Brown Bag Seminar (2009. 4. 23)
방송광고시장에의 경쟁도입
이주선 (한국경제연구원 선임연구위원)
1. 서론
우리나라의 방송시장과 방송광고시장에 대한 개혁 논의가 현 정부가 출범한 이후 활발하게 진행되고 있다. 방송의 공익성과 공공성 그리고 방송 광고의 특수성 등을 주장하는 논의들은 현재 정부가 진행하고 있는 방송시 장 및 방송광고시장에 대한 개혁이 공익성과 공공성을 훼손할 것이며 광고 요금을 올려서 궁극적으로는 그 부담을 소비자에게 전가하게 될 것이라고 주장하고 있다.
전파라는 공유자원을 가공해서 부가가치를 창출하는 방송은 지상파의 경우 서비스가 공공재적 성격을 지니고 있어서 그 자체만 본다면 시장실패 가 발생하기 때문에 시장에서 가격을 통해서 배분하는 것이 어렵다는 것이 사실이다. 그러나 이러한 방송 서비스의 공공재적 성격은 방송광고의 공급 과 수요를 통해서 보완되어 정상적인 시장으로 회복된다. 그러므로 방송시장 과 방송광고시장은 사실 시장실패가 존재하지 않는 시장이다.
방송의 공공성을 주장하는 논자들은 여론의 다양성에 방송이 지대한 영향을 미치기 때문에 정치적인 영향력을 가진 정부나 개인이 이에 개입하 여 특정한 이익집단이나 권력의 이해관계를 대변하는 홍보나 여론조작을 행 할 위험성을 경계한다. 또한 광고를 구매하는 광고주들의 이익에 포획된 방 송사들에 의해서 여론이 편향성을 띄게 될 가능성을 가지는 것에 대한 우려 는 물론 방송사들이 보다 높은 시청률을 유지하기 위해서 선정성과 폭력성 등 저품질 콘텐츠를 더욱 심하게 방송 프로그램에 반영할 인센티브를 가지 게 된다고 주장하고 있다.
그러나 이러한 문제들의 제기가 타당하지 않은 것은 이미 많은 연구 들을 통해서 잘 알려져 있다. 김재홍(2008), 이상승(2003), 이수일(2008) 등은 이러한 주장들의 허구성과 문제점들을 조목조목 지적하고 있는 연구들이라 고 할 수 있다.
이러한 상황에서 이 글은 방송광고시장에의 경쟁도입 방안을 마련하 는 것을 목적으로 씌어졌다. 이러한 목적을 달성하기 위해서 우선 이 글은 제2절에서 방송광고시장의 현황을 살펴보게 될 것이다. 이 절에서는 우리나
라 광고시장의 전반적인 규모, 신문ㆍ방송ㆍ잡지ㆍ온라인매체 등 매체별 광 고의 비중을 살펴보고 이 가운데 이 글의 초점이 될 지상파 방송광고의 비 중을 알아볼 것이다. 또한 지상파 방송들 가운데 KBS2, MBC, SBS 등 시장 지배적 지위를 가진 3개 방송사와 지역민방 및 종교방송과 기타 방송사들의 지상파 방송광고에서의 비중들을 알아보게 될 것이다.
제3절에서는 방송광고시장의 구조에 대해서 알아보게 될 것이다. 이 절에서는 방송광고시장에의 주요 참여자인 방송사, 광고주, 시청자간의 관계 를 살펴서 어떠한 산업조직이 방송산업을 특징짓고 있는지를 밝힐 것이다.
이 논의가 중요한 것은 산업조직의 양태에 따라 개혁의 방향과 정부개입의 방향이 달라져야 하기 때문이다. 이어서 이 절에서는 방송광고시장의 수직구 조를 살펴보게 될 것이다. 상류에 방송사가 위치하고 이 방송사가 공급자인 상황에서 방송광고의 유통을 담당하는 유통업자로 KOBACO가 방송사의 광 고시간 판매대행을 독점적으로 담당하며 이를 광고주가 수요하는 형태로 되 어 있는 방송광고산업의 수직적 유통경로를 살펴보고자 한다.
제4절에서는 방송산업과 방송광고산업의 환경이라 할 수 있는 규제 현황을 살펴보게 될 것이다. 거래독점, 요금규제, 끼워팔기, 물량규제, 방송발 전기금, 수수료 등 다양한 형태로 존재하는 규제의 구체적인 내용을 살펴보 는 것은 현재의 상류인 지상파 방송의 과점 상태와 하류인 방송광고유통시 장의 독점상태를 개선하여 이 시장이 경쟁적인 산업구조를 가지도록 하기 위해서 무엇을 할 것인가를 모색하는데 중요한 출발점을 될 것이기에 중요 하다.
제5절에서는 앞에서의 논의들을 토대로 현행 방송광고시장의 문제점 들을 짚어 볼 것이다. 현행 “다 공영 1 민영”으로 구성된 과점적 방송시장이 왜 문제가 되는가와 KOBACO의 방송유통시장 독점이 초래하는 비효율성과 사회적 후생손실 그리고 이러한 과정에서 나타나는 지대추구행위의 문제점 들을 살펴보게 될 것이다.
마지막으로 제6절에서는 방송광고시장에 경쟁을 도입하는 방안들에 대한 제안을 하게 될 것이다. 특히 제5절에서 지적한 “다 공영 1 민영”의 과 점체제인 현행 지상파 방송의 산업조직을 “1 공영, 다 민영”의 경쟁 체제로 전환하기 위해서 지상파 공영방송들의 민영화, 신문, 케이블TV, 통신회사를 포함한 다양한 기업들의 방송시장 진입에 대한 규제의 완화를 제안할 것이 다. 또한 이 절에서는 KOBACO 독점체제로 유지되어 온 방송광고유통시장 에 완전한 경쟁을 도입하기 위한 방안으로 KOBACO의 해체와 방송광고 유 통을 담당할 미디어렙 설립의 자유를 허용하여 명실상부한 시장경쟁이 방송 광고시장에서 이뤄지도록 하는 것이 바람직함을 제안하게 될 것이다.
2. 방송광고시장의 현황
2.1 광고시장의 규모
국내 광고시장 규모는 1998년 외환위기를 전후하여 대폭 축소되었으 나 이후 점진적인 회복세를 보이며 장기 성장추세를 이어가고 있다.(구체적 인 추세는 <그림 1>을 참조할 것.) 2002년 한일월드컵을 계기로 그 규모가 7 조원 내외로 성장한 후 그 이후 지속된 국내수요의 침체로 2005년까지는 정 체상황을 지속하였으나 인터넷, 케이블TV 등 광고매체의 다변화와 경기회복 에 힘입어 전체 광고시장 규모는 2007년 8조원대로 성장하였다. 이러한 광고 비의 GDP 비중은 1% 내외이다.
