사업장 안전보건규제의 현황과 선진화 방안

KOREA ECONOMIC RESEARCH INSTITUTE

사업장 안전보건규제의 현황과 선진화 방안

: 주요 사업장 근로자(370인)와 대학생(158인) 안전규제인식조사를 중심으로

권영국·변승남 정책연구 2016-16

(07320) 서울특별시 영등포구 여의대로 24 FKI타워 45층

www.keri.org

ISBN 978-89-8031-778-3

9 3 3 2 0

7 8 8 9 8 0 3 1 7 7 8 3 9

정 책연 구 20 16

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16

사업장안전보건규제의현황과선진화방안

정책연구 16-16

2016. 08

사업장 안전보건규제의 현황과 선진화 방안

권영국 변승남･

권영국

서울과학기술대학교 안전공학과 교수

경희대학교에서 학사를 미국 럿걸스대학교에서 석사를 미국 텍사스테크대학교 산업공학과에서 인간공학 박사학위와 연세대학교 경영정보, 학과에서 경영학박사학위를 수여받았다 현재 국립 서울과학기술대학교 안전공학과에서 정교수로 재직 중이며 미국 센트럴플로리다대학교. , 산업공학과에서 강의교수를 하였고 스페인 카탈루니아국립공대에서 교환교수 및 강의교수를 하였다 청와대, . NSC의 재난관리 자문위원과 국민안전처 자문위원을 하였다 그밖에도 여러 정부기관들의 자문활동과 과제들을 수행하였다 현재는 한국안전학회 대한인간공학회와 대. . , 한산업공학회의 정회원으로 있다 주요 저서로는 핵심안전공학 형설출판사. ( , 2015),산업인간공학(2009),스마트폰시대의 안전공학(2009), 경영정보학개론(2002)등 권이 있다11 .

변승남

서울과학기술대학교 안전과학연구소 선임연구원

서울대학교에서 학사와 석사를 졸업하고 미국의 미시간대학교 산업공학과에서 인간공학 박사를 취득하고 경희대학교 산업공학과 교수를 역임했다 생체역학 형설출판사. ( , 2002)과 산업공학개론(2002)의 저서를 권영국 교수와 공저로 저술하였다 한국전력과 한국원자력안전기. 술원에서 다양한 연구과제들을 수행하였다 철도공사의 인적오류 분과위원장도 역임하였고 한국도시철도학회와 한국시스템학회의 부회장. , 을 역임하였다.

사업장 안전보건규제의 현황과 선진화 방안

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1 1 󰠐2016년 월8 22일 판 쇄 발행

1 1 󰠐2016년 월8 31일 발행처^󰠐한국경제연구원 발행인^󰠐권태신 편집인󰠐권태신

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한국경제연구원, 2016

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CONTENTS

본 문 목 차

서론 .

Ⅰ 15

안전보건 규제개혁의 배경

1. 15

안전보건 규제개혁의 필요성

2. 16

규제개혁

3. 18

규제개혁 모형의 개발

4. 22

연구내용 및 방법

5. 23

선진국 안전규제 현황 및 시사점 .

Ⅱ 24

산업안전보건 관련 규제 현황

1. 25

자율안전관리 현황

2. 37

정책적 시사점

3. 49

안전보건 규제개혁의 연구모형 개발 .

Ⅲ 50

연구모형의 개발과 검증

1. 50

검증결과의 시사점

2. 65

주요 안전보건규제의 비용편익 및 설문조사 분석 .

Ⅳ 66

안전보전규제 개선 시 비용 편익 사례분석

1. - 66

주요 기업체 근로자 및 대학생 대상 인식조사

2. 68

시사점 및 기대효과 .

Ⅴ 78

연구결과의 시사점

1. 78

기대효과 및 활용방안

2. 81

참고문헌

< > 82

부록

< >

안전보건규제 개혁 설문조사표

1. 84

안전규제 개혁 설문조사의 빈도분석 결과

2. 86

설문조사의 평균비교 결과

3. 92

회사원과 대학생의 설문항목별 평균과 표준편차 결과

4. 93

미국의 자율 프로그램 참고자료

5. - 94

40

CONTENTS

표 목 차

표 주요 사업장 안전보건 규제분야

< 1> 16

표 의 규제개혁 단계

< 2> OECD 19

표 규제문제에 대한 해결방식과 수단에 따른 규제개혁 유형

< 3> 20

표 안전보건 규제 개혁방안 연구의 분석 틀

< 4> 20

표 안전분야 중요 규제 및 부수 규제의 분류

< 5> 20

그 림 목 차

그림 정부의 중복규제 개선해소의 제약요인

< 1> ( ) 17

그림 바람직한 중복규제 해소 개선을 위한 제 정책과제

< 2> / 1 17

그림 규제개혁 모형

< 3> 22

그림

< 4>산업체 전반을 포괄하는 정규직 근로자100명당 재해 및 질병발생율(1991-2006) 46

그림

< 5>육류 및 가금류 산업 내 정규직 근로자100명당 재해 및 질병발생율(1991-2006) 46

그림 규제개혁 모형의 개발 및 적용

< 6> 51

요 약

서론 1.

▶ 대한민국은 2014 년 세월호 사건을 통해 규제개혁 방향성에 문제가 제기 이 사건의 원 . 인은 매우 복합적이나 여러 원인 중에 실효성 없는 안전규제문제가 주요 이슈로 대두 ,

▶ 이에 정부는 ‘Two-Track’ 이라는 경제적 규제의 완화와 사회적 규제의 강화라는 전략적 접근방식을 내세움 즉 경제적 규제는 완화하되 안전보건과 직결된 규제는 강화한다는 . , , 것임

▶ 하지만 경제위기에 대한 위기의식을 바탕으로 규제개혁을 추진하게 된 서구의 나라들은 , 규제개혁에 대하여 명시적으로 이원적 접근방식을 취하지 않음

▶ 안전보건 분야의 규제개혁의 방향은 무엇인가 기존의 경제적 규제와 사회적 규제의 이 ? 분법적 접근방식은 타당한가 규제개혁 과정에서 효율성과 안전이라는 두 가지 중요 가 ? 치를 어떻게 잘 조화시킬 수 있을 것인가라는 근본적인 질문이 발생

▶ 따라서 본 연구에서는 사업장의 안전보건분야의 규제개혁 선진화 방안에 관한 탐색적 , 연구를 수행해 보고자 함

- 문헌적 고찰을 통한 이론적 연구를 통해 규제를 체계적으로 분류할 연구 모형을 선정 하고 연구모형에 의해 분류된 각각의 안전보건 규제들에 대해 각기 다른 규제개혁 방 안을 제시

- 사업장에 대한 현장조사를 통해 중복규제 등과 같은 불합리하고 무분별한 안전보건 규제를 파악하고 이를 개선할 규제개혁방안을 제시

- 사업장과 대학생들 간의 두 대조그룹 간의 설문조사를 통해 각 집단의 안전보건의식 수준의 유사점과 차이점을 파악하여 분석하고 이를 토대로 개선안을 도출

선진국 안전규제의 시사점 2.

▶ 유럽연합 산업안전보건정책의 특징은 적극적이고 효과적인 예방문화로 정의 가능 ‘ ’

- 산업안전보건 공동체 전략에서 나타난 바와 같이 EU는 산업안전보건정책의 목적을

단순히 산업안전재해를 줄이는 데에 두지 않고 더욱 안전한 작업장을 통하여 근로자, 들의 삶의 질을 높이고 나아가 유럽경제의 경쟁력을 높이기 위해 적극적으로 노력하고 있음

▶ 특히 위험성 평가는 작업장 별로 미리 위험요소를 파악하여 적극적으로 산업재해 예방 , 에 나선다는 것으로 작업장별로 차별화되고 유연하게 가장 적합한 예방대책을 세울 수 , 있다는 의미를 가지고 있음

- 또한 고용주에게 근무와 관련된 모든 면 에 대해서 산업안전 보건에 관한 활동을 수‘ ’ 행하고 하고 산업안전보건을 단순히 산업재해를 줄이는 차원이 아닌 근로자의 웰, ‘ 빙 의 차원에서 접근하게 함으로서 단순히 법으로 규정된 개별 규제를 준수하는 것만’ 이 산업안전보건의 책임과 의무를 다하는 것이 아니라는 뜻을 내포하고 있음

안전보건 규제개혁의 연구모형 개발 3.

