국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

정책연구 2010󰠏09

국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

조 경 엽 ․ 안 순 권 ․ 변 양 규 ․ 설 윤 ․ 김 창 배 ․ 황 상 현

국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

1판1쇄 인쇄 / 2010년 10월 20일 1판1쇄 발행 / 2010년 10월 26일

발행처 한국경제연구원 발행인 김영용 편집인 김영용 등록번호 제318󰠏1982󰠏000003호 (150󰠏705) 서울특별시 영등포구 여의도동 27󰠏3

하나대투증권빌딩 8층

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ISBN 978󰠏89󰠏8031󰠏587-1 값 8,000원

목 차 3

목 차

요 약 ․ 9

제

1

2. 국가채무 위기 사례 ․ 45 3. 국가채무 위기의 특징 ․ 48

제

2

(1) 국가채무 수준 ․ 62 (2) 국가채무 구성 ․ 63 (3) 국가채무 규모 ․ 65

(4) 부문별 국가채무 ․ 69

제

3

(1) 적자성 채무의 증가 원인 ․ 71

(2) 적자성 채무 개선을 위한 기본방향 ․ 75 (3) 우리나라의 보건복지재정 ․ 80

2. 금융성 채무 ․ 85 (1) 외평채 ․ 85 (2) 국민주택채권 ․ 90 3. 기금 ․ 94

(1) 현황 ․ 94

(2) 문제점 및 개선방향 ․ 98 4. 공기업 부채 ․ 104

(1) 공기업의 채무 현황 ․ 104

(2) 공기업 부채의 문제점과 개선방향 ․ 109

4 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

목 차

제

4

1. 우리나라의 국가채무 관리 방식 및 문제점 ․ 114 (1) 국가채무 관리방식 ․ 114

(2) 문제점 ․ 115

2. 주요 국가의 국가채무 관리방식 ․ 117 (1) 미국 ․ 117

(2) 일본 ․ 118 (3) 호주 ․ 127 3. 개선방향 ․ 130

제

5

참고문헌 ․ 137 부 록 ․ 141

목 차 5

표 목 차

<표 1> 주요 국가채무 위기 사례 ․ 47

<표 2> 남유럽 재정위기 발생 경과 ․ 49

<표 3> 남유럽 국가의 경제 현황 ․ 52

<표 4> 우리나라 국가채무 추이 ․ 58

<표 5> 성질별 국가채무 ․ 59

<표 6> 형태별 국가채무 ․ 60

<표 7> 2007~2009년 ｢국가채무관리계획｣ 비교 ․ 62

<표 8> 최근 국가채무 증가율 국제비교 ․ 63

<표 9> 국제비교를 위한 국가채무 수준 ․ 68

<표 10> 공기업 부채 및 이자비용 ․ 70

<표 11> 재정수지 ․ 72

<표 12> 세입 및 세출예산 ․ 73

<표 13> 재정건전화 성공 요인 ․ 77

<표 14> 재정지출 관련 주요 법률 ․ 78

<표 15> 보건복지재정 및 의무지출 ․ 81

<표 16> 최근 5년간 공적연금 부정수급 현황 ․ 84

<표 17> 최근 4년간 실업급여 부정수급 현황 ․ 84

<표 18> 연도별 외국환평형기금의 이자손실 규모 ․ 87

<표 19> 연도별 외국환평형기금의 누적적자 현황 ․ 88

<표 20> 연도별 외환보유액 추이 ․ 89

<표 21> 2008~2009년 유형별 기금의 수 ․ 94

<표 22> 기금운용상의 기금 수입 및 지출 ․ 95

<표 23> 통합재정 관점에서의 기금 수입 및 지출 ․ 96

<표 24> 2006~2008년도 기금의 재무 현황 ․ 97

<표 25> 자본잠식 상태에 있는 기금(2008년 말 기준) ․ 98

<표 26> 국가채무에 포함되는 기금의 재무 현황 ․ 98

<표 27> 여유자금이 지출소요액을 초과하는 기금 ․ 99

<표 28> 여유자금 운용평잔이 지출을 초과하는 기금 ․ 100

<표 29> 공적연금 수지적자분에 대한 국고 보전금 ․ 102

<표 30> 공무원연금과 군인연금 수지적자에 대한 국고지원 전망 ․ 102

6 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

그 림 목 차 표 목 차

<표 31> 23개 공기업 부채 ․ 105

<표 32> 23개 공기업 금융성 부채 ․ 106

<표 33> 공기업 이자비용 ․ 108

<표 34> 공기업 재무구조 관련 주요 지표 ․ 110

<표 35> 주요 사업성 10대 공기업 2008~2012년까지 5년간 부채 추이 전망 ․ 111

<표 36> 주요 사업성 10대 공기업의 2009~2012년까지 4년간 투자 및 부족재원 추이 ․ 112

<표 37> 미국의 다부처사업 현황 ․ 118

<표 38> 일본 중앙정부 채무 구성 ․ 121

<표 39> 정책군(政策群) 사업의 예 ․ 124

<표 40> '예산집행조사’의 사례(2006~2007년) ․ 125

<그림 1> 국가채무 규모와 국가채무 위기 ․ 50

<그림 2> 재정적자와 국가채무 위기 ․ 51

<그림 3> 국가별 민간부채 비율 ․ 54

<그림 4> 우리나라 국가채무 추이 ․ 57

<그림 5> 주요국 균형재정 목표 ․ 61

<그림 6> 외국인 국채보유 비율 ․ 64

<그림 7> 이자비용 증가율과 국가채무 증가율 ․ 65

<그림 8> 통합재정수지와 국가채무의 기금포함 범위 ․ 67

<그림 9> 적자성 채무와 금융성 채무의 변화 추이 ․ 69

<그림 10> 분야별 지출 비중의 증가 추이 ․ 74

<그림 11> 재정건전화 추진 방식의 구성 ․ 75

<그림 12> 외환시장 안정용 국채 추이 ․ 86

<그림 13> 공기업 재무구조 관련 주요 지표 추이 ․ 110

<그림 14> 일본 국가채무 관리 범위 ․ 120

<그림 15> 일본의 재정지출, 재정수입 및 총부채 추이 ․ 126

<그림 16> 호주 국가채무 현황 ․ 129

목 차 7

부 표 목 차

부 도 목 차

<부표 1> OECD 일반정부 채무 ․ 142

<부표 2> OECD 경제상황 ․ 146

<부표 3> 금융위기 관련 재정지출의 구성 ․ 148

<부표 4> 금융위기 관련 재정수지 변화의 구성과 분포 ․ 149

<부표 5> 국가채무 안정화를 위한 재정건전화 규모 ․ 151

<부표 6> 국가채무에 대한 금융위기의 장기 영향 ․ 153

<부도 1> OECD 일반정부 총금융채무의 규모와 변동성 ․ 143

<부도 2> OECD 일반정부 총금융채무의 변화 ․ 144

<부도 3> 2011년 국가채무 예상 규모 ․ 150

요 약 9

요 약

제 1 장 서 론

1. 문제제기

□ 연구 목적 및 범위

󰠏 본 연구의 목적은 우리나라 국가채무의 현황과 문제점을 종합적으로 분석하고 관리방안을 모색하는 데 있음.

◦ 남유럽 재정위기 여파로 국가채무 관리의 중요성이 세계적인 관심사로 대두 되고 있음.

◦ 국가채무가 지난 10년간 연평균 12.8%씩 빠르게 증가한 우리나라의 경우도 국가채무를 낮추고 안정적으로 관리해야 할 필요성이 높아지고 있음.

󰠏 본 연구의 범위는 국가채무 위기 사례 및 시사점, 우리나라의 국가채무 현황, 선 정 범위, 국가채무의 형태별․성질별 추이, 국제비교 등을 통해 문제점과 개선 방향을 살펴보고자 함.

10 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

2. 국가채무 위기 사례 및 발생 배경

□ 국가채무 위기 사례 및 발생 배경

󰠏 과거의 국가채무 위기는 개도국의 국가채무가 급증하는 가운데 선진국들이 금 융정책 기조가 긴축으로 바뀌면서 개도국을 중심으로 발생하였음.

◦ 1931년과 1932년의 중남미 국가의 국가부도와 독일, 오스트리아 등의 국가 부도

◦ 1982년 멕시코의 모라토리엄 선언에 이은 남미 국가와 아프리카 국가들의 채무불이행

󰠏 최근의 위기는 민간부문의 부채가 정부부문의 부채로 이어진다는 점과 개도국 이 아니라 선진국이 주된 위기 대상국이라는 점이 과거와 다름.

