유역하수도정비계획 이행실태 평가 및
개선방안 연구
환경부 장관
귀하본 보고서를 ｢유역하수도정비계획 이행실태 평가 및 개선방안 연구｣
용역의 최종보고서로 제출합니다.
2019년 5월
한국환경정책․평가연구원
원 장윤 제 용
❙주관연구기관
연구책임자 김호정 한국환경정책·평가연구원 연구위원 참여연구원 류재나 한국환경정책·평가연구원 연구위원 문현주 한국환경정책·평가연구원 선임연구위원 이병국 한국환경정책·평가연구원 선임연구위원 조을생 한국환경정책·평가연구원 연구위원 김민아 한국환경정책·평가연구원 연구원 정아영 한국환경정책·평가연구원 연구원 이영경 한국환경정책·평가연구원 연구원❙학계·연구계
(가나다順) 김영란 서울연구원 선임연구위원 박규홍 중앙대학교 교수 송호면 한국건설기술연구원 선임연구위원 윤주환 고려대학교 교수 이기영 경기연구원 생태환경연구실장 전항배 충북대학교 교수 최지용 서울대학교 교수❙지자체·공공기관
(가나다順) 김덕진 한국환경공단 상수도처장 박정규 대전광역시 맑은물정책과장 정석현 한국환경공단 하수도처장❙산업계
(가나다順) 나득주 선진엔지니어링 전무 이관용 (주)엔포텍디에스 상무이사 조민현 건화엔지니어링 부사장제1장 연구 개요 ···1
제1절 연구 배경 및 목적 ···3 1. 연구 배경 ···3 2. 연구 목적 ···4 제2절 연구 내용 및 방법 ···5 1. 연구 내용 ···5 2. 연구 방법 ···6제2장 유역하수도정비계획 수립 실태 분석 ···9
제1절 유역하수도정비계획 제도 도입 경과 ···11 1. 제도 도입 배경 ···11 2. 제도 추진 경과 ···15 3. 유역하수도정비계획 세부 단위유역 구분 ···19 4. 계획 수립 현황 ···22 제2절 유역하수도정비계획 수립 실태 ···24 1. 유역하수도정비계획 수립 절차 및 내용 ···24 2. 수질개선 목표설정 방법 ···26 3. 하수처리시설 통합계획 수립 ···37 4. 하수찌꺼기 광역처리 계획 ···39 5. 하수도 통합운영·관리 계획 ···42 6. 계획 수립 실태 시사점 ···47제3장 유역하수도정비계획 이행실태 ···53
제1절 계획 이행실태 분석방법 구성 ···55 1. 유역하수도정비계획 이행평가 사례 ···55 2. 물환경 계획 이행평가 사례 ···601. 계획 이행실태 조사 개요 ···65 2. ‘계획의 이행 과정’ 실태조사 결과 ···67 3. ‘계획의 이행 실적’ 실태조사 결과 ···73 4. ‘계획의 이행 효과’ 실태조사 결과 ···83
제4장 유역하수도정비계획 제도 개선방안 ···89
제1절 유역하수도정비계획 제도 개선방향 ···91 1. 유역하수도정비계획의 성과 및 한계 ···91 2. 공공하수도 정책여건 분석 ···101 3. 유역하수도정비계획 제도 개선방향 설정 ···106 제2절 유역하수도정비계획 수립·이행 개선방안 ···108 1. 유역하수도정비계획 위상 정립 ···108 2. 유역하수도정비계획의 유역관리 기능 강화 ···115 3. 공공하수도 통합운영·관리 지원 ···128 4. 유역하수도정비계획과 연계한 예산 편성·관리 방안 ···133 제3절 유역하수도정비계획 이행평가 방안 ···136 1. 유역하수도정비계획 이행평가 체계 ···136 2. 유역하수도정비계획 이행평가 체계(안)의 시범적용 ···143 3. 유역하수도정비계획 이행평가 시행방안 ···146 제4절 관련 법제도 개정방안 ···147 1. ｢하수도법｣ 및 하위법령 개정안 ···147 2. ｢유역하수도정비계획 수립 지침｣ 개정안 ···148제5장 결 론 ···155
참고문헌 ···157
부록Ⅱ하수도정비기본계획 변경승인 절차 변화 ···185
부록Ⅲ공공하수도 통합·조정 현황(~2020년) ···187
부록Ⅳ엄격한 방류수수질기준 고시·운영 현황(~2017년) ···193
부록Ⅴ공공하수처리시설 신·증설 현황(500㎥/일 이상) ···197
<표 2-1> 유역하수도정비계획 수립에 따른 8개 표본유역의 건설비 변화 ···14 <표 2-2> 유역하수도정비계획 수립에 따른 8개 표본유역의 유지관리비 변화 ···14 <표 2-3> 유역하수도정비계획 수립에 따른 8개 표본유역의 하수도정비비용(LCC) 변화 ···15 <표 2-4> 2008년 유역하수도정비계획 권역 구분(안) ···19 <표 2-5> 2010년 유역하수도정비계획 권역 구분(안) ···20 <표 2-6> 유역하수도정비계획 세부 단위유역 고시 ···20 <표 2-7> 유역하수도정비계획 수립 현황 ···23 <표 2-8> 생활계 오염원 분류 ···27 <표 2-9> 한강본류 단위유역 수질개선 시나리오 ···29 <표 2-10> 낙동강중류 단위유역 수질개선 시나리오 ···34 <표 2-11> 낙동강중류 단위유역 수질개선 시나리오에 따른 방류수질 강화 수준 ···35 <표 2-12> 영산강상류 단위유역 수질개선 시나리오 ···36 <표 2-13> 유역하수도정비계획의 하수처리시설 통합처리 검토 기준 (안성천 유역) ···38 <표 2-14> ’16년 이후 수립된 8개 유역하수도계획 하수찌꺼기 공동처리 계획 비교 ···41 <표 2-15> 하수도 통합운영·관리 경제성 분석 조건 비교 ···46 <표 2-16> 하수처리시설의 편익 분류 ···51 <표 3-1> 한국환경공단 유역하수도정비계획 이행상황 평가 항목 ···55 <표 3-2> 한국환경공단 유역하수도정비계획 이행 효과 평가 항목 ···57 <표 3-3> 안성천 유역하수도정비계획 이행평가 결과 ···59 <표 3-4> 유역하수도정비계획 이행실태 조사 내용 (환경청) ···66 <표 3-5> 유역하수도정비계획 이행실태 조사 내용 (시·군) ···66 <표 3-6> 공공하수도 국고보조사업 검토 시 유역하수도정비계획 반영 실태 ···72 <표 3-7> ’18년까지 방류수수질기준 강화가 계획된 공공하수처리시설 ···75 <표 3-8> 하수찌꺼기 광역처리시설 신·증설 사업 추진실적 ···78 <표 3-9> 하수도 통합운영관리 협의 실적 ···81 <표 3-10> 유역하수도정비계획 수립 전·후 하수도정비기본계획 변경승인 절차 변화 ···86 <표 3-11> 미호천, 영산강상류 및 안성천 단위유역 500m³/일 미만 하수처리시설의 위탁운영 변화 ···87
<표 4-2> 공공하수도 중복투자 방지 효과 분석 방법 ···98 <표 4-3> 하수처리시설 통합설치에 따른 하수도 사업비 절감효과 ···99 <표 4-4> 국가물관리기본계획 및 유역물관리종합계획 비교 ···101 <표 4-5> 국가·유역물관리계획에 맞춰 수립·변경해야 하는 물관리 관련 계획 ···102 <표 4-6> 한국과 일본의 유역하수도 제도 비교 ···104 <표 4-7> 유역하수도정비계획 제도의 문제점 및 개선방향 ···106 <표 4-8> ｢하수도법｣ 방류수수질기준 및 ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법｣ 배출허용기준 관련 조항 ···109 <표 4-9> 미국 EPA CSOs 관리지역 선별 및 우선순위 판단 기준 ···111 <표 4-10> 유역하수도정비계획과 하수도정비계획의 계획 수립 내용 비교 ···113 <표 4-11> 일본 유역별하수도정비계획의 하수도 외 부문의 오염부하량 삭감대책 사례 ···116 <표 4-12> 미국 Watershed-Based NPDES 제도 개요 ···118 <표 4-13> 수질개선 시나리오 필수 검토 항목 ···119 <표 4-14> 유역 내 하수도 관련 물관리 문제점의 검토 항목 ···120 <표 4-15> 유역 특성을 반영한 목표 및 지표 예시 ···121 <표 4-16> 유역 특성을 반영한 목표의 달성을 위한 시나리오 구성 예시 ···122 <표 4-17> 대청댐 단위유역 소규모 하수처리시설 사업의 우선순위 평가 기준 ···124 <표 4-18> 지방하천 정비사업 우선순위 평가 기준 ···124 <표 4-19> 유역하수도 투자우선지역 평가 시 고려사항 ···127 <표 4-20> 지방상수도 통합운영사업 국고지원 기준 ···128 <표 4-21> 경기도 안양시 박달처리장 관련 지자체 간 갈등 사례 ···131 <표 4-22> 유역하수도정비계획 이행평가 체계(안) ···140 <표 4-23> ｢하수도법｣ 일부개정법률안 ···147 <표 4-24> ｢하수도법 시행령｣ 개정안 ···148
<그림 1-1> 물환경 및 하수도 계획의 범위와 내용 ···4 <그림 1-2> 연구 추진 체계 ···7 <그림 2-1> 유역하수도정비계획 개념 ···17 <그림 2-2> 유역하수도정비계획 단위유역 구분 변화 ···21 <그림 2-3> 유역하수도정비계획 수립·변경절차 ···24 <그림 2-4> 유역하수도정비계획 수립 내용 ···26 <그림 2-5> 한강본류 단위유역 ···28 <그림 2-6> 2013년 기준 한강본류 단위유역 배출부하량 ···28 <그림 2-7> 한강서울 중권역 하수처리장 배출부하량 ···29 <그림 2-8> 한강본류 단위유역 공공하수처리시설 방류수수질기준 강화 계획 ···31 <그림 2-9> 낙동강중류 단위유역 ···31 <그림 2-10> 2013년 기준 낙동강중류 단위유역 배출부하량 ···32 <그림 