(1) 개요
독일은 연방정부로서 역사적으로 지방분권화 수준이 높고 최근까지 각 주정부 (Länder)가 물관리에 대한 전적인 책임을 져왔다. 그러나 2000년 EU의 수자원 관리 법령인 ｢물관리지침(Water Framework Directive, WFD)｣이 발효되면서 EU 회원국 들에 통합적 수자원관리 시스템에 대한 요구가 증대되고 있다. 이러한 노력의 일환으 로 독일 연방정부 또한 1957년부터 유지되어온 ｢연방물법(Federal Water Act)｣을 2010년에 ｢수자원관리법(Water Management Act, WHG)｣으로 대체하고, 일부 지방정부의 물관리 권한을 연방정부로 위임하는 등 EU의 물관리지침을 따르고자 한다(Theesfeld, I. & Schleyer, C., 2013). 독일을 흐르는 대표적 강인 엘베강과 도나우강은 규모가 크고 유역을 경계로 하는 국가가 많아 EU, 인접 국가, 주정부 등 다양한 수준의 협력이 이루어진다.
(2) 엘베강 보호를 위한 국제위원회(International Commission for the Protection of the Elbe River)
엘베강은 독일 및 체코공화국을 통과하는 국제하천으로 총연장 1,091㎞, 총 유역면 적 148, 270㎢로, 유역 면적의 약 65%는 독일 영토에, 34%는 체코공화국 영토에 속한다. 엘베강의 유역 인구는 총 2,500만 명이며 유역에 인접한 대표적 대도시는 독일의 베를린, 함부르크, 체코의 프라하 등으로 독일인 인구의 24.6%가 엘베강에서 식수 및 농업용수를 제공 받는다. 1980년대 말, 동독 및 공산주의 정권인 체코공화국 지역에 속한 엘베강의 수질오염이 심각한 수준에 이르게 되고, 독일 통일 후 엘베강 복구가 서유럽의 공통관심사로 주목을 받게 되면서 1990년 ‘엘베강 보호를 위한 국제위원회’(International Commission for the Protection of the Elbe River, ICPER) 가 설립되었다49).
현재 ICPER의 회원국은 독일과 체코이다. 유럽집행위원회(European Commission,
49) ICPER(http://www.ikse-mkol.org/index.php?id=35&L=2)을 참조하기 바란다.
EC)의 환경 분과기관인 EC 환경총국도 ICPER의 최초 회원이었으나, 2004년 체코가 EU에 가입하면서 EC는 다른 참관국가들과 함께 참관자격만 가지게 되었다50). 또한, 2004년 이전에는 위원회 운영에 필요한 재원을 <표 4-12>와 같이 분담하였으나, 2004년 이후부터는 국가별 EU 분담금으로 전액 충당하고 있다.
구분 출연금 비중
독일 65.0%
EC 2.5%
체코슬로바키아 32.5%
전체 100%
자료: ICPER(http://www.ikse-mkol.org/index.php?id=35&L=2)
<표 4-12> ICPER 회원 출연금 비중(2004년 이전)
ICPER의 설립 목적은 엘베강의 물리적, 화학적, 생물학적 수준을 향상하고, 생태계 적 가치를 높이기 위함이며, 구체적으로 ①엘베 하천용수 수질을 음용수 및 농업용수 로 사용 가능하게 함, ②생물 다양성 및 자연 생태계 보호, ③엘베강을 거쳐 북해로 흘러드는 폐수량의 감소를 목표로 설정하였다51). ICPER은 다수의 실무단으로 구성 된 조정기구로 독일과 체코공화국이 협력하는 정책 플랫폼 역할을 하며 독일과 체코의 연간 각료회의에서 주요 결정을 한다. 이렇게 결정된 사안은 자율적 협력 및 설득에 기초하여 자율적으로 관할지역에서 집행하며 ICPER의 실무단은 <표 4-13>처럼 크게 3개 분야로 구분된다52).
구분 수질관리 홍수 위험 관리 수질 사고 실무단
이행 업무
∙ EU WFD에 따라 수질 측정 및 분석
∙ 엘베강 전역의 연간 수질 측정 및 분석, 관련 자료 공개 및 2년마다 개선 상황을 발표
∙ EU 홍수 법령에 따라 이행 ∙ 수질 사고 발생 시 관련 기관 들에게 경고 조치 및 협력 도모
자료 : ICPER(http://www.ikse-mkol.org/index.php?id=35&L=2)
<표 4-13> ICPER 실무단 업무 구분
50) 참관국가 및 기관은 오스트리아, 폴란드, EC, 라인강 위원회, 오드라강 위원회, 도나우강 위원회, NGO이다.