◦ 1990년대 후반에 발생한 동아시아 외환위기

◦ 최근 글로벌 금융위기 이후 그리스를 시작으로 남유럽 재정위기

󰠏 국가채무 위기는 외채위기, 통화위기, 재정위기 등을 불러오기도 하지만 반대로 외채, 통화, 금융위기가 국가채무의 원인으로 작용하기도 함.

◦ 1981년 아르헨티나는 정부의 재정적자 누적으로 통화위기 발생

◦ 1990년대의 중남미와 1998년 러시아의 디폴트 사태는 국가채무 위기가 외 채위기와 통화위기로 발전하였음.

◦ 1997년 아시아의 금융위기는 민간채무의 부실이 국가채무 위기로 발전

3. 국가채무 위기의 특징

□ 재정통계와 정부의 신뢰성 상실은 국가채무 위기의 원인으로 작용

󰠏 그리스 신정부의 재정적자 상향발표와 EU 실사로 나타난 추가적인 재정부채 등이 재정통계와 정부에 대한 신뢰성을 하락시키는 요인으로 작용

⇨ 우리나라의 국가채무 통계에 대한 논란은 재정통계에 대한 신뢰성 하락으로 이 어질 가능성이 높아 이를 불식시킬 수 있는 방안이 요구됨.

요 약 11

□ 국가채무 규모와 위기는 비례하지 않음.

󰠏 일본의 국가채무 비중은 192%로 세계 최고 수준이나 국제금융시장에서 높은 신뢰성을 유지

󰠏 중남미 국가들은 최근까지의 국가채무 비율이 35~45%로 상대적으로 낮은 수준 을 유지하고 있지만 빈번히 국가채무 위기에 직면

⇨ 우리나라의 국가채무 규모가 국제비교상 상대적으로 낮다는 것이 위기로부터 안 전을 담보하지 않는다는 점을 시사하고 있음.

□ 재정적자 규모가 낮은 수준에서도 국가채무 위기가 발생할 수 있음.

󰠏 남미 국가는 낮은 재정적자 비율에도 불구하고 잦은 위기를 경험하였음.

◦ 1990년 위기 당시 재정적자 비율: 아르헨티나 0.3%, 브라질 2.7%, 멕시코 0.4%

󰠏 신흥시장일수록 낮은 재정적자 비율에도 불구하고 위험에 노출될 가능성이 높 음.

◦ 신흥시장일수록 낮은 신용에 따른 높은 이자부담, 평가절하에 따른 외채상환 부담 증가, 우발성 채무의 확정채무 전환비율이 높음.

⇨ 우리나라와 같이 공기업 부채 등 잠재적 채무 수준이 높으면 재정적자의 규모가 낮은 수준에 있더라도 위기가 발생할 가능성이 높음.

□ 경상수지 및 성장 모멘텀이 취약한 국가일수록 국가채무 위기 가능성 높음.

󰠏 남유럽 국가는 지난 5년간 GDP 대비 높은 경상수지 적자 기록한 반면 일본은 줄곧 GDP 대비 3~4%의 경상수지 흑자를 기록하고 있음.

󰠏 재정적자와 경상수지 적자를 동시에 기록한다는 것은 정부의 초과지출을 민간 저축으로 충당하지 못하고 해외차입에 의존한다는 의미

󰠏 남유럽의 경우 성장 모멘텀이 취약하고 세입기반과 저축률이 낮아 자본의 해외 의존도가 높음.

⇨ 국가채무 관리는 무엇보다 성장동력 확충, 수출경쟁력 강화 등 경제의 펀더멘털

12 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

을 견실하게 유지하는 데서 출발해야 함.

□ 국가채무 구성이 부실해지면 국가채무 위기가 높아짐.

󰠏 국가채무 위기에 취약한 남유럽 국가와 중남미 국가들은 국가채무 중 외채비율 이 높은 반면 일본, 싱가포르 등 상대적으로 위기에 안전한 국가들의 외채비율 은 낮다는 공통점이 있음.

󰠏 국제통화를 갖고 있는 주요 선진국과 달리 신흥국은 외국통화 표시 채권 의존도 가 높아 위기에 매우 취약한 구조를 가지게 됨.

󰠏 외국인이 보유한 국내통화 표시 국공채 비율이 높으면 위기에 취약

⇨ 경상수지 건전성 확보와 국내 저축률 향상을 통해 외채비율을 안정적으로 유지 하는 것이 필요하며 국내통화의 국제화도 시급한 과제임.

□ 민간부문의 부채 비중이 높으면 국가채무 위기가 높아짐.

󰠏 민간부문의 높은 부채 규모와 부실은 국가 경제에 위협 요인으로 작용하고 이는 결국 정부의 재정부담으로 이어짐.

󰠏 남유럽 국가는 민간부문의 부채 비중이 높을 뿐만 아니라 빠르게 증가한 것이 위기의 원인으로 꼽힘.

⇨ 민간부채로 인한 국가채무 위기를 피하기 위해서는 금리와 외환보유고를 적정 수준으로 유지해야 하며, 기업의 수익과 민간소득을 보장할 수 있는 견실한 성장 이 필수적임.

제 2 장 국가채무 현황 및 평가 1. 우리나라 국가채무 현황

□ 우리나라의 국가채무는 외환위기, 노무현 정부, 현재의 글로벌 경기침체를 극복 하는 과정에서 급격히 증가하였음.

요 약 13

□ 정부가 발표한 국가채무 수준은 국제비교상 양호한 수준이지만 빠른 증가가 문 제점으로 지적되고 있음.

󰠏 GDP 대비 우리나라의 2009년도 국가채무 비중은 35.6%로 OECD 평균 91.6%

보다 낮은 수준

󰠏 2000년에서 2008년 기간 동안 국의 국가채무는 17% 정도 확대되면서 유로지역 국가채무 비중 확대 폭인 8.7%를 크게 상회하고 있음.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

<우리나라 국가채무 추이>

(OECD 기준, GDP 대비 %)

자료: OECD, Economic Outlook, 2009.

□ 성질별 국가채무 현황

󰠏 성질별 국가채무는 적자성 채무, 금융성 채무로 분류됨.

◦ 적자성 채무는 일반회계 적자 보전, 공적자금 국채전환, 기타 항목으로 구성 되며, 금융성 채무는 외환시장 안정, 서민주거 안정 및 기타로 구성됨.

󰠏 적자성 채무는 외환위기 이후 급격히 증가하여 2010년에 197조9천억 원으로 총 국가채무의 48.6%에 달할 전망임.

◦ 그동안 양극화 해소와 지역균형발전에 초점을 맞춘 국정운용으로 재정지출

14 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

이 급속히 증가하여 왔고 최근 경기침체로 재정수지 적자 폭이 확대됨에 따 라 적자성 채무가 빠르게 증가

󰠏 외환시장 안정과 서민주거 안정 등의 금융성 채무는 209조2천억 원으로 총 국가 채무의 50%를 넘고 있으나 외환위기 이후 비중이 감소하는 추세를 보이고 있음.

◦ 금융성 채무의 비중이 감소하는 추세이기는 하나, 2001년 이후 연평균 10.3%의 높은 증가율을 보이고 있음.

◦ 금융성 채무의 빠른 증가는 연평균 24%씩 증가한 외환시장 안정용 국채의 증가에서 기인하고 있어 외환보유고와 외평채 발행규모를 적정수준으로 관 리해야 함.

<성질별 국가채무>

(단위: 조 원, %) 2001년 2005년 2007년 2008년 2009년 2010년

2001~2010 연평균 증가율 국가채무 122.1 248.0 298.9 308.3 366.0 407.1

(GDP 대비, %) (18.7) (28.7) (33.2) (30.1) (35.6) (36.9) 12.8

▣ 적자성 채무 (비중)

43.3 (35.5)

100.9 (40.7)

127.1 (42.5)

131.8 (42.8)

166.8 (45.6)

197.9

(48.6) 16.4 일반회계 적자국채 24.5 40.9 55.6 63.0 97.5 128.4 18.0

공적자금 국채전환 󰠏 42.4 52.7 49.2 49.6 48.0 2.1

기타 18.8 17.6 18.8 19.6 19.7 21.5 1.4

▣ 금융성 채무 (비중)

78.8 (64.5)

147.1 (59.3)

171.9 (57.5)

176.4 (57.2)

199.2 (54.4)

209.2

(51.4) 10.3 외환시장 안정용 14.6 67.1 89.7 94.0 110.2 125.7 24.0 서민주거 안정용 31.7 39.7 43.6 45.2 49.1 50.3 4.7

기타 32.5 40.3 38.6 37.2 39.9 33.2 0.2

주: 1) 적자성 채무는 향후 조세 등 실질적인 국민 부담으로 상환해야 하는 채무임.

