한국적 복지모형의 정립과 정책방향 : 단기정책연구 (Ⅰ)

政策硏究資料

韓國的 福祉模型의 定立과 政策方向

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短期政策硏究

(Ⅰ)

-1995. 12.

韓國保健社會硏究院

20세기를 마감하면서 21세기를 준비하는 현 시점에서 우리나라는 국내외적으로 많 은 환경변화에 적극적으로 대처해야 할 상황에 놓여 있다. 즉, 밖으로는 세계화의 시 대적 흐름속에 국가경쟁력을 강화해야 하고, 안으로는 통일에 대비하고 급격히 변화 하는 경제사회적 환경에 효율적으로 대응하면서 국민경제 수준에 걸맞는 ｢삶의 질｣을 선진화시키는 것이 가장 중요한 과제로 등장하고 있다. 이에 따라 대통령께서는 1995년 3월 23일 ｢삶의 질의 세계화｣를 선언하였고 이를 실천하기 위하여 보건복지부는 국민복지기획단을 구성하였다. 국민복지기획단은 󰡔삶 의 질｣ 세계화를 위한 국민복지의 기본구상을 제시하기 위해, 지난 5월에 학계인사 6 명, 연구기관인사 4명, 언론계인사 2명, 시민단체 대표 2명, 관련부처 공무원 7명 등 총 22명의 위원과 21명의 전문위원으로 구성되었다. 국민복지기획단은 연구분야를 총 괄 및 재정, 보험제도, 복지프로그램으로 나누어 26개 연구과제를 선정하였으며, 14차 에 걸친 68명의 전문가 보고 및 토론회를 개최하였다. 이를 통해 전문가들이 발표한 연구자료를 모아 한국적 복지모형 정립과 정책뱡향에 관한 ｢단기정책연구｣라는 책자로 발간한 것이다. 본 연구자료의 주요 내용은 복지모 형 및 재정, 보험제도, 복지프로그램에 관한 것으로서 이 분야에 관심있는 분들에게 좋은 참고자료가 되기를 기대한다. 본 연구자료를 작성할 수 있게 한 국민복지기획단 전문위원과 과제 발표자들의 수 고에 깊은 사의를 표한다. 끝으로 본 연구자료집에 수록된 모든 내용은 어디까지나 발표자 개인의 의견이며 국민복지기획단이나 본 연구원의 공식견해가 아님을 밝혀둔 다. 1995年 10月 日 韓國保健社會硏究院 院長 延 河 淸

目 次

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第 1 分科 總括 및 財政 ··· 5

第1章 韓國的 福祉模型의 정立 및 向後課題 第1節 韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 第2節 社會保障의 優先順位 設定 및 段階的 擴充戰略 第2章 福祉支出의 適正規模와 財源調達 方案 第1節 福祉需要展望과 福祉支出의 適正規模 摸索 第2節 福祉財政擴充을 위한 財源調達方案 第3節 民間參與의 活性化 및 民間財源調達 方案 第3章 社會福祉行政의 改善課題 第1節 社會福祉行政體系의 效率化 方案 第2節 中央 및 地方政府間의 役割調整 第4章 統一에 對備한 社會保障政策의 方向 第1節 統一에 對備한 社會保障政策의 方向 및 課題

第 2 分科 保險制度

第1章 社會保險體系의 發展方向 第1節 社會保險制度間 連繫와 管理體系 效率化 方案 第2章 國民年金制度의 發展方案 第1節 年金制度의 制度間 連繫方案 第2節 國民年金의 財政安定化와 基金의 效率的 運用方案

第2節 醫療保障의 適正給與水準과 財政安定化 方案 第3節 醫療保障의 酬價體系 및 支拂報償制度의 改善方案 第4章 産災·雇傭保險의 發展方案

第1節 産災保險의 效率的 運營方案 第2節 雇傭保險의 定着 및 發展方案

第 1 分科

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第1節 韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立

권 순 원 (한국개발연구원)

정 경 배 (국민연금관리공단 국민연금기금운용센터)

최 광 (한국외국어대학교 경제학과)

김 상 균 (서울대학교 사회복지학과)

第2節 社會保障의 優先順位 設定 및 段階的 擴充戰略

김 진 수 (강남대학교 산업복지학과)

김 호 식 (재정경제원)

송 재 성 (보건복지부)

第1節 韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立(Ⅰ)

권 순 원

1. 現況 및 問題提起

가. 社會福祉의 現住所

- 장기적인 안목에서 복지이념의 정립이나 복지모형을 모색하려는 노력 없이 정치 지 도자나 행정 부처에서 필요하다고 판단되는 제도를 짧은 기간에 걸쳐 그때 그때 도 입해 왔기 때문에 체계성과 일관성이 결여됨. ∙ 협의의 사회복지는 사회복지서비스를 가리키나 본고에서는 사회복지를 광의로 해석하고자 함. 이는 매우 폭넓은 개념으로 개인들의 경제복지가 사회 전체적 으로 개선되는 경우 사회복지가 증진된다고 하겠음. 여기에는 제도로서 사회보 장이 중심이 되나 국민생활 향상에 도움이 되는 모든 경제・사회서비스가 포함 된다고 간주됨. ∙ 전체적인 구도와 비젼을 담은 사회보장기본법을 제정함이 없이, 필요할때 마다 일본제도를 거의 무비판적으로 손쉽게 수용해 온 관계로 효율과 형평측면에서 문제가 많다고 평가됨. ∙ 현재 우리나라에서는 두 가지 서로 다른 복지를 보는 시각이 있는 바, 그 하나 는 사회복지 학자들이 지지하는 ‘복지우선론’이며, 다른 하나는 경제학자 및 경 제관리들이 주장하는 ‘시장경제에 근거를 둔 복지론’임. - 1960년대 초반 이후 경제개발의 중점은 일관성 있게 경제성장에 두어졌었고 상대적 으로 뒤늦게 추진된 사회개발의 비중은 낮았음. ∙ 정부는 빈곤을 타파하고 자생적인 지속적 경제성장을 달성하기 위해 초기 개발 단계에서는 성장기반조성에 역점을 두었고 그 결과 고도성장을 통하여 경제복 지가 크게 향상되었음. ∙ 일단 성장이 지속되면서 정부는 사회복지증진이 국민생활의 질적 개선을 통하

여 결과적으로 경제적 효율을 고취시킬 수 있다는 인식에서 제4차 경제개발계 획부터 사회개발부문의 비중을 점차 높여가기 시작하였음. ∙ 1961년 공적부조 및 사회복지서비스를 시작으로 1964년 산재보험, 1977년 의료 보험, 1988년 국민연금제도 등 주요 사회보험제도가 본격적으로 도입‧확대되었 고 1995년 후반부터 고용보험과 농어민연금제도가 실시되어 기본적인 사회보장 의 기틀을 마련하였다고 볼 수 있음. - 그런데 뒤늦은 사회개발의 추진이 반드시 경제정책을 우위에 두었기 때문만은 아니 며 전통적인 사회보장제도의 역할에 의존하였다는 점과도 밀접한 관계가 있음. 다 시 말하자면 사적 이전(private transfers)이 공적 이전(public transfers)을 대체‧보 완해 왔다고 볼 수 있음. ∙ 개인주의와 자유주의를 숭상하는 서구 제국에서는 현대적인 사회보장제도에 기 초를 둔 사회정책의 중요성이 경제발전의 초기 단계부터 강조되어야 할 것이나 가족주의, 집단주의, 유교문화 등의 특색을 지니고 있는 동양사회의 경우 가족 연대에 의한 사적 이전의 적극적 역할이 함께 고려될 필요가 있음. ∙ 오늘날에도 유교권 국가에서는 가족 구성원간이나 나아가서 이웃간의 상부상조 하는 전통이 계승되어 사회보장의 기능을 일부 대행한다는 점이 먼저 지적되어 야 할 것임. ∙ 더욱이 직장분위기 역시 가족적인 연대를 강조하고 있고 정규급여 이외에도 기 업이나 사업체 단위로 복지서비스가 제공된다는 점 또한 사회보장의 역할을 부 분적으로 대행한다고 평가될 수 있을 것임. ∙ 국민들의 교육열이 높을 뿐만 아니라 개인이나 가계의 저축율이 동양사회에서 상대적으로 크게 높다는, 그리고 우리나라의 경우 특히 고령자의 인구비중이 그다지 높지 않다는 점 등은 사회보장의 필요성을 그만큼 경감시켰다고 분석 됨. - 사회보장의 발전 정도는 일반적으로 경제력의 규모에 의해 영향을 받지만 제도의 특색이나 노령인구비율 등 그 나라의 특수한 경제사회적 조건에 의해서도 상당한 영향을 받기 때문에 다양하게 나타난다고 설명됨. ∙ 〈표 1〉에서 1인당 소득 만불을 전후한 시기의 선진국, 그리고 그 시점에서 주요 개도국의 사회보장부담율을 보면, 대체로 1인당 소득이 높아짐에 따라서 사회보장에 투입되는 자원규모가 커짐을 알 수 있음.