51) ICPER(http://www.ikse-mkol.org/index.php?id=35&L=2)을 참조하기 바란다.
52) 실무단 외에도 연구 실무단, 생태계 보호 실무단, 법률 실무단을 두고 있다.
주요 기한 내용
2012년 말 ∙ 공공 자문을 위한 유역관리 계획(2016-2021)의 타임라인 및 프로그램 결정 및 공개 2013년 말 ∙ 엘베강 유역에 대한 환경 및 경제 분석(2004년이래) 검토 및 2016-2021 유역관리 계획의
타임라인 및 프로그램에 반영
2014년 말 ∙ 1차 유역관리 계획(2016-2021) 공개 및 공공 자문 실시 2015년 말 ∙ 최종 유역관리 계획(2016-2021) 발표
자료: Walsh C., 2012.
<표 4-14> 엘베강유역의 EU 물관리지침(WFD) 실행 계획
엘베강유역관리계획은 두 축으로 나뉘는데, 계획 A는 유역 전체를 대상으로 하고 2009년 ICPER이 주도하여 마련하였다. 계획 B는 국가유역계획으로 엘베강유역 위원회(Elbe River Basin council, FGG Elbe)와 조율하여 마련한다. 실제로 물관리지 침(WFD) 실행을 위해 <표 4-14>와 같이 2010년부터 2015년까지 국제유역관리계획 (2016-2021)을 마련하였다53).
(3) 주정부간 협력: 엘베강유역위원회(Elbe River Basin council)
독일 내 주정부간 협력기구인 엘베강유역위원회(Elbe River Basin council, FGG Elbe)의 전신은 1977년에 설립된 엘베강 오염관리 실무위원회(Working council for Control of Pollution in the Elbe, ARGE Elbe)이다. 1990년대 후반까지 서독지역 에 속했던 주정부만 회원으로 가입되었으나 통일 독일 후 동독지역도 포함해 2004년 새롭게 발족하였다. 2000년 EU의 물관리지침을 채택한 이래, 2002년 독일은 ｢연방물 법｣을 개정하고, 독일 전역을 10개의 유역으로 구분한 뒤 개별 유역지구 위원회를 설치하였다. 이 중 엘베강유역지구(Elbe International River Basin District, IRBD)는 다시 9개의 유역조정지구로 나뉘며, 그중 5개 지구가 독일에 속한다. 하부 유역조정지 구에 속하는 주정부들 중 대표주를 선정(예: 브란데부르크 주는 Havel 유역조정지구 의 대표 주)하고 나머지 주정부는 파트너십을 구성하는 형태를 보인다. 또한, 특정 주가 해당 유역조정지구를 대표하는 주이면서 동시에 타 유역조정지구의 파트너주로 참여해 유기적 조직 구성을 보이고 있다.
53) 2009년 발표한 독일 엘베강 국가유역관리계획(B)은 10개 주 및 연방정부의 참여로 마련되었다.
체계 담당기관 주요 업무 연방 환경부(Federal Ministry of
the Environment) ∙ EC에 보고, 법체계 마련 및 국제 사회에서 독일 대표 국제 유역
지구 ICPER ∙ 국제강 유역관리 계획 조정 및 준비, 관련 이해집단 간 분쟁 해결 및 정보 공유
주정부 간 협력
엘베 강 유역 위원회 (FGG Elbe)
∙ 지역경계 관련 문제 해결, 유역경계 개념, 전략 마련, 경험 공유 및 데이터 조율
주정부
브란덴부르크주 환경, 보건
및 소비자 보호기관 ∙ 정책 및 법제 개발, 주정부 간 및 국제 공청회 참여 브란덴부르크주 환경청 ∙ 강 유역관리 계획 실행-하천 개발 개념(GEKs) 및 사업 개발 지역 및
지방정부
주환경청, 컨설턴트,
지방정부, 이해관계자 ∙ 이해관계자 및 공공 참여를 통한 GEK 발전, 지역 정보 공유 자료: Walsh C., 2012.