2) 금융성 채무는 외환자산, 대출금 등의 형태로 대응자산을 보유한 채무로 정의됨.

요 약 15

□ 형태별 국가채무 현황

󰠏 형태별로 살펴보면, 2010년 국가채무 중 국채가 94.7%(385조7천억 원), 차입금이 1.2%(5조 원), 국고채무부담행위가 1.0%(3조9천억 원), 지방정부 순채무 3.1%(12조 6천억 원)를 차지하고 있음.

◦ 국채는 국고채권, 국민주택채권, 외화표시 외국환평형기금채권의 세 종류로 구성되며, 전체 국채 중 국고채가 82%(2009년 기준)를 차지

2. 국가채무 향후 전망

□ 정부는 2013~2014년에 균형재정 달성을 목표로 하고 있지만 목표달성이 어려울 전망

󰠏 정부는 재정지출증가율을 수입증가율보다 1%p 이상 낮게 관리하여 적자 규모 를 연차별로 축소하여 2013~2014년에 균형재정을 달성하겠다는 목표를 가지고 있음.

󰠏 현재 글로벌 금융위기의 여파로 인해 저성장이 지속되고 세수입 감소가 예상될 뿐만 아니라 복지지출과 성장잠재력 확충을 위한 재정수요가 지속적으로 증가 할 것으로 예상되고 있어 목표 달성이 어려울 전망임.

3. 평가

(1) 국가채무 수준

□ 정부가 발표한 국가채무 수준은 국제비교상 양호한 수준이지만 빠른 증가가 문 제점으로 지적되고 있음.

16 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

<최근 국가채무 증가율 국제비교>

(단위: %) 구분 호주 캐나다 핀란드 프랑스 독일 일본 스페인 한국 영국 미국 유로

지역

OECD 평균 2006 󰠏4.1 󰠏4.2 󰠏7.6 󰠏6.3 󰠏2.4 󰠏1.8 󰠏8.5 14.0 󰠏0.2 󰠏1.0 󰠏3.1 󰠏1.7 2007 󰠏5.6 󰠏5.6 󰠏7.4 󰠏1.4 󰠏5.6 󰠏2.9 󰠏8.9 5.7 2.0 1.9 󰠏4.6 󰠏2.0 2008 󰠏7.2 6.5 󰠏2.2 8.9 5.3 3.0 10.9 3.1 21.5 13.0 3.1 7.1 2009 15.5 13.6 18.2 13.5 13.3 10.2 24.8 18.7 32.1 22.9 12.4 16.4 자료: OECD, Economic Outlook, 2009. 한국경제연구원에서 재구성

(2) 국가채무 구성

□ 외화표시 국채 비율은 3.1%로 낮은 수준

󰠏 2008년 말 외화표시 채무는 외평채 5조2천억 원, 해외차입금 3조8천억 원, 국고 채무부담행위 2천억 원 등 총 9조2천억 원으로 전체 채무의 3.1%에 그치고 있음.

<외국인 국채보유 비율>

(단위: %)

주: ( ) 안의 숫자는 데이터의 해당 연도를 의미함.

자료: Jaimovich-Panizza의 public debt dataset 등 각종 자료

요 약 17

□ 외국인 보유 비율 약 8%로 안정적 수준

□ 이자비용은 금리변동에 민감하게 반응

󰠏 이자비용은 2005년 9조9천억 원에서 2008년에 13조4천억 원으로 연평균 4%

증가하여 같은 기간 국가채무 증가율(5.7%)보다 낮은 증가율을 기록하고 있으나, 조달금리가 높았던 2006~2007년에는 이자비용 증가율이 국가채무 증가율을 상 회함.

<이자비용 증가율과 국가채무 증가율>

□ 국가채무 듀레이션은 증가 추세이나 주요국에 비해 짧음.¹⁾

󰠏 2004년에 3.3년에서 2009년에 3.9년으로 듀레이션이 늘어났으나 영국 13년 (2009), 이탈리아 7년, 아일랜드 7년, 그리스 7년, 프랑스 7.1년(2008)에 비해 상 대적으로 짧음.

◦ 한국은 상대적으로 만기가 짧고 높은 금리로 국채를 발행하고 있음.

1) 듀레이션: 채권에서 발생하는 현금흐름의 평균 만기 개념으로 채권의 만기가 길수록, 액면이자 율과 시장이자율이 낮을수록 듀레이션은 길어짐.

18 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

(3) 국가채무 규모

□ 국가채무의 포함 범위가 국제기준에 비해 자의적이고 협소하여 정부발표의 국가 채무는 국제비교로 부적합하다는 비판을 받고 있음.

󰠏 일반정부의 정의를 정할 때 공기업과 비영리공공기관의 구분이 국제기준에 비 해 자의적이고 협소하다는 지적임.

󰠏 IMF 기준에는 모든 기금이 포함되고 있으나 우리나라는 중앙관서의 장이 운용 하는 기금만을 포함하고 있고 통합재정수지와 국가채무의 기금 포함 범위가 상 이함.

□ 국제비교를 위해 포함되어야 할 잠재적 채무

󰠏 국회의 예산심사와 의결을 거치는 금융성 기관의 부채

◦ 기술신용보증기금, 농림수산업자신용보증기금, 예금보험기금채권상환기금, 주택금융신용보증기금, 부실채권정리기금, 구조조정기금 등

󰠏 정부정책을 대행하는 공기업의 부채

◦ 주택공사의 임대주택, 토지공사의 행복도시, 수자원공사의 4대강 사업 등

󰠏 통안증권, 외환보유고 관리 등 중앙은행의 준재정 활동으로부터 야기되는 부채

󰠏 IBTL(임대형 민간투자사업)

󰠏 연금분야의 책임적립금

□ 이와 같은 채무를 포함할 경우 2007년 국가채무는 GDP 대비 77~130%에 달함.²⁾

2) 옥동석(2008) 참조

요 약 19

제 3 장 부문별 국가채무의 문제점과 개선방향

1. 적자성 채무

(1) 적자성 채무의 증가 원인

□ 적자성 채무 증가의 주요 원인

󰠏 재정수지 악화가 적자성 채무 증가의 근본적 원인

◦ 관리대상수지 기준으로 2010년 재정적자는 30조1천억 원에 달할 전망이며, 이에 따른 국가채무도 2010년에는 407조2천억 원으로 증가하여 GDP 대비 36.1%에 달할 전망

2008년 추경 2009년 추경 2010년 예산안 2010년 본예산

총수입(A) 274.2 279.8 287.8 290.8

총지출(B) 262.8 301.8 291.8 292.8

통합재정수지(C=A󰠏B) 11.4 󰠏22.0 󰠏4.0 󰠏2.0

사회보장성수지(D) 28.0 29.0 28.0 28.1

관리대상수지(C󰠏D) (GDP 대비 %)

󰠏16.6 (󰠏1.3)

󰠏51.0 (󰠏5.0)

󰠏32.0 (󰠏2.9)

󰠏30.1 (󰠏2.7) 국가채무

(GDP 대비 %)

308.3 (32.5)

366.0 (35.6)

407.1 (36.9)

407.2 (36.1)

<재정수지>

주: 1) 통합재정수지는 IMF의 GFS 기준에 의해 작성되며 통합재정지출에서 통합재정수입 을 차감하여 추정됨.

2) 관리대상수지는 통합재정수지에서 사회보장성기금(국민연기금, 사립학교교직원연금 기금, 고용보험기금, 사업재해보상보험 및 예방기금)을 제외한 재정수지를 의미함.

20 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

<분야별 지출 비중의 증가 추이>

(단위: %)

󰠏 재정지출 확대가 재정수지 악화의 주요 원인

◦ 재정지출은 취약한 부분을 선별하여 선택적으로 재원을 사용할 수 있고 효과 도 매우 빠르게 나타나기 때문에 일시적 경기부양과 인기관리에 효과적인 수 단으로 인식되고 있어 모든 정권이 재정지출 확대 유혹에서 자유롭지 못함.