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 13 ∙ 특히 유교영향권에 있는 아시아 지역 국가들의 비율이 크게 낮은 편인데 우리 나라의 경우 1인당 소득수준을 감안하더라도 그 수준이 낮은 편에 속한다고 분 석됨. - 사회보장의 재원조달은 대체로 사회보험료를 중심으로 조세수입이 보충하는 구조를 이루고 있으나 그 구성은 나라마다 큰 차이를 보이고 있음. ∙ 〈표 2〉에서 조세부담율과 사회보장부담율을 합친 총조세부담율의 추이를 보 면 대체로 1인당 소득이 높을수록 국민부담율이 완만하게 증가하고 있으나, 사 회복지유형과도 밀접한 관계가 있다고 판단됨. ∙ 집단주의적 전통을 지닌 일본과 자유주의적 복지정책을 채택하고 있는 미국의 경우 서구 여러 나라들에 비하여 국민들의 부담이 크게 낮은 편에 속함. ∙ 특히 대륙형 복지제도를 채택하고 있는 일본은 국방비 부담이 크게 낮기 때문 에 미국과 비슷한 총조세부담율을 보여주고 있음. ∙ 우리나라의 총조세부담율은 OECD 국가들에 비하여 사회보장부담율이 매우 낮 을 뿐만 아니라, 조세부담율 역시 상대적으로 낮은 편이어서 아직은 낮은 수준 에 머물고 있다고 평가됨. ∙ 그러나 우리나라의 사회보장부담율은 최근에 올수록 빠르게 증가하고 있는데, 2000년경에는 동비율이 6～7%, 그리고 2010년경에는 오늘날 미국이나 일본 수 준인 9～10%선에 달할 것으로 전망됨. 그 주요 이유로는 인구의 고령화, 국민 의 복지수요 증가 및 질적 개선 요구 등이 열거될 수 있음(표 1 참조).

나. 問題의 提起: 對內外 環境變化와 삶의 質 向上 欲求

- 우리나라는 아직은 소득수준에 비하여 사회복지에 대한 자원투입의 규모가 미흡하 다고 평가되며, 이러한 관점에서 국민들의 정당한 복지증진요구는 수용되어야 할 것임. ∙ 1인당 소득수준을 감안하건대 우리나라는 선생 1인당 학생수, 1인당 칼로리 섭 취량, 평균수명, 수돗물 사용인구비율, 영아사망율 등에서 다른 나라보다 상대 적으로 저위에 있음. ∙ 특히 농촌지역에서는 학교, 병원 및 기본 문화시설 등 생활기반시설의 부족, 도 시지역의 경우 급속한 도시화, 산업화 과정에서 환경오염, 과밀에 따른 주택 및 교통문제 등 열악한 경제사회여건이 국민생활을 불편하게 만들고 있음.

〈表 1〉 1人當 所得 萬拂 前後 時期의 社會保障負擔率1) (단위: %) 1인당 GDP(미불), 1980-84 대 GDP 비율, 1985 사회보장부담 (사회보장부담+조세부담) 선진국 영국 일본 서독 스웨덴 미국 9,493～ 7,518 9,140～10,440 13,217～10,084 14,940～11,445 11,804～15,706 6.8 8.4 13.9 12.5 8.4 37.9 27.6 38.1 50.0 28.7 <비고> 개도국 스페인 그리스 멕시코 폴투갈 말레이지아 한국 5,650～4,074 4,165～3,410 2,796～2,302 2,568～1,899 1,787～2,249 1,637～2,114 11.9 12.5 2.3 8.2 0.1 2.0 28.8 35.1 18.1 31.6 24.5 19.1 한국, 1992 한국, 1994 7,007 8,483 3.4 4.5 22.1 24.5 주: 1) 한국의 수치는 계략적인 접근치임.

자료: OECD, Revenue Statistics of OECD Member Countries, 1965-1993, 1994. 일본국 총무청 통계국편, 󰡔국제통계요람󰡕, 1989, 그리고 KDI와 한국은행. 〈表 2〉 社會保障負擔率과 租稅負擔率의 國際比較, 1992 (단위: %) 총조세부담율 사회보장부담율 조세부담율 (사회보장부담제외) 1인당 GDP (미불) 스웨덴 네델란드 프랑스 그리스 독일 스페인 영국 포르투갈 미국 일본 터키 한국 50.0 46.9 43.6 40.5 39.6 35.8 35.2 33.0 29.4 29.4 23.1 22.1 14.4 18.2 19.4 12.4 15.2 13.1 6.3 8.4 8.8 9.6 4.7 3.4 35.6 28.7 24.2 28.1 24.4 22.7 28.9 24.6 20.6 19.8 18.4 18.7 27,010 20,480 22,260 7,290 23,030 13,970 17,790 7,450 23,707 28,190 1,980 7,007 자료: World Bank, World Development Report, 1994; OECD, Revenue Statistics of OECD

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 15 ∙ 또한 근년의 민주화‧자유화 과정에서 국민들의 삶의 질 향상에 대한 요구가 다 양하게 나타나고 있음. 특히 새로이 노동시장에 참여하고 있는 신세대의 자유 분망하고 다양한 가치 및 생활패턴 추구 경향에 대하여 정책적 고려가 요구되 고 있음. - 또한 고도성장의 부작용으로서 국민생활을 둘러싸고 있는 경제‧사회적 환경이 열악 하게 되어 국민들의 안정적인 삶을 위협하고 있음. ∙ 물질적인 삶의 풍부함과 더불어 황금만능사조가 팽배하여 인간경시경향이 두드 러지고 있으며 급속한 경제‧사회적 변화 속에서 국민들은 생활 여건의 안정성 을 갈구하고 있음. ∙ 더욱이 최근 부의 집중현상과 지하경제규모의 확대 추이는 소득분배에 바람직 하지 않은 영향을 주고 있으며, 산업화·도시화가 계속될 전망이나 근면‧성실전 통의 상실과 책임의식의 결여 등으로 사고위험이 증가하고 있어 건강하고 안전 한 국민생활에 대한 각별한 정책적 배려가 요구되고 있음. - 선진각국에서는 이미 1960년대 후반부터 삶의 질에 대한 관심이 고조되었는 바 시 민들의 욕구가 경제적‧물질적 풍요함에서 건강, 정신적 안정이나 인간다운 문화적 가치의 추구 등 경제 외적 내지 내면적인 것의 충실로 옮아가고 있음. ∙ 미국은 경제적 번영의 반동으로 갖가지 사회병리현상이 일어나게 되어 그 대책 으로서 풍부한 삶의 질을 추구하게 되었음. ∙ 일본은 고도성장이 초래한 부작용에서 벗어나고자 70년대 초에는 주택과 환경 그리고 70년대 후반에 와서는 생의 보람, 여유, 여가 등 비경제적인 가치에 관 심을 두고 있음. - 이와 같은 대내외 환경변화에 발맞추어 계속적인 성장기반 확충에 따른 사회적 비 용발생에 대하여 적절한 정책대안 개발이 요청됨. ∙ 앞으로는 대도시 교통혼잡, 산업재해나 대형사고, 직업병과 AIDS, 강력범죄의 증가 경향 등에 대한 효과적 대응책을 마련하여 국민생활의 안정적 향상에 가 장 높은 정책의 우선순위를 책정해야 함. ∙ 그런데 삶의 질 향상의 기본목표는 모든 국민들이 골고루 정신적, 물질적 풍요 로움을 즐기면서 안전하고 다양하며 창조적인 생활을 실천하는데 두어져야 할 것임.

∙ 구체적으로 대기오염, 수질오탁, 인구의 도시집중, 과밀이나 소음에 대한 대책 강구와 생활편의시설에 대한 국민들의 욕구증가 추이의 반영이 필요함.