<표 4-15> 엘베강유역지구와 물관리지침 집행 거버넌스 체계(예: 브란덴부르크주)
엘베강 10개 주 주지사 회의 (공식/전략적 의사결정)
엘베강 위원회 (실행 의사결정)
조정 위원회 (전문가 자문 및 조율)
기술 실무단
지표수 지하수 데이터 홍수위험관리 경제 분석
자료: Walsh C, 2012, p.22에서 발췌함
<그림 4-7> 엘베강유역위원회(FGG Elbe) 조직도
(4) 유역위원회 및 국가 간 협력: ELLA 프로젝트
2004년부터 2006년까지 23개 프로젝트에 공동 참여하는 독일, 폴란드, 오스트리 아, 헝가리 4개 국가는 초국가적 공간체계를 활용한 Elbe-Labe 홍수관리 방안을 마련하였다(Heiland, 2008)54)55). 이는 2002년 엘베강 유역이 심각한 홍수 피해를
입자 ‘엘베강 보호를 위한 국제위원회(ICPER)’가 마련한 기존의 홍수 대비 행동지침 을 개정하고 2004년의 EU 물 정책 및 공간정책을 통합·반영하여 홍수 피해 예방을 위한 EU 수준의 초국가적 전략을 세우게 된 것이다. ‘INTERREG III B’ 참여국들은 경제적으로 낙후된 지역의 홍수 위험에 대한 대비 강화, 위험 관리 지역에 대한 정보 생산, 안전 기준 강화 및 토지이용 계획 변경·적용을 목표로 삼았고 이에 따른 실행 결과는 ①엘베강 전 유역에 초국가적 전략 계획지도 작성, ②지역 계획 및 지역 전략 개선, ③초국가적 공간 계획 및 홍수 관리를 위한 효과적인 네트워크 구축 등 이다(Heiland, 2008).
(5) 도나우강 유역 국제위원회(International Commission for the Protection of the Danube River)
유럽에서 두 번째로 긴 강인 도나우강은 총연장 2,850㎞, 총 유역 면적 807,827㎢에 이르며, 독일 남부의 흑숲에서 시작해서 루마니아의 흑해에 이르기까지 19개 국가를 관통하여 도나우강 상·중·하류를 지나는 국가 간의 다양한 이해관계가 대립한다.
도나우강 상류지역에 위치한 독일, 오스트리아, 체코공화국, 슬로바키아는 산업 및 하수처리 및 수력 발전용으로 하천을 이용하고자 하고, 흑해쪽 중류 및 하류지역에 위치한 국가들은 식수, 농업용수, 어업 및 관광용수로 활용하고자 한다(O’Regan et al., 2007).
1991년 시작된 도나우강 유역을 위한 환경프로그램(The Environmental Programme for the Danube River Basin, EPDRB)을 계기로 주변국들은 도나우강을 기존에 항구·무역로 등 경제적 가치만 추구하던 관점에서 벗어나 생태·환경적 측면을 고려하 게 되었고, 이는 오염된 강을 복구하고 보호하기 위한 노력의 시초가 되었다(O’Regan et al. 2007). EPDRB에 힘입어 1994년 13개 도나우강 유역 국가들 및 EU는 ‘도나우강 보호협약’(Danube River Protection Convention)을 맺게 되고, 이를 바탕으로 1998 년 ‘도나우강 유역 국제위원회’(International Commission for the Protection of
54) EL은 독일의 ELbe강, LA는 체코의 LAbe강을 일컫는다.
55) Elbe-Labe 홍수관리 방안을 통상 ‘INTERREG III B’라고 지칭한다.
the Danube River, ICPDR)가 설립되었다(O’Regan et al., 2007). ICPDR에는 도나우 강 유역 국가들뿐만 아니라, 국제기구, NGO 등 다양한 기관이 참여하게 되었고, 프로그램 실행을 위해 EU 및 세계은행 등 국제적 재정 지원을 받고 있다.
ICPDR은 ‘도나우강 유역관리계획’을 구축 및 실행하는 데 있어 플랫폼 역할을 하며, 유역 주변 국가 19개국 중 유역 면적이 2,000㎢ 이상을 차지하는 14개 국가가 회원국이다. 구체적으로 ICPDR는 ‘도나우강 보호협약’을 준수하기 위한 회원국 간 조정·조율 및 도나우강 유역관리계획 마련에 필요한 중재자 기능을 담당한다.
또한, 수질 개선, 홍수 및 산업 폐수 사고 관리, 하수 방출 기준 협의 및 관련 기준들이 국가 법제 및 정책에 반영되도록 조정·조율한다(O’Regan et al., 2007).
사업 단계 기간 내 용
1단계 2000~2003 유역 지구 설정, 관리 체계 및 협력 시스템 구축
2단계 2003~2004 유역 특성 분석, 당면과제, 환경적 영향, 경제 분석, 보호 구역 설정 등 3단계 2004~2006 모니터링 네트워크 및 프로그램 구축
4단계 2006~2009 유역관리체계 구축과 공동사업 개발 자료: O’Regan et al., 2007.
<표 4-16> 도나우강 유역관리계획 1차 사업기간