◦ 그러나 취약한 부분이란 대부분 비효율적인 부분에 속해 재원의 비효율성을 야기하여 잠재성장률과 세입기반의 약화를 가져오고 이는 재정건전성을 더 욱 악화시킴.

󰠏 특히 사회복지분야에 대한 빠른 지출 증가가 재정수지 악화의 원인으로 꼽힘.

◦ 지난 10년간의 분야별 지출의 특징은 사회복지분야에 대한 지출 증가와 경 제사업에 대한 지출 감소로 요약

◦ 2004~2008년 보건복지지출 연평균 20%씩 증가하였으며 최근 글로벌 경기 침체로 보건복지 예산이 다시 증가세로 전환

요 약 21

(2) 적자성 채무 개선을 위한 기본방향

□ 세수 확대보다는 재정지출 축소 중심의 정책기조가 재정건전화의 중요한 요소임.

󰠏 기존 연구에 의하면 세수 확대보다는 재정지출 감소를 통한 재정건전화가 보다 지속적이며 효과적임.

◦ Alesina and Perotti(1996), Alesina and Ardagna(1998), Von Hagen et al.

(2002), Ahrend et al.(2006)은 세수확대보다 재정지출을 축소하는 방식의 재 정건전화 방법이 보다 효과적이고 지속성이 높은 것으로 평가

󰠏 OECD 연구에서도 재정지출 억제를 병행하지 않는 재정건전화 노력은 대부분 실패했음을 보여주고 있음.

◦ 전체 85회의 재정건전성 회복 시도 중 약 3분의 2에 해당하는 54회 시도에 서 지출감소보다는 세수증대에 크게 의존하고 있는데 이와 같은 재정건전성 회복 시도는 대부분 실패한 것으로 분석되고 있음.

□ 투자성 지출 축소보다는 사회복지 지출 축소 중심의 재정건전화 추진이 필요

󰠏 OECD 분석에 의하면 사회적 지출 축소는 목표재정수지 달성 확률을 높이는 것 으로 나타남.

□ 재정지출에 대한 명확한 기준을 가진 나라의 재정건전화 효과가 큰 것으로 분석

󰠏 최근 재정위기와 관련된 PIIGS 및 헝가리 6개국 중에서 지출에 관한 규정을 가 지고 있는 나라는 이탈리아에 불과함.

󰠏 예상치 못한 추가 세수를 어떻게 처리하는가에 대한 규칙은 26개국 중에서 벨 기에, 캐나다, 네덜란드 등 7개국만 보유하고 있음.

󰠏 또한 재정적자를 통해 투자성 지출을 확대하는 것은 허용하되 소비성 지출을 위 해 재정적자를 확대하는 것을 금지하는 골든룰(Golden Rule)은 독일과 영국만 가 지고 있음.

22 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

(3) 우리나라의 보건복지재정

1) 보건복지재정의 현황

󰠏 2010년도 예산안에서 보건복지재정은 81조 원으로 정부 총지출(291조8천억 원) 대비 27.8%를 차지함.

◦ 보건복지재정 중 공적연금이 32.2%로 가장 높은 비중, 다음으로 주택 20.6%, 노동 15.2%, 기초생활보장 9.0% 비중을 가짐.

󰠏 보건복지재정 중 의무지출이 57조9천억 원(71.5%)으로 편성

◦ 의무지출 중 공적연금이 45%로 가장 높은 비중, 다음으로 기초생활보장급여 12.3%, 고용보험 10.2% 비중을 차지함.

2) 보건복지재정의 문제점 및 개선방안

□ 보건복지재정의 장기적 지속가능성을 확보할 필요가 있음.

󰠏 의무지출사업은 법령으로 지급 기준 및 수준 등이 규정되어 있어 지속적 증가가 불가피

󰠏 기존 법률에서 정하고 있는 자격급여 등을 재검토하고 개선하여 지속가능한 보 건복지재정 마련

󰠏 사회보험에 대한 보험료율을 인상하는 등 저출산 및 고령화로 인한 후세대 부담 을 경감하고 장기적 재정건전성을 확보

□ 사회서비스사업의 유사․중복으로 인한 비효율성 제거 및 질적 내실화 시급

󰠏 노인돌봄서비스사업, 방과후돌봄서비스사업 등은 기존 유사․중복 사업들을 단 순히 통합하여 예산절감의 실질적 효과는 없음.

󰠏 근로능력 유무에 따른 분류기준 확립과 근로능력자의 노동시장 재편입을 위한 방안 마련

요 약 23

◦ 기초생활보장제도는 보충급여 방식으로 수급자의 노동시장 참여유인 미약

󰠏 각종 공공부조제도와 사회서비스사업의 다양한 기준을 통합적 시각에서 제도의 일관성 확보

□ 사회복지 전달체계 개선

󰠏 각종 사회서비스 사업들이 부처 간, 부처 내에서 조정 없이 확대되어 체계적 관 리 불가능, 전달체계의 과부하, 예산의 중복 지출, 성과파악의 곤란, 부정수급 등의 문제를 야기

󰠏 부정수급을 막기 위한 적발 시스템의 정비․보완과 부정수급액 환수업무 등이 필요

□ 일자리 창출이 최선의 복지정책이라는 인식 필요

󰠏 일자리 창출은 안정적 거시정책, 상품시장 경쟁제고, 근로의욕 고취 위한 조세 제도 개편, 규제 제거 통한 기업가정신 고양, 고용법제 개혁 통한 노동시장 유 연성, 효과적 직업훈련 등이 종합적으로 달성될 때 가능

2. 금융성 채무 (1) 외평채

1) 현황

□ 외환위기 이후 외환보유액 확충에 중점을 두면서 외평채 발행 규모 꾸준히 증가

󰠏 외평채 발행 잔액(원화 및 외화표시 합계, 연말 기준)은 2000년 13조4천억 원에서 2009년 104조9천억 원으로 약 7.5배 증가

󰠏 2001년 이후 환율 변동성이 높아지자 외평기금 재원 조달을 위한 외평채의 발 행액이 급증

24 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

2) 문제점

□ 조달금리와 운용수익률 차이로 외평기금의 손실 야기

󰠏 최근 수년간 국내금리가 미국금리보다 높아 금리차 손실이 발생

□ 환율변동성에 따라 외평기금의 손실이 발생

󰠏 외평채기금은 외환매입 당시에 비해 환율이 상승하면 외환평가익이 발생하고, 환율이 하락하면 외환평가손이 발생

◦ 원/달러 환율의 하락세가 지속된 2006년의 경우 5조6천억 원의 외환평가손 실을 기록, 원/달러 환율이 급등했던 2008년의 경우 15조5천억 원의 당기순 이익 발생

󰠏 정부의 외환시장 개입이 없다면 환율변동에 따른 외평기금의 손실은 0으로 수 렴해야 하나 잦은 시장개입으로 손실이 불가피

◦ 외평기금 규모가 커지면서 2008년에 일시적으로 누적적자가 감소했으나 2009년부터 이자부담과 환차손으로 인해 외평기금 누적적자는 2008년 말 약9조 원에서 2009년 말 13조8천억 원으로 확대

□ 외환 직접매매 방식의 외환시장 개입은 외환보유고 변동성을 확대해 재정부담

요 약 25

가중

󰠏 금리 및 환율변동에 따른 외평기금 손실발생

󰠏 외환보유고 급감 → 외평채 발행 → 이자비용 상승 → 재정부담 증가

󰠏 외화매입 → 통화증가 → 통화흡수를 위한 통안채 급증 → 이자지급 증가 → 중 앙은행수지 악화

□ 불태화정책이 통안채 급증을 야기하여 통화정책의 건전성을 훼손하고 재정부담 을 확대

󰠏 통안채 급증은 통안채 이자지급을 증가시켜 다시 통안채 증가를 유발하는 구조 적인 문제 야기

◦ 외환보유액 증액과 통화 관리를 위해 발행하는 통안채 지급이자가 2009년 6 조4천억 원에 달하였으며, 또한 외평채 발행에 따른 이자지급액도 2009년 4 조8천억 원에 달함.

󰠏 통안채 규모의 급증은 이자지급으로 인해 한국은행의 수지가 악화되면 정부보 증채권이라는 통안채의 속성상 국민 부담으로 귀착될 가능성이 높아지게 됨.

3) 개선방안

□ 외환시장 개입정책 개선을 통해 외평채 발행 규모를 억제할 필요가 있음.³⁾

󰠏 시장개입은 통화 및 환율정책의 공조를 통해 급격한 환율변동을 미조정하는 차 원에 그쳐야 함.