<그림 1> 연도별 국내 광고시장 규모
자료: 2007년 광고연감, 광고계동향, 한국은행
2.2 매체별 광고 비중
이를 매체별로 구분해서 살펴보면 광고비는 2007년에 지상파TV 2조 1,080억 원, 신문 1조7800억 원, 라디오 2,810억 원 등을 포함하여 TV, 신문, 라디오, 잡지가 전체 광고비의 약 58%에 달하는 4조6,520억 원임을 알 수 있 다. (<표 1>매체별 광고비 추이 참조) <표 1>에서 볼 수 있는 것처럼 전통적 인 광고매체들 가운데 지상파 TV의 광고비는 매년 -1.9% 감소하는 추세를 보이고 있고, 신문은 연평균 0.7%, 라디오는 1.9% 그리고 잡지는 4.4%의 증
가율로 광고비 수입이 증가하고 있는 것으로 나타나 그 신장세가 미미하다.
그러나 신규 광고매체라 할 수 있는 인터넷과 케이블TV의 광고비는 각각 연 평균 27.5%와 28.3%의 높은 신장세를 기록하고 있다.
여전히 인터넷과 케이블TV 광고가 전체 광고비에서 차지하는 비중이 2007년 기준으로 볼 때 각각 12.8%와 10.4%로 전통 광고매체인 지상파TV, 신문 등에 비해서 작은 것이 사실이다. 그러나 향후 IP TV 등 신종 미디어 채널의 확대가 본격화될 경우 현재의 성장세로 볼 때 신종 미디어의 광고 비중은 지속적으로 확대될 것으로 전망되고 있다.
<표 1> 매체별 광고비 추이(2001~2007)
(단위:10억원) 구분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 3개년
평균증가율 TV 1,954 2,440 2,367 2,235 2,149 2,184 2,108 -1.9%
신문 1,750 2,020 1,890 1,744 1,672 1,701 1,780 0.7%
Radio 240 281 275 265 268 280 281 1.9%
잡지 156 547 501 426 437 459 484 4.4%
케이블 165 235 298 400 487 672 830 27.5%
온라인 128 224 356 483 639 779 1,020 28.3%
기타 1,019 1,102 1,301 1,288 1,402 1,559 1,488 4.9%
합계 5,410 6,844 6,987 6,840 7,054 7,634 7,990 5.3%
자료: 2007 광고연감, 제일기획 사업보고서
2.3 지상파 방송광고의 비중
<표 1>에서 볼 수 있는 것처럼 지상파 TV와 라디오를 합한 지상파방 송 광고가 전체 광고시장에서 차지하는 비중은 지난 7년 동안 41%에서 31%
로 지속적으로 감소하는 추세를 이어 왔다. 이는 앞에서도 언급한 것처럼 신 종 미디어의 등장과 눈부신 성장세로 인해서 지상파 광고의 비중이 광고비 의 절대적인 규모 증가에도 불구하고 지속적으로 축소되는 추세를 이어 왔 음은 물론 향후에도 이러한 추세가 지속될 것으로 예상된다.(매체별 광고비 비중에 대해서는 <그림 2>를 참조할 것.) 이는 장기적으로 전망한다면 IP TV를 비롯한 통신ㆍ방송 융합 등 급격한 기술발전에 기인하여 지상파 방송 이 방송산업의 주류를 이루고 이를 토대로 과점적 지위를 유지하여 방송광 고에서의 시장지배력을 가졌던 상황이 급격히 변화할 것임을 예고하는 것으 로 판단할 수 있다. 물론 이러한 전망은 새로운 미디어의 역할과 성공 여부
방송사명 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 KBS-2TV 565 702 647 601 622 634 562
MBC-TV 737 891 882 847 794 788 828
SBS-TV 446 567 549 516 510 538 506
에 의해서 그 전망의 타당성이 결정될 것으로 보이나, 현재 지상파 방송에서 과점적으로 시장지배력을 행사하고 있는 KBS, MBC, SBS의 지상파 방송 3사 가 최근 지속적으로 수익성이 악화되고 있는 것을 본다면 이러한 전망은 상 당한 타당성을 가지고 있는 것으로 볼 수 있다.
<그림 2> 매체별 광고비 비중 추이(2001~2007)
0 5 10 15 20 25 30 35 40
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
TV 신문 Radio 잡지 케이블 온라인 기타
* 매체별 광고비 비중은 <표 1>을 토대로 도출한 것임.
2.4 지상파 방송사별 광고시장 점유율 비중
특히 지상파 방송광고시장을 살펴보면 KBS2, MBC, SBS의 지상파 3 사 TV가 2007년 기준 1조 8,960억 원의 매출로 총 방송광고비의 79.5%를 점 유하여 확실한 3사의 과점상태를 보이고 있다. 이는 다시 라디오를 포함하여 계산할 경우 2007년 기준 2조 870억 원으로 총 광고비의 87.5%를 넘어서 거 의 모든 지상파 방송광고를 이들 3사가 점유하고 있음을 알 수 있다(<표 2>,
<그림 3> 참조).
<표 2> 지상파방송의 광고비 매출 추이(2001~2007)
(단위:10억원)
EBS-TV 18 246 27 28 32 335 30
지역방송TV 185 251 259 239 187 188 178
KBS라디오 19 31 30 26 30 32 30
MBC라디오 127 137 134 133 132 138 140
SBS라디오 14 20 20 18 19 21 21
지역방송
라디오 6 10 11 10 11 13 13
종교방송 71 81 79 77 74 73 74
합계 2,188 2,936 2,638 2,495 2,411 2,760 2,382 자료: 한국방송광고공사
<그림 3> 지상파 방송의 광고비 매출 비중 추이(2001~2007)
0 5 10 15 20 25 30 35 40
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
KBS-2TV MBC-TV SBS-TV EBS-TV
지역방송TV KBS라디오 M BC라디오 SBS라디오
지역방송라디오 종교방송
* 방송사별 광고비 매출 비중은 <표 2>로부터 도출한 것임.