연구모형의 개발과 검증 (1)

▶ 현황 문헌적 고찰을 통한 이론적 연구를 통해 안전보건 규제를 체계적으로 연구할 모형 ･ 을 선정

- 중복규제는 1 단계와 같이 네 가지의 유형으로 나뉨 : 유형 은 여러 중앙부처가 동I 일한 사안에 대한 동일한 기준을 중복적으로 적용하여 규제하는 경우 유형 는 여러. II 중앙부처가 동일한 사안에 대해 서로 상이한 기준을 적용하여 규제하는 경우 유형. 는 중앙부처와 지방정부가 각기 동일한 사안에 대한 동일한 기준을 적용하여 중복 III

규제하는 경우 유형. IV는 중앙정부와 지방정부가 동일 사안에 대해 서로 다른 기준 으로 중복 규제하는 경우

- 2단계는 특정 중복규제를 유형에 따라 분류하고 분류된 중복규제를 분석하여 국민의 안전과 보건에 직결되는 규제는 핵심규제로 중복된 부분은 중복규제로 기업의 부담, , 은 증가시키면서 실제적인 안전 개선효과가 미미한 규제는 과잉 규제로 각각 분류

- 핵심규제를 분석하여 안전관리에 반드시 필요한 기준은 핵심 항목으로 중복된 기준, 은 중복항목으로 각각 분류 핵심규제가 제외된 중복규제의 규제기준은 중복항목으로. 분류되고 과잉 규제에서는 과잉항목을 추출

- 3 단계에서는 핵심항목을 제외한 중복항목과 과잉항목을 반응적 개혁 이미 규제되어( 있는 영역 및 본질적이고 내용적인 규제로 판단하여 규제완화와 규제 재설계가 적용되는) 규제정비 대상으로 정의 규제정비 대상 항목은 지나치게 엄격하거나 중복되고 필요 이상으로. 복잡한 규제를 완화 또는 간소화하는 재설계 과정을 거쳐 효과적인 규제로 개선

규제개혁 모형의 개발 및 적용

개 사례의 모형 적용 검증 (2) 8

▶ Step 1: 규제의 유형

- 사업장의 안전관리자 교육시간과 교육시기 및 교육내용은 고용노동부의 산업안전보“ 건법 시행규칙 제 조의 제 항과 동 시행규칙 별표 과 별표 의 에 의해 규제되고” 39 1 8 8 2 , 연구실의 연구실안전환경관리자 교육시간과 교육시기 및 교육내용은 미래창조과학부 의 연구실 안전환경 조성에 관한 시행규칙 별표 에 의해 각각 규제되므로 수평적“ ” 3 “

의 상이 기준 에 해당되어 로 분류 level” “ ” Type II

▶ Step 2: 규제의 분류

- 고용노동부의 산업안전보건법 시행규칙 과 미래창조과학부의 연구실 안전환경 조성에“ ” “ 관한 법률 시행규칙 은 사업장의 안전관리자와 연구실의 연구실 안전환경 관리자에 대해” , 교육시간 교육시기 및 교육내용을 각각 규정하므로 핵심규제에 해당됨 그러나 상기의, . 규제들은 교육시간 교육시기 및 교육내용에 대한 규정이 다르므로 중복항목으로 분류,

▶ Step 3: 반응적 규제 개혁

- 사업장의 안전관리자와 연구실의 연구실 안전환경 관리자의 교육에 대한 규제는 내 용 본질적 측면에서 규제 재설계에 해당/

▶ Step 4: 대안 제시

- 고용노동부의 산업안전보건법 시행규칙 별표 의 에 규정된 안전관리자에 대한 교“ ” 8 2 육내용을 미래창조과학부의 연구실 안전환경 조성에 관한 법률 시행규칙 별표 의“ ” 3 교육내용과 비교 분석하였음 분석결과· . , “산업안전보건법 시행규칙 별표 의 은 안” 8 2 전관리자의 교육을 신규과정과 보수과정으로 나누어 서로 다른 교육내용으로 규정하 고 있음 반면 연구실 안전환경 조성에 관한 법률 시행규칙 별표 에 의하면 신규. , “ ” 3 교육과 보수교육의 교육내용은 동일 또한 안전관리자의 교육내용이 연구실 안전환경. 관리자의 교육내용에 비해 상세하고 연구실 안전환경관리자의 교육내용을 포함하는 것으로 판단됨, 따라서 산업안전보건법 과 연구실 안전환경 조성에 관한 법률 의“ ” “ ” 규제를 동시에 받는 기업 부설 연구소의 경우 연구실 안전환경관리자가 산업안전보, “ 건법 시행규칙 별표 의 에 규정된 교육을 받으면 연구실 안전환경 조성에 관한 법” 8 2 “ 률 시행규칙 별표 의 교육을 받은 것으로 갈음해도 무방할 것으로 판단” 3

- 안전관리자에 대한 교육내용과 연구실 안전환경관리자의 교육내용이 같거나 유사하 므로 고용노동부와 미래창조과학부가 협의하여 공학적인 검토를 통해 단일화하고 교 육 시 단일화된 교육내용으로 안전교육을 하도록 해당 법령을 개정할 것을 권고, - 안전관리자의 교육내용이 연구실 안전환경관리자의 교육내용에 비해 상세하고 연구

실 안전환경관리자의 교육내용을 포함하는 것으로 판단되며 안전교육의 중요성을 감 안할 때 교육시간은 산업안전보건법 시행규칙 을 따라 신규교육은, “ ” 34시간 이상 보, 수교육은 24시간으로 각각 통일하도록 권고

- 기업의 편의를 우선시하고 기간에 따른 교육효과를 감안하여 안전관리자나 연구실 안전환경관리자로 지정된 후 개월 이내에 신규교육을 받아야 하며 신규교육을 이수6 , 한 후 매 년 되는 날을 기준으로 전후 개월 이내에 보수교육을 받도록 규정을 통일2 6 할 것을 권고

주요 안전보건규제의 비용편익 및 설문조사 분석 4.

안전보전규제 개선 시 비용 편익 사례분석

(1) -

▶ 다음의 개 규제사례는 기업의 안전보건분야의 과잉규제라고 인식하고 이의 2 , 50% 정도

의 완화하게 될 경우의 기대효과로 실제 동 규제가 개선될 경우 큰 비용절감이 예상되

어 그 규제완화로 인한 사례를 소개

사례 산업안전보건 교육관련 교육시간을 완화할 경우

< 1> 50%

▶ 산업안전보건법과 화학물질관리법에 의한 비사무직 근로자 교육시간 중복의무

▶ 산업안전보건법과 화학물질관리법에서 정한 정기안전보건교육은 교육시간이 길고 중복되 어 교육효과가 미흡하고 기업경쟁력을 저하시키는 요인 ,

기대효과

《 》

▶ 교육시간 . 50% 축소할 경우 , A 사업장의 연구실 인력에 대한 비용절감효과 약 : 424 억 원

- 교육시간을 50%축소 시 근로자 인당 연간 교육시간이1 18시간 감소 사무직 시간과( 6

비사무직12시간 한다면 약) , 10만 명의 근로자의 경우 연간, 424억 원의 간접손실비용 절감

근로자 약 10만 명 사무직 만 명 비사무직 만 명( 7 , 3 )