◦ 원/달러 환율의 추세는 경상수지, 외국인 자본 유출입 규모 등 펀더멘털 요인 과 기축통화국인 미국의 금리정책에 주로 영향을 받기 때문에 정부의 시장개 입은 효과가 크지 않음.

󰠏 환율정책은 외환시장의 가격결정 기구에 순응하는 방식으로 시행하는 것이 바 람직함.

3) 국회예산정책처(2006), pp.204󰠏208 참조

26 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

◦ 외환수급에 직접적인 영향을 미치는 국제수지를 조절하는 방식으로 환율정 책을 추진

□ 외환보유고의 안정성과 함께 운영 수익성 제고 방안 모색

󰠏 보유 외환의 다변화를 통해 미 달러 가치의 급락에 따른 외환보유액 운용손실을 최소화하고 원화의 국제화를 추진하여 외환보유의 필요성을 낮추는 노력이 중 요함.

󰠏 적정 수준을 초과하는 외환보유액은 위험관리가 가능하고 수익성이 보장되는 민자사업에 투자하는 방안을 검토

(2) 국민주택채권

1) 현황

□ 국민주택기금 조성 및 운영 실적 추이

󰠏 무주택 서민의 주거안정 등을 위해 1981년도에 설치하여 운용 중인 국민주택기 금의 조성 및 운용 규모가 1981년 2,552억 원에서 2009년 27조7천억 원으로 기하급수적으로 증가

󰠏 부문별로 보면 조성부문은 국민주택채권, 청약저축, 융자금회수 등 자체 수입이 대폭 증가한 반면에 공공자금관리기금(공자기금) 등 외부차입금은 대폭 축소

◦ 국민주택채권 발행액: (1995) 2조1천억 원 → (2000) 3조7천억 원 → (2005) 8 조5천억 원 → (2009) 9조5천억 원

◦ 청약저축 가입액: (1995) 6천억 원 → (2000) 2천억 원 → (2005) 1조6천억 원

→ (2009) 6조1천억 원

◦ 융자금 회수액: (1995) 1조 원 → (2000) 3조3천억 원 → (2005) 5조5천억 원

→ (2009) 7조1천억 원

◦ 재특/농특/공자기금 등 예수금: (1995) 1조5천억 원 → (2000) 2조2천억 원 →

요 약 27 (2005) 540억 원 → (2009) 273억 원

󰠏 운용부문은 주택건설자금 지원 및 주택구입․전세자금 지원 등 수요자 지원 등 융자사업 실적이 지속적으로 증가

◦ 임대주택건설 지원: (1995) 1조3천억 원 → (2000) 3조4천억 원 → (2005) 2조9 천억 원 → (2009) 6조5천억 원

◦ 분양주택건설 지원: (1995) 2조5천억 원 → (2000) 9천억 원 → (2005) 1조6천 억 원 → (2009) 1조3천억 원

◦ 수요자 융자 지원: (1995) 2천억 원 → (2000) 3조8천억 원 → (2005) 5조2천억 원 → (2009) 5조3천억 원

2) 문제점

□ 저비용으로 조달되면서 자금이 비효율적으로 운용되어 기금재정 부실 초래

󰠏 의무적으로 매입하도록 하는 국민주택채권으로 조성된 자금이 중산층․서민 주 택건설자금 지원 및 주택구입과 전세자금 지원에 사용되는 정책 취지는 타당

󰠏 하지만 미분양주택 양산, 낮은 수익성 등 비효율성이 초래되면서 장기적으로 기 금의 재정상황 악화가 불가피

3) 개선방향

□ 국민주택채권으로 조성된 자금이 집 없는 서민의 실수요에 맞는 주택건설에 사 용될 수 있도록 심사기준을 강화하고 기금의 투자수익성과 안정성을 높이기 위 한 노력을 강화해야 함.

󰠏 분양가능성과 투자수익성 및 서민의 실수요, 부합성 등을 고려한 자금운용이 중 요함.

󰠏 국민주택기금의 여유자금을 위탁운용 할 경우 안정성과 수익성 제고를 위한 내 부 위원회의 감독 및 심사과정을 강화해야 함.

28 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

3. 기금 (1) 현황

□ 2009~2010년 전체 기금 수는 총 63개

󰠏 설치목적에 따른 분류 기준으로 사업성 41개, 사회보험성 6개, 계정성 5개, 금 융성 11개

□ 기금의 수입(조성)과 지출(운용)

① 총계개념: 기금운용상의 수입 및 지출

󰠏 2010년 기금 총규모는 전년대비 7.9% 증가한 476조9천억 원

② 순계개념: 통합재정관점에서의 수입 및 지출

󰠏 2010년 기금 수입은 2009년 대비 2.1% 증가한 96조 원

󰠏 2010년도 기금 지출규모는 2009년보다 8.8% 증가한 87조5천억 원

□ 기금 전체의 건전성

󰠏 2008년 말 기준으로 60개 전체 기금의 순자산은 216조7천억 원으로 전년(183조 3천억 원) 대비 18.2% 증가하여 전체적으로는 건전성 제고

󰠏 하지만 사회보험성기금 6개를 제외한 56개 기금의 순자산은 󰠏35조2천억 원으 로 자본잠식 상태

◦ 구조상 적립규모가 증가하고 있는 국민연금기금만 제외해도 기금의 순자산 은 19조2천억 원의 자본잠식 상태

□ 국가채무에 포함되는 기금의 건전성

󰠏 국가채무의 경우 2008년 말 기준으로 60개 전체 기금에서 민간이 관리하는 기 금 24개를 제외한 36개의 기금의 순자산은 202조5천억 원으로 전년(159조 원) 대비 27.3% 증가

요 약 29

◦ 2008년 말 현재 총 보유자산은 전년 대비 9.5% 증가한 685조7천억 원

◦ 부채는 전년 대비 3.3% 증가한 483조1천억 원

(2) 문제점 및 개선방향

1) 여유자금이 충분한 사업성기금에 대한 재정투입 시기 조정

□ 여유자금이 충분한 기금의 경우 재원확충시기에 대한 조정 검토

󰠏 여유자금이 지출소요액을 초과하는 기금

◦ 2007~2009년 여유자금(자체수입󰠏지출소요)이 플러스인 기금은 9개이며 이중 2010년 자체수입과 2007~2009년 여유자금의 합계가 2010년 지출소요액을 초과하는 기금은 5개

󰠏 여유자금 운용평잔이 지출을 초과하는 기금

◦ 2009년 사업성기금의 지출(계획) 대비 운용평잔의 배수를 분석해 본 결과 9개 기금이 지출 대비 1배 이상의 운용평잔을 보유

⇨ 여유자금으로 사업비 충당을 우선한 후 사업비가 부족할 때 추가적으로 재원을 확충함으로써 재정운영의 효율성을 제고할 수 있음.

2) 사업성기금의 여유자금 운용의 안정성 제고

□ 특정 목적사업이 무리 없이 수행되기 위해서는 안정적인 수입확보가 우선 과제

󰠏 단기간의 높은 수익률 추구보다 장기적으로 안정적인 목표수익률을 추구하는 것이 중요

󰠏 운용수익률의 손실에 따른 원금감소는 향후 사업 수행 차질과 재정부담을 초래

◦ 기금운용 평가결과에 의하면 2008년 일부 기금(관광진흥개발기금 (󰠏3.1%), 국민 체육진흥기금(󰠏3.6%), 국제교류기금(󰠏1.4%) 등)의 경우 운용수익률이 마이너스를 기록

30 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

◦ 일부 기금들은 위험자산을 전액 저가에 매도하거나 혹은 안전자산 위주로 급 전환함으로써 시장회복에 따른 수익률 제고 효과를 얻지 못한 경우도 있음.

⇨ 따라서 사업성기금은 상품별 위험을 감안하여 원금손실이 되지 않는 범위에서 여유자금을 안정적으로 운용할 필요

3) 공적연금에 대한 재정안정화 방안 강화

□ 공적연금의 경우 국가가 지급을 보장한 만큼 적자급증은 재정부담으로 이어질 수밖에 없기 때문에 기금재정의 안정화 방안을 강화해야 할 것임.

󰠏 2010년 공무원 연금, 군인연금에 대한 수지적자 보전금은 약 3조4천억 원으로 전년 대비 17.9% 증가

◦ 더구나 저부담․고급여 연금구조와 인구고령화 등을 감안할 때 적자가 더욱 악화될 전망

󰠏 사학연금과 국민연금의 경우도 현재까지는 사정이 낫지만, 저부담․고급여라는 연금의 구조적 모순 때문에 20년과 50년 후에는 기금 고갈이 우려됨.