이를 다시 3사의 비중을 구체적으로 구분해 보면 TV의 경우 MBC가 2007년 기준 8,280억 원(34.8%), KBS2와 SBS는 각각 5,620억 원(23.6%), 5,060 억 원(21.2%)이고, 라디오의 경우 MBC가 1,400억 원(5.9%), KBS2와 SBS가 각각 300억 원(1.3%), 210억 원(0.9%)이다. 그러므로 이들 3사의 지상파 방송 광고 점유비중은 MBC가 40.6% 이상을 차지하고 KBS2와 SBS가 각각 24.9%
와 22.1%로 그 뒤를 잇고 있다. 그러므로 실질적으로 지상파 3사의 방송광고 시장에서의 지배력은 3사 합하여 75%를 넘어서 공정거래법상 시장지배적사 업자 추정조건을 완벽하게 넘어서는 과점 상태이다.1)
1) 공정거래법 제4조는 일정한 거래분야에서 시장점유율이 1개 사업자가 전체 시장의 50/100 이상이
3. 방송광고시장의 구조
3.1 방송광고시장의 조직구조
우선 방송시장에는 방송사, 광고주, 시청자라는 3개 경제주체가 존재 한다. 이 시장은 여타 상품시장과는 달리 상품이 제조업자로부터 유통서비스 를 통해서 소비자에게 전달되는 것과 같은 시장구조를 가지고 있지 않다. 방 송광고시장에서 상품인 광고는 공급자가 방송사이고 수요자는 광고주인 기 업이다. 실질적으로 시청자는 적어도 광고의 직접적인 공급과 수요에 관련되 어 있지 않다. 그러나 시청자는 광고라는 수단을 통해서 자신의 상품을 판촉 (promotion)하려는 기업들의 궁극적인 광고수요의 근본적인 이유이고, 광고 를 공급하는 방송사들이 보다 많은 광고를 판매하여 광고수입을 극대화하기 위해서 경쟁하는 방송 서비스의 최종수요자들로 방송광고시장에 관련되어 있다.
이를 보다 구체적으로 분석해 보자. 기업과 방송사는 광고시간의 수 요와 공급 주체로서 방송사는 광고시간을 공급하고 기업은 광고시간을 광고 료를 주고 구매하는 주체로 이 시장에 참여한다. 그리고 광고주인 기업과 시 청자는 상품시장에서 기업은 상품을 공급하고 시청자는 소비자로서 상품을 구매한다. 방송사와 시청자는 방송프로그램이라는 서비스를 공급하고 수요하 는 주체로서 관련되어 있다. 그러나 방송사와 시청자가 수급의 주체가 되는 이 관계는 엄밀한 의미에서 시장이라고 말하기 힘들다. 왜냐하면 지상파 방 송은 공공재적 특성을 가지고 있으므로 시청자는 방송프로그램을 시청하는 대가로 방송사에 아무런 대가(가격)도 지불하지 않기 때문이다.2)(이와 같은 방송광고시장의 구조는 <그림 4>를 참조할 것.) 이러한 방송사, 광고주인 기 업 그리고 시청자의 순환관계는 여타 상품이나 서비스 시장에서는 좀처럼 볼 수 없는 구조이다.
그런데 이러한 형태의 시장에 시장실패가 존재하지 않는 이유는 방송 사와 광고주인 기업 사이에 방송광고시장이 존재하고 있기 때문이다. 만일 방송광고시장이 없다면 방송프로그램들은 정부의 재정지원 등을 통해서만
거나 3개사의 점유율 합계가 75/100 이상인 경우에 일정한 거래분야에서 연간 매출액 또는 구매 액이 40억 원 이상인 사업자를 이 법 제2조 제7호에 따라서 시장지배적사업자로 추정하고 있다.
2) KBS 1TV의 경우 방송에 대한 대가로 수신료를 한전의 전기요금 부과 시 강제로 부과하는 방법 으로 징수한다. 그러나 이는 시청자와 방송사간 자발적 거래가 아니라 강제적으로 징수를 하는 준 조세적 성격을 가지고 있으므로 엄밀한 의미에서 방송프로그램 서비스 소비에 대한 대가의 지불이 라고 볼 수 없다.
시청자들에게 공급될 수 있을 것이다. 왜냐하면 지상파 방송의 공공재3)적 성 격으로 인해서 시청자에게 방송 프로그램 시청의 대가를 요구할 수 없는 시 장실패가 발생하기 때문이다.
<그림 4> 지상파 방송광고시장의 조직구조
자료: 김재홍(2008), pp.20
그러나 이러한 시장실패의 발생 가능성을 방송광고시장의 존재가 완 벽하게 차단하는 역할을 한다. 방송사와 광고주인 기업은 방송 프로그램을 거래하는 것이 아니라 방송 프로그램의 방영 시간 직전이나 방영 종료 후 또는 방영 중간에 광고시간을 거래하게 된다. 이 광고시간의 공급자는 방송 사이고 수요자는 기업이다. 광고주인 기업은 광고시간 자체가 목적이 아니라 궁극적으로 자신이 상품시장에서 팔고자 하는 광고로 자신의 상품을 판촉하 기 위해서 광고시간을 구매한다. 그러므로 광고주의 입장에서 광고는 일종의 판매촉진책(trade promotions)을 방송사로부터 구매하는 것이라고 볼 수 있 다.
한편 시청자는 자신의 만족 극대화를 위해서 광고가 아니라 방송사가 제공하는 프로그램을 시청하는 것이 목표이다. 그러나 시청자는 프로그램을 시청하기 위해서 방송사가 제공하는 프로그램에 끼워지는 광고를 불가피하 게 시청해야만 한다. 이를 다른 관점에서 본다면 시청자는 직접 시청하는 방
3) 공공재라 함은 특정한 상품이 비배재성(nonexcludability)과 비경합성(nonrivalry)을 가지는 것을 의미한다. 특정한 상품이 공공재에 속할 경우 이 재화에 대한 시장가격에 의한 배분은 무임승차자 (free-rider) 문제의 발생으로 인해서 불가능하다. 그러므로 자연독점, 외부성 등과 함께 공공재는 시장실패가 발생하는 대표적인 원인이다.
송프로그램에 대해서 대가를 지불하는 대신 프로그램에 끼워 팔리거나 (tying) 묶어서 팔리는(bundling) 광고를 프로그램과 함께 시청한다. 이러한 시청자의 광고에 대한 시청은 방송사가 공공재인 지상파 방송의 방송프로그 램을 정부의 재정지원 등에 의존하지 않고 제작하여 방송하는 것을 가능하 게 하는 역할을 하고 있는 것이다.
방송사가 방송 프로그램을 시청자에게 공급하는 이유는 광고를 보는 시청자가 많을수록 방송사가 공급하는 광고시간에 대한 광고주의 수요가 증 대하게 되고 이는 결국 방송사의 광고료 인상으로 이어져 수입증대를 가져 오기 때문이다. 시청자가 방송 프로그램을 보는 비율이 방송의 시청률인데 이 시청률에 따라서 방송사의 광고시간 수요가 결정되고 이 수요에 의해서 광고료와 광고수입이 직접적으로 영향을 받게 된다.
