중추도시생활권 발전전략

국토

특집

중추도시생활권 발전전략

PLANNING AND POLICY

2014 ^｜ 6

이슈와 사람 “지역행복생활권은 지역이 주체가 되는 연계와 협력의 장입니다”- 이원종 지역발전위원회 위원장

-interview 마이크 더글라스(Mike Douglas): 정치·사회적 관점에서 본 도시재난

우리 옛길 걷기 산은 더 깊고 강은 더 푸르다

해외리포트 지속가능한 발전을 위한 영국 밀턴케인즈의 변화와 노력

발행일 2014년 6월 10일 발행인 김경환 편집위원장 김동주

편집위원 고용석, 김재철, 문정호, 박천규, 서민호, 손학기, 이백진, 이영주, 장철순, 차미숙(가나다순) 간사 한여정 편집 김문정, 김서영 전화 031-380-0114(대표)

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국토에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며 국토연구원의 공식적인

국토

2014 6

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C O N T E N T S

국토시론 | 국민행복을 위한 지역거점으로 중추도시생활권 육성 2 정병윤 _ 국토교통부 국토도시실장

특집 | 중추도시생활권 발전전략 1. 중추도시생활권의 의의와 추진과제 6

이원섭 _ 국토연구원 국토계획연구본부장 2. 중추도시생활권의 발전전략과 지원체계 14

박정수 _ 국토교통부 지역정책과장 3. 중추도시생활권 구성현황과 특징 20

윤영모 _ 국토연구원 책임연구원 4. 부산 중추도시생활권 연계협력방안 35

강성권 _ 부산발전연구원 연구위원 5. 전북 중추도시생활권 추진전략 42

장성화 _ 전북발전연구원 연구위원 6. 일본의 정주자립권 추진동향과 정책적 시사점 56

이현우 _ 경기개발연구원 연구위원

용어풀이190 | 지역행복생활권과 중추도시생활권 외 64 이정민 _ 국토연구원 연구원

이슈와 사람 ¹¹⁵ | 이원종 지역발전위원회 위원장

“지역행복생활권은 지역이 주체가 되는 연계와 협력의 장입니다” 65 이원섭 _ 국토연구원 국토계획연구본부장

우리 옛길 걷기 10 | 산은 더 깊고 강은 더 푸르다 70 신정일 _ 문화사학자, 사단법인 우리 땅 걷기 이사장 우리 문화유산의 향기 172 | 고모산성(姑母山城)과 문경팔경 76 박영순 _ 수필가

-interview | 마이크 더글라스(Mike Douglas) : 정치·사회적 관점에서 본 도시재난 77 신성희 _ 이화여자대학교 사회과학연구소 연구교수

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2014년도 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토 연구원에서 주최한 제1회 아름다운 우리 국토 사진공모전 의 수상작을 게재한다.

본 작품은 장려상으로 선정된 고한태 님의 “미추홀 노을”

(시흥시 월곶동)이다.

도시재생 현장을 가다 10 | 통합마스터플랜과 총괄조직 그리고

협력시스템으로 접근한 영주 구 도심 재생 6년 88 조준배 _ 영주시 도시재생관리단장

영화와 도시 6 | 구로, 가리봉의 새 거주자들 98 신혜란 _ 서울대학교 지리학과 교수

해외리포트

지속가능한 발전을 위한 영국 밀턴케인즈의 변화와 노력 104 김동근 _ 국토연구원 책임연구원

글로벌정보 | 그랑파리 사업: 코뮌연합과 국가 간 지역개발계약(CDT) 체결 추진 외 111 KRIHS FOCUS : 국토연구원 소식

국토연구원-일본 국토기술정책종합연구소 제3차 공동세미나 122 임상연 _ 국토연구원 책임연구원(정리)

‘재해취약성분석, 재해 예방형 도시계획 수립 컨설팅 사업’ 지자체 설명회 131 김형수 _ 국토연구원 연구원(정리)

국토연구원 단신 | ‘2013년 연구기관 평가결과 포상식’ 참석 외 137 국토 옴부즈만 147

KRIHS 보고서

글로벌시대의 창조적 국토경영전략(김동주 외지음) 148 한경원 _ 지역발전위원회 정책연구관

기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구(한우석 외지음) 150 김병식 _ 강원대학교 소방방재학부&방재전문대학원 교수

연구보고서 구입 안내 152

짧은 글 긴 생각 | 정읍-고창-부안의 오손도손 행복마을 만들기 154 서미현 _ 정읍시 기획예산관 기획팀

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국 토 시 론

국민행복을 위한 지역거점으로 중추도시생활권 육성

정병윤 | 국토교통부 국토도시실장

소득수준, 생활인프라 수준이 서울을 능가하여 서울이 부럽지 않은 지역 이 있다. 1인당 GRDP(지역내총생산)는 서울의 3배가 넘고, 경제적으로 여유가 있다 보니 출산율도 서울의 2배가 넘는다고 한다. 전남 지역의 3룡 (龍)이라 불리는 순천･여수･광양의 달라진 여건을 두고 하는 얘기다.

여수와 광양은 공업도시로서 지역산업을 견인하고 순천은 여수와 광 양에 주거･교육기능을 제공함으로써 지역의 경쟁력을 확보해가고 있다.

순천･여수･광양이 소득수준에서 서울을 능가할 수 있었던 것은 이처럼 각 지역이 부족한 부분을 인근 지역과 상호 보완적 관계를 통해서 극복하 고 발전해왔기 때문이다.

중추도시생활권 정책은 전남 3룡의 사례처럼 도시 간 협력을 통해 지 역의 발전잠재력을 확충하고 지역경쟁력을 강화하기 위한 지역발전정책 이다. 지역이 직면하고 있는 문제의 양상은 이전과 달라지고 있다. 지역 간 상호 의존성이 증대되고 교통･통신의 발달로 주민의 활동범위가 행정구 역을 초월하면서, 개별 도시단위에서 해결할 수 없는 문제가 점차 늘어나 고 있다. 행정경계를 넘어 공동의 생활권을 이루는 지방자치단체 간 협력 이 지역의 문제해결을 위한 중요한 열쇠가 되고 있는 것이다.

지난 정부의 광역경제권 정책은 지역 간 협력을 통한 시너지 효과에 큰 관심을 두지 않았다. 또한, 중앙정부가 광역경제권 설정에서부터 지역에 필요한 사업 발굴에 이르기까지 모든 과정을 주도하다보니 인위적 권역 설정으로 인하여 지역 간 협업이 강조되지 못하였고, 지역이 스스로 발전 할 수 있는 역량을 기르는 것도 부족하였다. 적지 않은 예산이 지방에 지 원되었음에도 주민이 사업효과를 체감하기 어려웠던 것은 정부가 대규모 개발사업 중심으로 지역정책을 주도하고, 지역이 필요로 하고 주민이 체

감할 수 있는 사업을 발굴하지 못하였기 때문이다.

이러한 문제에 대한 인식을 바탕으로 중추도시생활 권 정책을 박근혜정부의 새로운 지역정책으로 추진 하게 되었다.

광역경제권 정책과 달리 중추도시생활권 정책에 서는 도시권 구성에서부터 지원사업 결정에 이르기 까지 지방자치단체가 모든 과정을 주도할 수 있도 록 상향식(bottom-up) 사업방식을 채택하였다. 지 역이 자율적으로 협의하여 도시권을 설정하고 필요 한 사업을 스스로 발굴하게 하였다. 중앙정부는 필 요한 사업을 좀 더 수월하게 발굴할 수 있도록 지원 가능한 사업메뉴를 지역에 제공하고, 지역에서 신청 된 사업이 예산에 최대한 반영될 수 있도록 도와주 는 조정자, 지원자 역할을 하면 족하다.