⇨ 공적연금 재정안정화를 위한 기본방향

◦ 저부담․고급여 구조를 개선

◦ 연금수지를 주기적으로 점검하고 기여금 혜택을 조정할 수 있는 제도적 장치 마련

◦ 자료공개 확대를 통해 제도의 투명성을 제고

4. 공기업 부채

(1) 공기업의 채무 현황

□ 공기업 부채는 2004년 82조7천억 원에서 2009년 212조1천억 원으로 빠르게 증가

요 약 31

󰠏 23개 공기업의 금융성 부채는 2009년에 155조6천억 원에 달함.

◦ 2004년 57조5천억 원에서 98조1천억 원 증가하여 2004년 대비 170.5% 증 가하였음.

◦ 금융성 부채의 증가는 무리한 사업 확대에 소요되는 자금을 자체 수익으로 조달하지 못하여 외부자금에 의존하기 때문에 발생

󰠏 한국토지주택공사, 한국가스공사, 한국도로공사, 한국전력공사 등의 금융성 부 채가 크게 증가하고 있으며, 이들 4개의 공기업의 부채규모가 전체 공기업 부채 규모의 85.6%를 차지함.

(2) 공기업의 부채의 문제점과 개선방향

1) 문제점

□ 재무구조의 지속적인 악화

󰠏 최근까지 총부채와 금융성 부채가 급격히 증가하고, 부채비율과 차입금의존도 도 지속적으로 상승

◦ 부채비율은 2004년 84.3%에서 점차 확대되어 2009년에는 152.9%에 이름.

◦ 총자본 중 외부에서 조달한 차입금 비중을 나타내는 차입금의존도는 2004년 도 31.3%에서 꾸준히 증가하여 2009년에는 44.4%를 기록

◦ 채무상환능력을 나타내는 이자보상배율은 2004년도 2.8배에서 2009년도 0.63배로 크게 감소

□ 각종 대규모 국책사업이 공기업 부채와 재무구조 악화 원인

󰠏 주요 사업성 10대 공기업의 부채는 2007년 120조3천억 원, 2008년 말 157조 원에 이르며, 2012년에는 302조 원에 달할 전망

󰠏 한국토지주택공사, 한국수자원공사의 부채 증가율이 두드러짐.

32 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

<공기업 재무구조 관련 주요 지표 추이>

자료: 공기업별 감사보고서(2004년부터 2009년까지)를 이용

<주요 사업성 10대 공기업의 2009~2012년까지 4년간 투자 및 부족재원 추이>

(단위: 조 원) 투자

계획[A]

부족

재원 차입[B] [B/A] 재정

지원 부채 비고

한국주택공사 96.5 60.7 55.6 57.6% 5.1 51.5 임대주택, 보금자리주택, 신도시 한국토지공사 79.5 95.53 42.1 52.9% 󰠏 42.1 인천검단 등 신도시건설, 경제자

유구역, 행복도시, 혁신도시 한국도로공사 13.8 21.1 14.5 105.1% 6.6 5.8 제2경부고속도로건설, 경제자유

구역, 행복도시, 혁신도시 등 철도시설공단 20.7 27.7 10.6 51.2% 17.1 5.8 고속철도건설 7.8조 원 등 철도

망 건설

한국수자원공사 23.6 21.9 16.1 68.2% 5.8 11.8 경인운화 2.1조 원, 4대강사업 8 조 원

한국철도공사 5.7 2.3 5.7 100.0% 2.3 11.8 인천공항 철도 인수 및 차량구입 합 계 294.7 293.6 200.9 68.2% 39.3 145.1

◦ 한국주택공사의 부채는 임대주택 사업 확장으로 2004~2008년간 201.9%(34

요 약 33 조6천억 원) 증가

◦ 한국토지공사의 부채는 행복도시, 경제자유구역, 택지개발사업으로 같은 기 간 210.2%(23조 원) 증가

󰠏 향후 4년간(2009~2012년) 10대 공기업의 투자계획 금액은 295조 원에 달함.

◦ 이 중 68%에 달하는 201조 원은 차입으로 조달, 39조 원은 국가 또는 지자 체의 지원금액(출연, 출자, 이자보전)으로 충당

2) 개선방향

□ 공기업 부채의 개선방향

󰠏 공기업 부채의 대부분이 국책사업을 대행함으로써 발생하고 있어 일반정부의 채무로 분류하고 관리할 필요성 높음.

󰠏 적자가 지속되는 공기업에 대해서는 부동산 매각, 출자지분 및 재고자산 처분 등 강도 높은 구조조정이 필요

󰠏 국책사업의 한도를 설정하여 공기업의 재무구조 악화를 방지

󰠏 전기 및 가스요금과 같이 시장원리를 무시한 지나친 요금규제를 완화하여 재무 건전성을 도모

󰠏 부채비율이 높고 재정건전성이 취약한 공기업의 민영화를 통하여 경쟁력과 성 과를 제고할 필요성 높음.

제 4 장 국가채무 관리

1. 우리나라의 국가채무 관리 방식 및 문제점 (1) 국가채무 관리방식

□ 재정건전성과 국민의 신뢰 확보를 달성하기 위해 국가채무 관리목표를 설정함.

34 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

󰠏 ｢국가채무관리계획｣은 (i) ‘국가채무 수준관리’와 (ii) ‘국가채무 위험관리’의 두 가지 방식을 통해 다음의 국가채무 관리목표를 추구함.

◦ 재정의 지속가능성(fiscal sustainability)을 유지

◦ 정부의 재정정책 수행을 위한 자금을 안정적으로 확보하면서 중장기 차입비 용을 최소화

◦ 국채시장의 효율적 발전을 도모

□ 다양한 수단을 통해 ‘국가채무 수준’ 및 ‘국가채무 위험’을 관리함.

󰠏 총량관리계획, 부문별 관리계획, 제도적 관리계획을 통해 국가채무의 수준을 관 리하고 있음.

󰠏 국고채권 만기의 장기화 및 만기도래일 집중 완화, 국고채권 투자상품의 다양 화, 국고채권 통합 발행 및 국고채권 전문딜러제도 운용 등을 통해 국가채무의 위험을 관리하고 있음.

(2) 문제점

□ 국가채무 관리의 구체적 목표 제시가 없고 지속적 관리 및 개선도 부족함.

󰠏 ‘국가채무 수준관리’의 구체적 목표수준이 제시되지 않고 있으며, ｢국가채무관리 계획｣의 수정 및 실천 여부를 지속적으로 관리하지 않음.

󰠏 최근 ‘국가채무 위험관리’ 방법상의 발전은 있었으나 지속적 개선이 필요함.

◦ 국가채무 위험관리는 통화별 국채관리, 이자비용 관리, 만기분산, 국채시장 활성화 등 다방면에서 추진되어 왔으나 통일된 보고 및 관리가 부족함.

◦ 과학적 국채관리를 위한 다양한 기술적 방법의 도입이 여전히 부족한 편임.

□ 국가채무관리의 투명성을 제고하는 노력이 부족함.

󰠏 국가채무관리의 투명성 및 보편성이 부족하여 국가채무에 관한 불확실성이 존 재함.

요 약 35

󰠏 국가채무 이외에 재정건전성을 평가할 수 있는 여러 통계도 제시되지 않고 있음.

◦ ｢국가채무관리계획｣에 제공되는 국가채무의 대상은 국가가 부담할 확정채무 에 한정되어 있어 재정건전성을 평가하는 지표로 활용되기에는 한계가 있음.

2. 개선방향

□ 재정의 지속가능성 유지 및 재정건전성 제고를 위해 국가채무관리의 방향뿐만 아니라 구체적 목표를 설정해야 함.

□ 현재 국가채무로 규정되는 확정채무뿐만 아니라 직접채무와 우발채무 및 암묵적 채무 등 모든 채무의 상세한 내용을 담은 정기적 보고서를 발간하고 체계적으로 관리할 필요

□ 정부지출의 합리적 축소 및 세수기반 확대를 통해 재정건전성을 확보하는 것이 국가채무관리의 기본이 됨.

□ 예산지출의 성과를 지속적으로 평가하여 정부지출의 효율성을 제고하여야 함.