2-11> 낙동강중류 단위유역 하수처리장 배출부하량 ···32 <그림 2-12> 영산강상류 단위유역 수질개선 시나리오별 배출부하량 (BOD, kg/일) ···37 <그림 2-13> 하수도 통합운영·관리 경제성 분석 결과 ···45 <그림 3-1> 유역하수도정비계획 이행실태 조사 체계 ···64 <그림 3-2> 시·군 기본계획의 하수처리시설 신증설 계획과 유역하수도정비계획과의 부합성 (500㎥/일 이상) ···67 <그림 3-3> 지자체 유역하수도정비계획 시설 계획 변경 사유 (500㎥/일 이상) ···68 <그림 3-4> 지자체 유역하수도정비계획 미반영 사유 (500㎥/일 이상) ···68 <그림 3-5> 시·군 기본계획의 하수처리시설 신증설 계획과 유역하수도정비계획과의 부합성 (500㎥/일 미만) ···69 <그림 3-6> 지자체 유역하수도정비계획 시설 계획 변경 사유 (500㎥/일 미만) ···69 <그림 3-7> 지자체 유역하수도정비계획 미반영 사유 (500㎥/일 미만) ···70 <그림 3-8> 공공하수처리시설 통합설치·조정 추진 현황 ···73 <그림 3-9> 공공하수처리시설 통합계획 미완료 사유 ···74 <그림 3-10> 유역하수도정비계획의 방류수질 대비 방류수수질기준 강화 수준 변화 ···77 <그림 3-11> 유역하수도정비계획 수립 시점 대비 ’18년 수질 변화 ···83 <그림 3-12> 유역하수도정비계획 수립 전·후 변경계획 승인 소요기간 ···84
<그림 4-3> 영산강상류 단위유역 방류수질 강화대상 하수처리시설 방류수질 추이 ···93 <그림 4-4> 서부경남 단위유역 방류수질 강화대상 하수처리시설 방류수질 추이 ···94 <그림 4-5> 방류수질 강화대상 하수처리시설의 BOD 방류부하량 변화 비율 ···95 <그림 4-6> 방류수수질기준 강화 전·후 3년 간의 하수처리시설 BOD 방류부하량 변화 ···95 <그림 4-7> 하수처리시설 통합설치에 따른 하수도 사업비 절감효과 ···100 <그림 4-8> 지방자치단체 간 협력사업 및 위탁사업 추진 현황 (~’15년) ···132 <그림 4-9> 하수도 국고보조사업 예산 편성·검토 절차 ···133 <그림 4-10> 유역하수도정비계획 이행평가 체계(안) ···136 <그림 4-11> 기존 20개 유역하수도정비계획 대상 이행평가 체계(안) 적용 결과 ···143 <그림 4-12> 기존 20개 유역하수도정비계획 대상 이행평가 체계(안) 적용 시 분야별 점수 분포 ···145 <그림 4-13> 유역 특성을 반영한 유역하수도정비계획 목표 수집 절차 ···149 <그림 4-14> 유역 수질목표 달성을 위한 시나리오 구성 방안 ···150
Ÿ 제1절 연구 배경 및 목적
Ÿ 제2절 연구 내용 및 방법
제1장
연구 개요
제1절 연구 배경 및 목적
1. 연구 배경 2000년대 들어 대·중·소권역 물환경관리계획, 수질오염총량관리계획 수립 등 유역 단위의 수질 관리가 수행되었지만, 하수도정비기본계획은 시·군 행정구역 단위로 수립되기 때문에 하수도 계획이 유역의 수질 목표를 달성하기 위한 수단으로 제 기능을 수행하는 데 한계가 있었다. 시·군 단위로 하수도시설 설치계획을 수립함에 따라 인근 시·군의 하수처리시설에 여유 용량이 있더라도 시설을 따로 설치하는 중복투자 문제가 발생하였다. 또한, 방류수수질 기준도 유역 특성을 고려하지 못한 채 획일적으로 설정되어 유역의 수질관리에 한계가 있었 다. 이러한 문제를 해소하기 위해 유역을 하나의 하수도계획 수립단위로 설정하여 신규 하수처 리시설의 최적 위치·용량을 결정하고, 주요 간선관로의 배치계획을 수립하거나, 방류수수질 기준을 유역 특성을 고려하여 차등화하는 등의 내용을 담은 <유역하수도정비계획>이 ’12년 ｢하수도법｣에 도입되었다. 유역·지방환경청장이 수립하는 <유역하수도정비계획>은 기존의 환경부장관이 수립하는 <국가하수도종합계획>의 하위계획이자, 지자체장이 수립하는 <하수 도정비기본계획>의 상위계획의 성격을 가진다. ｢하수도법｣에 따라 유역·지방환경청장은 관할 세부 단위유역에 대한 20년 단위의 유역하수도정비계획을 수립해야 하며, 지자체장은 이를 바탕으로 관할구역의 하수도정비기본계획을 수립해야 한다. 물환경 계획과 하수도 계획 간의 관계를 살펴보면, 유역하수도정비계획은 대권역 물환경관 리계획에서 정한 유역의 목표기준이나 총량관리기본계획의 목표수질을 달성하기 위한 ‘생활 계 오염원’의 관리방안을 담고 있어, 물환경 계획의 하위계획이라 볼 수 있다(그림 1-1). 