이와 같은 방송광고시장의 구조를 볼 때 지상파 방송시장의 공공재적 성격으로 인해서 발생하는 시장실패는 광고라는 사적재(private goods)에 의 해서 완벽하게 교정되어 정상적이고 보편적인 시장으로 작동하게 된다.4) 광 고는 이런 관점에서 본다면 단순히 특정한 기업의 상품에 대한 판매촉진수 단이 아니라 지상파 방송사들이 국민의 공유자산인 전파를 가공해서 부가가 치를 창출함으로써 사회적 후생을 증진시키는 역할을 하도록 하는데 긍정적 인 기여를 하고 있다. 만일 광고가 없다면 모든 지상파 방송은 국민들의 세 금으로 운영되거나 추가적인 수신료 부담을 통해서만 그 프로그램들을 제공 하는 것이 가능하게 될 것이다. 이 경우 국민들은 막대한 추가적 비용 지출 을 통해서만 이 프로그램들을 시청할 수 있었는데 광고 덕분에 이러한 비용 의 추가적인 지출 없이 프로그램들을 보는 이익을 누릴 수 있게 된 것이다.
여기에 사적재화지만 방송광고가 가진 공익성이 있다고 볼 수 있다.5)
지금까지 살펴 본 지상파 방송광고시장의 조직구조에 의하면 방송광 고시장은 시장실패가 존재하지 않는 보편적인 시장이라고 할 수 있다. 따라 서 정부개입을 정당화하기 어려운 시장이라고 볼 수 있다. 그러므로 이 시장 에 대해서 방송 또는 방송광고의 공익성 등을 강조하면서 정부에 의한 이
4) 이러한 지상파 방송광고 시장의 특성은 인터넷 등 뉴미디어에서도 유사하다. 그리고 물론 완벽한 공공재적 성격을 지닌 것으로 볼 수는 없지만 신문이나 잡지 등 여타 언론매체들에서도 유사한 특 성이 존재함을 볼 수 있다.
5) 광고는 결국 기업들에 의해서 상품가격으로 소비자에게 전가되는 비용이 된다고 주장하거나 방송 이 객관적인 상품에 대한 정보를 제공하지 못하기 때문에 사회적으로 해가 된다는 주장이 있으나 이는 타당하지 못하다. 이에 대응해서 경제학은 광고가 소비자에게 유익한 구매전 정보(pre-sale information)를 제공하는 역할을 함으로써 비대칭적 정보 상황에서 소비자의 합리적인 소비를 돕 는 역할을 한다는 점을 보여주고 있다. 광고의 유익성에 대한 논쟁은 Carlton & Perloff(1994) Chapter 15을 참조할 것.
시장에의 개입과 규제를 옹호하는 기존의 주장들은 사실상 그 정당성의 근 거를 가지고 있지 못하다고 할 수 있다.
3.2 방송광고시장의 수직구조
방송광고시장의 수직적인 구조는 우선 방송광고를 공급하는 방송사가 상류(upstream)에 존재하고 이어서 이 방송사들의 광고시간에 대한 판매를 대행하는 유통업체라 할 수 있는 광고판매 대행사들이 존재한다. 이들은 미 디어렙(media representatives)이라 불리는 유통업체들로 공급자인 방송사와 광고주인 기업 사이에서 방송광고시간 거래를 중개하는 역할을 한다. 이들의 역할은 상품시장에서 도소매업자 등 유통업자들의 역할과 동일하다고 할 수 있다. 이들에게서 방송광고시간의 구매자인 기업들은 방송광고시간의 최종소 비자라 할 수 있다. 광고주들도 방송광고시간 구매를 대행하기 위해서 광고 업체를 고용하거나 직접 운영하는 경우가 보편적이다. 왜냐하면 방송광고시 간을 구매한다고 할지라도 그 시간에 방영해야 할 광고의 내용은 그 기업이 전문적으로 제작하는 것이 아니라 또 다른 상품이기 때문이다.(우리나라 방 송광고시장 수직구조의 구체적인 양태는 <그림 5>를 참조할 것)
우리나라 방송광고시장의 수직구조의 구성은 다음과 같다. 우선 상류 에 있는 지상파 방송사는 KBS, MBC, SBS의 지상파 방송 3사, 그리고 9개 지역민방 TV와 11개 지역 FM 라디오 방송, EBS TV와 7개 종교방송 라디오 들로 구성되어 있다.6) 이 가운데 전국적인 네트워크를 가진 지상파 방송 강 운데 KBS와 MBC 그리고 EBS는 모두 공영방송이고 민영방송은 SBS뿐이어 서 “다 공영 1 민영”의 독특한 구조를 가지고 있다.
6) KBS는 KBS 2TV, KBS 2AM, KBS 2FM, MBC는 MBC TV, MBC AM, MBC FM, SBS는 SBS TV, SBS AM, SBS FM이 있다. 지역민방은 TV는 KNN, TBC, KBC, TJB, JTV, UBC, CJB, GTB, JIBS이고, 라디오는 KNN, TBC, KBC, TJB, JTV, TBC, CJB, GTB, JIBS, Sunny, K FM 이다. 종교방송 및 기타 지상파 방송사들로는 EBS TV, CBS AM과 CBS , BBS, PBC, FEBC, WBS, KBS-LA FM의 8개가 있다.
<그림 5> 방송광고시장의 수직구조
방송사
방송광고공사
광고주
광고시장 (광고료-수수료)
광고시장 광고료
앞의 현황에서 보았던 것처럼 지상파 방송사들의 경우 MBC가 시장 점유율 40% 이상을 차지하는 점유율 1위 사업자이고, 그 뒤를 이어서 KBS2 와 SBS가 각각 20%대의 점유율을 차지하는 2, 3위 사업자로 이 시장에서 경 쟁하고 있다. 지역민방이나 종교방송 등 기타 방송사들은 점유율 1% 내외에 불과한 시장에서 영향력을 가지지 못하는 중소방송사업자들이다.
그런데 이러한 방송광고시장의 수직구조에서 유통을 담당하는 미디어 렙시장은 정부가 1980년 설립한 한국방송광고공사(KOBACO)에 의해서 거의 30여 년 동안 독점되어 왔다.7) 엄밀한 의미에서 KOBACO는 미디어렙이라고 볼 수 없다. 왜냐하면 KOBACO가 지상파 방송사들의 광고판매를 대행하고 있으나, 이것이 방송사들의 자발적인 선택에 따른 것이 아니라 법률에 의해 서 강제되기 때문이다.
현재 방송광고시장의 수직구조를 토대로 보면 KOBACO는 정부가 법 적독점(legal monopoly)을 부여한 공공기관으로 방송광고 유통에 대한 거래 독점과 요금규제를 행하는 독점적 규제자로서의 역할을 하고 있다. 그런데 방송광고시장에서 유통업자로서의 미디어렙은 규제자가 아니라 방송사의 광
7) 한국방송광고공사는 전두환 군사독재정권이 언론통폐합이라는 전대미문의 언론탄압 정책의 일환으 로 1980년 12월 31일 제정한 한국방송광고공사법(법률 제3317호)을 근거로 하여 설립된 방송광 고 판매대행기관이다. 한국방송광고공사는 문화체육관광부 산하기관으로 2008년 현재 총 381명의 임직원이 근무하며, 독점적 방송광고유통기관으로 방송광고 요금책정과 판매, 공익광고 연구, 방송 ㆍ인쇄ㆍ온라인 매체의 공익광고 집행, 공익광고 공모전 실시, 연구조사 및 출판, 방송광고시스템 구축 등의 사업을 시행하는 공공기관이다.