2. 基本方向: 韓國的 福祉模型의 摸索

가. 福祉模型의 國際比較

- 복지국가의 유형을 여러 각도에서 여러가지 방법으로 구분할 수 있으나 여기서는 다음 두 가지를 채택하기로 함. 〈表 3〉 福祉國家의 類型1) 미국 일본 독일 영국 스웨덴 이념 및 철학 자유주의 개인주의 시장경제 집단주의 가족주의 유교문화 사회적 시장 경제체제 페비언사회주의, 평등추구와개인 주의 공존 사회민주주의, 사회적연대 강조 국가개입 (경제, 사회) 모두 약함 경제: 강함 사회: 약함 적절한 개입 경제: 약함 사회: 강함 모두 매우 강함 경제・사회 정책의 관계 경제정책 우위 경제정책 우위, 사회정책 보완 양자의 조화 모색 구분 및 대립 통합적 (상호의존) 급여대상 빈곤층중심 근로자중심 근로자 중심 전국민 전국민 주요 사회 복지제도 빈곤대책 사회보험 사회보험 보편적 사회복지 제도 보편적 사회복지제도 정부부담 낮음 매우 낮음 높음 높음 매우 높음 급여수준 능력별 차등및 목표계층 에 대한 부조 능 력 별 차 등 및 최저소득 보 장 최저생활보장 최저생활보장 인 간 다 운 생 활 수준 보장 주: 1) 최균, ｢한국형 복지모형의 구상과 당면 개혁과제｣, 나라정책연구회주관 심포지엄 발표논 문, 1995의〈표 4〉를 기본적으로 원용하되 상당한 수정을 거쳐 전재하였음. ∙ 사회보호(Social Protection)의 형태 및 정부의 개입정도에 따른 구분 󰠆󰠏사회복지국가: 정부의 적극적 역할이 강조(스웨덴, 노르웨이) 󰠐 사회보장국가: 영국형- 정부의 주된 역할로 사회보험 및 공적부조 공히 강조 󰠐 서독형(대륙형)- 근로자와 사용자의 갹출에 의한 사회보험제도

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 17 󰠐 중심(독일, 프랑스, 일본 등) 󰠌󰠏적극적 자유국가: 최소한의 국가개입에 의한 자유주의적 복지제도(미국) ∙ 보다 구체적으로는 〈표 3〉에서 보는 바와 같이 사회복지의 이념, 경제・사회 정책의 관계, 급여 및 부담 등을 종합적으로 고려할 때 복지국가를 대체로 다 섯 가지 정도의 유형으로 구분할 수 있을 것임. - 이와 같은 복지유형은 〈표 4〉에서 처럼 사회복지를 위한 공공지출의 상대적 규모 에 그대로 반영되고 있는데 대체로 북구제국에서 가장 높은 지출비율을 보여주고 있고, 그 다음이 구주대륙의 여러 국가, 그리고 영국 등의 순으로 나타나고 있음. 〈表 4〉 社會福祉를 위한 公共支出1)의 比重 (對 GDP 比率, %) 1980 1985 1990 1인당 GNP 2) 1993년(미불) 스웨덴 노르웨이 영국 네델란드 프랑스 독일 스페인 포르투갈 미국 일본 한국 32.4 21.4 21.3 27.2 23.8 25.4 16.8 13.6 14.1 10.5 7.1 32.6 22.1 24.1 28.8 27.9 25.1 18.9 13.8 14.3 11.5 7.2 33.1 28.7 22.3 28.8 26.5 23.5 19.3 15.3 14.6 11.6 8.9 17,560 19,130 17,750 20,710 19,440 20,980 13,310 9,890 24,750 21,090 9,810 주: 1) Social Protection에 지출된 규모로 폭넓은 개념임. 여기에는 보건, 사회보장, 교육 이 외에도 직업훈련 및 알선, 주택급여, 기업복지 등이 포함 됨. 2) 구매력 평가에 의한 수치임.

자료: OECD, New Orientations for Social Policy, 1994. World Bank, The World Bank Atlas, 1995.

∙ 미국의 경우 1인당 소득수준은 높지만 정부의 사회복지지출비율은 상대적으로 낮은데 이는 자유주의 국가이념과 개인의 자유로운 선택권 존중이라는 사회적 특성을 반영하고 있음.

용효과적으로 사회보장을 꾸려 왔다고도 평가할 수 있겠으나 사회복지의 질적 수준이 상대적으로 열악하다는 비판을 받고 있음. ∙ 그러나 나라마다 국민적, 국가적 특성이 있는 만큼 객관적 비교 평가가 어려움. 결국 그 나라 국민들이 어떤 유형의 복지국가를 원하는가가 문제이며 이는 삶 의 질에 대한 기대 수준의 높이와도 관련된다고 하겠음. 일본형 복지모형의 시사점 - 일본은 서구형 복지국가를 지향하면서도 그 나라 특유의 자원절약형 복지증진시책을 추구하고 있고 우리나라 사회보장의 주요부문 제도 도입에 있어 원형을 제공해 주었 기 때문에 일본의 사회보장제도는 우리의 관심을 끌기에 충분하다고 하겠음. ∙ 토지와 주택정책의 실패로 부의 편재현상이 심하고 주생활을 위한 협소한 공간 등이 문제로 제기될 뿐 최근까지 세계적으로 가장 안전한 환경에서 안정된 삶 을 구가하고 있는 일본 국민은 서구제국의 경우에 비하여 노령인구의 비율이 상대적으로 낮았을 뿐만 아니라 민간의 역할에 힘입어 적은 비용을 들여 검소 하게 사회보장을 전개하여 왔다고 평가됨. 그러나 앞으로 일본은 노령인구의 급속한 증가와 복지서비스의 질적 개선욕구 등에 힘입어 재정부담이 크게 늘어 날 전망이나 오늘날 서구형 복지국가가 경험하고 있는 ‘고복지-고부담’의 방향 을 피하기 위하여 전력투구할 것으로 예상됨. ∙ 비슷한 소득수준에서 사회보장부담율과 재정규모를 한‧일 양국간 비교해 보면 전자의 수준은 일본이 훨씬 높은 편이나 후자는 국방비부담의 차이로 인하여 우 리나라가 다소 높은 편임을 알 수 있음. 만일 앞으로 국방비의 부담을 크게 줄 여 나갈 수 없는 상황이라면 사회복지의 충실에 정책적 역점을 두기 위해서는 GNP 대비 사회보장부담율이나 조세부담율을 지속적으로 늘려 나가야 할 것임. 이는 결국 국민부담율의 꾸준한 상향조정을 의미함. - 여기서 한가지 강조되어야 할 사항은 사회보장과 민간의 역할임. ∙ 북구제국의 경우 고부담-고복지정책은 근로의욕의 상실, 재정부담의 과중 등으 로 연결되어 경제성장을 저해하는 요인으로 작용한 반면 일본의 경우 기업단위 로 근로자복지와 후생을 증진시켜 국가중심의 사회보장제도 운영에 따른 비효 율과 도덕적 위해(Moral Hazard)를 경감시켰음. 따라서 사회복지에 있어서 민 간의 역할이 활성화되는 것이 중요하다고 하겠음.

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 19

나. 韓國的 福祉模型의 基本方向

- 먼저 나무가 아니라 숲을 보는, 즉 경제사회 전체를 통찰하면서 길고 멀리 내다보 는 시각의 정립이 요구됨. ∙ 장기적인 관점에서 국내외 경제·사회적 변동이나 재정상황을 두루 감안하여 우 리 실정에 어울리는 복지이념을 정립하고 이를 토대로 복지구도가 체계적으로 설계되어야 할 것임. - 경제사적인 경험을 통하여 형평증진없이 성장을 지속한 국가가 없으며, 지속적인 성장 없이 복지가 증진된 경우를 찾아볼 수 없음에 비추어 장기적인 안목에서 지 금부터는 성장‧복지의 조화를 추구하여 나가야 할 것임. ∙ 그러므로 사회복지정책이 성장잠재력을 저해하고 국제경쟁력을 약화시킨다는 시각 즉, 성장과 복지를 상호대립된 개념으로 받아들이기 보다는 복지증진이 성장에 미칠 수 있는 부의 효과를 극소화하는 한편, 정의 효과를 극대화하는 정책을 수립해 나가야 할 것임. ∙ 사회보장제도는 사회적 여러 위험에 대비하여 국민의 기본생활을 보장하기 위 해 공공정책의 일환으로 실시되고 있는 공적 도구인 만큼 사회보장의 확충 및 충실로 사회적 안정을 다져 나가야 할 것임. ∙ 다만 사회보장의 양적 확대 및 질적 개선을 위해서는 장기적으로 막대한 재원 이 소요될 것이므로 우리 경제와 국민들의 부담능력등을 고려하여 점진적으로 질적 고도화를 추진하는 것이 바람직하다고 판단됨. ∙ 따라서 경제성장과 사회개발의 상승적 보완관계의 모색이 중요한 정책과제로 제시되고 있음. 이제는 경제운영방식의 발달로 양자의 조화추구가 가능한 바 사회복지의 충실은 계층간 갈등을 경감시켜 주고 장기적으로 경제사회의 능률 을 향상시키는 지속적 경제성장의 조건을 조성할 것임.