∙

근로자 인당 평균 일당1 42만 원

∙

사무직 만 명7 × 42만 원 * 0.8(6/8시간) = 189억 원

∙

비사무직 만 명3 × 42만 원 * 1.5(12/8시간) = 235억 원

∙

- 이로 인해 근로자들이 제조 생산 연구개발에 집중할 수 있는 업무시간을 확보하여/ / 생산성 향상과 비용 절감 기대

사례 수직사다리 계단참의 설치 기준을 완화할 경우

< 2>

▶ 산업안전 기준에 관한 규칙 최초 제정 (1990.7.23 시행 시 갱 내 사다리식 통로의 길이가 ) 이상인 때에는 이내마다 계단참 설치의무

10m 5m

▶ 10m 이상의 수직사다리에 5m 마다 계단참을 설치하도록 되어 해외 Code 에 비해 엄격한 기준

▶ 계단폭 1m 이상 설치조항도 소급적용조항으로 완화 기존 ( Global Engineering spec’ 은 700mm)

기대효과

《 》

▶ 개 대단위 사업장의 경우 법령을 소급유보만 하더라도 약 4 , 600 억 원의 절감 만일 ( 50% 의 소급 유보가 되어도 약 300 억 원의 비용절감 효과가 기대 )

사업장의 계단 폭에 의한 교체법령의 소급만 금지하더라도 약 억 원의 절감

- B 600

효과 예상

계단 사다리 개당 천만 원 개 단위업체 개 대단위업체

- 1 ⨯1500 / ⨯4

현장 계단 사다리 개 개 사업장 천만 원 억 원

- 1500 ⨯4 ⨯ = 600

주요 기업체 근로자 및 대학생 대상 인식조사 (2)

▶ 주요 기업의 사업장 근로자 370 명과 대학생 및 대학원생 158 , 명 총 528 명을 대상으로 설문조사를 수행 온라인 . 228 명과 오프라인 300 명을 대상으로 수행

안전의식 수준

①

▶ 낮다 가 “ ” 40 (7.6%), “ 명 보통 ” 247 (47.0%), “ 명 높다 가 ” 238 (45.3) 명 로 응답자의 대부분 명 이 안전의식 수준이 보통 이상인 것으로 나타났음

485 (92.3%)

▶ Likert Scale 을 적용하여 전혀 그렇지 않다 에 점 그렇지 않다 에 점 의견보류 에 “ ” 1 , “ ” 2 , “ ” 점 그렇다 에 점 매우 그렇다 에 점을 각각 부여한 분석한 결과 근로자 응답자

3 , “ ” 4 , “ ” 5 ,

명 의 평균은 로 대학생 응답자 명 의 평균 보다 약간 높음 (364 ) 2.45 (157 ) 2.23

안전의식을 높이려면 안전보건규제를 강화해야 한다 ,

②

▶ 전혀 그렇지 않다 “ ”(2.5%), “ 그렇지 않다 ”(9.5%), “ 의견보류 ”(10.1%), “ 그렇다 ”(47.1%), 매우 그렇다 로 응답자의 대부분 은 안전의식을 높이기 위해 안전보건

“ ”(30.8% ) (77.9%) 규제의 강화 필요성을 인정하였음

▶ Likert Scale 을 적용하여 분석한 결과 사업장 근로자의 평균이 ,, 3.854 로 대학생의 평 균인 4.133 보다 낮았으며 검정 결과 두 평균의 차이는 유의한 것으로 나타났음 t- (α 이는 대학생 대학원생 군이 근로자 군에 비해 안전의식을 높이기 위해서는 안

=0.05). “ /

전보건규제를 강화해야 한다는 필요성을 더 높게 인정 이 역시 두 그룹 간의 인식의 차 . 이가 있음을 입증

안전보건규제는 규제개혁의 대상이 아니다

③

▶ 전혀 그렇지않다 “ ”(15.4%), “ 그렇지 않다 ”(28.2%), “ 의견보류 ”(15.8%), “ 그렇다 ”(26.5%), 매우 그렇다 로 응답자의 는 동의하지 않았고 는 동의해 의견이 둘로

“ ”(14.1%) 43.6% 40.6%

나뉘는 현상이 나타났음

▶ Likert Scale 을 적용하여 분석결과 사업장 근로자의 평균이 , 2.972 로 대학생의 평균

인 2.937 보다 높았으나 , t- 검정 결과 두 평균의 차이는 유의하지 않은 것으로 나타

났음 ( =0.05). α 이는 안전보건규제는 규제개혁의 대상이 아니다 라는 데 대해 근로 ‘ ’

자 군과 대학생 대학원생 군이 의견일치를 보인 것으로 평가 두 그룹 간의 인식의 / .

차이가 없음을 입증

중복되거나 합리성이 낮은 안전규제의 폐지 완화를 통해 투자활성화를 할 수 있 /

④ 다

▶ 전혀 그렇지 않다 “ ”(5.0%), “ 그렇지 않다 ”(11.5%), “ 의견보류 ”(14.5%), “ 그렇다 ”(49.5%), 매우 그렇다 로 응답자의 대부분 이 동의하는 것으로 나타났음

“ ”(19.5%) (69.0%)

▶ Likert Scale 을 적용하여 분석결과 사업장 근로자의 평균이 , 3.817 로 대학생의 평균인 3.331 보 다 높았고 검정 결과 두 평균의 차이는 유의한 것으로 나타났음 , t- ( =0.05). α 이는 중복되거나 ‘ 합리성이 낮은 안전규제의 폐지완화를 통해 투자활성화를 할 수 있다라는 설문에 대해 근로자 / ’ 군이 대학생 대학원생 군에 비해 더 많이 동의하는 것으로 평가 두 그룹 간의 인식의 차이가 / . 있음을 입증

▶ 설문결과 종합 근로자와 대학생 대학원생들은 세월호 같은 참사를 되풀이하지 않고 < > / 국민의 안전보장을 위해 안전보건규제를 강화해야 한다는 데 동의

- 그러나 비현실적인 과도한 중복 검사나 집행의 실효성이 없는 규제는 반대하고 합리 적인 규제개혁에 찬성하는 입장을 보였으며 현장의 안전보건의 향상을 위해 경영진, 의 노력이 절실하다는 점에 의견일치를 보였음

두 집단 근로자와 대학생 의 안전인식 비교결과

(3) ( )

가 가설 검증 .

▶ 대조그룹 전경련 회원 대상 : 370 명과 대조그룹인 대학생 대학원생 그룹 / 158 , 명 총 528 명을 대상으로 아래의 핵심 가지의 가설에 대한 독립표본 검정을 실시하였음 7 t-

가설 1: Ho: 회사원과 대학생의 안전의식은 같다.

가설 2: Ho: 두 그룹의 안전보건 규제 강화에 대한 생각이 같다.

가설 3: Ho: 두 그룹 간의 안전보건 규제가 규제개혁대상이 아니라는 데 생각이 같다. 가설 4: Ho: 두 그룹은 과도한 안전보건기준이 산업안전을 저해한다는 생각이 같다 . 가설 5: Ho: 핵심안전규제만을 집중관리해서 규제 효율성을 높일 수 있다는 데 생각이 같다. 가설 6: Ho: 중복점검과 중복검사는 기업에 부담을 가중시킨다는 생각이 같다.

가설 7: Ho: 안전규제완화를 통하여 투자활성화를 할 수 있다는 생각이 같다.

▶ 결과 1 : 주요 기업 근로자와 대학생 대학원생 두 집단을 대상으로 / 上記 7 가지 가설에 대한 평균비교의 결과는 현저하게 달랐음

- 대부분 청년들은 안전 법규와 관련하여 중복점검 또는 중복검사 등으로 인한 경 제적 손실 등 기업현장의 어려운 현실을 잘 모르기 때문에 인식수준에 차이가 있으므로 기업은 이에 대한 홍보전략 마련이 필요

독립표본 검정 두 그룹의 안전보건 규제강화에 대한 생각이 같다

2. (Ho: .)

