(1) 물관리 전반
미국의 경우 물관리에서 연방차원의 수량관리와 관련 사업은 국방부 소속의 공병단 (U.S. Army Corps of Engineers)과 내무부의 개척국(U.S. Bureau of Reclamation, USBR) 등에서 담당하고, 수질관리를 위한 기준설정, 규제 등은 환경청(U.S.
Environmental Protection Agency, EPA)이 담당하는 구조로 되어 있다. 연방정부를 대표하는 공병단은 미 국방부 소속으로, 수자원관리와 관련하여 하천 내비게이션, 홍수 등 재해피해 감소 기능을 담당한다. 최근에는 수생태계 복원 및 환경보호 기능이 추가되었고, 선택적으로 지역 환경기초시설 설치 등에도 참여한다18). 연방환경청은
전국을 10개 구역으로 나누어 수질관리를 위한 기준설정, 감시 및 규제 업무를 담당한 다. 또한, 환경정책을 개발하고 연방환경법의 이행 기능을 수행하며 환경보호 기준 설정과 집행, 보조금 및 기술지원 등의 업무를 총괄한다19).
복수의 주를 거쳐 흐르는 강의 이용과 물배분을 위해서는 유역협의체를 통해 물관리에 대응한다. 테네시강의 경우, 유역 차원의 통합적인 수자원 개발과 관리 등 유역종합개발을 추진하기 위해 테네시유역관리청이 설치되어 있으며 유역통합물 관리기구로서의 기능을 수행한다.
중앙 정부
국방부: 공병단(US Army Corps of Engineers)
o 주 간을 흐르는 강의 이용, 물 배분 등
o 주 내의 수자원 개발·공급 등
o 유역종합개발 등
o 연방차원의 수량 관리와 사업 등
유역협의체
주정부
테네시유역 관리청(TVA)
내무부: 개척국(Bureau of Reclamation) 환경청(Environmental Protection Agency)
o 수질관리를 위한 기준설정, 규제 등
자료: 자료: 日本 國土技術硏究センタ— 河川政策グル—プ, 2011, pp.7-12∼7-36;
http://www.usace.army.mil; http://www.usbr.gov; http://www.epa.gov
<그림 4-1> 미국의 전반적 물관리 구조
주(州) 내의 수자원 개발과 공급은 주(州)정부가 주로 관할하며 독자적인 물 행정업 무를 담당한다. 각 주의 특성에 따라 개발부서 또는 환경부서가 물관리 업무를 담당한 다. 델라웨어강유역의 경우, 유역 내에서 주별 수질관리 사업을 각 주의 환경관리국이
18) 미국 공병단 필라델피아지구
http://www.nap.usace.army.mil/Portals/39/docs/History/ch02.pdf;
http://www.nap.usace.army.mil/Portals/39/docs/History/ch04.pdf를 참조하기 바란다.
19) 미국 연방환경청(http://www.epa.gov)을 참조하기 바란다.
수행한다. 뉴욕주는 뉴욕주환경보호국(New York State Department of Environmental Protection), 펜실베이니아주는 수자원국(Philadelphia Water Department), 뉴저지 주는 뉴저지환경보호국(New Jersey Department of Environmental Protection), 델라웨어주는 델라웨어 천연자원 및 환경관리국(Delaware Department of Natural Resources and Environmental Control)이 수행한다.
(2) 미국의 유역관리체계
미국의 유역관리체계는 자치권을 갖는 다수의 주정부가 인접한 유역을 관리하는 지역적 접근과 연방 정부와 주정부간의 역할분담을 조율하는 행정적 접근으로 나뉜 다20). 이에 유역관리를 위한 법적·행정적 권한이 연방정부에 치중된 약한 유역 거버넌 스에서부터 독립적인 법적·행정적 지위를 누리는 강한 거버넌스의 유역체계까지 다양하게 나타난다. 또한, 유역관리의 지리적 범위가 대규모 하천유역, 소규모 분수령, 혹은 해안선을 포함하느냐에 따라 유역관리 조직이 관료적 유형에서 유기적이고 유연한 구성으로 차등화 된다21).
① 단일 행정조직 유역관리체계(약한 거버넌스)
연방정부 수준의 단일 행정조직이 유역관리에 대한 영향력을 발휘하는 경우는 콜로라도강이 대표적이며, 이웃한 주정부 간에 수리권 분쟁이 주요 이슈로 등장한다.
콜로라도강(The Colorado River)의 유역관리체계는 내무부가 「하천법(Law of the River)」과 같이 법적인 수단에 근거하여 유역간의 수리권 시설계획, 자원 관리, 상·하류 이해갈등 등을 행정명령으로 처리한다. 분쟁이 발생할 경우에는 법적 판결 및 시행령, 주정부 권한을 규정하는 주정부 협약 등이 유역관리를 관장하게 된다.