고시간 판매를 대행하는 사업자 또는 경쟁자로서 방송사의 이익을 위해서 일하는 기능을 하는 반면, 규제자는 공익을 위해서 이들에 대한 규제를 집행 하는 역할을 한다. 그러므로 규제자로서의 KOBACO가 방송광고 유통(거래) 을 독점하면서 동시에 요금규제를 수행하는 것은 상호모순적 기능을 한 기 관이 수행하는 불합리하고 비효율적인 것이라고 할 수 있다.
이어 방송광고시장의 수직구조의 하류에 위치하는 광고를 구매하는 기업들인 광고주들은 2007년 현재 총 4,889개에 이르는 것으로 파악되고 있 다. 이 가운데 100대 광고주의 광고비는 총 지상파 방송광고비 2조 3820억 원의 63% 내외에 이르는 1조 5,270억 원이었던 것으로 파악되고 있다.8) 광고 주들 가운데 광고구매 1위는 삼성전자로 810억 원에 달하는 지상파 방송광 고를 구매하였고 2위는 SK 텔레콤으로 806억 원에 달하는 광고비를 지출하 였다. 특히 지상파 방송광고시장의 대부분을 점유하고 있는 지상파 TV 광고 를 구매한 광고주의 숫자는 총 2,522개사이고 이 가운데 상위 10대 광고주들 이 전체 TV광고시장에서 구입한 광고시간은 전체의 약 20% 정도이다.
이러한 수직구조 상의 경제주체들에 더해서 광고시장에는 광고주의 의뢰를 받아 광고를 제작하고 광고유통을 담당하는 KOBACO로부터 광고주 를 대신해 광고시간을 구매하는 광고회사가 있다. 이 광고회사들은 방송광고 시장의 수직구조상에 존재하는 것이 아니라 오히려 광고주인 기업들에 중간 재인 제작된 광고(문안, 디자인, 내용 등)와 광고시간 구입 대행 업무를 수행 하는 일종의 거래업체와 같은 역할을 한다. 그러므로 방송광고시장의 수직적 유통경로에서 독자적인 영향력을 가지고 있지는 않다.
4. 방송광고시장에 대한 규제
방송광고시장은 거래, 가격, 물량, 표현, 편성 등 거의 모든 부문이 엄 격히 규제되고 있다. 이를 차례로 살펴보면 다음과 같다.
4.1 거래독점
지상파 방송광고시장에서의 거래는 KOBACO가 광고유통을 독점하도 록 법적독점권을 (legal monopoly)을 부여한 1980년 이래 방송사와 광고주의 자유로운 거래가 금지되어 있다. 이러한 독점권은 방송법 제73조 제5항 “지
8) 자료: 한국방송광고공사 홈페이지 방송광고비 현황/100대 광고주 현황 참조 (http://www.kobaco.co.kr/information/db/db_client.asp)
상파 방송사업자는 한국방송광고공사 또는 대통령령이 정하는 방송광고판매 대행사가 위탁하는 방송광고물 이외에는 방송광고를 할 수 없다.”라는 규정 에 의거하여 주어졌다. 특히 동법 시행령 제59조 제5항은 이 법의 대통령령 이 정하는 방송광고판매대행사는 한국방송광고공사의 출자가 필수요건임을 명시하여 사실상 방송광고 유통업체인 미디어렙의 설립을 금지하고 있어 거 래독점을 확고히 하는 수단으로 역할을 하고 있다.
4.2 요금규제
방송광고 요금은 법적인 근거는 없지만 KOBACO가 결정하고 있다.
그러므로 엄밀하게 말해서 전형적인 가격규제를 하고 있다고는 말할 수 없 다. 그러나 공공기관으로 법적으로 거래독점권이 주어진 KOBACO가 그 독 점력에 입각해서 가격결정자(price setter)로 광고가격을 결정하고 있어 광고 주 입장에서는 사실상 요금규제를 당하고 있는 것과 마찬가지이다.
KOBACO가 정하는 광고요금은 크게 최고가격규제(price ceiling)와 최저가격 규제(price floor)의 두가지 유형으로 나눌 수 있는데 광고수요가 상대적으로 높은 인기시간대(SA시급)의 광고시간은 시장가격보다 낮은 요금이 책정되고 광고수요가 낮은 비인기 시간대의 광고시간에는 시장가격보다 높은 요금을 적용하는 방식으로 운용되고 있다. 최고가격규제는 물가안정과 독점규제를 명분으로 최저가격규제는 지역민방 및 종교방송 등 중소방송사에 대한 교차 보조를 통한 방송 다양성 확보를 명분으로 하고 있다. 이와 같은 요금규제는 다양한 형태의 광고판매 방식에 의해서 이뤄지고 있다.
4.3 끼워팔기
방송광고시장은 인기시간대인 SA급 광고에 같은 방송사의 비인기시 간대인 C급 광고 혹은 종교방송 등과 같은 타 라디오 방송사의 광고를 끼워 파는 방식으로 끼워팔기가 이뤄지고 있다. 그런데 이러한 독특한 형태의 끼 워팔기는 KOBACO의 가격규제로부터 파생된 것이다.9) 이는 수요가 많은 인 기시간대에 최고가격규제를 하여 초과수요를 만들어 내고 수요가 적은 비인 기시간대에 최저가격규제를 하여 초과공급을 만들어 낸 후 이 초과수요와 초과공급을 끼워팔기 형식으로 상쇄시키는 것을 의미한다.
9) 끼워팔기란 생산자가 주상품을 구매하려는 소비자에게 종상품을 강제적으로 판매하려는 행위를 말 한다. 그러나 지상파방송광고시장에서 사실상의 규제로 행해지는 끼워팔기는 이러한 보편적 끼워 팔기와는 양태를 달리하는 것이다.
4.4 물량규제
방송법 시행령 제59조 제2항 제1호는 거래되는 방송광고 물량을 방송 프로그램 방영 시간의 10/100 이내로 제한하고 있다. 또한 방송법 제73조 제 4항 및 동 법 시행령 제59조 제3항과 제4항은 비상업적 공익광고를 전체 방 송시간의 1/100 이내 방송통신위원회가 고시하는 비율로 편성해야만 하도록 하고 있다. 또한 방송프로그램의 방영 중간에 행하는 광고는 원칙적으로 금 지하며, 토막광고 횟수는 라디오 방송은 매 시간 4회 이내, 매 회 4건 이내 로 TV 방송에서는 매 시간 2회 이내, 매 회 4건 이내로 하고 라디오 방송은 매회 광고시간을 1분 20초 이내, TV 방송은 1분 30초 이내로 하되 매 시간 총 광고시간은 5분을 초과하지 못하게 되어 있다. 이외에도 자막광고나 사보 광고의 경우에 대해서도 구체적인 물량규제가 시행되고 있다(방송법 시행령 제59조 제2항 제1호).