3. 政策課題

가. 開發戰略의 發展的 再定立과 生産的 福祉模型의 追求

- 국제화, 개방화는 바로 서구화를 의미한다고도 볼 수 있는 바 서구의 것을 받아들

이되 동양의 좋은 전통을 같이 살려 나가는 현명함이 요구됨. 이 원칙은 개발전략 의 재정립이나 사회복지정책의 개선 모두에게 적용되어야 할 것임. ∙ 무엇보다도 저소득층을 포함하여 근로할 수 있는 모든 근로자들에게 생산활동 에 적극적으로 참여하도록 유도하는 노력이 중요함. ∙ 비록 핵가족화 경향이 두드러지게 나타나고 있다고는 하나 대가족제도의 장점 과 상부상조하는 옛 전통을 살리면서 국민들의 다양한 복지욕구를 충족시켜 나 가야 할 것임. - 한편 경제정책과 사회복지의 관계를 조명해 보건대 시대에 따라서 약간의 시각차이 는 있으나 경제사상가들은 사회복지의 증진을 위해 공통적으로 경제의 효율제고, 안정 그리고 형평을 강조하고 있음. 더불어 정신적‧육체적 건강등 경제 외적 복지 증진과 자유와 평등을 바탕으로 하는 민주주의 발전의 중요성을 열거하고 있으며 나아가서 세계복지증진을 위한 기여까지도 지적되고 있음. ∙ 이러한 사고의 틀에서 볼 때 우리는 지금부터 경제복지와 경제 외적 복지의 균 형 즉, 성장과 복지의 조화를 이루어 나가야 할 것으로 판단됨. ∙ 이를 위해서는〈표 5〉에서 제시된 경제복지지표 뿐만 아니라 안전, 건강, 여 가, 연대 등 삶의 질을 풍부하게 하는 노력과 관련된 사회복지지표를 개발하여 정기적으로 관리하고 모니터링하는 노력을 기울여 나가야 할 것임. - 따라서 앞으로는 안정적으로 성장하는 경제, 안전하고 건강하며 문화가 숨쉬는 사 회를 이룩하는데 정책적 역점을 두면서 국민생활의 내실있는 향상을 기해 나가야 할 것임. ∙ 이와 관련하여 고도성장이 준 부작용과 민주화 추진과정에서의 시행착오를 적 극적으로 줄여 나가야 할 것임. ∙ 또한 정부는 책임행정과 탄력적인 정책운용으로 변화하는 여건에 대응하면서 삶의 질을 갈망하는 국민적 욕구를 과감히 수용해 나가야 할 것임. - 이러한 개발전략의 재정립에 어울리는 한국적 복지국가유형은 기업복지등 민간의 활력을 바탕으로 비용효과적인 사회복지체계를 구축해 온 일본의 경험을 주축으로 지방분권적인 사회복지체계를 이룩하고 있는 독일방식을 가미하여 설계될 수 있을 것임.

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 21 〈表 5〉 主要 經濟 및 社會福祉指標 A. 경제복지지표 Flow Stock 1. 소득 및 부의 수준 평균소득 및 소비수준 평균자산수준 2. 소득과 부의 변동의 안정 고용의 안정, 물가의 안정, 사회보장에 의한 생활의 안정, 국제수지의 안정 3. 소득과 부의 평등분배 소득분배의 공정‧평등 자산분배의 공정‧평등 B. 사회복지지표 OECD 미국 일본 기 초 적 니 드 1. 생존 (소득과 소비) 2. 안전 3. 건강 재화 및 서비스의 구매‧처분능력 공공의 안전과 사회정의 건강 소득과 빈곤 공공의 질서와 안전 건강과 질병 소득‧소비 공공의 안전 건강 환 경 적 니 드 4. 자연환경 5. 주거환경 6. 노동환경 󰠏󰠈 󰠐 물적환경 󰠏󰠎 노동과 고용 물적환경 󰠏󰠈 󰠐 물적환경 󰠏󰠎 고용과 노동의 질 부 가 적 니 드 7. 교육‧문화 8. 여가 9. 참가 및 연대 학습과 문화 여가와 시간 지역사회 생활의 질 학습‧과학‧예술 예술, 문화, 체육등 지역사회활동참가 및 자원봉사 교육 여가 문화, 예술 등 지역 사회의 쾌적재와 삶의 질 자료: 丸尾直美,『福祉の經濟政策󰡕, 1975의 제1-5표와 제1-6표를 연결하여 수정. ∙ 이는 구체적으로 전통적 사회보장제도와 서구적 사회보장제도의 조화, 경제성 장과 사회복지의 균형, 정부와 민간의 공조 등을 요구하고 있으며 이를 위해서 는 일본과 대만에서 보듯이 장기적인 시각에서 꾸준히 일관성 있게 공적 지출 을 늘려 나가는 것이 중요하다고 판단됨.

나. 主要 政策課題

- 그때 그때 필요한 제도가 도입되어 오늘의 사회보장제도를 이루고 있는 바 부문제 도간의 연계성이 결여되어 있고 제도운영에 있어서 중복가능성이 높다고 평가됨. ‧ 사회보장(부문)제도의 주요 목적이 무엇인가? 목적에 비추어 각 제도가 제대 로 기능을 하고 있는가? 단적으로 표현하여 의료보장은 비능률적이며, 연금제 도는 구조적 재정불안 요인을 지니고 있고 영세민 대책은 빈곤문화 형성과 창 조적 삶을 도와주지 못하고 있다고 평가됨. - 각부문 제도의 발전 및 제도의 운용에 있어서 비용의식적인 정책수립 및 집행이 요 구되고 있음에도 불구하고 낭비와 비효율이 여전하다는 점이 가장 큰 문제점으로 지적되어야 할 것임. ∙ 주요선진국을 중심으로 공공부문에 대한 기업경영방식의 적용을 통한 정부생산 성증가와 비용절감노력에 의한 복지재정의 안정에 정책의 우선순위가 두어지고 있음에 주목할 필요가 있으나 우리의 현실은 이와는 반대방향으로 가고 있다고 판단됨. ∙ 앞으로도 계속적인 경제‧사회의 발전에 따라 국민적 기대수준의 제고, 신세대 의 자유분방한 생활패턴 및 다양한 가치추구경향 뿐만 아니라 노령화의 급속한 진전 등 인구구조의 변화에 비추어 현재의 추세대로 갈 경우 ‘고부담-고복지’ 현상을 피할 수 없을 것으로 판단됨. ∙ 따라서 이를테면 지역의보가입자에 대한 방만한 방식의 보험료지원, 연금이나 기타 사회보험을 운영하기 위한 별도 지방행정조직의 강구 등 비용의식적이지 못한 제도운용방식을 시정해 나가는 노력이 매우 중요하다고 판단됨.

4. 推進方案: 生産的 福祉模型의 構築

가. 生産的 福祉政策의 意義

- 사회보장을 위한 지출은 효율적으로 이루어질 경우 인적자원에 대한 투자로 간주될 수 있으므로 결국 생산성 향상으로 연결될 것임. ∙ 교육이나 기술이전을 위한 투자, 건강이나 위생증진을 위한 사회적 지출은 개

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 23 인의 성장잠재력을 높여 결국 국가의 경제성장에 기여하게 됨. 역사를 보더라 도 지속적 경제성장은 확고한 사회적 안정기반 없이는 불가능하며 다른 한편으 로 경제성장의 지속 없이는 사회개발의 추진이 한계에 직면하게 됨. ∙ 따라서 경제성장과 복지증진을 연결하는 제도적 틀로써 사회보장의 역할이 강 조되어야 할 것임.

나. 生産的 福祉政策의 基本方向

- 사회복지의 구체적 발전을 위해서는 ［도 1］에서 보는 바와 같이 분명한 중장기 정책목표의 설정, 안전한 생활환경과 경제정의 실현을 위한 여건 정비, 그리고 제도 및 정책개선과 자원조달방안 등이 일관성 있게 추진되어야 할 것임. - 복지정책의 초점을 국민들의 근로능력을 배양하고 근로기회를 증진시키는데 두어야 할 것임. 이와 관련하여 비용효과적으로 사회복지를 증진시키기 위한 정부의 역할 과 책임을 천명하고 이에 따라 비젼있는 정책수립 및 집행이 요구됨. ∙ 국민요구를 반영하되 우리 경제 및 개인의 부담능력에 맞추어 장기적 안목에서 단계적으로 사회보장제도를 확충하고 체계화시켜 나가되 최저소득계층의 기본 생활보장으로 사회 구성원들이 누구나 골고루 최저수준 이상의 생활을 영위 할 수 있도록 목표 설정 ∙ 장기적으로 복지증진이 생산성 증가를 뒷받침하도록 상승관계를 유지시켜 복지 재정의 역할을 정립시켜 나가는 노력이 중요함. 또한 자원배분의 증가와 함께 비용의식을 더욱 고취시킬 것이 요청되므로 사회복지에 있어서도 경쟁개념의 적극적 도입‧활용이 필요함. ∙ 늘어나는 국민들의 복지수요를 충족하고 사회적 형평을 증진시켜 국민생활의 안정을 기함으로써 우리 사회의 연대감 고취와 더불어 사회질서확립 및 국민화 합을 도모해 나가야 할 것임. 특히 전통적 미덕과 개성화, 다양화로 요약되는 신세대와의 균형・조화를 이루어 나가는 것이 중요. - 사회복지에 대한 민간의 관심을 고취하고 민간자원의 최대한 참여를 유도하기 위한 제도적 장치 필요 ∙ 지자제의 발전과 함께 지역사회별로 사회복지조직을 정비하고 재원조달측면에 서 민간의 참여를 활성화