한편, 유역하수도정비계획에는 하수도시설 통합설치계획, 하수도사업 광역화 방안 등 물환 경 계획에서는 다루고 있지 않은 공공하수도 사업(경영)에 관한 내용도 담고 있다는 점에서 물환경 계획과 하수도 계획은 차이점이 있다. 현재 시범적으로 수립한 미호천 유역하수도정비계획을 시작으로 전국 29개 ‘유역하수도정 비계획 세부 단위유역’에 대한 유역하수도정비계획 수립 작업이 마무리 단계에 있다. ’17년12월 기준으로 전국 29개 세부 단위유역 중 20개 유역에 대한 유역하수도정비계획의 수립이 완료되었으며1), 나머지 9개 세부 단위유역에 대해서도 유역하수도정비계획(안)이 마련되어 전략환경영향평가가 진행 중이다. 전체 단위유역에 대한 유역하수도정비계획의 수립이 완료 되고, 처음으로 수립된 유역하수도정비계획의 변경이 진행 중인 시점에서 그간 유역하수도정 비계획의 수립 및 이행 과정에서의 성과와 한계를 평가하고, 문제점 등에 대한 제도 개선방안 을 마련할 필요가 있다. 자료: 김호정 외(2018) <그림 1-1> 물환경 및 하수도 계획의 범위와 내용 2. 연구 목적 본 연구는 기존에 수립된 20개 유역하수도정비계획을 대상으로 계획의 적정성, 수질관리 목표, 예산투입 우선순위 등을 평가하고, 유역하수도정비계획의 효율성·실효성을 확보하는 개선방안을 도출하고자 하였다. 본 연구에서 제시하고자 하는 구체적인 정책대안은 다음과 같다. 1) 미호천(‘11.12), 영산강상류(’12.11), 서부경남(‘13.11), 안성천(’14.2), 한강본류(‘15.3), 동부경남(’15.4), 영산 강하류·섬진강하류(’15.5), 대청댐·용담댐·섬진강상류(‘15.6), 금호강(’15.7), 팔당댐상류(‘16.2), 남한강상류· 남한강하류·남해동부·낙동강중류·금강하류·서해남부(‘16.3), 낙동강상류(’16.4)
- 유역하수도정비계획의 효율성·실효성 확보를 위한 개선방안 - 기 수립된 유역하수도정비계획의 이행실태 및 성과 분석 방안 - 유역하수도정비계획 수립·이행의 효율성 제고를 위한 유역관리체계 - 유역하수도정비계획의 공공하수도 통합설치·운영 추진전략 - 유역하수도정비계획과 연계한 정부예산 편성 및 관리방안 - 유역하수도정비계획 제도 개선방안 (｢하수도법｣ 및 관련 지침 개정(안))
제2절 연구 내용 및 방법
1. 연구 내용 첫째, 계획 수립이 완료된 20개 세부 단위유역을 대상으로 유역하수도정비계획의 수립 실 태를 분석하였다. 유역하수도정비계획 중 수질개선 목표의 설정, 하수처리시설 통합계획의 수 립, 하수찌꺼기 광역처리계획 수립, 하수도 통합운영·관리 계획 수립 등에 관한 사항을 조사· 정리하고, 유역하수도정비계획 도입 취지와 비교하여 현재의 계획이 적절히 수립되고 있는지 를 분석하였다. 둘째, 계획 수립이 완료된 20개 세부 단위유역을 대상으로 유역하수도정비계획의 수립 단 계에서부터 이행실태 등을 조사하였다. 하수도 및 물환경 계획의 이행평가 사례를 토대로 유 역하수도정비계획의 이행실태 조사 방법을 마련하고, 하수도 업무를 담당하는 지방·유역환경 청 및 시·군 담당자를 대상으로 유역하수도정비계획의 분야별 이행실태를 분석하였다. 셋째, 유역하수도정비계획 도입 이후 그간의 성과와 한계점을 분석하였다. 유역하수도정비 계획의 도입 당시 기대했던 하수도 중복투자 방지, 유역 수질개선, 하수도 운영·관리 효율화 등의 효과를 객관적으로 분석하고 미흡한 점을 도출하였다. 넷째, 유역하수도정비계획의 제도 개선방안을 도출하였다. 유역하수도정비계획 이행 실태, 제도도입에 따른 효과 및 한계 등을 토대로 유역하수도정비계획 위상 정립, 유역관리 기능 강화, 통합운영·관리 지원, 이행력 제고라는 큰 틀에서의 개선 방향을 도출하였다. 그리고 전 문가 자문, 하수도 정책 담당자 의견, 관련 사례 등을 토대로 각 개선 방향에 대한 세부적인 제도 개선방안을 마련하였다. 특히, 유역하수도정비계획의 이행력을 확보하기 위해 계획에 대 한 이행평가 체계를 제안하였고, 기존에 수립된 계획을 대상으로 이행평가 체계를 시범적용 하였다.끝으로 본 연구에서 제안한 제도 개선방안으로 ｢하수도법｣ 및 하위법령의 개정(안)과 ｢유 역하수도정비계획 수립 지침｣의 개정(안)을 제시하였다. 2. 연구 방법 문헌연구, 계획 수립·이행 실태조사 등을 토대로 유역하수도정비계획 제도의 문제점을 분 석하고, 국내·외 관련 사례, 전문가 자문, 하수도 정책 담당자 의견 등을 참고하여 제도 개선 안을 마련하였다(그림 1-2). 환경부, 한국환경공단, 국립환경과학원 등에서 발표한 정책문서와 용역보고서를 조사하여 유역하수도 제도도입 취지와 추진 경과를 분석하였다. 