4.5 준조세: 방송발전기금
방송발전기금이라는 이름으로 준조세가 부과되고 있다. 1999년까지는 KOBACO가 공익자금이라는 이름으로 준조세를 징수하고 집행하여 왔지만 공익자금의 문제점이 심각해지자 2000년부터 이를 방송발전기금이라는 이름 으로 명칭을 변경하여 방송통신위원회 소관으로 주무부처를 변경한 후 그 징수와 집행을 KOBACO가 담당하도록 하는 체제를 유지하고 있다. 이렇게 방송발전기금이라는 준조세가 존재하는 근거는 방송법 제 37조에서 지상파 방송사업자는 방송광고매출액의 6/100 범위 내에서 그리고 종합유선방송사 업자와 위성방송사업자는 연 매출액의 6/100 범위 내에서 방송발전기금을 부담하도록 하는 조항에 있다.
그런데 이 방송발전기금이 문제가 되는 것은 지상파 방송사들은 무선 국으로 공유자산인 전파를 배타적으로 사용하는 대가인 전파사용료를 정부 에 지불하는 것이 마땅하나, 지상파 방송사들이 지불할 전파사용료는 면제하 는 대신10) 방송법에 입각한 방송발전기금을 징수하는 기형의 제도가 운영되 고 있기 때문이다.
10) 구체적인 내용은 전파법 제67조 제1항을 참조할 것.
4.6 수수료 규제
KOBACO는 거래되는 모든 광고료의 14/100에 해당하는 수수료를 한 국방송광고공사법 제19조와 동법 시행령 제5조에 입각하여 받는다. 이 수수 료 가운데 11.2%는 대행 수수료로 광고주를 대신해서 광고시간을 KOBACO 로부터 구매 대행하는 광고회사들에 지급되고 나머지 2.8%는 KOBACO의 운영경비와 관련 세금으로 사용된다. 이로 보면 KOBACO는 광고요금만 규 제하는 것이 아니라 광고회사의 대행 수수료에 대해서도 요금규제를 하고 있다고 볼 수 있고 운영경비를 수수료에서 사용하는 것은 결국 이것도 준조 세의 하나라고 볼 수 있다.
<그림 6> 방송광고시장 규제현황
거래규제
√ 거래 독점
물량규제
√ 고정 물량
√ 편성 규제
준조세
√ 방송발전기금 요금 규제
√ 최고가격규제
√ 최저가격규제 끼워팔기
수수료
5. 방송광고시장의 문제점
5.1 “다 공영 1 민영”의 과점적 방송시장
앞에서도 언급하였던 것처럼 방송시장은 KBS, MBC, EBS로 구성된 공영방송들과 1개 민영상업방송인 SBS가 시장지배적 지위를 유지하고 있다.
방송광고시장에서의 점유율을 기준으로 볼 때 지상파 방송시장에서 이들 지 상파방송 3사의 시장지배력은 전체 시장의 87.5%를 넘어서고 있다. 우선 이 러한 방송시장 내지 방송광고시장이 시장실패가 없는 보편적인 시장이라는 앞에서의 논지를 전제로 보면 왜 정부가 시장실패가 존재하지 않는 시장에 막대한 세금을 투입하여 투자를 하거나 출연을 하여 공영방송을 유지하는지
그 이유를 알 수 없다.
방송사의 수입에 직접적인 영향력을 행사하는 광고주들의 압력으로부 터 독립하여 여론의 다양성을 유지하도록 하기 위해서 민영보다는 공영이 바람직하다는 논리는 타당하지 못하다. 왜냐하면 그러한 주장이 사실이라면 현재 시청료를 받는 KBS 1TV나 1라디오뿐만 아니라 KBS 2TV, 2AM, 2FM 그리고 MBC TV와 라디오, EBS 등도 모두 광고를 하지 말고 시청료를 부담 하여 운영하는 것이 타당하다. 왜 명목상으로는 공영이라 하면서 실제로는 민영방송처럼 광고수입으로 이를 운영하고 있는가? 소유를 공영으로 하면서 방송광고시장에서는 민영방송과 동일한 방법으로 경쟁에 가담한다면 어떻게 공정한 경쟁이 이뤄질 수 있을 것이며 광고주로부터 독립하여 여론의 다양 성을 이들 방송사들이 추구할 수 있을 것인가.
더구나 이러한 주장이 타당하지 못한 것은 오늘날 여론의 다양성에 대한 위협은 방송사에서 광고를 구매하는 광고주들로부터가 아니라 정부와 정치권의 방송에 대한 개입과 규제로부터 나오고 있다는 것이 보편적인 인 식이기 때문이다. 그러므로 국민의 세금으로 사실상 ‘주인 없는’ 기업으로 다 중적 대리-위임관계에 입각한 복대리인문제(double agency problem)와 그럴 듯하지만 모호한 공익성이라는 목표를 가진 채 종사자들의 일탈과 기회주의 적 행태가 만연하는 공기업 형태로 방송사를 유지하는 것은 결국 끊이지 않 는 공정성 시비와 방만한 경영으로 인한 적자의 누적을 초래하여 국민에게 더 큰 부담만 초래한다.
공영이어야 보다 품질 좋은 방송이 가능하다고 주장하는 것도 타당하 지 못하다. 만일 그 주장이 사실이라면 여타 상품이나 서비스도 공영으로 하 는 것이 품질이 좋아야 한다. 왜냐하면 공영기업은 공익을 중시할 터이고 따 라서 그 만들어내는 상품이나 서비스도 품질이 영리를 추구하는 민간기업의 그것보다 월등히 좋을 것이기 때문이다. 그러나 현실은 이러한 사회주의적 인식과는 정 반대로 나타나고 있다. 민간기업이 시장을 통해서 공급하는 상 품과 서비스는 정부가 공기업이나 규제를 통해서 공급하는 상품이나 서비스 보다 대개 품질은 좋고 가격은 낮은 것으로 나타나 있다. 이러한 현실은 크 게는 사회주의 국가들에서 상품이나 서비스 품질이 저급한 것으로 나타나는 반면 영리추구를 근간으로 하는 기업들이 상품이나 서비스를 공급하는 자본 주의 국가들에서는 품질이 아주 높은 제품들이 값싸게 공급되고 있는 것으 로 반증될 수 있다. 또한 이는 공기업의 비효율성으로 인해서 이들 공기업들 의 민영화를 추구한 나라들의 다양한 경험에서도 공통적으로 나타나고 있다.