국토교통부는 중추도시생활권 지원을 위해 도시 활력 회복, 신성장동력 확보, 생활인프라 조성 등 3대 발전전략과 총 23개 지원사업을 제시하였다. 국토 교통부가 지원사업으로 선정한 23개 사업은 도시 재생, 노후산단 재정비, 개발제한구역 주민지원 사 업 등 주민체감도가 높고 지역수요가 많은 사업이 다. 대규모 SOC 위주의 사업지원에서 벗어나, 지역 잠재력을 고양시키고 주민들이 실제 체감할 수 있는 생활인프라를 집중 지원하기 위해 지원사업을 엄선

하여 선정한 결과다.

국토교통부 외에도 8개의 부처에서 총 105개 사 업을 지원 가능한 사업으로 제시하였다. 이렇듯 각 부처가 협업하여 다양한 사업지원이 이루어지면, 중 추도시생활권은 그 지역의 성장거점으로 자리매김 할 수 있을 것이다. 지난 3월 17일 무역투자진흥회 의에서 발표된 20개 중추도시생활권의 면면을 살 펴보면, 수도권을 제외한 지역 내에서 총인구는 전 체의 85%(2013년 2,240만 명)에 이르고, 지역내총 생산은 85%(2011년 516조 원), 제조업 고용자 수 는 88%(2010년 141만 명)를 차지하고 있다. 중추도 시생활권이 지역에서 실질적인 성장거점으로 작용 할 수 있는 발전잠재력을 보여주는 수치다. 기대대 로 중추도시생활권이 성장거점화되면, 그 성과는 흘 러내림(spill-over) 효과를 통해 주변지역으로 확산 되고 궁극적으로 인근 지역까지 동반성장을 이끌어 낼 수 있을 것이다.

지역이 주도하는 생활권 위주의 지역발전정책은 이미 영국, 일본, 미국 등 많은 선진국에서 시행하고 있다. 특히 영국의 경우, 2000년대 초반부터 지역 주도로 맨체스터권, 리즈권 등 전국에 8개의 도시권 (city-region)을 구성하여 운영 중에 있으며, 20개 의 도시권을 추가적으로 지정하여 중소도시까지 도

광역경제권 정책과 달리 중추도시생활권 정책에서는

도시권 구성에서부터 지원사업 결정에 이르기까지

지방자치단체가 모든 과정을 주도할 수 있도록

상향식(bottom-up) 사업방식을 채택하였다.

시권 정책을 확산시킬 예정이다.

일각에서는 한국의 지방자치는 선진국과 달리 그 역사가 오래되지 못 하였기에 지역이 주도하는 지역정책은 시기상조라고 평가하기도 한다. 지 역이 정책의 주인공으로 나설 만한 역량이 되지 못한다고 보는 것이다. 그 러나 역량이 없다고 해서 기회조차 주지 말아야 하는 것은 아니다. 역량을 키울 수 있는 기회가 주어져야 발전이 있는 것이다.

중추도시생활권 정책은 이제 막 구성이 완료되었을 뿐 아직 갈 길이 멀 다. 비록 단기간에 괄목할 만한 성과를 내기는 어려울 수 있으나, 제도 운 영과정에서 지방자치단체의 역량이 제고되고 지역 간 협력의 노하우가 빛 을 발한다면 중추도시생활권은 국민행복 실현을 위한 지역거점으로 성장 할 수 있을 것이다. 중추도시생활권의 향후 행보가 더욱 기대되는 이유도 바로 여기에 있다.

지역이 주도하는 생활권 위주의 지역발전정책은 이미 영국, 일본, 미국 등 많은 선진국에서 시행하고 있다.

특히 영국의 경우, 2000년대 초반부터 지역 주도로 맨체스터권, 리즈권 등 전국에 8개의 도시권(City-region)을 구성하여 운영 중에 있으며, 20개의 도시권을 추가적으로 지정하여 중소도시까지 도시권 정책을 확산시킬 예정이다.

특 집

중추도시생활권 발전전략

국민소득의 증가에 따라 지역정책에서도 삶의 질과 행복, 소프트 인프라와 문화적 콘텐츠, 지역 주도와 주민참여 등의 중요성이 커지고 있다. 아울러 저 성장 시대가 전개됨에 따라 대규모 신규 개발보다는 재생 및 적정 개발로의 전환도 요구되고 있다. 이같은 환경 변화는 지역정책의 공간단위와 콘텐츠 는 물론 거버넌스에서도 새로운 모델을 요구하고 있다. 이번 정부에서는 기 존의 지역정책이 갖고 있는 한계를 극복하고 변화된 환경에 대응하기 위하 여 지역행복생활권을 지역정책의 대표 브랜드로 설정하였다. 지역행복생활 권은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권의 세 가지 유형으로 구 분된다. 이번 호 특집에서는 이 중 중추도시생활권에 대해 집중 조명하고 중 추도시생활권의 목표와 정책방향에 대해 점검해본다.

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중추도시생활권의 추진배경 1. 기존 지역정책의 한계

중추도시생활권은 지역행복생활권의 일환으로 추진되고 있다. 지역행복생활권 은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권의 세 가지 유형으로 구분된 다. 이 중에서 중추도시생활권은 전국의 주요 도시지역과 그 배후지역을 대상으 로 하며 모두 20개가 구성되어 있다. 중소도시와 인근지역을 대상으로 하는 도농 연계생활권은 13개, 대부분 농어촌 지역이고 일부 소도시를 포함하는 농어촌생활 권은 21개가 구성되어 있다. 이같이 지역행복생활권은 총 56개가 구성되어 있다.

박근혜정부에서 지역행복생활권을 지역정책의 대표 브랜드로 설정한 데는 다 음과 같은 이유가 있다. 먼저 기존의 지역정책이 갖고 있는 한계를 극복하기 위 해서다. 2000년대 이후의 지역정책을 보면, 참여정부에서는 국가균형발전을 기 치로 수도권 기능의 지방분산을 추진하였고, 이명박정부에서는 지역경쟁력 강화 를 위해 광역경제권 육성을 추진하였다. 지역정책의 핵심이 되는 공간단위는 참 여정부에서는 수도권과 비수도권, 이명박정부에서는 5+2 광역경제권이 되었다.

지역정책을 국가적･광역적 관점에서 접근한 결과 국민의 생활현장에서 정책 의 체감도가 떨어지는 문제가 발생하였다. 이를 보완하기 위해서 기초생활권 등 소규모 공간단위의 정책을 추진하였으나 제대로 시행되지 못하였다. 정책의 추진

중추도시생활권의 의의와 추진과제

이원섭 | 국토연구원 국토계획연구본부장 특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

방식도 중앙정부가 주도하여 지역의 참여 및 자 율성은 매우 제한적으로 발휘될 수밖에 없었다.

정책의 콘텐츠도 신도시, 인프라, 신산업 등 국 가가 추진해야 할 사업이 핵심이 되어 국민의 일 상에 필요한 의료, 복지, 문화, 교육 등 생활서비 스는 큰 관심을 끌지 못하였다.

2. 지역정책 및 도시지역의 여건 변화

지역정책을 둘러싼 환경이 변하고 있다는 점도 지역행복생활권을 도입하게 된 중요한 배경이 다. 국민소득의 증가에 따라 사회적 가치관이 변 하고 있어 지역정책에서도 삶의 질과 행복, Soft 인프라와 문화적 콘텐츠, 지역 주도와 주민참여 등의 중요성이 커지고 있다. 아울러 경제성장의 둔화, 저출산･고령화, 도시화의 정체 등 저성장 시대가 전개됨에 따라 대규모 신규 개발보다는 재생 및 적정 개발로의 전환도 요구되고 있다. 한 편, 교통인프라 개선에 따른 통근통학권 확대, 레 저 수요 증대 등으로 국민의 생활공간이 확대되 고, 지역 간 이동의 빈도도 지속적으로 증가하고 있다. 이같은 환경 변화는 지역정책의 공간단위 와 콘텐츠는 물론 거버넌스에서도 새로운 모델 을 요구하고 있다.