󰠏 여러 정부부처가 관련된 사업의 효율성을 점검하여 사업의 중복성을 점검하고 정부부처 간 효율적 공동대처를 유도해야 함(미국의 ‘다부처사업’ 및 일본의 ‘정책군 (政策群)’ 사례).

□ 다양한 방식을 통해 국가채무 위험을 사전적으로 관리해야 함.

󰠏 금융위기와 같은 위기 상황에는 외환시장의 혼란이 재차 발생할 가능성이 있으 므로 외환보유고를 적정수준에서 관리하고 다자간 통화스왑협정을 통해 외화유 동성 안전망을 구축함.

󰠏 위기 시 국채발행을 통한 국내경제 안정화 수단을 확보하기 위해 최근 급증하고 있는 외국인의 국채투자 규모를 적정 수준에서 유지할 필요가 있음.

36 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

󰠏 외화조달에 제약이 될 수 있는 국내 금융기관의 신인도를 지속적으로 모니터링 할 필요가 있음.

󰠏 통화별 국채관리, 이자비용 관리, 국채의 만기 분산 등 다양한 방법을 통해 국가 채무 위험을 관리할 필요가 있음.

제 5 장 결론 및 정책제언

□ 국가채무 위기 사례와 시사점

󰠏 국가채무 규모와 국가채무 위기는 비례하지 않으며 국가채무 위기는 정부 통계 및 정책의 낮은 신뢰, 국가채무의 구성(외국인 보유비율 및 외화표시 국가채무 비중) 의 부실, 만성적 경상수지 적자, 낮은 저축률, 낮은 세입기반, 경제구조의 취약 성 등 다양한 요인의 복합작용으로 발생

◦ 우리나라의 국가채무 규모가 국제비교상 상대적으로 낮다는 것이 위기로부 터 안전을 담보하지 않는다는 점을 시사하고 있음.

□ 우리나라 국가채무 현황, 평가, 문제점

󰠏 국제비교상 한국의 국가채무 수준은 양호한 수준이지만 빠른 증가가 문제점으 로 평가됨.

◦ GDP 대비 국가채무 비중은 2005년에 28.7%에서 2009년에 35.6%로 6.9%p 증가하여 현재 재정위기를 겪고 있는 유로지역 5.5%p 증가보다도 빠르게 증 가하고 있음.

◦ 한국의 국가채무는 외환위기, 노무현 정부, 최근의 글로벌 경기침체를 거치 면서 빠르게 증가하였으며, 국가채무의 빠른 증가 원인은 사회복지지출의 급 속한 증가 때문인 것으로 평가

󰠏 국가채무의 포함 범위가 국제기준에 비해 자의적이고 협소하여 정부발표의 국 가채무는 국제비교로 부적합하다는 비판이 제기되고 있음.

◦ 국제비교를 위해서는 공기업 채무, 정부출연 신용 및 융자보증 기금, 통안증

요 약 37

권, 외환보유고 관리 등 중앙은행의 준재정 활동, BTL(임대형 민간투자사업) 등 을 포함해야 하며, 이를 포함할 경우 2007년 기준 국가채무는 GDP 대비 77~130%에 달함.

󰠏 총 채무에서 차지한 외화표시 채무비중(3.1%)과 외국인 보유비율(8%)은 상대적 으로 양호한 수준이나 듀레이션은 3.9년으로 선진국 평균 약 7년보다 짧은 상 태임.

󰠏 적자성 채무의 빠른 증가로 국가채무의 구성이 부실해지고 있어 적자성 채무의 큰 비중을 차지하는 일반회계 적자 규모 축소가 시급함.

□ 적자성 채무의 개선방향

󰠏 예산편성과 재정지출에 대한 준칙 확립, 투자성 지출보다는 사회보건복지 지출 등 소비성 지출의 억제 및 축소 노력이 요구됨.

󰠏 OECD 사례를 살펴보면 세수확대보다는 재정지출 축소를 통한 재정건전화가 보다 지속적이며 효과적인 것으로 나타나고 있음.

󰠏 보건복지재정의 개선방안

◦ 자격급여 등을 재검토하고 개선하여 지속가능한 보건복지재정 마련 시급

◦ 사회보험에 대한 보험료율을 인상하는 등 저출산 및 고령화로 인한 후세대 부담을 경감하고 장기적 재정건전성을 확보

◦ 사회서비스사업의 유사․중복으로 인한 비효율성 제거 및 질적 내실화 시급

◦ 사회복지 전달체계 개선

◦ 일자리 창출이 최선의 복지정책이라는 인식 필요

□ 금융성 채무의 개선방향

󰠏 금융성 채무는 외환시장 안정을 위한 외평채, 서민주거 안정을 위한 국민주택 채권으로 구성

󰠏 외평채 발행 잔액은 2009년에 104조9천357억 원에 달하며, 잦은 시장개입으로 외국환평형기금에 거액의 손실이 발생하고 있음.

38 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

󰠏 과감한 시장개입은 중앙은행의 재정수지를 악화시키므로 급격한 환율변동을 미 세 조정하는 차원에서 외환시장 개입

◦ 외화 매입 → 통화증가 → 통화 흡수를 위한 통안채 급증 → 이자지급비용 증가 → 중앙은행 수지 악화

◦ 외환보유고 급감 → 외평채 발행 증가 → 이자비용 상승 → 재정부담 증가

󰠏 외환보유고 안정성을 도모하는 동시에 유지비용을 최소화

◦ 보유 외환의 다변화를 통해 미 달러 가치의 급락에 따른 외환보유액 운용손 실을 최소화

◦ 원화의 국제화를 추진하여 외환보유의 필요성을 낮추는 노력이 필요

󰠏 무주택 서민의 주거안정 등을 위해 1981년도에 설치하여 운용 중인 국민주택기 금의 조성 및 운용 규모가 1981년 2,552억 원에서 2009년 27조7천억 원으로 기하급수적으로 증가

◦ 국민주택채권으로 조성된 자금이 집 없는 서민의 실수요에 맞는 주택건설에 사용될 수 있도록 심사기준을 강화하고 기금의 투자수익성과 안정성을 높이 기 위한 노력을 강화해야 함.

□ 공기업 부채의 개선방향

󰠏 공기업 부채는 2004년 88조4,380억 원에서 2009년 213조2,042억 원으로 증가 하였음.

◦ 대한주택공사, 한국가스공사, 한국도로공사, 한국전력공사, 한국토지공사 등 의 금융성 부채가 크게 증가하고 있으며, 이들 5개 공기업의 부채규모가 전 체 공기업 부채규모의 84.8%를 차지

󰠏 공기업 부채의 대부분은 각종 대규모 국책사업 대행으로 야기되고 있으며, 향후 4년간(2009~2012) 10대 공기업의 국책사업에 대한 투자계획 금액은 295조 원에 달함.

◦ 주택공사의 임대주택 사업, 토지공사의 행복도시, 경제자유구역, 택지개발사 업, 수자원공사의 경인운하, 4대강 사업 등이 대표적인 예로 꼽힘.

요 약 39

󰠏 공기업 부채를 일반정부의 채무로 분류․관리하고 공기업의 국책사업 규모의 한도 설정

󰠏 적자가 지속되는 공기업에 대해서는 부동산 매각, 출자지분 및 재고자산 처분 등 강도 높은 구조조정이 필요하며, 나아가 공기업의 민영화 추진이 요구

󰠏 전기 및 가스요금과 같이 시장원리를 무시한 지나친 요금규제를 완화하여 재무 건전성을 도모

□ 공적연기금의 재정안정화 방안

󰠏 저부담․고급여 구조를 개선

󰠏 공무원연금과 군인연금의 수지를 주기적으로 점검하고 기여금 혜택을 조정할 수 있는 제도적 장치 마련(재정재계산제도를 통해 정기적인 검증을 받는 국민연금과는 달리 공무원연금과 군인연금의 검증기능은 전무)

󰠏 군인연금의 경우 자료공개 확대를 통해 제도의 투명성을 제고

□ 국가채무 관리 방안

󰠏 재정건전성의 효율적 관리를 위해 현재 국가채무로 규정되는 확정채무뿐만 아 니라 직접채무와 우발채무 및 암묵적 채무도 통합하여 관리할 필요가 있음.

󰠏 정부지출의 합리적 축소와 성장을 통한 세수기반 확대를 재정건전성 확보의 기 본으로 인식해야 함.

󰠏 예산지출의 성과를 지속적으로 평가하여 정부지출의 효율성을 제고하여야 함.