한국환경정책·평가연구원(KEI), 국토 연구원, 대한상하수도학회, 한국상하수도협회 등에서 발간한 연구보고서를 분석하여 국내 공 공하수도 운영·경영과 관련하여 그간에 제기된 문제점과 개선방안을 조사하여 정리하였다. 해외사례로는 우리의 유역하수도 제도와 유사한 일본 유역별하수도정비종합계획(流域別下 水道整備総合計画), 미국 유역기반 수질오염물질 배출허가제도(Watershed-Based NPDE S2))에 대해 계획의 수립·추진 체계와 방법을 분석하고, 제도개선을 위한 시사점을 도출하였 다. 계획수립이 완료된 20개 단위유역의 유역하수도정비계획 보고서를 분야별로 분석·비교하 여 계획 수립 및 이행 실태를 종합적으로 분석하였다. 전국 7개 유역·지방환경청 및 130개 시·군을 대상으로 계획수립이 완료된 20개 유역하수도정비계획의 이행실태를 조사하고, 이 행과정의 문제점을 분석하였다. 실효성 있는 정책대안 마련을 위해 유역·지방환경청 하수도계획 담당자 회의(’18.6.29, ’18.10.31, ’19.2.26), 하수도계획 경제성 평가 관련 전문가 회의(’18.11.23), 유역하수도 전 문가 회의(’19.2.19) 등을 개최하여 유역하수도 제도의 문제점 및 개선방안에 대한 의견을 청취하고 제시된 의견들을 검토하여 연구결과에 반영하였다.
2) NPDES: National Pollutant Discharge Elimination System. 하·폐수처리장, 강우유출수(stormwater) 등 수질오염물질 배출원에 대한 미국의 허가 제도
Ÿ 제1절 유역하수도정비계획 제도 도입 경과
Ÿ 제2절 유역하수도정비계획 수립 실태
제2장
유역하수도정비계획 수립 실태 분석
제1절 유역하수도정비계획 제도 도입 경과
1. 제도 도입 배경 가. 유역하수도 추진 배경 ‘유역하수도계획’의 개념은 건설부가 1985년에 마련한 ｢하수도시설기준｣에 제시되어 있으 며, 과거에도 일부 지역에서 유역 차원의 하수도 계획이 간헐적으로 수립되었다.3) ｢하수도시 설기준｣(건설부, ’85)의 <제1장 기본계획>에 <제7절 유역하수도계획>이 포함되어 있었으나, 이후 개정된 ｢하수도시설기준｣(한국상하수도협회, ’08)에는 관련 내용이 반영되지 않았다. <금강 및 만경강 유역별하수도정비종합계획 조사>(건설부, ’79), <팔당댐 상류유역별하수도 종합계획>(건설부, ’80), <탐진댐유역 하수도정비기본계획>(수자원공사, ’02) 등 유역 차원에 서의 하수도 계획이 수립된 사례가 있었다. 2000년대에 추진된 <한강수계 하수관거 정비공 사>(1단계: ’01~’05, 2단계: ’06~’10)와 <댐상류 하수도시설 확충사업>(’04~’11) 또한 유역 차원의 계획을 수립하여 대규모 재정을 투입하여 유역 내 하수도시설을 일제정비하는 사업이 었다. 환경관리공단(2008)은 사회·환경적 요구, 유역관리제도와의 부합성, 국가 하수도 정책과의 부합성, 그리고 공공하수도 경영 측면에서 유역하수도 도입 필요성을 제기하였다.4) 첫째, 사 회·환경적 요구 측면에서 쾌적하고 편리한 생활환경에 대한 국민의 요구가 높아지고 있다. 강우 시 도시지역 오염부하량에 큰 영향을 미치는 하수관로 월류수, 강우유출수 등이 자연유 하 과정에서 발생하는데, 행정구역 단위의 기존 하수도정비계획으로는 효율적인 관리가 어렵 다. 도시지역에서 집단민원 때문에 하수처리장 위치가 불합리하게 선정되거나, 인근 지자체의 하수도 계획을 고려하지 않고 시설계획을 수립하면서 하수도시설의 중복투자 문제가 발생하 고 있다. 따라서 하수처리를 광역화하여 처리 효율성을 높이고 생활환경을 개선할 필요가 있 다. 둘째, 유역관리제도 측면에서 환경부는 <제1차 물환경관리기본계획>(2006~2015)을 통 해 유역별 수질관리를 정책 방향으로 제시하였으며, 2000년대부터 수질오염총량관리제도를 3) 윤현식. 2010. 유역별 하수도정비 및 관리방안. 상하수도 통합운영 및 관리 워크숍. 2010.4.22. 충남발전연구원 대회의실. 4) 환경관리공단. 2008.12. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구.본격적으로 시행하고 있었다. 이처럼 유역관리제도가 추진 중인 상황에서 체계적·효율적인 수질관리를 위해서는 시·군별이 아닌 유역 차원에서 종합적으로 하수도정비계획을 수립할 필 요가 있었다. 셋째, 국가 하수도 정책 측면에서, <제1차 국가하수도종합계획>(2006~2015)은 ‘유역 물환경관리를 뒷받침하는 하수도’를 정책 비전으로 설정하고, 정책 방향으로 ‘유역별 하수도 관리 및 하수도 산업 육성’을, 정책과제로는 ‘유역별 하수도관리체계 도입’을 제안하 였다. 