도시 내부에서 진행되고 있는 의미 있는 변화 도 새로운 정책적 접근이 필요한 요인이다. 지난 반세기 동안 진행되어 온 도시화가 정체기에 들 어서면서 많은 도시에서 쇠퇴현상이 발생하고 있다. 국토연구원의 조사에 따르면, 2005∼2010 년 동안 전국의 144개 시･구 중에서 96개 시･

구(66.6%)가 쇠퇴징후를 보이고 있으며, 55개 (38.1%)의 시･구에서는 상당 수준 쇠퇴가 진행

중인 것으로 나타나고 있어 도시쇠퇴를 방지하 고 지역의 중추기능 및 경쟁력을 확보할 필요성 이 커지고 있다.

지방 대도시 및 지방 중소도시의 인구감소에 대한 대응전략도 필요하다. 부산, 대구 등 지역 중심도시의 도심인구 이탈에 따른 쇠퇴문제에 대처하고, 산업기반이 취약한 지방 중소도시의 성장동력을 확충할 필요가 있다. 이같은 도시문 제는 개별 도시 차원에서 추진하기보다는 중심 도시와 주변도시를 묶어 광역적으로 대응하는 것이 효과적이다. 아울러 도시권의 공간적 확산 이 지속됨에 따라 중심도시와 배후지역을 연결 하는 교통인프라를 확충하고 주요 생활서비스 의 광역적 공급이용체계를 구축하는 것도 중요 한 정책수요로 등장하고 있다.

3. 해외 정책동향 및 시사점

중추도시생활권과 같이 행정구역을 넘어 추진되 는 정책의 역사가 일천한 우리나라와는 달리 선 진국에서는 오래전부터 도시권 지자체들이 협 력체를 구성하여 지역경제 성장과 삶의 질 향상 을 도모하고 있다. 영국의 도시권(City-region), 프랑스의 메트로폴(Metropole), 독일의 대도시 권(European Metropolitan Region), 미국의 도 시권 협의체[Council of Government(COG), Metropolitan Planning Organization(MPO)], 일본의 정주자립권 등은 공통적으로 개별 도시 가 아니라 동일한 생활권이나 경제권을 이루는 크고 작은 도시들이 협력체를 설립하고 도시권 전체의 발전을 위해 힘을 합치는 특징이 있다. 또 한, 이들 국가의 도시권 협력체는 설립과 운영을

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지역이 주도하고 중앙정부는 이에 필요한 제도적･재정적 지원을 제공하는 분권 화된 거버넌스를 구축하고 있다.

이제 우리나라에서도 그동안 축적된 지방자치제도의 성과를 토대로 도시권의 지자체들이 경쟁과 갈등을 넘어 협력을 통한 상생발전 노력을 강화해 나가야 할 때다. 중추도시생활권은 인구뿐만 아니라 경제, 문화, 교육, 행정 등의 중심기능이 집적하고 있는 국가의 중추공간이다. 국가경제의 지속적인 성장과 국민행복을 향 상시키기 위해서는 중추도시생활권의 성장기반을 확충하고 생활서비스의 질을 높여야 한다. 이에 따라 중추도시생활권 정책에서는 성장, 생활, 인프라의 3대 분 야를 균형 있게 발전시키는 것이 필요하다.

지역행복생활권과 중추도시생활권

1. 박근혜정부의 지역정책 비전과 전략

지역행복생활권은 박근혜정부의 지역정책을 대표하는 개념이다. 박근혜정부의 지역발전정책 방향은 2013년 7월 개최된 제1차 지역발전위원회에서 확정되었다.

여기서는 지역발전 정책기조를 지역주민의 삶의 질 향상에 초점을 두고, 정책의 비전은 국민에게 행복을, 지역에 희망을 주기 위한 ^‘지역희망(HOPE)프로젝트^’로 제시하였다. 지역희망(HOPE)프로젝트 추진을 위해 지역행복생활권 구현, 맞춤 형･패키지 지원, 지역 주도 및 협력 강화의 3대 전략을 설정하였다.

첫 번째 전략인 지역행복생활권 구현은 국민이 정책효과를 피부로 느낄 수 있 도록 실제 생활공간에 기반을 둔 ^‘지역행복생활권^’을 대상으로 교육･문화･복 지･환경 등 주민생활 관련 정책 및 사업을 중점 추진하는 것이다. 두 번째 전략 인 맞춤형･패키지 지원은 지역이 중심이 되어 생활권 사업을 자율적으로 결정하 고, 중앙정부는 관계 부처 간 협업을 통해 지역 단위의 패키지 형태로 지원을 제 공하는 것이다. 세 번째 전략인 지역 주도 및 협력 강화는 지역발전사업의 기획, 집행 등 전 과정에 걸쳐 지방자치단체의 자율성과 책임을 확대하는 것이다. 중앙 부처는 지역 간 유사･중복사업 조정 및 지역에서 담당하기 어려운 국책과제 등 대형 프로젝트 위주로 추진하게 된다.

특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

2. 지역행복생활권과 중추도시생활권의 개념 및 유형

지역행복생활권의 개념은 전국의 어 느 지역에서나 양질의 기초인프라, 일 자리, 교육, 문화, 의료･복지 서비스를 향유할 수 있는 주민의 일상생활 공간 으로 정의된다. 지역생활권은 중추도시 생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권 의 세 가지 유형으로 구분된다. 중추도 시생활권의 개념은 지역경제 및 주민 생활의 중추기능을 수행하는 중심도시 및 이와 연계된 지역들이 해당 지역 전체의 발전 을 위해 상호 기능적 연계와 협력의지를 바탕으 로 자발적으로 구성하는 대도시형 연계협력 공 간으로 정의할 수 있다.

한편, 도농연계생활권은 지역의 거점기능을 수행하는 중소도시와 연계성이 높은 주변 농어 촌 지역으로 구성되는 중소도시 생활권이며, 농 어촌생활권은 농어촌 성격이 강한 지역으로 상 호 연계성이 높아 지역별로 기능별 특화 및 역

할분담이 중요한 시･군으로 구성되는 생활권 이다.

지역행복생활권의 구성 단위는 단일 시･군 이 아니라 지리적으로 인접하여 하나의 생활공 간을 구성하는 복수의 시･군이 자율적으로 구 성한다. 중심지체계 및 기능적 측면에서 보면 지 역생활권은 ^‘중심도시-농어촌 중심지-마을^’로 연결되는 공공･상업 서비스 이용공간을 기반 으로 설정된다. 중심도시는 고차서비스, 농어촌

<표 1> 지역행복생활권과 기초생활권, 광역경제권의 비교

구분 지역행복생활권 기초생활권 광역경제권

목표 지역주민의 삶의 질 향상 지역주민의 기본적인

삶의 질 향상 지역경쟁력 향상

목표달성 수단

일자리 및 교육·문화·복지·

주거·안전·환경 등의 생활기반 확충

기초생활서비스 개선 지역 간의 연계·협력

공간범위 복수의 시·군·구 개별 또는 2개 이상 시·군 개별 또는 복수의 시·도

권역 수 56개 163개 7개

권역설정

주체·방법 시·군·구가 협의하여 설정 개별 시·군: 권역설정 불필요 2개 이상 시·군: 합의에 따라 설정

중앙정부가 경제·산업권과 역사·문화적인 동질성 등을

고려하여 설정

<그림 1> 지역행복생활권의 개념도

자료: 지역발전위원회. 2013. 지역행복생활권 추진 가이드라인.

종합병원, 대학, 화장장, 쇼핑센터

A시

공장, 전문대학, 주택, 체육관

B군

농장, 가축분뇨센터, 요양병원, 레저타운

C군 지역행복생활권

이웃 시·군 간의 협력으로 주민이 불편함 없이 기초인프라, 일자리, 교육, 문화, 복지 서비스를

누릴 수 있는 일상생활의 공간

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중심지는 복합서비스, 인근마을은 기초생활서비스 기능을 분담하는 형태다.