∙ 기부금 조성과 자원봉사를 촉진시킬 수 있는 제도적 장치를 토대로 지역사회단 위의 민・관 공조 복지체계 구축 ∙ 노부모 공경 등에 인센티브를 제공해서라도 우리 사회의 전통적 상부상조정신 을 유지하고 종교기관 및 자원봉사자 등 지역사회로부터 자발적인 참여를 유도 하는 등 민간활력을 최대한 활용 - 전체적인 사회보장체계 안에서 부문제도의 정비 및 부문제도간의 효율적인 연계방 안수립이 시급히 요청되고 있음. ∙ 예를 들면 독일의 경우 요양 일수의 제한이 없고 상병수당제도가 있어 처음 6 주까지는 사용자가, 그 다음부터는 의료보험이, 그리고 질환이 장기화되면 2년 까지는 산재보험, 그 이상이 소요될 때에는 연금보험에서 장해연금급여가 지급 되는 연계규정이 있음. 따라서 근로자들은 가계걱정을 하지 않으면서 장기간 요양할 수 있는 방편을 제공받고 있음. ∙ 사회보험은 갹출주의에 입각하고 있으므로 각 제도의 확대적용 및 질적개선에 소요되는 비용을 가입자들이 분담하도록 유도하는 한편 무갹출주의에 의한 공 적부조나 사회복지서비스에 대하여는 근로능력이 있는 경우 근로의욕을 감퇴시 키지 않도록 국가적 최저수준보장을 강조하고, 더불어 기본서비스는 사회보험 이, 그 이상의 추가적인 서비스는 민간보험이 각각 담당하는 2원제도의 도입을 긍정적으로 검토 ∙ 정부의 재정지원은 목표인구를 대상으로 중점적으로 이루어지도록 조치하는 한 편 일부 과도한 복지욕구는 제어하여 복지지출의 효율 제고 ∙ 중앙중심의 각종 사회복지프로그램을 종합적으로 재평가하여 지방정부로의 기 능이전과 함께 중앙 및 지방정부 그리고 민간이 우리 실정에 맞게 재원을 분담 하여 지역사회단위로 사회복지전달체계를 구축해 나가야 할 것임. - 각 부문별로 지방조직을 별도로 구성하고 있는 현행 제도를 재검토, 독일의 경우처 럼 부문별 사회보험을 전체적으로 통합 관리하여 비용효과성을 제고하는 방안을 검 토함. ∙ 이를테면 우선 사회복지전산센타(가칭)를 설립하여 각 부문제도의 전산입력업 무를 돕고, 가입자 정보 및 급여관리를 총괄. ∙ 단계적으로 보험료징수업무의 통합관리, 지방조직의 통합 등으로 제도간 협력 과 연계를 도모함으로써 효율 제고.

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 25 주요정책목표 ‧ 국민생활의 질적 향상: 경제 및 경제외적 복지의 증진 ‧ 성장과 복지의 조화 수단 제도 및 정책개선 ‧ 사회보장제도의 확충 및 내실화: 사회보장제도의 확대적용 및 제도간 연계, 저소득층 대책의 질적 개선 ‧ 생활환경의 개량 및 생활기본시설의 질적 향상: 공공주택의 확 대공급 및 주거안정, 공해방지 및 대중교통수단의 확충, 생활 편익시설 및 여가시설의 증설 ‧ 적극적 소득 및 부의 재분배정책: 세제 및 관련제도 개선, 저 소득층에 대한 교육 및 기술훈련강화, 지하경제의 감축 재원조달 ‧ 복지재정의 역할정립: 재산세등 세수증대의 지속가능성, 방위 비부담의 경감가능성, 공공자금의 활용, 정부생산성 증가 노력 및 소득이전적 보조금 감축 등으로 재원 확충 ‧ 민간자원의 자발적 참여유도 및 기업복지제도, 자원봉사 등 민 간활동의 적극 활용 등 전국민이 사회복지에 참가하도록 장려 ‧ 중앙정부, 지방정부 및 민간부문의 효과적 재원분담 경제・사회환경 ‧ 생필품등 물가의 안정 ‧ 모든 근로자의 능동적이고 자발적인 시장참여와 창의력 고취 ‧ 경제적 부조리의 척결 및 공정한 경쟁풍토의 조성을 통한 기회 균등보장 ‧ 산업평화의 정착과 생활안전대책의 철저 〔圖 1〕 生産的 福祉政策의 主要 內容

다. 福祉財政의 役割定立

- 생활의 질에 대한 국민적 관심을 반영하여 생산성 증가를 간접적으로 뒷받침할 수 있는 복지분야에 대한 적절한 규모의 자원배분이 필요 - 세계잉여금이 최근 수년간 계속 발생되고 있어 국민생활의 질적 향상을 지원할 수 있는 재정상 여유가 있다고 판단됨. 생활관련 사회자본의 확충이나 복지제도의 정 비를 위한 정부의 지출증가는 물가상승을 크게 자극하지 않고 근로자의 사기를 진 작시켜 생산성 증가를 뒷받침할 수 있을 것이므로 바람직한 정책방향이라고 하겠 음. ∙ 공공부문의 행태에 대하여도 가계의 소비결정과 유사하다는 가설을 그 근거로 내세울 수 있을 것임. 즉 세입이 호조를 보여 재정사정에 여유가 있을 때 이 는 정부의 항상소득이 증가하는 것으로 인지될 수 있어 공공지출이 확대될 수 있다는 가설임. 70년대 중반 이후 일본의 경험이 이 가설을 지지하고 있음. ∙ 우리나라는 비록 막대한 방위비부담을 안고 있으나, 일본과는 두 가지 점에서 차이가 있으므로 사회복지관련 지출이 주는 재정부담이 당분간 큰 압박 요인으 로 작용할 것으로는 전망되지 않음. 먼저 65세 이상 노령인구의 비중이 일본보 다 크게 낮고 그 증가속도가 완만하며 또한 부양율이 계속 줄어들고 있다는 점 과, 둘째 사회보장제도가 성숙되면 특히 연금보험에 대한 개인 및 정부의 부담 이 매우 커지게 되는데 일단 연금제도의 구조적 문제를 해결한다면 연금제도가 주는 재정압박이 그다지 크지 않을 것이라는 점이 열거될 수 있음. ∙ 의료보장과 연금제도(농어민과 자영자)의 확충을 위한 정부보조금규모는 지원 대상이 되는 목표인구집단을 선별할 경우 점차 줄여 나갈 수 있을 것이므로 다 른 복지프로그램 개선을 위해 활용. 사회복지예산의 증가율을 평균보다 조금씩 이라도 지속적으로 늘려 갈 경우, 복지지출의 상당 부분을 재분배효과가 높은 공적부조를 중심으로 서민주택건설지원, 생활편익시설의 확충 등 국민생활의 질적개선을 위해 활용할 수 있을 것임. - 주요 선진국들의 조세부담율과 사회보장부담율의 장기적 추이를 보건대 최근 와서 그 증가율이 약간 둔화되고는 있으나 계속 높아지는 경향이 있음에 비추어 비록 전 통적인 사회보장의 역할과 민간부문의 적극적인 보완적 기능을 기대한다 하더라도 사회복지를 위한 공공지출을 늘려 나가야 할 것임.