넷째, 공공하수도 경영 측면에서, 행정구역에 국한하지 않고 수계·유역별로 하수도시설 을 계획·설치하는 것이 효과적이다. 유역 차원에서 효과적인 하수도사업 대안이 존재하더라 도 하수도시설 설치 위치 결정, 운영 주체 선정, 비용부담 방안 등에 대한 지자체 간 이해관계 의 조정이 쉽지 않고, 시·군 하수도정비기본계획의 수립·변경을 통해 지자체 간 이해관계를 조정하기란 현실적으로 기대하기 어렵다. 환경관리공단(2008)과 환경부(2010)는 “유역 내 존재하는 복수의 기초지자체가 관리하는 공공하수도로부터의 하수를 행정구역을 넘어 효율적으로 수집·처리한 후 하천 등에 방류하는 하수도”라는 유역하수도 개념을 제안하였으며, 유역 단위에서 통합적으로 하수도를 설치·관 리·운영함으로써 다음과 같은 기대효과를 제시하였다.5)6) - (수질보전) 행정구역에 국한되지 않고 유역 내에서 일체적으로 하수도정비를 수행하여 효율적으로 수질을 보전 ․ 유역 내에서 최적의 하수처리구역 범위 및 하수처리시설 위치를 선정 ․ 수질기준을 달성하기 위해 가장 효과적인 구역에 하수처리수를 방류 - (경제성) 처리시설을 집약화하여 단위 하수처리용량 당 건설비를 절감하고, 인건비, 운 전비 등 유지관리비 절약 가능 - (부지 절감) 효율적인 시설배치로 하수처리에 필요한 부지면적을 줄일 수 있음 - (처리 안정화) 처리구역을 광역화하여 유입하수의 유량 및 수질을 평균화함으로써 하수 처리가 수월해지고 안정된 처리수질의 확보 가능 - (하수도정비 유도) 광역지자체가 하수처리시설 및 간선관로를 정비하므로 단독으로 하 수도정비를 수행하기 어려운 기초지자체의 하수도정비를 촉진할 수 있음 - (인력운영 효율화) 광역지자체가 집약적으로 하수처리시설을 유지관리하기 때문에 운영 인력을 효율적으로 활용할 수 있으며, 고도 기술력을 보유한 기술자 확보에 유리 5) 환경관리공단. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구. 6) 환경부. 2010. 하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안).
나. 유역하수도 제도 도입 목적 유역하수도 제도 도입과정의 환경부 정책을 분석해보면 유역하수도정비계획 도입의 주요 목적은 (1) 하수도시설 중복투자 방지, (2) 유역 수질관리 강화, (3) 공공하수도 통합운영·관 리 추진 등의 세 가지로 정리할 수 있다.7)8)9)10) - (1. 중복투자 방지) 유역 단위에서 최적 배치계획에 따라 하수도시설을 설치·운영함으 로써 행정구역의 벽으로 인해 발생할 수 있는 설치비·유지관리비 등의 중복투자 방지 - (2. 유역 수질관리 강화) 강화된 방류수 수질기준 적용 등 하수도 계획과 유역 수질관리 계획의 연계를 통한 유역의 수질목표 달성 도모 - (3. 하수도 통합운영·관리) 기존 하수도시설의 최적 연계처리방안을 도출하는 등 하수 도 경영을 개선하고, 행정구역 경계를 넘어 권역 단위로 하수도 운영·관리 통합을 추진 다. 유역하수도 도입 효과 추정 환경관리공단(2008)은 한강, 안양천 등 8개 수계를 표본유역으로 선정하고, 유역 단위의 하수도정비에 따른 효과를 다음과 같이 정량적으로 분석하였다.11) 기존 시·군별 하수도정비 계획과 유역 차원의 하수도정비계획을 비교한 결과, 시·군별 하수도정비계획에서는 필요한 하수처리시설 숫자가 566개소이었으나, 유역 차원의 계획에서는 그 숫자가 479개소로 87개 감소한다. 유역하수도정비계획 수립 시 87개 하수처리시설을 건설하지 않아도 되기 때문에 시·군별 하수도정비계획에 비해 유역별 하수도정비계획 수립 시 건설비가 3,845억 원이 감소 하며(표 2-1), 유지관리비 또한 연간 약 209억 원 줄어드는 것으로 추정되었다(표 2-2). 7) 환경부. 2010. 하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안). 8) 환경부 보도자료. 2008.12.11. 하수도 설치․관리, 행정구역 중심에서 수계․유역 중심으로 관리체계 전환. 9) 환경부 보도자료. 2013.7.17. 서부경남 유역하수도정비계획 수립 추진. 10) 환경부 보도자료. 2016.8.31. 팔당댐상류 하수처리장 통합 설치·운영 계획 확정. 11) 환경관리공단. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구.