이명박정부에서 추진된 광역경제권 및 기초생활권과 비교해서 지역행복생활 권은 정책성과의 주민체감도 중시, 지역 자율과 지자체 간 협력에 의한 권역 구성 및 사업시행, 맞춤형 사업추진 및 지원체제 구축과 같은 차별성을 지닌다. 지역행 복생활권은 목표와 공간단위, 추진주체 등에서 광역경제권보다는 기초생활권과 유사하다. 그러나 권역의 범위는 복수의 지자체가 참여하여 구성하는 지역행복생 활권이 개별 시･군으로 구성되는 기초생활권보다 넓다. 이 결과 지역행복생활권 은 권역 구성과 발전계획의 수립 및 집행에서 참여 지자체들의 협력이 필수적으 로 요구되고 이를 위한 거버넌스로 지역생활권협의체가 설치된다.

중추도시생활권은 중심도시의 규모 및 입지특성에 따라 대도시 중심형과 네트 워크 도시형으로 구분된다. 대도시 중심형은 광역시 등 지방 대도시와 인근지역 으로 구성되는 대도시 생활권으로, 최고차 기능을 수행하는 중심 대도시와 생활, 서비스, 생산 등의 기능을 수행하는 타 지역 간의 연계를 강화하는 데 중점을 둔 다. 대도시 중심형은 글로벌 도시권 간 경쟁에 대응하여 국내 도시지역의 경제･

사회적 경쟁력을 제고하는 것이 중요하다.

네트워크 도시형은 2개 이상의 중소도시가 연접하여 기능적으로 통합된 도시 권을 이루는 연담도시 생활권으로, 지역별로 특화된 중심기능의 분담을 통해 상 호 보완적 발전을 추진한다. 네트워크 도시형은 도시별 산업･문화･교육 등 특 화기능을 강화하여 지역의 성장･고용을 견인하는 것이 중요하다.

특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

<그림 2> 지역행복생활권 및 중추도시생활권 유형 중추도시생활권

농어촌생활권 도농연계생활권

대도시 중심형 네트워크 도시형

자료: 지역발전위원회. 2013. 지역행복생활권 추진 가이드라인.

중소도시

군(郡) 소도시

대도시

중소도시

군(郡) 소도시

중소도시

군(郡) 소도시

중소도시 군(郡)

소도시

군(郡)

3. 중추도시생활권의 목표 및 전략

중추도시생활권의 목표를 도시권의 성장, 생활, 협력의 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 성장 측 면에서는 지방 중추도시생활권의 경제･산업･

문화 등 지역중심기능을 육성하여 지역경제 활 성화 및 일자리 창출을 촉진한다. 둘째, 생활 측 면에서는 중심도시와 배후지역을 연결하는 교 통･교육･의료･복지･환경 등 도시서비스를 확충하여 지역주민의 삶의 질을 제고한다. 셋째, 협력 측면에서는 도시권 지자체 간 연계협력을 촉진하여 지역통합을 선도하고, 중복투자 예방 및 인프라의 연계활용을 통해 행정 및 재정 효율 성을 제고한다.

중추도시생활권에서 중점을 두는 분야는 세 가지다. 첫째는 도시활력 회복으로 쇠퇴지역의 핵심 역량을 강화하고 근린생활권의 활력 회복 을 유도할 수 있도록 도심부의 복합기능 재생, 주거밀집지역의 정주여건 개선, 중심지역의 경 제･산업･의료･복지 등 중추기능 강화를 추진 한다. 둘째는 신성장동력 육성으로 지역별 잠재 력에 기반한 미래창조산업을 육성하고 산업단지 를 R&D 등이 복합된 창조클러스터로 전환하기 위해 고부가가치･도시형산업 육성과 더불어 인 근지역의 산업과 연계･협력을 강화한다. 셋째 는 생활인프라 조성으로 도시권 주민들의 생활 불편을 해소하고 일상에서 체감할 수 있는 인프 라 조성을 위해 중심도시와 인근지역 간의 접근 성 개선 및 광역시설 공동 이용･관리, 문화･복 지서비스 공급 효율화 등을 추진한다.

중추도시생활권 발전을 위해 지역정책의 추 진체계를 개편하였다. 먼저 지역에서는 시･군

이 중추도시생활권의 공간범위 설정, 발전계획 수립, 사업추진 등을 주도하고, 시･도는 이에 관련된 지자체 간의 관련 업무를 조정･지원하 는 역할을 담당한다. 지역거버넌스로서 중추도 시생활권 시･군이 공동으로 설립하는 ^‘중추도 시생활권발전협의회^’와 시･도별로 설립하는

‘시･도 중추도시생활권발전협의회^’를 도입하였 다. 중앙정부에서는 지역발전위원회가 지역행복 생활권 정책의 컨트롤 타워로서 중추도시생활 권 사업 선정, 예산 반영 및 평가 등에 관한 부처 간 협업 및 총괄조정 기능을 수행하도록 하였다.

중추도시생활권의 주요 정책과제

1. 지역특성을 반영한 정책 추진

지역행복생활권 정책은 전통적인 지역발전 전 략과 비교하여 주민생활이나 삶의 질에 대한 비 중이 큰 대신 지역경제, 경쟁력 등은 상대적으로 소홀하다는 의견이 제기되고 있다. 대도시, 중소 도시, 농어촌 등 지역유형별로 지역정책에 대한 요구 수준 및 내용이 다르므로 각각 차별화된 정 책을 추진할 필요가 있다. 대부분의 선진국에서 도시정책의 공통적인 목표는 살기 좋고, 지속가 능하며, 생산적인 도시를 만드는 것이다. 중추도 시생활권 정책에서도 지역발전을 이루는 세 가 지 핵심 요소인 성장･일자리(생산), 삶의 질(생 활), 인프라(SOC)에 관해 균형 있는 접근이 필 요하다. 특히 경제, 산업, 혁신 등 창조경제 육성 을 위한 기반 구축과 지역중심기능 강화에 역점 을 두는 등 중추도시생활권의 특성을 반영한 시 책이 추진되어야 할 것이다.

1

정부의 지역행복생활권 가이드라인에서는 중추도시생활권의 중점 추진방향 을 도시권 중심기능의 연계 및 경제적･사회적 활력 강화, 일자리 창출 및 창조 적 발전기반 구축으로 제시하고 있다. 그러나 지자체에서 제안한 사업은 생활권 유형별로 대동소이하여 중추도시생활권의 특색이 미약한 실정이다. 이같은 문제 를 개선할 수 있도록 계획 수립 과정에서 관련 부처의 역할을 강화할 필요가 있 다. 중추도시생활권의 경우 국토교통부가 중심이 되어 도시활력 회복, 신성장동 력 확보, 생활인프라 조성 등 3대 전략별 실천방안을 마련하여 지원하는 것이 바 람직하다.

2. 지역별 맞춤형 지원체계 구축

지역행복생활권 가이드라인에서는 맞춤형 지원을 표방하고 있으나 이를 실현하 는 방법은 선택적 규제 완화 및 지자체 간 갈등 조정 등을 제시하는 수준에 그치 고 있다. 지자체에서 수립한 발전전략을 시행하는 데 필요한 중앙정부의 재정, 행 정, 기술지원을 지역맞춤형으로 제공하는 것은 현실적으로 쉽지 않지만 모든 지 원을 일률적으로 제공하지 않고 필요에 따라 제공하는 것은 한정된 자원의 효율 적 배분에도 유용한 방법이다. 참고로 영국에서는 중앙정부와 도시권 지자체가 1:1 협상(City Deal)을 통해 도시권 발전에 필요한 정부지원 시책을 맞춤형 패키 지 방식으로 제공한다. 도시권별로 차별화된 계획 수립은 물론 계획을 시행하는 데 필수적인 실천수단까지 맞춤형으로 제공하며, 정부의 재정긴축에 따라 중앙정 부 권한이양을 통한 간접적인 지원방식도 폭넓게 활용하고 있다.