의 등분산 검정

Levene 평균의 동일성에 대한 t-검정 F 유의확률 t 자유도 유의확률 양쪽( ) 의식규제 강화 등분산이 가정됨 5.140 .024 -2.925 519 .004

등분산이 가정되지 않음 -3.168 362.584 .002 독립표본 검정 직장인과 대학생의 안전의식이 같다

1. (Ho: .)

의 등분산 검정

Levene 평균의 동일성에 대한 t-검정 F 유의확률 t 자유도 유의확률 양쪽( ) 안전의식수준 등분산이 가정됨 3.846 .050 3.745 519 .000

등분산이 가정되지 않음 3.718 291.062 .000

가설 1: Ho: 회사원과 대학생의 안전의식은 다르다.

가설 2: Ho: 두 그룹의 안전보건 규제 강화에 대한 생각이 다르다.

가설 3: Ho: 두 그룹 간의 안전보건 규제가 규제개혁대상이 아니라는 데 생각이 같다. 가설 4: Ho: 두 그룹은 과도한 안전보건기준이 산업안전을 저해한다는 생각이 같다.

가설 5: Ho: 핵심안전규제만을 집중관리해서 규제 효율성을 높일 수 있다는 데 생각이 다르다. 가설 6: Ho: 중복점검 중복검사는 기업에 부담을 가중시킨다는 생각이 다르다/ .

가설 7: Ho: 안전규제완화를 통하여 투자활성화를 할 수 있다는 생각이 다르다.

▶ 결과 2 : 평균비교 분석결과에서 가설 개혁대상아님 과 가설 과도안전저해 에 대해서는 3( ) 4( ) 두 그룹이 같은 생각을 공유하고 있었음

안전보건 규제도 규제개혁의 대상이 될 수 있다는 생각이 일치 과도한 안전보건 기

- .

준은 오히려 산업안전을 저해할 수도 있다는 생각에는 공감대가 형성되었음을 나타냄 비현실적 과도한 중복 검사나 집행의 실효성이 없는 규제는 반대하고 합리적인 규제 -

개혁에는 찬성하는 입장을 보였음

독립표본 검정 의 등분산 검정

Levene 평균의 동일성에 대한 t-검정 F 유의확률 t 자유도 유의확률 양쪽( )

개혁대상아님 등분산이 가정됨 .564 .453 .285 518 .776

등분산이 가정되지 않음 .282 297.716 .778

독립표본 검정 의 등분산 검정

Levene 평균의 동일성에 대한 t-검정 F 유의확률 t 자유도 유의확률 양쪽( )

과도안전저해 등분산이 가정됨 1.128 .289 1.640 520 .102 등분산이 가정되지 않음 1.600 282.594 .111

시사점 및 기대효과 5.

연구결과의 시사점 (1)

▶ 세월호 사건 이후 정부는 경제성장과 산업재해 예방이라는 두 가지의 목표를 달성하기 위해 경제적 규제 완화와 안전보건에 대한 규제의 강화라는 전략적 접근방법을 수립하였음

▶ 우리나라에서는 국민소득의 증가에 따라 안전보건에 대한 국민들의 기대수준이 높아지고, 일정 이상의 위험을 수용하지 않으려는 현상이 발생하고 있음

▶ 본 연구에서는 산업안전보건 규제개혁이 원론적인 수준에 그치지 않고 실질적인 규제개혁 성과를 창출할 수 있도록 이론적 연구를 통해 규제개혁을 체계적으로 수행할 연구모형을 개발 하였음

▶ 본 연구에서는 규제내용이 동일하거나 유사한 규제 , 2016 년 현재 해결된 규제 본 연구모형으 , 로 분석이 불가능한 규제 등을 제외한 후 남은 가지의 안전관련 중복규제에 대해 분석 및 8 규제를 재설계를 실시 선별된 중복규제와 분석 및 규제 재설계 결과는 다음과 같음 .

- 동일한 규제 대상에 대해 서로 다른 법령이 적용되어 같거나 유사한 중복규제를 받는 경우가 발견

- 동일한 규제대상에 대해 서로 다른 법령들에 의해 수행되는 동일하거나 유사한 중복 검사가 많음

- 동일한 규제대상에 대해 여러 법령이 상이한 규제를 하는 경우가 있음 - 특정 규제대상에 대해 과잉규제를 하는 경우가 발견

- 연구모형을 적용하기에 적합하지 않아 본 연구에서 다루지 않았으나 현장에서 제기되는 규제의 사각지대가 남아 있음

▶ 그동안 정부는 중복규제 문제를 부처 간 양보할 수 없는 이권으로 받아들여 해결하기 보다 는 방치하거나 회피하려는 경향을 보여 왔음 김정해 . (2004) 의 연구를 토대로 기업의 부담 을 가중시키고 산업안전을 오히려 저해하는 중복규제를 해결하기 위해 가지 방법을 제시 4 하고자 함

- 첫째는 법령과 규제기관의 단일화 방안 영국의. HSC와 HSE와 같은 제 의 기관을3 설립하여 여러 정부부처에 분산되어 다양하고 중복적으로 수행되던 규제를 일원화하 고 감독도 일원화 하는 구조 재조정 방식

- 둘째는 싱가포르와 같이 피규제자나 시민이 접촉하는 정부의 창구를 단일화하는 방 식 비록 여러 정부 부처에서 각기 다른 기능을 수행한다 하더라도 피규제자는 단일. 창구인 책임지휘기관만 상대하여 민원을 해결하면 되는 편리함이 있음

- 셋째는 제 의 중립적 기관을 설립하여 기업의 재해 자료와 접수된 전국의 재해 자료3 를 실시간으로 분석하여 다시 기업에 제공하고 이를 토대로 주의나 경고를 보낼 수 있는 시스템을 만들 필요가 있음

- 넷째는 기업의 중복규제나 부담에 대한 애로사항을 접수하고 이를 심의하고 토의할 정부와 기업 양쪽의 규제개혁위원회가 가동되어 실시간으로 기업의 중복규제 재심 요청을 심사하고 정기적으로 분석하여 결과를 기업에 다시 제공하는 일원적 창구가 제공되고 검사나 점검도 여기를 통하여 일정을 일괄적으로 잡는 (One-Stop) ,

스마트 점검 서비스도 제공된다면 기업이 운영하기 편한 나라로 변모할 수가 있을 것임

▶ 현재까지 우리는 문제 제기가 되거나 사회의 현안으로 대두된 특정의 중복규제를 개별적 으로 해결하는 방식을 취해왔음

- 일부 개별법상의 조항을 수정하는 타협방식의 중복규제 개선으로는 실질적인 규제개 선의 효과를 기대할 수 없음

- 따라서 영국이나 싱가포르와 같이 중복규제를 종합적이고 근본적으로 해결할 수 있 도록 규제의 집행방식이나 규제기관의 단일화 등을 강력히 추진할 필요가 있음

기대효과 및 활용방안 (2)

▶ 중복되거나 합리성이 낮은 안전보건 규제 기준 의 폐지 또는 완화에 따라 기업의 투자 활성화 ( ) 와 일자리 창출 등의 경제적 효과가 기대됨

▶ 근로자의 생명과 안전에 관련하여 위험의 심각도와 발생확률이 높은 핵심규제를 집중 관리하 여 규제 효율을 제고할 수 있음

▶ 집행의 실효성이 없는 안전보건 규제를 제거하여 규제의 실효성을 높이고 기업의 부담을 , 경감할 수 있음

▶ 실질적인 규제개혁의 성과를 창출할 수 있도록 개발된 규제개혁 연구모형으로 중복규제 과잉 ,

규제와 핵심규제 등을 체계적으로 분석할 수 있는 도구를 개발하고 활용하였음

Ⅰ 서론 .

안전보건 규제개혁의 배경 1.