유역 건설비 비교 절감 비율 기존 하수도정비 유역별 하수도정비 1 429,773 331,122 △98,651 23.0% 2 210,142 186,856 △23,286 11.1% 3 342,767 318,829 △23,938 7.0% 4 252,913 236,538 △16,375 6.5% 5 556,246 518,359 △37,887 6.8% 6 129,069 119,765 △9,304 7.2% 7 1,014,301 874,652 △139,649 13.8% 8 379,779 344,339 △35,440 9.3% 계 3,314,990 2,930,460 △384,530 11.6% 자료: 환경관리공단. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구 요약보고서. <표 2-1> 유역하수도정비계획 수립에 따른 8개 표본유역의 건설비 변화 (단위: 백만원, %) 유역 유지관리비 비교 절감 비율 기존 하수도정비 유역별 하수도정비 1 20,968 16,007 △4,961 23.7% 2 8,418 7,063 △1,356 16.1% 3 14,019 12,897 △1,121 8.0% 4 7,158 5,902 △1,255 17.5% 5 24,785 23,250 △1,535 6.2% 6 4,477 3,751 △726 16.2% 7 49,803 41,431 △8,372 16.8% 8 14,464 12,853 △1,610 11.1% 계 144,092 123,154 △20,938 14.5% 자료: 환경관리공단. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구 요약보고서. <표 2-2> 유역하수도정비계획 수립에 따른 8개 표본유역의 유지관리비 변화 (단위: 백만원, %) 건설비와 유지관리비를 포함해 하수도정비에 소요되는 총생애주기비용(LCC)을 평가한 결 과에서도, 기존 시·군별 하수도정비계획과 비교해 유역별 하수도정비계획에서 LCC가 13.9%
감소한다(표 2-3).12) 여기서 LCC는 표본유역 내 전체 하수처리시설에 대해 1986년(최초 준 공연도)부터 2040년까지 건설비, 유지관리비, 기계전기설비의 내구연한에 의한 교체비 등을 반영하여 산정한 수치이다. 8개 표본유역에 대한 유역별 하수도정비계획 수립에 따른 2040 년까지의 하수도정비비용(LCC) 절감액 1조 6,649억 원은 ’06년 당시 전국에서 운영 중이던 공공하수처리시설의 총 건설사업비 중 11%에 달하는 금액으로, 유역하수도정비계획 제도도 입에 따른 중요한 기대효과로 제시되었다. 유역 LCC 비교 절감 비율 기존 하수도정비 유역별 하수도정비 1 1,619,442 1,232,494 △386,948 23.9% 2 628,372 531,279 △97,093 15.5% 3 1,197,521 1,118,980 △78,541 6.6% 4 786,536 703,016 △83,521 10.6% 5 2,130,384 1,951,469 △178,915 8.4% 6 432,549 383,481 △49,068 11.3% 7 3,965,227 3,303,007 △662,220 16.7% 8 1,182,621 1,054,072 △128,549 10.9% 계 11,942,652 10,277,798 △1,664,854 13.9% 자료: 환경관리공단. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구 요약보고서. <표 2-3> 유역하수도정비계획 수립에 따른 8개 표본유역의 하수도정비비용(LCC) 변화 (단위: 백만원, %) 2. 제도 추진 경과13) ’79년 건설부가 <금강 및 만경강 유역별하수도정비종합계획 조사>를 진행된 사례가 있지 만, 환경부가 ’04부터 ’11년까지 추진한 <댐상류 하수도시설 확충사업>이 유역하수도 제도도 입의 결정 과정에서 중요한 역할을 한 것으로 판단된다. 댐상류 하수도시설 확충사업은 다목 적댐 상류 지역에 하수도시설을 확충하여 국가 중요 상수원인 댐의 수질을 조기에 개선하고, 댐상류 지역의 하수도 보급률을 높여 주민의 생활환경을 개선하기 위한 목적으로 수행되었 12) 환경관리공단. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구. 13) 환경부. 2013. 공공수역 수질관리를 위한 하수도정책 추진방향 – 유역하수도 정비계획 제도의 이해.