20) 미국의 유역관리체계에 대한 내용은 Jerome Delli Priscoli(2009)가 작성한 하천유역기관 (River Basin Organizations) 사례조사 중 미국 부문을 발췌·요약하였다.
21) 소규모 분수령일 경우 물 위원회(Water Councils)를 통한 합의(consensus)에 의한 절차가 더 중요해지고, 시민활동 및 참여 수준이 더 높아진다. 그러나 이러한 물 위원회가 관여하는 업무가 해당 지역의 특수성에 따라 관리하는 수자원 범위가 한정되므로, 미국의 경우 유역관 리체계 논의의 대상을 하천유역관리위원회(River Basin Organizations)로 한정한다.
1922년, 콜로라도강 상류지역 주정부들과 캘리포니아주 간에 수리권을 조율·협상하 기 위해 콜로라도강협약을 비롯한 일련의 법령 및 합의문(Boulder Canyon Project Act, California Limitation Act, Seven Party Agreement)이 통과되었다. 한편, 이러한 유역관리체계는 수자원 특유의 시기·계절 가변성에 유연하게 대응하기 힘들고, 또한 시기별 하천 주변지역 발전 수준에도 시기적절하게 대응하기가 어려워 기존 협약들이 위반되는 경우가 많았다. 갈등이 발생하는 경우에는 문제해결을 위해 이해당사자 간에 하천에 대한 과학적인 정보공유가 중요한데, 법적·행정적 체계에서는 이러한 정보부족 및 이해부족으로 갈등이 깊어지는 경우가 많았다. 1920년대 초부터 1950년 까지 이러한 문제에 적절히 대응하지 못하였던 바, 대법원은 콜로라도강 특별전문가 (Special Master)를 임명하고 필요한 정보 생산 및 공유의 역할을 담당하도록 하였다.
② 연방 수준의 주정부간 위원회(강한 거버넌스)
강한 거버넌스가 작용하는 유역관리 형태로는 주정부 간, 기관 간 위원회인 일명 광역유역위원회(Title II)가 있다. 이는 기관 간 협력, 연방정부-주정부 간 협력을 증진하기 위한 것으로 유역에 관한 ‘종합적인 이견 조율과 협력 계획안’을 완성하기 위한 시스템이다. 광역유역위원회는 1950년대에 케네디 대통령이 적극적으로 추진한 계획으로 연방수준의 유역관리 조율 및 계획이 가능하도록 하였다. 그러나 1980년대 레이건 대통령은 이 조직을 폐기하고 기관 간, 연방정부-주정부 간 협의는 의회 예산 책정 과정을 통해 의사결정 하는 방법을 택하였다. 이와 달리 델라웨어강유역위 원회(Delaware River Basin Commission, DRBC)는 주정부 간 위원회로서, 유연하고 효율적인 유역관리를 위해 연방정부 수준의 기술적 전문성을 갖는 기관으로 발전하였 다. 또한, 콜로라도강 유역관리에서 제외되었던 관리 역량이 중요시 되었다. 이로써 위원회에서 수립한 지역계획에 반하는 개별 활동을 중단시킬 수 있었고, 정치적 영향력을 행사할 수 있는 회원 주지사가 위원회에 중요한 구심점이 되었다. 이와 비슷하게 포토맥강유역위원회(Interstate Commission on the Potomac River Basin, ICPRB) 또한 주정부 간 협약 위원회이지만 공식적 권한은 없고 정보 수집 및 유역 인근 주정부간 논의가 가능하도록 하는 매개적인 역할을 한다.
③ 통합 유역관리체계(강한 거버넌스)
1933년 발족한 테네시유역관리청(Tennessee Valley Authority, TVA)은 유역을 기준으로 하는 통합 지역개발 기관으로 유역계획, 개발, 관리를 총괄하며 독립적인 법적·행정적 지위에 기초한 강한 유역관리 거버넌스를 행사한다. TVA는 연방기관이 면서 동시에 테네시강 지역을 대표하므로 행정적으로 이중적 위치를 지닌다. 해당 지역 주민의 전반적인 경제·사회적 발전을 목표로 삼으며 수력발전, 물 사용, 홍수통제, 지역발전 기능을 담당하고, 특히 수력발전으로 발생한 수익으로 지역개발사업을 지원한다. 현재 TVA는 채권 발행 권한을 가지며, 연방정부의 재정지원이 거의 없는 상태에서 수력발전을 통해 관련 사업을 수행한다22). TVA는 일반적인 수자원 관리 기능보다 훨씬 광범위한 지역서비스를 제공하며 이는 통합수자원관리 체계의 모범적 사례이다. TVA가 성공적이었던 만큼, 이와 비슷한 조직을 다른 주정부에 적용하려는 시도가 있었지만 주정부 및 민간 전력회사들이 통합 유역관리위원회에 권한을 이양하 는 것을 기피하여 이와 같은 강한 거버넌스 체계가 확산되기가 어렵다.