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 27

라. 生活環境의 改善과 삶의 質 向上

- 장기적인면에서 경제 외적 복지를 증진시키는 가장 중요한 부문의 하나로 생활환경 개선을 들 수 있는 바 이는 자연・주거환경 그리고 근로환경상의 개선이 포함됨. ∙ 개인이나 가구의 후생수준은 단순히 소득 뿐만 아니라 교육, 의료, 주택 등 생 활관련 기본욕구 충족 및 편익을 위한 공적지원정도에도 달려 있다는 점 인식. ∙〈표 6〉에서 예시되고 있는 바와 같이 경제 외적 복지는 정신적・문화적 욕구, 쾌적함의 추구, 안전과 건강의 욕구 등과 관련되는데 결국 생활환경의 개선은 문화적 가치, 여유와 여가선용, 쾌적함과 편리함 등으로 연결되어야 할 것임. ∙ 이와 같은 환경개선노력은 바로 삶의 질의 향상으로 이어질 것인 바 지역사회 단위로 문화와 역사가 숨쉬는 창조적인 삶의 터전을 마련해 나갈 수 있을 것이 기 때문임. 이를테면 생활의 쾌적함을 높여 나가기 위한 노력의 하나로서 부산 시를 대상으로 작성된 발전방안이 〈부표 1〉에 요약되어 있음. 〈表 6〉環境改善의 目的과 主要手段 경제 외적 복지 의 증진 분야 니드 자연환경 주거환경 근로환경 정신적‧문화적 니드의 충족 ‧역사적·문화적 가치의 복원·보존 ‧인간존중의 사회 적 기풍 진작 ‧지역사회의 보전 ‧역사적·문화적 유산의 보전 ‧문화·예술·교육 시설의 충실 ‧업무만족도의 증가 ‧스트레스의 감소 Amenity 니드의 충족 여 유 의 증가 ‧국토의 최적이용 ‧여가의 증가 ‧혼잡‧과밀의 완화 ‧업무처리속도의 적정화 ‧휴일‧휴식시간의 증가 쾌적 ‧녹화·자연미의 보전 ‧공해방지 ‧건물과 주택 미관 ‧주택개선의 양과 질 개선 ‧ 공 원 · 녹 화 · 상 하 수도의 정비등 ‧근로환경의 쾌적화 ‧통근의 쾌적화 편리 ‧자연환경의 보존‧개선 ‧편리한 쇼핑과 구매행위 ‧편리한 교통이용 체계 ‧편리한 통근 ‧편리한 직장환경 안전‧건강 니드의 충족 ‧자연재해의 방지 ‧자연환경의 보전 ‧교통재해의 방지 ‧주거관련 보건·위생 의 개선 ‧범죄방지 ‧직장위생의 개선 ‧노동재해의 방지 ‧건전한 근로 및 생활패턴의 정립

〈附表 1〉 例示: 釜山 地域別 自治區 快適材(amenity)의 內容 자치구 쾌적재의 주제 내 용 중구 볼거리‧먹거리가 있는 보행자 천국 ‧ 근대화의 상징 ‧ 다양성 있고 활기찬 도심 ‧ 금융, 패션, 문화의 진원지 ‧ 쇼핑가 ‧ 부산항 관문 ‧ 초량왜관, 매축지 서구 도시 삶의 유토피아 ‧ 도심과 인접한 주거지 ‧ 6.25 임시 수도 ‧ 수산물 가동, 냉동공장 동구 세계로 펼처진 국제 거점 ‧ 항만교역의 중심지 ‧ 화교촌, 텍사스 ‧ 항구, 철도 ‧ 조계지 영도구 열려 있는 해양낙원 ‧ 섬 전체의 풍경이 수려한 절영도 ‧ 해양‧수산관련 사업, 수산해양기관, 해양 한국의 중추 ‧ 태종대 ‧ 영도다리(6.25 애환) 부산진구 푸르른 부산의 오아시스 ‧ 부산시의 중심부 ‧ 상업, 업무, 위락, 교통, 주거복합 ‧ 교통의 요충지 동래구 과거‧현재‧미래가 숨쉬는 역사문화의 터전 ‧ 부산의 고향이자 민족문화의 발상지 (거칠산국-칠산동) ‧ 임진왜란의 격전지 ‧ 관광위락시설 집중 ‧ 스포츠문화지역 남구 젊음이 넘치는 해양레저 타운 ‧ 젊음, 활기 (광안리) ‧ 오륙도, 이기대, 백운포, 신선대, UN묘지 ‧ 해양관광산업 ‧ 문화, 교육중심지 북구 강변의 이상향 ‧ 낙동강 고수부지 ‧ 엄궁(농산물 유통단지) 해운대구 자유가 넘치는 관광낙원 ‧ 관광특구 (해수욕장, 온천, 달맞이고개) ‧ 해운대 신시가지 사하구 약동하는 삼포지향의 에덴 ‧ 승학산, 강선대, 갈대숲, 철새도래지 ‧ 부산의 축소판 '삼포지향' ‧ 신평, 장림공단 ‧ 구한말 교역의 중심지 ‧ 임진왜란 격전지 (구평, 윤공단) 금정구 부산의 관문 산성 생태마을 ‧ 산성마을, 범어사 ‧ 부산의 얼굴, 국내 최대의 산성 ‧ 육로교통의 관문, 전철 시종점역 강서구 전원속의 미래첨단기지 ‧ 곡창지 김해평야 ‧ 지사동 첨단산업기지 ‧ 신호자동차 단지 ‧ 전원도시, 공항, 하중도 수상도시 자료: 권철현, ｢삶의 질의 세계화를 위한 어메니티 전략｣, 나라정책연구회 주관 심포지움 발표논문, 1995를 일부 수정하여 전재.

第1節 韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立(Ⅱ)

정 경 배

1. 問題의 提起

- 한 나라의 경제가 발전하여 국민소득 수준이 제아무리 높다하더라도 소수 몇 사람 이 대부분의 소득을 점유해 버린다면 대다수 국민들은 잘 살지 못하게 된다. 1인당 국민소득이 세계 제일이라고 자랑하는 나라가 주택난 때문에 좁은 주거 공간에서 비비고 살면서, 생활 필수품 값이 비싸기 때문에 여유를 누릴 수가 없는 상태라면 분명히 나라의 발전 방향이 국민들의 ｢삶의 질｣을 높여 주는데 실패하고 있는 것이 다. 다시 말하면 경제가 발전하면 그 성장의 과실이 국민들에게 골고루 나누어져서 잘 살게 되어야 하는 것이다. 그런가 하면 정치적, 경제적으로 세계의 최강을 자랑 하는 나라가 의료보험 제도도 없기 때문에 상당수의 국민들이 질병을 치료할 수 없 다면 이런 나라를 복지국가라고 할 수는 없다. - 한편, 복지국가라고 하여 선망의 대상이 되고 있는 서구 여러나라들이 정치세력들 의 무분별한 약속 때문에 과잉복지가 되어서 국가의 재정은 적자에 허덕이고, 국가 채무의 누적때문에 경제성장이 둔화되고 있는 경험에서 우리는 많은 것을 배워야 한다. 그렇다 하더라도 한나라가 경제성장을 지속시키기 위해서는 사회간접 자본이 필요한 것과 마찬가지로, 사회복지제도의 사회보장 장치가 경제성장에 필수적 요소 라는 것은 흔히 도외시되고 있다. 사회복지 없이는 사회통합을 이룰 수가 없으며, 사회는 갈등이 심화되고 생산성이 떨어지기 때문이다. - 우리나라가 1988년 올림픽을 거친 이후부터 노사갈등을 겪으면서 근로동기가 저하 되어 생산성이 떨어지고, 경제침체를 가져온 것은 사회적 갈등 때문이었다. 다시 말 하면 사회통합이 깨져서 근로자나 기업가가 안정되게 투자를 할 수가 없었기 때문 이다. 그 동안 경제개발에 치중하다 보니 사회개발은 등한시 해 온 것이다. 사회개 발과 경제개발이 균형적으로 이루어 지지 않으면 경제성장도 한계에 이른다는 귀중

한 경험을 얻은 것이다. - 지난 3월 6일부터 덴마크에서 세계정상들이 모여서 ｢사회개발 정상회담｣을 하였다. 각국의 빈곤의 해결, 고용의 창출, 사회통합이 주제였으며, 최종선언문에서는 각국 의 예산의 20%는 사회개발에 투자하여야 하며, 선진국들은 GNP의 20%를 후진국 공개발 원조(ODA)로 제공하여야 한다는 요청을 받았다. 우리나라도 이에 참여하여 상당한 기여를 약속하였으며, 3월 23일에는 대통령께서 ｢삶의 질의 세계화｣를 발표 하게 되었다. - ｢삶의 질의 세계화｣를 위해서는 모든 국민에게 최저한도의 기초보장(national minimum)을 하고, 사전예방적이고 생산적인 복지가 수행되어야 하며, 노인, 장애 인, 아동 등 사회적 취약계층이 보호되어야 한다는 우리 고유의 ｢한국형 복지사 회｣ 구상이 선언되었다.

