편에 영향을 주기 때문이다 또한 낙후지역 정책방향과. 관련하여 외생적 또는 내생적 발전의 추진이 낙후지역에 유효한가 국가가 낙후지역, , 을 어느 정도로 배려하고 지원해야 하는가에 대해 논의를 지속할 필요가 있다 그리고. 국가의 낙후지역 배려 및 지원이라는 방향 하에서 개발제도 및 사업이라는 실천수단을 통해 낙후지역 발전정책을 추진하는 제도적 여건도 조성해야 한다.

둘째 낙후지역 개발사업의 추진실태를 고찰함으로써 사업추진과 관련하여 개발제, , 도가 직면하는 문제점을 파악하고자 하였다 현실적으로 낙후지역 개발사업은 법령. 2) 이 연구는 지역발전효과를 주민 소득원 및 일자리 창출 주민복지증진 등을 포괄하는 용어로,

사용하고자 한다.

및 지침에 따른 지구지정 또는 권역선정 및 계획 수립 승인 계획에 의거하는 개발사( ) ‧ , 업 시행 등으로 구성되는 체계 즉 낙후지역 개발제도의 틀 내에서 시행된다 그리고, . 낙후지역 개발제도 운용은 지구지정 또는 권역선정 을 포함하는 계획수립단계 계획( ) , 수립 이후의 사업시행단계로 구분할 수 있다 따라서 이 연구는 현행 낙후지역 개발사. 업의 추진 단계를 구분하여 개발제도가 직면하고 있는 문제점을 살펴보았다 그리고. 조사대상 낙후지역 개발사업을 성장촉진지역 시 군에서 추진되는 낙후지역형 개발촉‧ 진지구 사업으로 설정하고 관련 개발제도를 고찰하였다, .

셋째 낙후지역 개발사업 실효성 제고를 위한 제도개선방안을 논의하고자 하였다, . 구체적으로 개발사업 관련 지구지정 및 계획수립의 간소화 구체성을 지닌 개발사업, 중심의 계획수립을 통한 효율화 낙후지역에서 사업시행자와 시행역량 확보가 비교적, 용이하고 지역발전효과도 큰 사업 위주로 추진케 하는 제도적 여건 조성 등을 다루었 다 또한 제도개선방안 논의는 개발촉진지구 제도상의 문제점에 대한 대안에 초점을. 맞추었다.

무엇보다도 개발촉진지구 제도개선방안에 관한 논의는 개발촉진지구 제 라운드2 시행 또는 개발촉진지구 제도를 대체할 새로운 제도 도입 등 향후 일어날 변화를, 염두에 두고 이루어졌다 현실적으로. 낙후지역형 개발촉진지구가 지정될 수 있는 시 군이‧ 10개 정도 밖에 남지 않았고,개발촉진지구의 근거 법률인 지균법을 대체할 지역개발 및 지원에 관한 법률안이 2013년 현재 국회에 계류 중이다. 2014년은 지균법이 제정된 지 20주년이 되는 해이며 개발촉진지구 사업이 주요 사업으로서, 시행되고 있는 성장촉진지역이 2014년에 재지정되어 고시될 예정이다 또한. 현 정부가 역점 시책으로 추진하고자 하는 지역행복생활권에 농어촌생활권이 하나의 유형으로 포함될 것인데 개발촉진지구가 지정될 수 있는 시 군 또는, ‧ 낙후지역의 대다수가 농어촌생활권에 해당될 수 있다 이러한 제반 상황에서는. , 앞서 언급한 대로 개발촉진지구 제 라운드의 시행 준비 또는 개발촉진지구를, 2 , 대체하는 신규 개발제도의 도입 등에 대한 검토가 필요하다.

연구의 범위 및 방법 2.

이상의 연구목적 하에서 이 연구가 다룬 내용의 범위와 내용별 연구방법을 정리하면 다음과 같다 그리고 정리된 내용을 연구추진체계로 나타낸 결과가 그림. < 1-1>이다.

낙후지역 정책방향 논의 1)

낙후지역 개발사업 실효성 제고방안의 기본적 틀로서 기능하게 될 낙후지역 정책 방향을 논의하였다 먼저 문헌연구를 통해 우리나라에서 그간 추진해온 낙후지역. 발전정책의 추이를 살펴보고 해당 정책의 실천수단인 주요 개발제도 및 사업의 성격과 한계를 정리하였다.

또한 인구변화 및 인구밀도 재정력 소득 접근성 측면에서 상대적으로 낙후된, , , 지역이라고 볼 수 있는 70개 성장촉진지역 시 군을 대상으로 기술적 통계분석을‧ 수행하여 인구변화 고령화 고용변화도 살펴보았다 이를 위해 주민등록통계 인구주, , . , 택 총조사 표본조사통계 취업인구 등을 활용하였다( ) .

그리고 원외 전문가와의 협동연구를 통해 외국의 낙후지역 정책방향을 논의하였다.

구체적으로 세계은행(World Bank)의 사람중심(people-based) 지역발전론, EU와 의 장소기반 지역정책에 관한 논의 모든 지역에서의 균등한

OECD (place-based) ,

생활 상태 보장에 대한 독일에서의 최근 논의를 중심으로 살펴보았다.

우리나라 낙후지역 발전정책 추이와 외국의 낙후지역 정책방향에 관한 논의로부터 도출된 낙후지역 발전에 관한 문제점 전문가 자문회의에서 청취한 의견 등을 고려하, 여 낙후지역 정책방향 관련 쟁점을 설정하였다 또한 쟁점별 동의정도를 중심으로. 설문조사를 실시하였다 설문조사는 낙후지역 발전정책 및 지역개발사업 실무를. 담당해온 성장촉진지역 시 군 공무원 및 관계 도청 담당 공무원 지역정책분야 연구업‧ , 무를 수행해온 국책 및 시 도 연구기관 연구원과 교수 등을 대상으로 하였다.‧

게다가 외생적 또는 내생적 발전 지향 정책의 낙후지역에의 유효성과 국가에 대한 낙후지역의 배려 및 지원 요구에 대해 논의했고 국가의 낙후지역 배려 및, 지원이라는 정책방향 하에서도 정책수단인 낙후지역 개발사업을 원활히 그리고 효과적