중추도시생활권에 대한 맞춤형 지원은 2단계로 구분하여 접근할 수 있다. 먼 저 계획수립 단계에서는 중앙에서 제시한 가이드라인을 토대로 도시권별 특색이 반영된 목표 및 전략 설정, 사업 발굴, 추진체계 구축 등이 이루어지도록 유도한 다. 다음으로 계획집행 단계에서는 지역생활권 발전계획의 시행에 필요한 제도개 선, 재정지원, 추진체계 등을 권역별로 차별화하여 맞춤형 지원을 제공하도록 한 다. 무엇보다 중추도시생활권 단위로 맞춤형 지원을 제공할 수 있도록 지역역량 과 재정력 등 지역여건 진단과 행･재정 권한 이양, 선별적 규제 완화 등에 관한 제도정비 등 시스템 구축이 필요하다.

중추도시생활권 사업에 대한 재정지원을 위해서는 우선 지역발전특별회계와 의 연계를 강화할 필요가 있다. 지역발전특별회계의 생활기반계정은 지역생활권 과 명시적 관계를 규정하고 있으나 경제발전계정은 지역생활권과의 관계가 불분

특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

명하다. 그러므로 중추도시생활권의 경쟁력 강 화를 위한 사업에 경제발전계정이 활용될 수 있 도록 하는 등 재정지원의 불확실성을 해소해야 할 것이다. 아울러 지역행복생활권 가이드라인 에서 제시하는 바와 같이 부처별 예산의 일정 비 율(10∼20%) 이상을 지역생활권 발전사업에 의 무적으로 지원하도록 부처 및 지자체의 예산편 성 지침에 규정하고 지역발전위원회가 이행 여 부를 확인하는 것도 중요한 과제다.

3. 부처 간 협력 및 지역거버넌스 강화

중추도시생활권 사업에 대한 범부처 통합지원 체계의 실효성을 높이는 방안이 필요하다. 지역 발전위원회의 부처 간 조정･평가 기능 등 컨트 롤 타워 기능이 의도대로 작동할 수 있도록 부처 의 협조가 원만하게 이루어져야 하고, 과거와 같 은 부처 간 주도권 경쟁 및 영역다툼이 발생하 지 않도록 해야 할 것이다. 특히, 중추도시생활권 의 발전계획 수립과 집행 과정에서 부처 간 칸막 이를 제거하고 협력을 강화할 수 있도록 범정부 차원의 협력적 지원체계를 구축할 필요가 있다.

아울러 지역거버넌스의 강화도 필요하다. 현 재의 지역거버넌스는 지역의 자율성이 발휘되기 어려운 구조다. 중추도시생활권 지자체로 구성 되는 협의회는 행정협의회 방식으로 운영되어 독 자적인 의사결정 권한이나 예산과 인력이 없는 태 생적 한계가 있다. 그러므로 선진국과 같이 도시 권 거버넌스가 독자적인 기능을 수행할 수 있도록 지역거버넌스의 권한을 강화할 필요가 있다. 초기 단계에서는 지자체 간 협의회 방식으로 거버넌스 를 운영하되, 본격 추진단계에서는 독자적인 예

산과 인력을 확보한 민관 합동의 상설기구로 개 편할 필요가 있다. 궁극적으로는 미국의 MPO, 영국의 LEP(Local Enterprise Partnership) 등 과 같이 중추도시생활권의 계획 수립 및 사업집 행 권한을 보유한 상설 거버넌스 기구의 설립방 안을 추진할 필요가 있다.

참고문헌

국토교통부. 2014. 도시권 육성전략 마련을 위한 연구.

지역발전위원회. 2013. 국민에게 행복을, 지역에 희망을-지역희망(HOPE) 프로젝트(제1차 지역발전위원회 회의 안건, 2013.7.18).

_____. 2013. 지역행복생활권 추진 가이드라인.

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특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

국민행복 시대를 위한 중추도시생활권 정책 도입

지난해 10월 30일 박근혜정부의 새로운 지역발전정책으로서 중추도시생활권을 포함한 ^‘지역행복생활권 추진 가이드라인^’이 발표되었다. 그리고 금년 3월 12일

‘제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전위원회 연석회의^’에서는 56개 지역행복생 활권과 함께 총 20개의 중추

도시생활권이 확정되었다.

정부가 발표한 ^‘지역행복생 활권 추진 가이드라인^’을 보 면, 지역행복생활권의 한 유 형인 중추도시생활권은 행정, 산업, 주거, 의료, 복지 등 다 양한 생활거점서비스를 제공 하는 지방의 중심도시와 지리 적･기능적으로 공동 생활권 을 형성하는 다수의 인근 시･

군을 포함한 지역이다. 중추도 시생활권은 중심도시를 주축 으로 경제적･사회적･문화적

중추도시생활권의 발전전략과 지원체계

박정수 | 국토교통부 지역정책과장

<그림 1> 중추도시생활권 구성현황

자원의 생산과 소비가 촉진되고, 지역 간 인적･

물적 자원의 교류와 소통이 활발하게 전개되는 지역이다. 또한, 중추도시생활권은 물류･교통 망 등 사회인프라시설(SOC)이 잘 갖춰져 있고, 중심도시 인구를 포함한 동일 생활권 내의 유동 인구를 기반으로 대규모 소비시장을 형성하고 있어 ^‘규모의 경제^’를 통하여 지역의 성장을 견 인할 수 있는 지역이다.

정부는 이와 같이 지역발전 잠재력을 갖춘 중 추도시생활권이 ^‘국토의 균형발전과 지역의 경 쟁력 강화^’를 위한 실질적인 성장엔진(Growth Engine)으로 자리매김할 수 있도록 중추도시생 활권 육성정책을 도입하였다. 중추도시생활권 육성 정책은 기존의 광역경제권이 인위적이고 지역의 현실과 동떨어진 과도한 권역 설정으로 지역의 발전역량을 집중하기 어려웠고, 광역경 제권 사업이 대규모 개발 등 일부 선도사업에만 치우쳐 지역주민의 체감도가 부족하였던 문제점 들을 극복할 수 있을 것이다.

중추도시생활권 육성을 위한 발전전략

중추도시생활권은 지역생활권의 한 유형이기 때문 에 중추도시생활권 정책은 상향식 절차(Bottom- up), 주민체감형 사업 지원, 점진적･단계적 추 진, 협업 추진방식 등 지역생활권 정책에서 공통 적으로 요구하는 기본방향을 포함하고 있다. 정 부는 최소한 정책적 가이드라인만을 제시하고 지역생활권 구성 및 연계･협력사업 등은 지역 이 자율성을 갖고 자발적으로 추진하도록 하였 다. 대규모 SOC 투자보다는 지방자치단체 간 협 력이 필요하고, 주민체감형에 가까운 사업을 우 선적으로 발굴하고 지원하는 데 역점을 두고 있 다. 모든 지방자치단체가 동시에 지역생활권을 형성하는 것이 아니라 적극적인 참여의사가 있 고 준비된 지역부터 점진적으로 추진할 수 있다.

그리고 지방자치단체 간의 협업뿐만 아니라 범 정부 차원의 부처 간 협업체계를 구축하여 정책 간 시너지 효과를 극대화하도록 하였다.