2. 社會福祉의 政策課題

- ｢한국형 복지경제｣ 모형은 시장기능을 중심으로 하여 자조노력을 강조하는 미국과 같은 자유적 복지국가나 노동사회정책을 강조하고 사회적 책임을 중시하지만 사회 복지재정의 위기를 맞고 있는 스웨덴, 덴마크와 같은 통합적 복지국가와는 달리, 사 회복지지출과 경제성장을 균형시키는 발전적 모형으로써 사회보장제도가 인력개발 과 근로동기의 향상, 사회통합을 통해서 생산성을 높이고 경제성장과의 상승작용을 극대화시키는 균형적 복지국가 형태가 되어야 한다. - 우리나라가 균형적 복지국가로 되기 위해서는 복지프로그램이 보편적으로 다양해야 하고, 사회복지 보장수준은 최저수준 이상이 되어야 하며, 국민경제 성장을 해치지 않는 범위의 적정한 수준이어야 한다. 기초보장의 범위는 기초소득보장, 기초의료보 장, 기초주거보장, 기초교육보장이 이루어져야 한다. 기초소득보장은 최저수준 이상 의 적절한 보장이어야 하며, 국민소득수준에 따른 적정한 문화생활을 포함한 소득 보장이 보편적으로 이루어지게 하여서 평등성과 안정성을 높여 줌으로써 사회통합 을 이루게 한다. 기초의료보장은 질병의 치료 및 예방을 위하여 필요한 기본적인 의료에 대한 사회적 책임을 인정한다. 기초주거보장은 인간이 생활할 수 있는 기초

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 31 적인 공간을 보장하는 것이며, 국가는 한정된 자연공간에 공개념을 도입하여 개인 적 이익 보다는 공익을 보호하여야 한다. 기초공간의 제공도 사회보험방식을 도입 하여 필요한 사람에게 조기에 제공하고 소요된 경비는 일생동안 상환하도록 하는 주택보험방식이 바람직하다. 기초교육은 성장기의 기초지식 습득을 위한 교육 뿐만 아니라, 전문적 기능을 습득하기 위한 기능교육을 통하여 생산활동에 참여 할 수 있도록 지원하고, 직업전환이 필요할 때는 재훈련을 통하여 적응하도록 하며, 일생 을 통하여 필요한 정보와 지식을 습득할 수 있도록 하는 교육의 사회화를 이룩하 여, 인간의 잠재력을 최대한 개발함으로써 자원의 최적배분이 이루어 지도록 하여 야 한다. - 기초보장과 기능관리를 위해서는 사회복지 전산망이 개발되어야 하고, 일생주기를 통하여 복지프로그램의 수혜가 가능하도록 한다. 근로능력이 있을 때는 사회보험의 기여금 갹출을 관리하고, 기능을 훈련하며 재배치를 위한 재훈련 프로그램, 변화된 환경에 적응하기 위한 정보지식 제공 프로그램, 경제상태에 따른 기능인력의 수급 을 조절하기 위한 기능번호 전산화, 소득의 발생과 중단이 표시되고 취업을 위한 노동시장의 조절, 노령이나 질병, 사망 등의 경우에 복지수혜 등을 관리할 수 있는 사회복지카드를 만들고 복지전산망 체계를 구축한다. - 효율성과 평등성에 대하여 미국과 같은 복지국가에 있어서는 물론 시장경제의 효율 성이 강조되고 있으며, 서구 복지국가에 있어서는 사회권 인정에 의한 고율의 탈상 품화와 평등성이 강조되고 있다. 그러나 우리나라가 균형적 복지국가를 달성하려면 효율성과 평등성의 균형을 이루어야 한다. 국민소득의 평등한 분배가 노동력을 상 품화시키는 근로자에게는 상대적 빈곤감을 해소시키기 때문에 만족감을 높여 주게 된다. 그러나 모든 사람에게 골고루 배분하다 보면 저축의 여력이 없어지게 되고, 다음에 재투자할 저축여력이 고갈되기 때문에 새로운 자본형성이 어려워지게 된다. 그 결과 신투자는 증가할 수 없으며, 생산력 증대는 기대하기 어렵게 되고 국민경 제는 성장보다는 침체의 늪에 빠지게 된다. 이와 같은 현상이 오늘날 사회복지병 혹은 사회복지 재정위기의 근원이 되고 있는 것이다. 뿐만 아니라 사회적 비효율성 이 심화되면 모든 국민이 󰡔평등한 빈곤󰡕으로 전락하게 되는 현상이 나타나게 된다. - 우리나라가 균형적 복지국가를 지향하기 위해서는 효율성과 평등성의 조화를 목표 로 하여 생산적인 효율성을 증대시켜서 국민소득 수준을 높이고, 사회복지제도를

통하여 평등성을 높이되 인력개발과 근로동기의 유발에 의해서 사회통합과 경제성 장을 동시에 달성함으로써 복지 선진국가들의 재정위기와 경제침체를 해결하고자 하는데 정책방향을 두어야 한다. - 효율성과 평등성의 조화는 달성하기 어려운 사회과학의 오랜 숙제인 것이다. 그러 나 인류의 역사가 거듭되면서 평등성을 목표로 했던 어떤 제도도 그 자체의 저생산 성 때문에 자멸하였고, 효율성 없는 평등성은 한낱 허구에 불과하다는 사실을 금세 기 말에 경험하게 된 것이다. 우리가 이와 같은 경험을 통하여 얻어낸 귀중한 교훈 은 노동의 생산성은 극대화되어야 하며, 생산된 국민소득의 분배에 있어서 놀고 먹 는 free-rider가 배제되어야 하고, 축적된 자본은 사회에 환원되어서 국민 모두에게 귀속되어야 한다는 것이다. 형성된 자본은 주식배분을 통해서 국민의 소유로 되며, 종업원 지주제도에 의해서 근로자의 소유가 되는 형태가 선진국에서는 일반화되어 가는 경향이며, 일개인이 소유하는 개인재산의 형태는 존재할 수 없게 되는 현상에 있다. - 기업과 자본이 국민의 소유로 되어가는 현대 자본주의국가에서는 근로자들이 진정 한 의미에서 기업소유자로 전환되어 가기 때문에 기업을 통한 자본축적은 국민소득 을 생성시키는 원천이 되고 ‘국민 모두의 것’이라는 공개념적 성격을 지니게 된다. 따라서 생성된 국민소득 중 근로자에게 분배되는 부분은 생산의 기여도에 따르며, 국가에 의한 기초보장 수준 이상의 분배를 받게 되는 것이 효율성을 높이게 된다. 한편, 근로자와 자본가의 상대적 불평등의 문제는 ｢근로자의 자본가화 과정｣을 통 하여 본질적으로 해소되고 있으며, 근로자의 생산성 기여의 크기가 중요한 의미를 지니게 된다. 그러므로 균형적 복지국가에서는 ｢근로자의 자본가화 과정｣(주: 근로 자들이 임금소득을 저축하여 기업의 주식을 매입하고 주주가 됨으로서 기업은 창 립자 개인소유로 부터 근로자의 소유가 되는 근로자의 자본가화 과정이 진행)을 통하여 평등성 문제를 해결하고, 자발적 근로동기 유발에 의해서 생산성을 극대화 함으로써 효율성이 높아지게 되는 바 효율성과 평등성의 조화를 이루게 될 것이다.

3. 韓國型 福祉經濟模型의 理念構造

- 한국형 복지경제 모형은 균형적 복지국가의 특징들인 사회개발과 경제발전의 균형,

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 33 보편적 기초보장, 효율성과 평등성의 균형, 적극적인 노동사회정책 등이며, 여기에 한국사회 특성은 가족중심의 생활양식으로 부모를 부양하고 노인을 공대하며 공동 체적 사회통합을 결합하여 가정같은 사회를 이루는 것이다. ｢한국형 복지경제 모형｣ = 균형적 복지국가 + 한국사회전통 한국형 복지경제모형 균형적 복지국가 한국사회전통 한국형 복지경제 정책방향 ∙사회개발과 경제 발전의 균형 ∙효율성과 평등성 균형 ∙보편적 기초보장 + ｢가정같은 사회｣ ∙가족중심 생활양식 ∙부모부양, 노인공대 ∙공동체 의식 = ∙보편적 복지(기초보장) ∙생산적 복지(인력개발) ∙｢가정같은 사회｣규범화 : 노인부양 의무화 : 보육시설 국가제공 : 가족중심 탈시설화 ∙ 일생주기 복지관리 : 복지수요, 기능 전산화 : 자원봉사 시간비축제 - 균형적 복지국가 결정요인을 구체적으로 설명하면 다음과 같다. ∙ 사회개발과 경제개발의 균형을 생각해 볼 때, 지금까지 선진복지국가에서 사회 복지정책은 경제성장정책과 별개로 취급되어서 사회복지 프로그램의 확대만 지 속되어 왔으며, 사회복지 지출과 경제정책이 연계되지 못한 실정이다. 그 결과 사회보장의 정치적 약속은 확대되는 반면에 이를 부담해야 할 경제적 능력은 쇠락해 가면서 경제는 침체로 빠져 들게 되었고 오늘날에는 심각한 재정위기에 빠지게 된 것이다. 이와 같은 문제점을 해결하기 위하여 사회복지 정책이 적극 적인 노동사회정책과 결합되어 인력개발, 기능훈련, 노동의 수급연계를 통하여 성장의 잠재력을 확대하고 생산기여도에 따라서 공평분배함으로써 상대적 갈등 을 해소하고 근로의욕을 높여서 생산성을 향상시키게 하는 것이다. ∙ 보편적 기초보장의 확대는 모든 국민에게 기초소득보장, 기초의료보장, 기초교 육보장, 기초주거보장 등 인간생활의 기본적 욕구를 국가가 보장하는 것이며, 이와 같은 기초수준의 보장은 사회권으로 인정되는 수준까지 이르게 해야 한