◦ 여러 정부부처가 관련된 사업의 효율성을 점검하여 사업의 중복성을 점검하 고 정부부처 간 효율적 공동대처를 유도해야 함(미국의 ‘다부처사업’ 및 일본의

‘정책군(政策群)’ 사례).

◦ 예산집행의 효율성을 높이기 위해 예산집행조사를 강화하고 성과연계형 예 산편성 방식을 도입하여 예산집행성과를 예산편성에 반영할 필요가 있음.

◦ 국가채무의 구성을 지속적으로 평가하여 자금의 안정적 조달과 비용을 최소 화 도모

국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

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제1장 서 론

제2장 국가채무 현황 및 평가 제3장 부문별 국가채무의 문제점과 개선방향

제4장 국가채무 관리 제5장 결론 및 정책제언

제１장 서 론 43

제１장

서 론

1. 문제제기

□ 남유럽 재정위기 여파로 국가채무 관리의 중요성이 세계적인 관심사로 대두되고 있음.

󰠏 국제금융시장의 연계성이 강화됨에 따라 한 국가의 재정위기는 타 국가로 전이 되어 글로벌 금융위기를 유발한다는 점에서 재정건전성이 주요한 국제적 어젠 다로 대두되고 있음.

□ 국가채무의 누적은 재정의 악순환을 야기하고 경제구조를 취약하게 만들어 미래 의 재정여건을 악화시킴.⁴⁾

󰠏 특히 우리나라의 경우 저출산․고령화가 빠르게 진행되고 있어 노인층의 기초 생활에 대한 사회적 부담은 갈수록 늘어나고 남북경제력 격차가 심화됨에 따라 통일비용도 늘어날 전망에 있음.

4) 재정의 악순환: 방만한 재정운용 → 재정적자 확대 → 국가신용등급 하락 → 국채금리 상승 → 자본이탈 → 자금조달 어려움 가중 → 세금인상 → 성장동력 약화 → 세입기반 약화 → 재정적 자 확대

44 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

□ 국가채무 위기는 외채위기, 통화위기, 재정위기 등과 높은 연관성을 가지고 발생 하며 경제 전반에 막대한 부작용을 초래

󰠏 국가채무 위기가 외채위기, 통화위기, 재정위기의 원인이 됨.

◦ 1981년 아르헨티나는 정부의 재정적자 누적 및 국가신용등급 하락으로 금융 시장으로부터의 자금조달이 불가능했고, 그 결과 화폐발행이 급증하여 통화 위기가 발생

◦ 1990년대의 중남미와 1998년 러시아의 디폴트 사태와 같이 외국인이 보유 한 정부의 채무를 상환하지 못해 발생한 국가채무 위기가 외채위기나 통화위 기로 발전하였음.

󰠏 반대로 외채위기, 통화위기, 재정위기가 국가채무 위기를 초래하기도 함.

◦ 1997년 아시아의 금융위기는 정부의 채무누적보다는 민간채무의 부실로 발 생하여 막대한 공적자금 투입을 요구함에 따라 국가채무 위기 가능성을 높인 사례로 꼽을 수 있음.

󰠏 국가채무 위기는 정부의 방만한 재정운용으로 발생하지만 취약한 경제구조가 더 근본원인으로 꼽힘.

◦ 최근 남유럽 국가의 재정위기는 만성적인 경상수지 적자, 낮은 저축률, 성장 잠재력 저하 등 취약한 경제구조로 세입기반이 약한 가운데 재정이 방만하게 운용된 결과로 발생

□ 국가채무가 지난 10년간 연평균 12.8%씩 빠르게 증가한 우리나라의 경우도 국가 채무를 낮추고 안정적으로 관리해야 할 필요성이 높아지고 있음.

󰠏 우리나라의 GDP 대비 국가채무 비중은 유로지역보다 더 빠르게 증가하고 있 음.

◦ 우리나라는 2005년에 28.7%에서 2009년에 35.6%로 6.9%p 증가한 반면 같 은 기간 유로지역은 5.5%p 증가에 그침.

󰠏 더욱이 국가채무에 포함되지 않고 있는 공기업 채무와 정부출연 신용 및 융자보 증 등과 같은 우발적 채무를 포함할 경우 실질적인 국가채무의 위험성은 우리

제１장 서 론 45

가 인식하는 수준보다 높음.

󰠏 빠르게 진행되고 있는 고령화로 재정에 대한 수요는 지속적으로 증가할 전망에 있어 재정건전성 문제는 주요 국정과제로 대두될 전망

□ 본 연구의 목적은 우리나라 국가채무의 현황과 문제점을 종합적으로 분석하고 관리방안을 모색하는 데 있음.

󰠏 우리나라의 국가채무 선정 범위, 국가채무의 형태별․성질별 추이, 국제비교 등 을 통해 문제점을 살펴보고자 함.

󰠏 해외 사례를 통해 우리나라의 국가채무 관리 현황을 평가하고 보다 합리적인 사 전적․사후적 관리 방안을 모색하고자 함.

2. 국가채무 위기 사례

□ 국가채무 위기의 개념

󰠏 국가채무 위기란 국가채무가 누적되어 채무불이행(default) 혹은 채무재조정 (restructuring) 등으로 발생하는 신용추락, 신용경색, 금융불안, 경기침체 등의 경 제적 혼란을 의미

◦ 채무불이행, 채무조정, 구제금융 등 표면적인 현상들 외에 재정건전화를 위 해 재정적자를 빠르게 축소하는 과정에서 나타나는 여러 가지 부작용들도 광 의의 개념에서 국가채무 위기로 분류

󰠏 국가채무 위기는 외채위기, 통화위기, 재정위기 등을 불러오기도 하지만 반대로 외채, 통화, 금융위기가 국가채무의 원인으로 작용하기도 함.

□ 국가채무 위기 사례

󰠏 20세기 들어 경제적 요인으로 발생한 첫 번째 국가부도는 1931년과 1932년의 중남미 국가의 국가부도와 이의 여파로 발생한 독일, 오스트리아 등의 국가 부 도를 꼽을 수 있음.

46 국가채무 관리 어떻게 해야 하나?

󰠏 1982년 멕시코의 모라토리엄 선언을 시작으로 아르헨티나, 브라질, 칠레 등이 남미 국가와 아프리카 국가들의 채무불이행 상황이 발생하였음(데킬라 위기).

󰠏 1990년대 후반에 발생한 동아시아 외환위기는 IMF 구제금융으로 국가부도 사 태로 이어지지는 않았지만 심각한 경제적 혼란을 야기했다는 점에서 국가채무 위기로 간주할 수 있음.

󰠏 최근 글로벌 금융위기 이후 그리스를 시작으로 포르투갈, 스페인, 이탈리아, 아 일랜드, 헝가리 등 남유럽 국가를 중심으로 발생한 재정위기도 국제금융시장의 불안요인으로 작용하는 국가채무 위기로 꼽을 수 있음.

□ 국가채무 위기의 발생 배경

󰠏 과거의 국가채무 위기는 개도국의 국가채무가 급증하는 가운데 선진국들이 금 융정책 기조가 긴축으로 바뀌면서 개도국을 중심으로 종종 발생하였음.

◦ 세계경제의 호황으로 원자재 가격이 상승하면 원자재 생산국들의 개발수요 가 늘고 국가채무가 빠르게 증가하는 경향을 보였음.

* 1차 세계대전 이후 세계경제의 호황으로 남미 국가들의 원자재 생산을 위 한 사회간접자본 확대 등 경제개발 목적의 외채가 급증하면서 위기가 발생

◦ 1980년대 중남미 위기는 1970년대 고유가로 선진국 경기가 둔화되고 자금 수요가 줄어들게 되자 금융기관들은 개도국으로 자금공급을 확대하여 발생 하였음.

◦ 이어 선진국의 금융정책기조의 변화로 개도국에 대한 대출을 줄이거나 회수 하게 되면서 개도국의 채무불이행 사태가 발생하게 됨.

* 고유가에 따른 인플레이션 압력으로 미국 등 주요 국가들이 금리인상에 나 서면서 중남미 국가들의 외채부담이 급증하고 신규대출이 급감하였음.

󰠏 국가부도는 가장 취약한 개도국에서 시작하여 주변 국가로 빠르게 전파되고 글 로벌 위기로 이어지는 경향을 보여 왔음.

◦ 대공황기의 중남미 국가에서 시작한 국가부도는 독일과 오스트리아로 이어 졌으며, 1982년의 멕시코 국가부도는 아르헨티나, 브라질 등 주변 국가와 아