지역생활권 정책의 기본방향 이외에 중추도 시생활권 해당지역의 특성을 고려하여 최적의 발전전략을 수립할 수 있도록 하기 위하 여 국토교통부는 지난해 11 월 지방 중추도시생활권 육 성을 위한 발전전략을 발표 한 바 있다. ^‘국민이 행복하 고 살기 편한^’ 중추도시생활 권을 육성하기 위하여 중추 도시생활권의 특화된 전략으 로서 도시활력 회복, 신성장 동력 확충, 생활인프라 조성

<그림 2> 중추도시생활권 발전전략

중추도시생활권 발전 및 지역경쟁력 강화

쇠퇴지역에 대한 핵심 역량을 강화하고, 근린생활권의 활력 회복을 유도

도시 활력 회복

신성장동력 확보 핵심

프로젝트 생활

인프라 조성

국민들의 생활불편을 해소하고, 일상에서 체감할 수 있는 인프라 조성

지역 잠재력에 기반한 미래창조산업을 육성하고, 산업단지를 R&D 등이 복합된 창조클러스터로 구축

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특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

등 3대 발전전략을 제시하였다.

첫 번째 발전전략은 중추도시생활권의 거점도시를 중심으로 ^‘도시활력 회복^’을 촉진하는 것이다. 지방의 거점도시를 중심으로 인구 감소, 사업체 수 감소, 건축물 노후화 등 도시의 공동화와 쇠퇴현상이 빠르게 진행되고 있다. 중추도시생활권을 형성하는 중심도시의 쇠퇴는 지역주민의 삶의 질을 하락시킬 뿐만 아니라 인구 이 탈로 인한 소비시장 위축, 고용인력 감소 등을 초래하여 인근 지역의 산업･경제에 도 악영향을 끼치게 된다. 중심도시의 인구 이탈, 지역의 중추기능 약화 등을 차단 하기 위하여 도심쇠퇴에 대하여 선제적으로 대응하고 중추도시생활권의 경제적･

사회적 활력을 복원시키는 데 역점을 두어야 한다.

이를 위한 주요 정책으로서 중심도시의 복합기능 재생, 문화･경관 등을 고려 한 품격 있는 도시환경 조성 등을 통해 사람들이 모여들 수 있도록 중추도시생활 권 내 주요 거점기능을 활성화하는 사업들이 필요하다. 예를 들어, 중심도시의 도 시재생사업을 통하여 주거환경을 개선하고 부족한 문화･상업시설 등을 확충함 으로써 인구 이탈을 방지하고 인구 유입을 촉진시킬 수 있다. 이는 결과적으로 중 심도시의 상권을 활성화시키고 인근 지역에 대한 고급 노동력 제공이나 농수산 물 등을 소비할 수 있는 대규모 노동시장 및 소비시장을 형성할 수 있게 해준다.

두 번째 전략은 산업기반이 상대적으로 취약한 지방 중추도시생활권의 지속가 능한 성장(Sustainable Growth)을 유도하기 위한 ^‘새로운 성장동력 확충^’을 추진하 는 것이다. 지방 중소도시를 중심으로 형성된 중추도시생활권의 경우 지역의 고 유한 문화유산, 자연환경, 토산품 등을 활용하여 지역 간 연계된 관광･문화상품 개발 등 사업화를 견인함으로써 지역의 발전잠재력을 확충해 나갈 수 있다. 인구 100만 명 이상의 대도시를 중심으로 구성된 중추도시생활권은 지역의 수요 및 성장잠재력을 고려한 산업 육성 및 일자리 창출을 통하여 수도권과 경쟁할 수 있 는 지역의 거점경제권으로 육성해야 한다. 또한, 대도시 중심의 중추도시생활권 은 국제적으로 대도시권 간의 경쟁이 치열한 오늘날, 국경을 넘어선 도시권 간의 경쟁에서 살아남기 위하여 베이징-텐진권, 도쿄권 등과 대등하게 경쟁할 수 있는 글로벌 경쟁력도 갖춰야 한다. 그러나 과거와 같이 산업과 기업을 유치하기 위한 제로섬 게임방식의 지역 간 과잉경쟁은 사회적･경제적 비용만 초래한다. 중추 도시생활권 내 중심도시의 산업기반을 주변 시･군과 연계하여 시너지를 창출할 수 있는 상생 전략이 필요하다.

이를 위해 중심도시는 고부가가치･도시형산업 육성이나 노후산업단지 재생 에 주력하고, 인근 지역의 산업과 상호 연계･협력을 강화해야 한다. 예를 들어,

중추도시생활권의 특성화 산업 분야의 중소기업 을 구심점으로 인근 대학･연구소 등과 기술지 원 강화 등 교류협력을 확대할 수 있다. 또한, 정 주환경이 미비한 여러 지방 산업단지 내의 근로 자들이 공동 이용할 수 있는 주택･상업･복지 시설 등을 집단화하여 복합타운을 조성함으로써 산업단지 내 기업 유치를 촉진시킬 수 있다. 중추 도시생활권 내 산업단지의 입지 공급계획을 공 동 수립･운영함으로써 ^‘선택과 집중^’을 통한 입 지 공급을 통해 산업 및 기업 유치 등에 효율적 으로 대응할 수 있다.

세 번째 전략은 교통시설, 공원 등 생활기반 시설에 대하여 동일 생활권을 형성하는 중추도 시생활권 내 주민들의 생활불편을 해소하고 주 민들이 편익을 체감할 수 있도록 ^‘생활인프라 조 성^’을 적극 추진하는 것이다. 동일 생활권 내 주 민들 간의 교류와 소통은 증가하고 있으나 지역 주민들이 필요로 하는 교통･문화･복지 등 행 정서비스는 행정구역 단위로 분절되어 있다. 인 근 지역 주민이 중심도시로 이동하기 위해서는 대중교통을 3~4번 갈아타야 하고, 생활공원･

하천 등 인프라시설은 지역 간에 연계되지 않아 이용 주민들의 불편을 초래하고

있다. 생활기반시설을 지역 간 상호 연계하여 공급하거나 공 동 이용을 도모함으로써 중추도 시생활권 내 어디서든 주민들이 기초적인 생활수준을 영위할 수 있도록 해야 한다.

주민들이 필요한 생활기반시 설 확충을 위하여 지방자치단체 간의 상호 협력을 근간으로 하

는 사업방식을 도입할 필요가 있다. 예를 들어, 중추도시생활권 내 도시와 농어촌 간의 협약을 통해 의료･문화･복지 등 생활기반시설의 공 동 이용을 위한 통합서비스 전달체계를 구축할 수 있다. 개발제한구역 내 휴식문화공간 조성사 업이나 생활공원 정비계획을 지방자치단체 간 상호 연계하여 수립하고, 홍수피해 방지, 자전거 길, 수변 체험･레저공간 조성 등을 연계 추진함 으로써 공간적으로 연속적인 정비 및 이용을 도 모할 수 있다.

중추도시생활권에 대한 정부의 지원체계

정부는 중추도시생활권의 재정적 지원을 위하여 정부 재정사업을 우선적으로 활용할 계획이다.

지방자치단체 간 상호 협의하여 발굴된 연계･

협력사업 중 시너지 효과가 큰 사업을 중심으로 부처 간의 협업을 통해 패키지 형태로 지원할 예 정이다. 기존에는 각 부처가 개별적으로 지역에 보조하거나 지원하던 사업을 동일 생활권 내 장 소 중심으로 연계할 수 있도록 통합적으로 지원 하는 것이다. 이를 위해 정부는 지역발전위원회

<그림 3> 중추도시생활권 지원체계

중추도시생활권

지역발전위원회 협의·조정·지원

부처 국토교통부 부처

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를 중심으로 범부처가 참여하는 통합지원체계를 구축하였다. 지역발전위원회와 국토교통부 등 관계부처가 참여하는 생활권 전문위원회를 구성하여 중추도시생 활권의 구성뿐만 아니라 범부처가 지원하는 사업들도 검토하도록 하였다. 특히, 중추도시생활권별로 제안하는 국고지원 사업에 대해서는 지역발전위원회가 각 부처의 예산사업을 총괄하여 접수하고 부처 간의 연계 지원 여부를 관계부처와 협의하여 지역발전위원회에서 최종 결정하게 된다.