▶ 대한민국은 2014 년 세월호 사건을 통해 규제개혁 방향성에 문제가 제기 이 사건의 원 . 인은 매우 복합적이나 여러 원인 중에 실효성 없는 안전규제문제가 주요 이슈로 대두 ,

- 기존의 경제 활성화 위주의 규제개혁에 대한 비판의 목소리가 높아지면서 국민의 안 전보건(Health & Safety)의 제고 요구가 증가하게 되었는데,

- 이에 대해 경제를 위축시키는 규제양산은 지양해야 한다는 규제개혁 지지입장과 정 부의 무분별한 규제완화가 사고의 근본원인이며 일자리 창출 명목의 규제완화는 사, 실상 기업에게만 혜택이 돌아간다는 반대 입장이 양립

▶ 이에 정부는 ‘Two-Track’ 이라는 경제적 규제의 완화와 사회적 규제의 강화라는 전략적 접근 방식을 내세움 즉 경제적 규제는 완화하되 안전보건과 직결된 규제는 강화한다는 것임 . , ,

- 실제로 규제비용총량제와 기존 규제정비 감축을 수행하는 데 이러한 접근방식을 채택하여 안전보건과 관련된 규제는 규제개혁의 대상에서 제외가 되었음 국무조정실( , 2014.6.10) - 그러나 이러한 접근에도 안전분야 규제개혁에 대해 명확하지 않은 부분이 여전 규제. 비용총량제를 비롯한 정부의 규제개혁이 무분별하게 안전규제를 약화하지 않을까 하는 우려를 야기하고 규제개혁을 추진하는 부처에서는 안전규제는 모두 규제감축 대상에서, 제외되어야 하는지 아니면 향후 안전규제를 어떻게 개선해야하는지 혼란이 초래,

▶ 하지만 경제위기에 대한 위기의식을 바탕으로 규제개혁을 추진하게 된 서구의 나라들은 , 규제개혁에 대하여 명시적으로 이원적 접근방식을 취하지 않음

- 즉 안전보건 규제도 규제개혁의 대상이 될 수 있다는 것을 의미,

▶ 안전보건 분야의 규제개혁의 방향은 무엇인가 기존의 경제적 규제와 사회적 규제의 이 ? 분법적 접근방식은 타당한가 규제개혁 과정에서 효율성과 안전이라는 두 가지 중요 가 ? 치를 어떻게 잘 조화시킬 수 있을 것인가라는 근본적인 질문이 발생

- 즉 안전보건 규제개혁에 대한 종합적인 틀이 필요한 시점,

▶ 따라서 본 연구에서는 사업장의 안전보건분야의 규제개혁 선진화 방안에 관한 탐색적 , 연구를 수행해 보고자 함

안전보건 규제개혁의 필요성 2.

▶ 안전보건 규제개혁의 선진화 방향에 대한 연구의 필요성을 정리하자면 다음과 같음

- 최근 대형재난사고(2014년 세월호 사고 등 로 정부의 규제개혁과제에서 산업안전보)

건규제분야가 제외되고 신설된 규제비용총량제에서 산업안전보건 규제분야가 제외됨. - 이러한 규제개혁정책으로 기업의 규제체감도가 낮아지는 경향을 보임 예를 들어. , 년에 신설 강화된 규제가 총 건이며 이중 건은 신설규제이고 이들 규

2013 · 1,200 , 638 ,

제는 안전보건분야와 관련성이 있는 국토교통부 해양수산부 식품의약품 안전처 농, , , 림축산 수산부 산업통상자원부 등의 규제,

- 안전보건 관련 신설 강화 규제 중 반드시 필요한 규제도 있지만 안전보건 관리개선· , 효과가 크지 않은 절차적이며 형식적인 규제도 다수 있음

- 현재는 안전보건 분야의 핵심규제 여부는 해당 부처의 판단에 의존하기 때문에 기업 의 부담을 증가시키면서 실제로 안전보건 개선효과는 미미한 규제도 상당수 있음 - 안전보건 관련법령이 여러 개별법령으로 존재하고 관련부처가 중복되어 효율적인 안

전보건 관리가 이루어지지 못함

- 중복규제로 인한 어려움이 가중되면서 기업과 같은 민간분야에서는 규제개혁이나 규 제완화를 위해 정부기능의 조정 또는 부처 간의 업무조정과 같은 정부의 근본적인 개 혁을 요구하고 있음 양금승( , 2015)

표 주요 사업장 안전보건 규제분야

< 1>

규제분야 주요 내용

안전보건관리 조직 활동, 관리자 교육 등,

설비안전관리 안전시설 검사 점검 인증 등, , ,

작업안전관리 작업안전수칙 작업허가 등,

유해물질관리 제조 작업 관리 등, ,

위험성 평가 유해위험방지계획서 공정안전보건서 등,

보건관리 작업환경 측정 건강진단 등,

자료 김찬오: (2015), 사업장안전보건규제의 현황 및 개선방안

그림 정부의 중복규제 개선 해소 의 제약요인

< 1> ( )

자료 양금승: (2015), 기업활동 관련 중복규제의 현황분석 및 정책과제

주요 기업에서는 산업안전보건 규제에 대해 상이한 기준의 일원화와 유사 규제의 통 폐합을 요구하고 있음 양금승( , 2015)

그림 바람직한 중복규제 해소 개선을 위한 제 정책과제

< 2> / 1

자료 양금승: (2015), 기업활동 관련 중복규제의 현황분석 및 정책과제

- 따라서 사업장을 대상으로 안전보건 규제의 현황을 파악하여 기업의 부담을 가중시 키는 무분별한 안전보건 규제를 지양하고 규제의 합리성과 준수 가능성 등을 고려한 선진화된 안전보건규제의 개혁방안이 필요

규제개혁 3.

▶ 규제개혁은 추진 방향에 따라 규제강화와 규제완화로 나눌 수 있음

- 규제를 강화하는 영역은 주로 사회적 규제로 불리는 환경 산업안전 소비자안전 등 국민, , 생활과 근로자 보호를 목적으로 하는 분야로 절차 및 운용방식을 합리화하는 데 역점 - 규제완화는 민간 경제활동에 대한 정부의 개입을 배제하기 위한 것이 목적

경제적 이론에 의하면 자유시장제도가 규제보다 목적 달성에 더 잘 기여할 것이라는 점에

∙ 비롯

규제완화는 자유시장 조건으로의 전환을 의미하는 탈규제 정부규제의 수단으로서 직접규,

∙

제보다는 유인책과 재산권 조정 장치로의 대체 그리고 비용 효과성과 비용 편익의 분석기, - - 법과 같은 과학적 방법의 도입을 강조

▶ 한상우 (2008) 는 대한민국의 규제에 대한 문제점을 지적하고 규제개혁 방향으로서 공정한 , 경쟁촉진을 통한 국가경쟁력의 강화 민간 자율과 창의성의 극대화 국민 삶의 질 향상 , , , 부정부패의 추방 및 규제제도의 국제화 등을 제안하였음

- 규제개혁의 성공요건으로는 규제에 대한 인식 전환① ,②수요자 중심의 접근 확대,③신속 한 검토 대응· , ④협력 체계의 구축,⑤효율적인 입법을 위한 입법절차 재설계,⑥체계적인 입법 점검을 위한 제도화를 들 수 있음 규제개혁의 성공여부는 다양한 분석방법을 통해. 검증할 수 있으며 그 대표적인 방법이 규제개혁의 효과를 분석하는 것임 한상우( , 2008)

▶ 규제영향 분석은 신설 강화 규제로 인해 발생할 수 있는 사회적 비용과 편익을 추정하 · 고 이를 비교하여 불합리한 규제나 규제의 준수비용이 너무 커 민간부문에 부담을 주는 , 규제의 신설을 사전에 방지할 수 있도록 합리적 근거를 제시하는 분석방법

- 규제영향 분석은 대부분 비용편익 분석을 기초로 하고 있음

자율규제 (1)

▶ 자율규제는 행정주체에 의한 권력적 행정작용을 기본수단으로 하여 행정목적을 달성하려

고 하는 개념 행정의 영역에서 자율규제가 본격적으로 등장하게된 것은 . 1980 년대 민간

부문에 대한 정부의 지나친 규제와 개입이 민간부문의 투자를 저해하고 생산성을 떨어뜨

리는 동시에 정부의 규제 업무수행을 위한 정부조직은 비대해져 비효율적인 것이 되는

것에 대한 대안으로서 등장하였음

규제개혁의 발전 (2)