다. 네가지 기초보장은 동시보장에 의해서 상호 상승효과를 극대화하여야 하며, 불균형적 보장은 빈곤의 악순환을 가중시키게 된다. ∙ 효율성과 평등성의 조화인데, 경제성장을 위해서는 자원의 최적배분에 의한 효 율성 제고가 필요하며, 성장을 향한 자본투자를 위한 저축이 필요하게 된다. 그 러나 사회보장제도에 의해서 분배되어 소비되어 버리면 투자를 위한 저축의 여 력을 상실하게 된다. 그러므로 적정성장을 위한 필요 저축율을 유지하기 위한 부분을 공제하고 나머지를 공평분배하여야 한다. 균형적 복지국가 조건에서 필 수적인 것 중의 하나는 필요 저축율에 의해서 생성되는 국민소득중 분배되고 난 나머지의 초과이윤 부분은 또다시 국민전체의 몫이 되어야 하며, 어느 특정 일개인의 몫으로 주어져서는 공평성을 유지할 수가 없다는 것이다. ∙ 적극적 노동사회정책인데, 이는 노동의 양적인 수급조절과 노동의 기능향상에 의한 생산성 증대로 질을 높이는 정책이다. 먼저 노동력 수급조절 기능이 불완 전할 때는 실업상태가 발생하여서 아무리 사회보장제도가 발달하여도 실업상태 에서는 그 효과가 발생하지 못한다. 그러나 현재 몇 나라에서 채택되고 있는 바 완전고용정책은 단지 소득보장 수단의 일환으로 직업을 붙들고 있기 때문에 그 인력을 제하더라도 생산량에는 별다른 영향을 미치는 못하는 소위 잠재적 실업(concealed unemployment)의 현상이 발생하므로 균형적 복지국가에서는 산업부문에서 필요한 기능을 갖추고 생산성을 높이는 산업근로자이어야 할 것 이다. 노동의 질을 높이는 기능인력은 ｢일생주기의 복지-기능관리｣ 체계를 수 립하여 복지전산망을 구축하고 기능번호를 전산화하여 일생동안 복지수혜, 근 로소득발생, 기능훈련 등을 관리하여야 할 것이다. - 다음으로 한국사회는, 가족중심의 유교적 전통을 가진 사회라는 것과 공동체적 사 회통합을 이루고 있는 것이 특성이라고 말할 수 있을 것이다. ∙ ｢가정같은 사회｣(주: 가정에서 가족상호간에 공동체적 유대를 형성하는 진정한 보살핌(warm-hearted care)이 있는 사회)는 모든 국민이 소득의 많고 적음과 취업여부, 사회적 신분에 상관없이 기초생활수준은 국가가 보장하며, 인간의 다 양한 욕구를 물질적 뿐만 아니라 비물질적 욕구까지도 사회공동의 노력으로 충 족시킴으로써 󰡔삶의 질을 향상󰡕 시키는 것이다. 노인들에게는 노령의 필요한 욕구수준을 충족시키도록 최대한 노력을 기울이고, 장애인에게는 삶에 불편이 없는 편의를 제공하며, 유아 및 아동은 사회가 책임지고 교육·보육의 장을 제공 하며, 부녀자에게는 성적 차별 없는 기회균등을 제공하는 등의 󰡔진정한 보살

韓國的 福祉理念 및 福祉模型의 定立 35 핌󰡕의 사회를 마련하는 것이며, 이와 같은 사회는 물질적인 측면보다 오히려 비물질적인 ｢사회관리｣에서 가능한 것이다. ∙ 가족중심의 유교적 전통은 가부장제적인 가장중심의 사회이며, 부모에게 효도 하는 것은 국가 최고권위자인 임금에게 충성하는 것보다 윤리적으로 앞선 입장 에 있었으니, 여기에서 경로효친(敬老孝親)사상이 비롯되었다고 할 수 있다. 이 와 같은 유교적인 전통이 한국적 복지국가 모형에서는 󰡔가족보호의 복지󰡕로 나 타나야 할 것이며, 구체적으로는 부모를 모시는 가정에 대해서는 부모공제, 자 녀보육에 대한 공제, 그리고 부부를 중심으로 형성된 가정파괴의 현상을 방지 하기 위하여 독신보다는 부부우대 제도를 장려하여야 할 것이다. ∙ 공동체적 협동의 특성인데, 우리나라는 옛날부터 농경사회의 전통 때문에 영농 방법이 품앗이 형태를 취하였고, 취락단위의 공동협력 생산방식을 취하여 왔다. 뿐만 아니라 천재지변이 발생하더라도 다같이 협력하여 대처하였으며, 결혼이 나 사망의 경우에 혼례나 장례의 경우에도 공동협력방식을 취하였으며 이런 습 속은 산업사회인 오늘날까지 우리 생활의 모든 구석에 깊숙이 자리잡고 있다. 또한 사회윤리의 기준도 취락단위의 윗어른 중심의 규범이 형성되어 있고 공동 체적 협동을 거부한 경우에는 제재(sanction)가 가혹하였다. 한국형 복지국가에 서는 이와 같은 한국사회 특성을 살려서 가족공동체, 지역사회공동체, 기업공동 체, 국가공동체로써 사회통합을 이룩하여야 할 것이다. - ｢한국형 복지경제모형｣은 경제개발과 사회개발의 상호보완성에 기초를 두고 있다. 경제성장의 과실이 공평하게 분배됨으로써 모든 사람이 근로의욕을 가지고 열심히 일할 수 있게 되고, 상대적 격차가 줄어 들게 되어서 사회적 갈등이 적어지고 사회 통합이 이루어지게 된다.

4. 生産的 福祉機能의 相互作用

- 한편 경제발전에 의해서 소득수준이 높아지면서 인간의 다양한 복지욕구가 충족되 어감에 따라 삶의 질이 높아지고, 개인은 행복감과 사회에 대한 귀속감을 느끼게 되어서 안정성을 높이게 된다. 이와 같이 사회개발이 경제개발과 균형을 유지하게 되면 안정성이 높아지게 되는데, 이는 대내적 균형이 주는 물가수준의 안정과 대외 적 균형이 주는 외환시세의 안정 뿐만 아니라, 사회질서의 안정과 사회심리의 안정

감에 의해서 인간행위의 예측가능성이 높아지기 때문에 장래에 대한 계획이 가능하 게 된다. 즉 예측 가능성은 안정된 투자를 가능하게 하므로 경제개발을 촉진하게 된다. - 사회개발은 사회보장정책, 노동사회정책, 경제성장정책에 의해서 삶의 질을 높이고 사회통합성을 이룩하게 된다. 사회보장정책은 모든 국민에게 기초보장을 제공하여 기초소득보장, 기초의료보장, 기초교육보장, 기초주거보장을 통하여 삶의 질을 높이 고, 소득격차를 줄여서 분배의 공평성을 높인다. 노동사회정책은 인력개발정책과 노 동력 수급 조절정책에 의한 실업감소 등으로 구성된다. 인력개발정책은 기능인력을 양성하고 이들에게 기능번호 부여와 자격수준을 평가하여 전산화함으로써 기능인력 의 수요와 연계시켜서 수급이 조절될 수 있게 한다. 노동인력의 수급조절과 기능전 문화는 노동의 생산성을 높이고 근로자의 근로의욕을 증진시키며 효율성을 높이게 된다. 이렇게 되면 기업은 양질의 노동력을 확보하게 되므로 투자의욕이 커지며, 그 결과로 신투자가 유발되고 생산성이 높아지게 되며 삶의 질이 향상되게 된다. - 경제발전은 경제성장정책, 노동사회정책, 사회보장정책의 상호연계에 의해서 성장의 잠재력이 향상되고 자원의 최적배분이 이루어져서 경제성장과 발전이 이루어지게 된다. 사회보장정책에 의해서 저소득층이나 실업인구에게 직업훈련을 제공하고, 근 로능력이 있는 유휴노동력을 활용하며, 보육서비스 제공에 의해서 가정과 육아에 매여 있는 여성인력을 경제활동인력으로 동원할 수가 있다. 이에 연계하여 노동사 회정책은 기능인력 수급을 전산화를 통하여 조절하고 노동의 생산성을 높이게 한 다. 이와 같은 양질의 기능화된 노동력이 안정적으로 공급되게 되면 신투자가 유발 되고 자원의 최적배분이 이루어져서 경제발전이 촉진될 수가 있다.