국토교통부는 중추도시생활권의 발전전략을 실현하기 위한 재정지원사업을 선도적으로 발굴하여 지난해 11월에 발표한 바 있다. 3대 발전전략과 연계하여 총 23개의 국토교통부 소관사업(2014년도 관련사업 예산규모 3조 4천억 원)을 확정 하여 제시하였다. 도시활력 회복 발전전략과 관련하여 도시재생사업, 도시활력 증 진사업, 국토환경 디자인사업 등 도시 주거환경 개선과 관련한 7개 사업이 해당된다.

신성장동력 확충을 위한 사업으로는 노후산업단지 재정비사업, 도시첨단산업단 지 조성사업, 산업단지 진입도로사업 등 산업단지 관련 사업 5개가 포함되었다. 마 지막으로 생활인프라 조성을 위하여 광역도로 건설사업, 도시철도 건설사업, 혼 잡도로 개선사업, 광역버스정보시스템 구축사업 등 11개 사업이 중추도시생활권 육성을 위한 정책적 지원대상 사업으로 선정되었다. 제시된 23개 사업 모두 지방 자치단체 간의 연계･협력을 통하여 사업의 시너지 효과가 크고 지역 주민의 체 감도가 높은 사업들이다.

국토교통부 소관사업 중 신규사업 및 공모제 사업, 신규사업의 시범지역 선정 및 산업입지 결정 등을 시행하는 경우, 중추도시생활권에서 제안한 사업 및 공모지역 이 우선 반영될 수 있도록 가점제 등을 도입하였다. 광역도로 건설사업, 도시철도 건설사업 등 중장기 투자계획에 따라 추진하는 사업은 사업 우선순위 조정 등을 통 하여 우선적으로 지원토록 할 계획이다. 이를 위해 도로 등 SOC 사업의 경우 계 획 수립, 예비타당성 조사 등 사전절차를 이행한 신규사업을 대상으로 우선순위 를 조정하여 선정할 수 있도록 하였다.

특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

<표 1> 국토교통부의 중추도시생활권 지원사업(23개) 도시활력 회복

(7개) 도시재생, 도시활력 증진, 성장촉진 지역개발, 도시재정비 촉진, 국토환경 디자인, 한옥건축 지원, GB주민지원 사업

신성장동력 확충

(5개) 노후산단 재정비, 도시첨단산단 조성, 지역특화산단, 미니복합타운 조성, 산업단지 진입도로

생활인프라 조성 (11개)

혼잡도로 개선, 광역도로 건설, 도시철도 건설, 국가하천 정비, 지방하천 정비, 광역상수도 건설, 광역환승시설 구축, 철도건널목 입체화, 저상버스 도입, 특별교통수단 도입, 광역버스정보시스템 구축

중추도시생활권에 대한 국토교통부 소관사업 의 지원 여부 결정은 1차적으로 사업담당 부서에 서 사업의 구체성과 실현가능성 등 타당성을 검 토하고, 2차적으로 중추도시생활권을 구성하는 지방자치단체 간의 연계성과 시너지 효과 등을 종합적으로 판단하여 이루어진다. 특히 재정적 여건으로 인해 개별 사업담당 부서에서 정책적 배려가 어려운 경우, 부처 차원에서 예산편성 시 중추도시생활권 지원을 위한 별도 한도를 책정 하여 과감한 재정지원이 가능하도록 하였다. 그 리고 중추도시생활권 지원사업에 대한 재원규 모 검토 및 지원대상 선정을 위하여 국토교통부 1차관을 위원장으로 하는 ^‘중추도시생활권 지원 위원회^’를 운영할 예정이다.

중추도시생활권에 대한 부처별 지원사업 외 에 지역발전위원회에서 직접 선정하는 생활권 협력사업이 있다. 지방자치단체 간의 소규모 협 력 시범프로젝트 지원을 위하여 지역발전위원 회에서는 기존의 지방자치단체 간 연계･협력사 업을 ^‘생활권 선도사업^’으로 확대･개편(2014년 도 650억 원)하여 중추도시생활권을 포함한 지 역생활권을 대상으로 금년부터 본격적으로 지 원한다. 지방자치단체에서는 지역생활권 정책의 취지를 고려하여 지역주민의 삶의 질 개선 및 일 자리 창출 등 주민체감도가 높고 지역수요가 많 은 사업들을 발굴할 필요가 있다.

지난 5월 16일 개최된 지역발전위원회 본회의 에서는 금년도 사업 및 2015년도 지원사업에 대 하여 20개 중추도시생활권을 포함한 56개 지역생 활권에서 신청한 사업이 총 2천여 건 집계된 것으 로 보고되었다. 국토교통부와 관계부처 및 지역발 전위원회는 상호 협의를 통해 오는 7월까지 각 중 추도시생활권에서 제안한 사업의 타당성 등을 검 토하여 정부 지원사업을 확정할 예정이다. 정부는 중추도시생활권 정책이 차질 없이 추진될 수 있도 록 조속히 지원사업을 확정하여 모든 중추도시생 활권 내에서 주요 사업이 내년부터는 본격적으로 추진될 수 있도록 할 계획이다.

<그림 4> 국토교통부의 중추도시생활권 지원절차

접수 및

사전검토 예비

검토 지원 여부

결정 예산

반영 (지자체

→지역발전위원회) (지역정책과) (소관부서) (지원위원회) (소관부서)

발전계획 제출

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^머리말2013년 출범한 박근혜정부는 지역발전정책의 기조를 ^‘지역주민 삶의 질 향상^’으 로 설정하고, 이를 달성하기 위한 핵심 전략으로 ^‘지역행복생활권^’ 정책을 추진 중이다. 지역행복생활권 정책은 기존 지역발전정책의 공간적 단위가 지나치게 크 거나 개별 행정구역 위주로 설정되어 주민생활과 괴리된 한계를 극복하고 주민의 정책 체감도를 높이기 위하여 실제 주민들의 생활이 이루어지는 공간, 즉 생활권 을 정책 대상공간으로 한다. 주민생활권에 기반한 정책을 추진하기 위하여 정부 는 자율적･상향식 권역 설정방식을 도입하였다. 중앙정부가 일방적으로 결정하 던 종전의 하향식 권역 설정방식에서 벗어나, 주민생활과 가장 가까운 일선 지자 체들이 자율적 합의를 통해 지역행복생활권을 구성하도록 한 것이다. 이 과정에 서 정부는 생활권 구성을 위한 최소한의 기준만 제시하고 지자체가 마련한 생활 권 구성안을 검토하는 역할을 담당하고 있다.

지역행복생활권은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권 등 3개 유 형으로 구분된다. 이 중 중추도시생활권은 주민생활 및 지역경제의 중추기능을 수행하는 대도시나 특화된 중소규모 도시가 연담된 도시지역을 중심으로 구성된 다. 생활권 유형을 3개로 구분한 것은 생활권별 규모 및 특성에 따라 최적의 발 전전략을 수립･시행하기 위한 것으로서, 생활권 유형에 따라 정부 지원의 차별 이 있는 것은 아니다.

중추도시생활권 구성현황과 특징

윤영모 | 국토연구원 책임연구원 특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

지자체의 자율적 합의에 의한 권역 구성안 마 련 및 정부의 검토과정을 거쳐 2014년 3월 개 최된 ^‘제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전위원 회 연석회의^’에서 지역행복생활권 구성 결과가 발표되었다. 현재 구성된 지역행복생활권은 총 56개로 중추도시생활권 20개, 도농연계생활권 13개, 농어촌생활권 21개, 시범생활권 2개 등이 다. 이 글에서는 20개 중추도시생활권의 구성 기 준, 구성현황 및 특징 등에 관해 살펴보고 중추 도시생활권 구성 기준의 개선방안을 논의해보 고자 한다.