▶ 최근 규제개혁의 의미가 탈규제와 같은 규제완화에 머무르지 않고 규제의 질을 높이고 규제를 재설계하는 것 등을 모두 포함하는 개념으로 발전되고 있음

- 좋은 규제(Better regulation), 스마트 규제(Smart regulation)를 표방하며 규제의 질적 개선에 중점을 두고 있음

▶ OECD(1997) 의 경우 경제개혁을 규제의 질을 증진시키는 변화 즉 규제 및 관련 행정 , “ 절차의 성과 효과성과 법적 특징을 향상시키는 변화 로 정의 , ”

- <표 2>에 제시한 바와 같이, OECD는 규제개혁 단계를 ①규제완화 단계, ②규제 품 질관리단계, ③총체적 규제 관리 단계로 구분하되 우리의 경우 현재 규제 품질관리, 의 성숙단계를 거쳐 총체적 규제 관리 단계로 접어든 것으로 평가 국무총리실( , 2009)

표 의 규제개혁 단계

< 2> OECD

단계 정책목표 특징 방향

1 규제완화 단계

･규제수의 감소

･규제의 부담과 비용감소

･경쟁과 자유무역 저해규제 제거

･행정절차 간소화 및 명료화

･작은 정부 지향

･현존 규제중심의 규제완화

･규제완화·

탈규제

2 규제품질관리 단계

･효율적 합리적 양질의 규제 창출·

･규제과정의 개선 규제영향평가:

･현존규제의 검토와 개선

･정부의 크기에 상관없이 중립적

･품질중심의 개별적 규제 결정

･기존규제와 신규규제도 검토

3 총체적

규제관리 단계

･규제영역의 효율화 및 유연성 등 총체적 규제효과 검토

･장기적 규제추진체계의 구축 및 가동

･대안적 규제의 우선고려

･규제의 투명성과 책임성 확보

･장기적 전략적 시각·

･환경변화에 대한 정부의 대응능력 강화에 초점

･종합적 정책목적과 관련한 결과 지향적

･규제의 총체적 영향에 관심

･정부의 크기에 대해 중립적

･대안적 규제 재규제·

자료 김정해 외: (2006)

▶ 기존 규제에 대한 일몰제 적용과 행정규칙상의 미등록 규제의 정비 최근에는 규제비용 , 총량제를 도입하는 등 총체적 규제관리 단계의 인프라 구축이 적극적으로 이루어지고 있음

▶ 표 < 3> 은 규제문제에 대한 규제개혁의 유형을 규칙기반 규제와 규제의 새로운 수단 활용 단계를 반응적 개혁과 사전적 개혁의 단계와 결합하여 규제개혁 매트릭스 모형

2 2 2x2

표 규제문제에 대한 해결방식과 수단에 따른 규제개혁 유형

< 3>

반응적 개혁(reactive reform) 규제되어 있는 영역의 개혁

사전적 개혁(proactive reform) 새로운 보충적 규제의 향상 개혁( ) 전통적인 규칙기반 규제

규칙과 전통적 통제수단을 통해 규제를 향상시키려는 시도

･규제완화(deregulation)

･규칙의 간소화

･규제일몰제

･좋은 규제(better regulation)

･규제영향분석

･입법 프로그램 규제의 새로운 수단활용

새로운 정책수단이나 통제수단을 도입하는 시도

･재 규제- (re-regulation)

･전자정부를 통한 규제체계의 재설계

･독립규제기관의 재구조화

･대안적 규제(alternative regulation)

･환경세(Green tax)

･자율규제 자료: Hansen & Pederson, 2006; 김정해 외(2007)

표 안전보건 규제 개혁방안 연구의 분석 틀

< 4>

반응적 개혁 이미 규제되어 있는 영역

( )

사전적 개혁 새롭게 규제되는 영역

( )

내용 본질적 측면/ Ⅰ.규제완화 및 규제 재설계 규제개혁 제외대상 기준 등

( ) Ⅲ. 위험기반 규제 – 대안적 규제

절차적 측면 Ⅱ. 일몰제- 집행 사후평가 Ⅳ. 규제심사 제도 재설계 비재정지원위임 검토절차 자료 이혜영과 양형석: (2015)

▶ 표 < 4> 는 안전보건 규제의 개혁 방안 도출을 위한 본질적 측면과 절차적 측면의 단계를 2 반응적 개혁과 사전적 개혁 단계와 결합하여 2 2x2 규제개혁 매트릭스를 제시하고 있음

▶ 표 < 5> 는 사회규제의 관리부처별 안전 관련 규제를 단계구분에 의하여 중요 핵심적 규 ( ) 제와 부수 절차적 규제로 구분하여 일부를 예시하였음 ( )

표 안전분야 중요 규제 및 부수 규제의 분류

< 5>

부 처 중요 핵심 규제 및 부수 절차 규제( ) ( )

사회 부처

안행부 (중요 승강기 검사 어린이놀이시설 설치검사 온천목욕탕 수질기준) , , 부수 승강기 사고 및 고장 보고 어린이 놀이시설 점검결과 기록보관

( ) ,

문체부 (중요 체육시설업 게임제공업 비디오물시청 제공업 시설기준) · · 부수 유원시설업자의 영업질서 유지 의무

( )

복지부 (중요 결핵환자 등록 치료 의약품 개봉판매 금지 응급장비 구비 의무) · , , 부수 고위험병원체 안전관리 요건 다중이용시설 소독의무

( ) ,

환경부 (중요 사업장폐기물처리자의 의무 휘발성유기화합물질의 규제) , 부수 폐기물 매립시설의 사후관리 수질오염물질 총량규제

( ) ,

고용부 (중요 도급사업의 안전조치 분진작업자 건강진단 산업안전보건교육) , , 부수 질병자의 근로 및 취업제한 건강진단의 종류 검사항목 및 실시방법

( ) , ,

식약처 (중요 동물실험 사체 등 폐기물처리 건강기능식품의 표시기준) , 부수 수입건강기능식품 검사규정 농산물위험평가 결과 공표

( ) ,

부 처 중요 핵심 규제 및 부수 절차 규제( ) ( )

질서 안보 부처

원안위 (중요 사용 후 핵연료처리사업 지정 핵연료주기사업자 운영 안전조치 부수 방사) , , ( ) 성물질 소지 및 양도 양수 제한 핵연료물질 정련사업 허가· ,

방재청 (중요 다중이용업소 안전관리기준 위험물제조소 설치허가 불을 사용하는 설비 관리기준) , , 부수 출 입항의 기록관리 안전교육 시간 및 과목

( ) ･ ,

해경청 (중요 폐기물운반선 설비 및 구조기준 오염물질이 배출되는 경우 신고의무) , 부수 오염물질의 배출시 신고기준 등

( ) 출처 이혜영과 양형석: (2015)

- 중요 핵심적 항목 국민생명 안전관련 규제기준 등 중요 항목은 규제 폐지대상에서( ) : ･ 제외하되 규제 합리화 차원에서 개선을 추진함 재검토형 일몰을 적극적으로 설정하, . 여 주기적으로 준수율 및 집행률을 검토

- 부수 절차적 항목 중요 항목에 수반되는 부수 항목은 투자 활성화 일자리 창출 등( ) : , 을 위해 규제완화 및 효율화 등 검토함 규제가 완화되는 경우 규제 대체수단 사후. , , 관리 점검 제재장치의 구비여부 등을 면밀히 검토 자료 이혜영과 양형석･ , ( : , 2015)

▶ 규제 필요성이 인정된다 해도 사회적 비용이 과도하게 초래된다면 도입되기 곤란 또한 . 규제의 집행가능성을 검토하기 위해서는 비용편익 분석결과의 타당성이 인정되어야 함