더구나 방송에서의 공익은 아주 박식한 사람들이나 고도의 예술적 안
목을 가진 사람들이 추구하는 고품질의 프로그램들을 만드는 것이 아닐 수 있다. 왜냐하면 그런 프로그램들을 보는 사람들은 아주 제한된 수의 국민들 에 불과하고 일반 국민들은 그보다는 이해하기 쉽고 재미있는 프로그램을 시청하기를 원할 것이기 때문이다. 이를 전제로 할 경우 품질이 좋은 프로그 램은 시청률이 높은 프로그램이라 할 수 있다.11) 그런데 시청률이 높은 프로 그램을 만드는 것은 정부가 규제를 하거나 개입하지 않아도 방송사가 방송 광고 수입을 극대화하기 위해서 최선을 다하는 과정에서 만들어질 수 있다.
다만 방송의 다양성 측면에서 볼 때 앞에서 언급한 고도의 지식을 습 득하게 하거나 우리나라의 전통과 고전과 관련된 프로그램 등과 같이 그 예 술적인 가치는 있지만 시청률이 낮아 방송광고의 판매를 통해서 민간 방송 사의 이윤추구를 통해서 이를 제작하고 방영하는 것이 어려운 경우 이들을 공영방송에서 제작하고 방송하는 것은 타당하다고 할 것이다. 이런 관점에서 보면 현재와 같이 “다 공영 1 민영” 체제가 아니라 “1 공영 다 민영” 체제 로 방송시장을 변경시키고 정부는 공영방송에만 개입하고 민영방송에 대해 서는 개입을 최소화한 채 시장에 맡기는 것이 필요할 것으로 보인다.
5.2 KOBACO의 방송광고유통시장 독점체제
앞에서 이미 지적한 것처럼 KOBACO가 방송광고유통시장을 독점하 고 있는 것은 상호모순적인 두 기능인 사업자와 규제자 역할을 동시에 하는 것을 의미하고 이는 결국 방송광고시장에서의 정부실패(government failure) 를 초래하고 있다. 사업자가 선수(players)라면 규제자는 심판(referee)이다.
그런데 심판이 선수를 겸하는 경우 그 경기가 공정할 가능성은 사실상 사라 진다는 측면에서 본다면 현재의 방송광고시장은 정상적인 시장경쟁을 정부 가 유통독점을 통해서 가로막고 있다고 볼 수 있다.
특히 KOBACO가 문제가 되는 것은 방송사들이 과거 정권의 홍보 기 능을 대신하는 정부 외곽단체나 공공기관으로 권력의 시녀 역할을 하던 시 기에 언론통폐합을 통해서 언론과 방송 장악을 의도적으로 도모하던 권력에 의해서 설립되었고, 이러한 방송사들의 재원을 이 법적 독점력을 가진 공공 기관을 통해서 강제적으로 조달하였던 시스템이라는 것이다. 앞에서도 언급 하였던 것처럼 지상파 방송광고시장은 정부의 개입근거가 되는 시장실패가 방송광고에 의해서 완전히 교정되는 보편적인 시장이다. 그러므로 정부가 방 송광고의 유통에 독점 공기업 내지 공공기관을 설립하여 이에 개입하고 규
11) 이에 대한 구체적인 논의 및 주장은 김재홍(2008)의 제5장을 참조할 것.
제하는 것은 그 명분이 없는 일일 뿐만 아니라 이 시장의 경쟁을 제한하여 이 시장에서의 품질 향상과 소비자 후생증진을 저해하는 일을 하고 있는 일 이라고 볼 수 있다.
더구나 KOBACO 체제가 문제가 되는 것은 이 법적 독점을 통해서 만들어지는 독점적 지대(monopoly rent)를 더 많이 차지하기 위한 광범위한 지대추구행위(rent-seeking behaviors)가 만연하고 있다는 점이다. 이러한 지 대추구행위는 광고유통에서의 법적독점 체제의 폐해를 해결하기 위해서 필 수불가결한 KOBACO의 해체와 민영 미디어렙 경쟁체제 도입에 대해서 KOBACO와 그 체제의 수혜자들이 다양한 반대와 투쟁을 광범위하게 전개하 는 것으로도 표출되고 있다.
사실 모든 규제에는 그 규제로 인한 수혜자들이 이해관계자로 존재하 는 것이 보편적이고 이들이 불특정 다수 국민들의 이익과 무관한 자신들의 이해관계 관철을 위해서 규제의 존속에 최선을 다한다. KOBACO에 의한 거 의 30년에 걸친 방송광고시장에 대한 개입과 규제도 이와 같은 규제의 수혜 자들을 만들어 냈고, 지금은 그들이 KOBACO체제의 해체와 방송광고유통시 장에의 경쟁도입에 반대하여 일반국민들의 이익에 반하여 자신들의 이익을 대변하고자 하는 인센티브를 가지게 한 것으로 판단된다.
KOBACO 독점체제에 입각한 거래 및 요금규제는 또한 방송광고시장 에서 정상적인 경쟁을 저해하고 사실상 방송사 간 담합을 조장하는 역할을 하고 있다. 법적 독점을 통해서 최저가격과 최고가격을 규제할 경우 방송사 가 아무리 시청률이 높은 프로그램(품질 좋은 프로그램)을 제작하여 이를 방 송광고시간과 결합하여 판매한다고 할지라도 그 가격을 규제수준 이상 받는 것이 불가능하다는 것을 의미한다. 또한 최저가격을 규제할 경우 아무리 적 당히 프로그램을 제작한다고 할지라도 그 프로그램을 팔지 못할 염려가 없 기 때문에 프로그램을 최소의 비용으로 제작할 인센티브를 가지게 된다. 이 러한 최저가격과 최고가격에 입각한 방송사의 인센티브는 정상적인 수준보 다 전반적으로 품질이 낮은(시청률이 낮은) 프로그램을 제작하게 하여 소비 자인 시청자의 후생을 저상하게 된다. 물론 이 과정에서 낮은 품질의 상품 (방송 프로그램)에 높은 가격을 지불하게 되는 광고주들은 그 저품질로 인해 서 직접적인 피해를 보는 당사자가 된다.
특히 KOBACO 체제가 문제가 되는 것은 광고주들이 이러한 피해에 도 불구하고 광고의 구매를 아예 중단하는 것을 제외하고서는 선택의 여지 가 없다는 점이다. 만일 광고유통을 KOBACO가 독점하지 않는 경우에는 한 방송사의 광고가 가격에 비해서 품질이 낮다면 다른 방송사의 광고를 구입
하는 것이 가능할 터인데 현 체제에서는 이러한 선택이 봉쇄되어 있다는 점 에서 그 피해는 실로 막대하다고 할 수 있다.