중추도시생활권 구성 기준

정부는 지역 간의 자율적 합의를 통한 지역행복 생활권(이하 ^‘생활권^’이라 칭함) 구성이 가능하 도록 생활권 설정과 관련된 최소한의 기준만 제 시하고,¹⁾ 지자체가 해당 지역 실정에 적합한 독 자적인 기준을 활용할 수 있도록 융통성을 부여 하였다. 정부가 제시한 생활권 구성 기준은 반드 시 준수해야 하는 강제 기준이 아니며, 지자체가 생활권 구성안을 마련하는 과정에서 활용할 수 있는 참고자료로서의 성격이 강하다. 생활권 구

성 기준은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농 어촌생활권 등 3개 생활권 유형 모두에 공통적 으로 적용되는 기준과 생활권 유형에 따라 차별 적으로 적용되는 기준으로 구분된다.

1. 지역행복생활권 구성의 공통 기준

중추도시생활권뿐만 아니라 도농연계생활권, 농 어촌생활권 등 3개 유형의 생활권 구성 시 동일 하게 적용되는 공통 기준은 크게 4가지다.

첫째, 생활권의 기본 구성단위는 시･군을 기 본으로 한다(다만, 예외적으로 필요한 경우 특별 시 및 광역시에 포함된 구･군도 생활권을 구성 할 수 있다). 둘째, 생활권은 2~4개 지자체로 구 성한다(단, 지역별 특성을 고려하여 4개 이상의 지자체가 생활권을 구성하는 것도 가능하다). 셋 째, 지리적으로 연접한 시･군 간에 생활권을 구 성한다. 넷째, 구성 지자체 간 상호 연계성이 높 은 지역으로 지역행복생활권을 구성한다(지자 체 간 연계성은 접근성, 기능적･지리적 관계, 역사･문화적 동질성, 지자체 협력의지 등 다양 한 정량적･정성적 지표를 활용하여 판단한다).

1) 지역발전위원회. 2013. 지역행복생활권 추진 가이드라인; 지역발전위원회. 2013. 지역행복생활권 가이드라인 해설집.

<표 1> 구성 지자체 간의 연계성 기준

구분 지자체 간 연계성 판단지표

접근성 ^● 통근율·역통근율·통근량 비중, 지자체 간 이동시간, 통학권, 상품구매 및 서비스 이용권 기능적 연계 ^● 산업, 관광, 물류, 로컬푸드 등의 전후방 연계성

지리적 연계 ^● 연접성, 수계, 산 등 자연자원 공유

기타 ^● 역사·문화적 동질성, 주민들이 인식·희망하는 협력적 생활권, 기존의 연계·협력 사업권

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특집

중추 도시 생활 권 발전 전략

2. 중추도시생활권 구성 기준

첫째, 지역행복생활권은 2~4개 내외의 지자체로 구성하는 것이 원칙이나, 중추 도시생활권의 경우 4개 이상의 지자체로 구성할 수 있다.

둘째, 중추도시생활권은 인구 50만 명 이상의 중심도시를 보유해야 한다. 중심 도시는 인구 50만 명 이상 개별 도시, 2개 이상의 도시가 지리적으로 연접한 연 담도시로서 총인구가 50만 명 이상인 경우 모두 가능하다. 중심도시 인구가 50만 명 이상 개별 도시인 경우 대도시중심형 중추도시생활권, 총인구 50만 명 이상의 연담도시인 경우 네트워크도시형 중추도시생활권으로 구분된다.

단, 중심도시 인구가 50만 명에 미달 또는 초과하더라도 지역 내 중심성, 주변 지역 여건 등을 감안하여 중추도시생활권 구성이 가능하다. 이를 통해 중심도시 인구가 기준에 다소 미달하는 도청 소재지 및 도청 이전 예정지 등 지방행정의 중 추기능 집적지가 중추도시생활권을 구성하여 지역 위상에 상응하는 발전전략을 추진할 수 있도록 하였다.

중추도시생활권 구성현황

1. 일반현황

현재 구성된 중추도시생활권은 총 20개이며, 수도권과 제주도를 제외한 모든 시･도에 구성되어 있다. 부산, 대구, 대전, 광주, 울산 등 5대 광역시 및 세종특별 자치시가 각각 인접 시･군과 중추도시생활권을 구성하고 있으며, 7개 도(道)별 로 1~3개 내외의 중추도시생활권이 구성되어 있다.

<표 2> 지역행복생활권 유형별 구성 기준

구분 중추도시생활권

도농연계생활권 농어촌생활권

대도시중심형 네트워크도시형 구성

지자체

2~4개

(4개 이상 가능) 2~4개 2~3개

중심도시 인구

● 인구 50만 명 이상 (개별 도시)

● 총인구 50만 명 이상

(2개 이상의 연담도시)

● 인구 10만~50만 명 전후

(개별 도시 또는 2개 이상의 연담도시)

● 인구 10만 명 전후의 시·군

20개 중추도시생활권에 포함된 시･군은 총 80개로 전국 163개 시･군 중 절반가량(49%)을 차지하며, 면적은 5만 4,568km²로 전 국토 면적 의 55%에 해당된다. 80개 시･군 중에서 김해시, 양산시, 칠곡군, 경주시, 울주군 등 5개 시･군은 2개 중추도시생활권에 중복 포함된다. 특히 울 주군은 광역시(울산광역시)에 포함된 군(郡) 으로는 유일하게 다른 시･군과 생활권을 구성

하고 있다. 중추도시생활권의 인구는 약 2,200만 명으로 우리나라 전체 인구의 43%, 비수도권 인 구(2,582만 명)의 85%를 차지한다.

중추도시생활권의 지역내총생산액(GRDP)은 516조 740억 원(2011년 기준)으로 국내총생산 액(GDP)의 44%에 해당된다. 제조업 고용자 수 (2011년 기준)는 141만 명으로 전국의 52%, 서 비스업 고용자 수는 365만 명으로 전국의 37%를

<표 3> 시·도별 중추도시생활권 구성현황

시·도 권역명 구성 지자체 시·도 권역명 구성 지자체

부산 부산권 ^● 부산, 김해, 양산, 울주(울산)

충남

천안아산권 ^● 천안, 아산 대구 대구권 ^● 대구, 영천, 경산, 군위, 청도,

고령, 성주, 칠곡, 합천 홍성예산권 ^● 홍성, 예산

대전 대전권 ^● 대전, 옥천, 금산, 계룡, 논산 전북 전북권 ^● 전주, 군산, 익산, 김제, 완주 광주 빛고을권 ^● 광주, 나주, 담양, 화순, 함평, 장성

전남 전남서남부권 ^● 목포, 무안, 신안, 해남, 진도 울산 울산권 ^● 울산, 양산, 경주, 밀양 전남동부권 ^● 여수, 순천, 광양, 보성, 고흥 세종 세종공주권 ^● 세종, 공주

경북

포항권 ^● 포항, 경주, 영덕, 울진, 울릉 강원 춘천권 ^● 춘천, 흥천, 화천, 철원, 양구 구미권 ^● 구미, 김천, 칠곡

치악산권 ^● 원주, 횡성 안동권 ^● 안동, 예천, 의성, 청송, 영양 충북 청주권 ^● 청주, 청원, 증평, 보은, 괴산, 진천

경남 경남동부권 ^● 창원, 김해, 함안 충주권 ^● 충주, 제천, 음성 경남서부권 ^● 진주, 사천, 남해, 하동 주: 밑줄친 5개 시･군은 2개 중추도시생활권에 포함.

<그림 1> 중추도시생활권의 비중(전국 대비)

주: 지자체 수는 2014년, 인구(주민등록 기준)는 2012년, 면적･GRDP･고용자 수는 2011년 기준.

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

지자체 수 면적 총인구 GRDP 제조업 고용자 수 서비스업 고용자 수

49.1

54.5

52.2

43.2 44.1

37.4 (단위: %)