- 즉 사용편익분석은 규제영향 분석에서 가장 핵심적 방법론에 해당되며 이런 비용편, , 익 분석의 방법론은 대부분 국가의 규제 영향분석에서도 일반적

▶ 새로운 규제영역에 대한 절차적 규제 개혁 시의 고려대상은 ① 생명 안전관련 규제 여부 ･ 의 판단 및 위험분석 , ② 국민안전처의 안전규제의 체계성 중복성 합리성 검토 , , , ③ 행정 자치부의 집행 실효성 비재정 지원 위임 등 ( )

▶ 안전보건 규제 개혁방안의 체계적 고찰을 위해서는 규제개혁의 대상이 절차적인가 본 ? 질적인가 규제개혁의 영역이 반응적 개혁분야인가 사전적 개혁분야인가 여부에 따라 ? ? ? 서 가지 영역으로 구분하여 규제개혁 방안을 살펴보아야 할 것임 4

본질적 측면의 반응적 개혁영역에서는 건강 및 안전규제의 차등 관리방안 및 차등

①

관리 기준 필요

절차적 측면의 반응적 개혁영역에서는 재검토형 일몰제 사후규제 영향점검 차등, ,

②

관리의 절차가 필요

본질적 측면의 사전적 개혁영역에서는 위험분석의 대안적 규제 선택방안이 필요

③

절차적 측면의 사전적 개혁영역에서는 규제심사절차의 재설계방안과 비재정 지원

④

위임 검토 방안을 필요

규제개혁 모형의 개발 4.

▶ 규제현황과 문헌적 고찰을 통한 이론적 연구를 통해 안전보건 규제를 체계적으로 연구할 모형을 선정 김정해 . (2004) 에 의하면 규제는 정부 부처 간에도 중복될 수 있지만 중앙 부처와 지방자치단체 및 기관과도 중복될 수 있음 따라서 중복규제는 그림 . < 3> 의 단 1 계와 같이 네 가지의 유형으로 나뉨

유형 은 여러 중앙부처가 동일한 사안에 대한 동일한 기준을 중복적으로 적용하여 규제하는 경우 - I

유형 는 여러 중앙부처가 동일한 사안에 대해 서로 상이한 기준을 적용하여 규제하는 경우 - II

유형 는 중앙부처와 지방정부가 각기 동일한 사안에 대한 동일한 기준을 적용하여 중복 규제하는 경우 - III

유형 는 중앙정부와 지방정부가 동일 사안에 대해 서로 다른 기준으로 중복 규제하는 경우 - IV

▶ 그림 < 3> 의 2 단계는 특정 중복 규제를 유형에 따라 분류하고 분류된 중복 규제를 분석하 여 국민의 안전과 보건에 직결되는 규제는 핵심규제로 중복된 부분은 중복규제로 기업의 , , 부 담은 증가시키면서 실제적인 안전 개선효과가 미미한 규제는 과잉 규제로 각각 분류

- 핵심규제를 분석하여 안전관리에 반드시 필요한 기준은 핵심 항목으로 중복된 기준은, 중복항목으로 각각 분류됨 핵심규제가 제외된 중복규제의 규제기준은 중복항목으로. 분류되고 과잉 규제에서는 과잉항목을 추출

▶ 그림 < 3> 의 단계에서는 핵심항목을 제외한 중복항목과 과잉항목을 반응적 개혁 이미 3 ( 규제되어 있는 영역 및 본질적이고 내용적인 규제 이혜영과 양홍석 ) ( , 2015) 로 판단하여 규제완화와 규제 재설계가 적용되는 규제정비 대상으로 정의함

- 규제정비 대상 항목은 지나치게 엄격하거나 중복되고 필요 이상으로 복잡한 규제를 완화 또는 간소화하는 재설계 과정을 거쳐 효과적인 규제로 개선됨

그림 규제개혁 모형

< 3>

연구내용 및 방법 5.

연구내용 (1)

▶ 본 연구는 문헌고찰을 통하여 안전보건규제의 분류 체계용 연구모형을 선정하여 이를 , 기반으로 규제개혁 방안을 제시하고 분석하고자 함

연구방법 (2)

▶ 본 연구는 안전보건 규제분류 프레임을 구축하고 이를 기반으로 규제개혁 방안을 제시 , 및 분석하고자 함

- 문헌적 고찰을 통한 이론적 연구를 통해 규제를 체계적으로 분류할 연구 모형을 선정 하고 연구모형에 의해 분류된 각각의 안전보건 규제들에 대해 각기 다른 규제개혁 방 안을 제시

- 사업장에 대한 현장조사를 통해 중복규제 등과 같은 불합리하고 무분별한 안전보건 규제를 파악하고 이를 개선할 규제개혁방안을 제시

- 사업장과 대학생들 간의 두 대조그룹 간의 설문조사를 통해 각 집단의 안전보건의식 수준의 유사점과 차이점을 파악하여 분석하고 이를 토대로 개선안을 도출

Ⅱ 선진국 안전규제 현황 . 및 시사점

▶ 역사적으로 규제는 노동자의 건강과 안전을 보호해줄 수 있는 기본도구로 인식 그러나 , . 영미에서 규제개혁 ‘ (Regulation Reform)’ 으로 진행되는 일련의 조치들은 기업부담으로 ‘ ’ 지목 받는 노동자들의 보호대책을 완화하거나 철폐하는 실질적 규제완화 ‘ (Deregulation) 의 성격

이는 그 성격이나 취지 면에서 가치 국제적 경향 이라 할 수 있는데 년대 후반

- ‘ ’ , 1990

에 IMF관리체계라는 극적인 사건을 통해 급속도로 진전하고 있는 우리 사회와 달리 이들 국가에서는 1970년대 이후 세계 경제의 침체와 동반한 경제 위기의 경험 속에 서 이미 1980년대부터 비교적 장기간에 걸쳐 규제 완화가 이루어져 왔음

▶ 영국과 미국의 규제완화는 두 개의 전선에서 동시에 시작되는데 첫째 보다 일반적 규 , , 제개혁의 복합적인 한 부분으로서 (Business Deregulation) 이루어졌거나 둘째 현존하는 , , 안전보건 법률과 규제의 구체적 변화 형태로 (Social Deregulation) 이루어졌음

그러나 이들 국가에서 산업안전보건이 여전히 중요한 문제라는 것은 몇 가지 통계만 -

으로도 확인 가능

우선 미국의 경우는 산업재해로 사망하는 노동자가 하루에 평균 명꼴이며 년

- , 17 , 1980

대의 10년 동안 사망한 노동자가 63,589명에 달함 직업 관련성 질환으로 매일 최소. 명이 사망했으며 년 한 해 동안 만 명이 손상을 입었고 만 명이 직업

137 , 1992 330 37

관련성 질환에 이환되었음 이로 인한 연간 의료비용은. 300~400억 달러이며 생산손, 실도 최소한 천억 달러에 이름1

영국 또한 년 동안 명의 노동자가 작업 중 사망했으며 주요 손상을 입

- 1993~1994 403 ,

은 노동자가 29,531 , 3명 일 이상의 병가가 필요한 손상을 입은 경우가 137,459명에 달했음 이러한 문제로 인한 사회적 비용은. 100~150억 파운드(GDP의 1.75%)로 추정

산업안전보건 관련 규제 현황 1.

영국 (1)

▶ 1970 년대 이전에는 가지의 산업안전보건 관련 법령을 비롯하여 수백 개의 조항과 다 9 양한 감독 기관들이 존재했으나 산업재해는 지속적으로 상승하는 경향을 보임

이러한 과도한 규제와 복잡한 체계에 대한 비판을 통해 년 로벤스 보고서

- 1972 (Robens

가 출간되었음 이는 이전까지의 규범적이고 상세한 접근 대신 목적 기반 접 Report) .