6. 정책대안: 방송광고시장에의 경쟁도입 방안
6.1 “1 공영 다 민영”체제를 위한 방송시장 민영화와 경쟁도입
현재 방송시장의 “다 공영 1 민영” 체제는 논리적으로나 명분상으로 아무런 타당성도 가지지 못하는 기형의 산업조직이라 할 수 있다. 제3절에서 언급한 문제점들을 해결하기 위해서는 현재 방송시장을 규정하고 있는 다양 한 방송ㆍ통신 관련 규제들의 대대적인 개혁과 KBS2, MBC의 민영화가 이뤄 져서 “1 공영 다 민영” 체제로 방송시장이 개편되는 것이 필요하다.
우선 지금 미디어 간 칸막이가 되어 있는 현재의 방송규제체계를 전면 개편 하여 신문, 방송, 인터넷, 통신을 통합한 종합미디어사업자의 출현이 가능하 도록 해서 IP TV, 와이브로 등 다양한 기술진보를 수용하여 수익모델을 창 출하고 산업으로서의 가능성을 열 수 있도록 해야만 한다. 현재 문화산업, 컨텐츠산업 등 다양한 고급 서비스산업이 성장의 견인차 역할을 하도록 하 기 위해서는 과거 정권홍보의 전위대로 규정되었던 방송사들을 이제는 시장 에서 활동하는 미디어 기업들이 되도록 해야 한다.
그리고 방송이 여론의 다양성을 반영하도록 하기 위해서는 현재의 지상파 3 사 점유율 87.5%의 시장지배력이 완화되고 경쟁이 치열해지는 것이 중요하 다. 이를 위해서 신문사들의 지상파를 비롯한 방송시장 진출이 자유로워지는 것은 물론, 현재와 같이 보다 많은 채널들을 사용하는 것이 가능해진 여건에 서는 여타 사업자들도 방송진출을 자유롭게 허용하는 조치들을 하는 것이 바람직하다. 일부 좌편향적인 전문가들이나 언론 종사자들이 주장하는 것처 럼 신문을 비롯한 여타 사업자들의 방송산업 진출은 우익 메이저 신문이라 는 조ㆍ중ㆍ동의 여론 편향성을 부채질하는 것이 아니라 오히려 KBS, MBC, SBS 3사가 장악하고 있는 방송시장에 새로운 경쟁자들이 진입하여 여론의 다양성을 촉진하고 지상파 방송 3사의 여론에 대한 장악과 편향성을 시정하 게 될 것으로 보인다.
특히 현재 이미 정부가 재원을 부담하여 운영하는 것이 아니라 광고수입을 통해서 운영되고 있는 KBS2와 MBC의 경우는 사실상 그 시장에서의 행태는 민영방송인데 그 소유는 공영으로 하고 있어 많은 문제점들이 발생하고 있 다. 그러므로 현재의 복잡한 소유구조를 민영화를 통해서 정리함으로써 앞에
서 언급한 복대리인 문제와 공익성이라는 모호한 목표로 인해서 발생하는 비효율성을 제거할 수 있다. 이를 통해서 경영진을 포함한 구성원들의 기회 주의적 일탈행위와 방만한 경영으로 인한 적자의 누적 등 다양한 문제점을 해결하는 것은 물론 시청자들의 후생증진에 기여하는 높은 품질의 프로그램 제작 및 방송도 가능하게 될 것이다.
제2절에서도 논의했던 것처럼 방송사가 민영이라 하여도 방송광고시장의 존 재로 인해서 방송사는 항상 사회적 후생을 극대화하는 품질의 프로그램을 제작하려는 인센티브를 가질 것이다. 따라서 민영화는 방송사들이 가진 경영 비효율성을 제거할 뿐만 아니라 경쟁이 치열해지는 방송광고시장에서 자신 들의 이익극대화를 위해서 보다 품질 좋은 프로그램을 타 방송사보다 저렴 한 비용에 만들려고 노력하게 할 것이다. 더구나 방송시장에의 진입을 규제 하는 각종 규제를 제거하는 것은 결국 방송시장에서의 경쟁을 촉진하여 방 송사들의 이러한 노력과 인센티브를 강화하는 요인으로 작용할 것이기에 더 욱 바람직스럽다.
6.2 KOBACO의 폐지와 방송광고유통시장에의 경쟁도입
KOBACO가 방송광고의 수직구조에서 규제자이자 미디어렙의 기능을 동시에 수행하는 현행 산업조직의 비효율성과 모순은 이미 논의한 바 있다. 이러한 모순을 해결하기 위해서는 방송광고시장을 진입이 제한되지 않는 경쟁상태 의 시장으로 복원하는 것이 필요하다.
이미 제3절에서 논의한 것처럼 지상파 방송은 공공재적 특성 때문에 시장실 패가 발생하는 것이 사실이나 방송광고의 존재는 이러한 공공재적 특성으로 인해서 발생하는 시장실패를 완벽하게 보정하는 역할을 하기 때문에 이 시 장에 정부개입을 정당화할만한 논거는 전혀 없다.
현재의 KOBACO체제는 제5절에서 지적했던 것처럼 군사독재정권이 언론통 폐합을 통해서 언론을 장악하려는 기도의 일환으로 만들어졌던 것이고 그러 므로 현재의 광고거래에 대한 KOBACO의 독점은 여론의 다양성 보장 등 방 송의 공익성을 확보하는데 있어서 근간이 되는 방송사의 수입에 대한 명시 적 또는 암묵적 정부 개입을 보편화하는 문제점이 있으므로 이를 해결하기 위해서도 KOBACO를 해체하는 것이 필요한 것으로 판단된다.
과거 방송광고유통시장 개편 논의는 KOBACO를 그대로 둔 채 추가적으로 미디어렙을 신설하는 제도로의 이행과 그 신설 미디어렙의 수를 몇 개로 할 것이냐를 두고 논의가 진행되어 왔는데 이러한 논의는 방송광고산업이 가진
경쟁시장적 성격을 생각한다면 그 논의 또한 터무니없는 것임을 알 수 있다.
만일 KOBACO가 공영방송들의 광고대행을 현 상태에서 그대로 진행하는 것 으로 하고 민영방송에 대한 미디어렙을 신규로 설치할 경우 그 시장지배적 지위로 인해서 방송광고시장에서의 경쟁은 물론 방송광고유통시장에서의 유 효경쟁도 가능하지 않다. 그러므로 경쟁을 촉진하여 방송광고시장의 활성화 와 방송광고산업의 성장을 도모하고자 한다면 KOBACO를 완전히 폐지하고 방송광고 유통을 담당하는 미디어렙들이 자유롭게 방송사들을 대행할 수 있 도록 진입을 자유화하는 것이 타당하다고 할 수 있다.
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