근법을 주창했는데 즉 기업들로 하여금 보다 큰 목적을 달성하기 위해 적합한 목표, 를 설정하고 이를 자율적 규제에 따라 시행하자는 것이었음

▶ 이는 상당한 비판에 직면했으나 그래도 이 보고서의 권고에 따라 , 1974 년에 사업장 안 전보건법 (Health and Safety at Work Act, HSW Act) 이 제정되기에 이르렀음 법률 . 은 사업주들이 지향해야 할 폭넓은 목적을 설정했는데 그것은 간단하면서도 현실적인 , 접근이어야 한다는 것임

이 법의 항에 명시된 바에 따르면 향후 입법은 기존의 보건 안전 복지 기준을 유

- 1(2) , ,

지하거나 향상시키는 것만이 가능하였음 그러나 규범적 법률이 없었기 때문에 보건. 안전청(Health and Safety Execuitve, HSE)과 산업보건안전위원회(Health and Safety 는 이러한 목적 달성을 위해 충족시켜야 할 기준을 보여주기 위해 Commission, HSC)

와 지침서를 도입하였음 Approved Codes of Practice(ACOPs)

그러나 이러한 방안들의 애매한 법적 지위와 늘어나는 숫자는 기업들에게 혼란을 일 -

으켰고 이는 전반적인 비협조 경향으로 이어졌음

이후 전면적인 자유시장 경제 이념에 사로잡힌 대처 정부가 집권하면서 년대부터

- 1980

재계의 부담을 경감하기 위한 본격적인 조치에 착수하기 시작하였음 이는 장벽이. ‘ 아닌 기업 살리기(Building Business, Not Barriers)’, ‘부담 경감(Lifting the Burden)’

이라는 이름으로 포장되었음

▶ 이러한 지속적인 흐름 속에서 1992 년 메이저 정부는 보수당 내부와 재계로부터 기업 부담을 완화시키라는 거센 압력에 직면하면서 불필요한 관료주의 제거를 위한 규제완화에 착수 ‘ ’

보수당 정부는 일정 정도의 규제는 필수적이며 공공의 안전과 품질 기준은 보장되어

- ‘

야 하지만 그것의 편익은 규제를 시행하고 기준을 충족시키는데 들어가는 비용을 넘, 어서야 한다 는 입장을 견지하였음’

▶ 당시 기업 태스크포스 (Business Task Fores = Sainsbury Task Forces) 팀과 내각 규제완화 태스크포스 (Cabinet Office Deregulation Task Forces) 팀에는 대부분 보수 당의 정치자금 후원자인 대기업 인물들이 주축을 이루고 있었으며 이들은 기업 부담 경 , 감을 위해 현행 법률을 어떻게 개선할지 권고안을 마련하는 데 초점을 두었음

이들 태스크포스팀은 최종 보고서에 앞서 규제 완화와 제약 거부 법안

- ‘ (Deregulation

을 의회에 제출하였음 and Contracting Out Bill 1994)’

이는 효과적이고 신속한 규제완화를 할 수 있도록 현행 안전보건법규를 철폐할 수 있 -

는 광범위한 권한을 고용부 장관에게 부여하자는 것으로서 의회의 중재가 없이도 법, 률 무효화를 가능하도록 한 것임 그러나 이는 1974년의 HSW Act정신에 정면으로 위배되는 것이었음

▶ 또한 예산삭감 때문에 어려움을 겪어오던 HSC 는 규제철폐에 관한 자체검토를 지시 받았음

즉 이전에 있었던 수많은 법률들을 포함하여 개가 넘는 개별적 법안들

- , HSW Act 400

의 타당성과 유용성을 검토하고 그것들을 계속 유지해야 할지를 결정하도록 한 것임

위원회에 노총 대표 인이 참여하기는 했지만 대부분의

- (Trade Union Congress, TUC) 2 , 위원회 대표는 폭넓은 경영 경험을 갖춘 기업인 들이 맡았음‘ ’

이들이 제시한 최초의 제안서는 노동계의 분노를 자아냈으며 위원회는 안전보건 기

- ,

준을 완화하려는 것이 아니라 쉽고 간단하게 만드는 것이라고 해명하였음

▶ 이 과정에서 발간된 HSC 의 최종보고서는 종의 기본 법률과 7 100 여 개에 달하는 규제를 철폐하면서 보다 포괄적이고 간단한 목적기반의 요구사항으로 변화시켰고 , HSW Act 1(2) 의 유지를 강하게 지지하는 내용을 담음 이는 정부와 노총 양쪽으로부터 지지를 획득할 수 있었음 .

▶ 한편 , 1995 년에 발간된 규제완화 태스크포스팀의 최종 보고서는 기업에 영향을 주는 모 든 규제개혁들에 대해 위해도 평가를 하도록 권고했으며 늘어나는 유럽의 압력에 대한 , 대응을 촉구하는 내용을 담고 있음

▶ 또한 이 시기는 법적 제도적인 측면에서 규제 완화 이외에도 산업안전보건과 관련된 기 , 구들에 대한 정비가 이루어졌음

실제로 년대부터 지속으로 예산이 삭감되었을 뿐 아니라 년부터 구조조정이

- 1980 1993

실시되었음

의 기구보다 민간 서비스 활용이 더 저렴한 것은 아닌지 시장 평가를 실시했으며

- HSE ,

의 대표직을 정부의 파트타임 직으로 교체하였음 HSC

- 1994~1995년 사이에 545명의 직원 중203 (102명 명의 감독관 포함 이 해고되었으며) , 예 산이 2.6% 삭감되고, 1995년 한해만 85명의 최고 감독관과 의료연구관이 HSE를 떠 나는 등 ‘20년 역사에 최악의 위기 를 맞게 되었음’

는 새로운 직원들을 교육시키고 업무를 완수하려고 노력했지만 역부족이었는데

- HSE ,

이를테면 10년에 한번밖에 방문할 수 없는 사업장이 생겨나고 1995~1996년에는 계획 했던 조사의 1/3밖에 완수하지 못하였음 또한. 1995년에는 1977년부터 해오던 노조 안전보건 담당자들의 훈련을 위한 공공 지원 예산이 삭감되었고 고용부가 철폐되었 으며 HSC는 환경부 산하로 옮겨졌음

미국 (2)

▶ 1970 년에 산업안전의 기본 목적을 정하고 안전보건 기준과 관련한 규제방안을 통해 이 를 시행하는 기구들을 구성한 기본 법률인 산업안전보건법 (1970 Act) 이 제정되었음

- 이는 영국의 HSW Act와 마찬가지로 폭넓은 문장으로 구성되어 해석의 여지가 매우 컸으며 광범위한 규제 목록을 담고 있었음

- 법안은 노동부 장관에게 상당한 권한을 부여했으며 집행기구로서 산업안전보건청 연구기관으로서 국립산업안 (Occupational Safety and Health Administration, OSHA),

전보건연구소(National Institute for Occupational Safety and Health, NIOSH)의 성격 과 역할을 규정하였음

▶ 영국에 대처 정부가 집권하기 이전인 1970 년대 후반과 1980 년대 초반에 이미 카터 정 부에 의하여 트럭과 항공업에서부터 광범위한 규제완화가 시작되었음

소위 노략의 시대 라고 불릴만한 조치로 년대에 기업세율은 절 - ‘ (Looting Decade)’ 1980

반으로 떨어지고 자본 취득세는 상한선이 20%로 정해졌으며 최고 부유층의 세율은, 년 에서 년 까지 하락하였음

1981 70% 1988 28%

이러한 상황에서 규제 완화의 열렬한 지지자들이 볼 때 년 는 시대착오

- 1970 OSH Act

적인 법이 아닐 수 없었음

- 결국 레이건 집권 후에 시행령을 통해 현행 혹은 미래의 규제로 인한 기업 부담을, , 줄이는 사업에 착수하였음

- 이에 따라 제출된 법안은 규제의 주요 항목들에 대한 비용 편익 분석 도입을 강조하/ 였고 이것이 대중적 공분을 불러일으킴에 따라, 1982년에 입법이 실패로 돌아갔음