다.14) 소양강댐 등 8대 다목적댐 상류 지역에 하수처리장 및 하수관로를 설치하고, 유역 내 하수처리시설의 통합관리체계를 구축하였으며, 사업지역 내 하수도 통합관리를 촉진하기 위 해 통합관리시스템을 채택한 지자체에 대해서는 국고지원을 강화하였다. 통합관리시스템을 채택한 시·군에는 양여금 지원비율을 상향조정 하였으며, 지방비 부담분 중 일부를 수계관리 기금에서 지원하여 지방비 부담을 완화하였다. ’07년 수립된 환경부의 ｢국가하수도종합계획(’07~’15)｣에서는 <유역별 하수도 관리 및 하 수도 산업 육성>을 정책 방향으로 설정하고, 유역별 하수도정비계획의 도입계획을 명시적으 로 제시하였으며, 유역별 하수도정비계획 도입, 유역별 하수도정비시범사업 추진 및 표준지침 개발, 유역별 하수도정비사업 본격 추진 등의 추진대책을 제시하였다.15) ’08년 환경부·환경관리공단은 <유역별 하수도정비 및 관리방안 연구>를 통해 유역별 하수 도정비계획 수립 시 효과를 분석하고 유역하수도 제도 도입방안을 구체적으로 제안하였다.16) 4대강 권역 8개 표본유역을 대상으로 기존 시·군별 하수도정비 방식을 유역하수도 정비 방식 으로 전환할 때의 오염부하량 저감, 설치비·운영관리비, 총생애주기비용(LCC), 비용-효과 (B/C) 등의 효과를 정량적으로 분석하였다. 또한, 국내 여건에 적합한 유역하수도 유형을 제 안하고, 유역별 하수도 도입을 위한 관례법령 개정안과 유역별 하수도정비기본계획 수립지침 (안)을 제안하였다. 환경부는 유역별 하수도 관리에 대한 공감대를 형성하고 이해관계자의 적 극적인 참여를 유도하기 위해 <유역별 하수도 정비 및 관리방안 마련을 위한 설명회>를 ’08 년 12월 대전에서 개최하였다.17) ’10년 환경부는 유역 단위로 하수도정비기본계획을 수립하고, 공공하수도 운영관리를 통합 하는 등의 내용을 담은 <하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합관리 추진 계획>을 발표하였다(그림 2-1).18) 통합운영에 따른 규모의 경제와 수계 유역을 고려하여 전 국 하수도운영을 43개 권역으로 통합하는 계획을 제시하였다. 단기적으로는 환경공단이 추진 중인 댐상류 하수처리시설 확충사업 지역을 우선 통합할 계획이며, 중기적으로 일반 시·군 25개 권역의 통합을 추진하고, 장기적으로 권역간 통합을 통해 각 대권역에서 2~3개 권역으 로 하수도사업을 대형화하는 계획을 제시하였다. 환경부의 추진계획에 따르면 전국의 하수도 사업은 ’11년에는 43개, ’20년에는 20개, ’30년에는 10개 내외로 통합될 계획이다. 이를 위 14) 환경부. 2003.5.27. 출입기자단 업무설명자료 – 댐상류 하수도시설 확충사업. 15) 환경부. 2007. 국가하수도종합계획(2007~2015). 16) 환경관리공단. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구. 17) 환경부 보도자료. 2008.12.11. 하수도 설치관리, 행정구역 중심에서 수계유역 중심으로 관리체계 전환. 18) 환경부. 2010.12. 하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안).
해 시·군 하수도정비기본계획의 상위계획으로 통합하수도정비계획을 수립하고, 하수도시설 운영·관리 통합을 촉진하기 위한 하수도통합 시·군에 예산을 우선지원하며, 통합에 따른 설 치·운영비 등의 절감분만큼 수계기금에서 지원하는 지방비를 상향 지원하는 방안을 제시하였 다. 자료: 환경부(2010) <그림 2-1> 유역하수도정비계획 개념 ’11년 환경부는 미호천 유역 9개 시·군을 대상으로 <시범권역 통합하수도정비 기본계획 수립> 용역을 진행하였다.19) 미호천은 금강 본류로 유입되어 세종보의 수질에 직접적인 영향 을 주며, 당시 미호천유역 전체가 중점관리 지역으로 지정되어 ’12년 1월부터 하·폐수처리장 의 방류수질 강화지역으로 관리되고 있었기 때문에 체계적이고 효율적인 하수도계획 수립이 필요한 상황이었다. 이에 미호천 유역을 유역하수도 시범권역으로 선정하여 하수도정비 지 표·계획기준을 설정하고, 공공하수도 신·증설, 방류수수질기준 강화, 유역 내 하수시설 통합 운영 방안 등의 하수도사업계획을 유역 차원에서 수립하였다. 미호천 시범권역에서는 하수도 투자 대비 수질개선 효과를 고려하여 공공하수처리시설의 방류수수질 강화를 먼저 추진하기 로 계획하였으며, 유역 내 오염도를 고려하여 미호B, 미호C, 미호A, 무심A, 병천A 단위유역 순으로 하수도 투자 우선순위를 제시하였다. 환경부는 ’12년 ｢하수도법｣을 개정하여 <유역하수도정비계획> 수립을 제도화하였다. 유역 하수도정비계획은 유역·지방환경청장이 수립하는 하수도 설치 및 통합운영·관리에 관한 20 년 단위의 계획으로 다음과 같은 사항을 포함하도록 하였다. - 수질관리 목표에 관한 사항 19) 환경부. 2011. 시범권역 유역하수도정비 계획 보고서.
- 방류수수질기준 설정에 관한 사항 - 하수도 통합운영관리 전략에 관한 사항 - 하수시설 및 하수관로 배치에 관한 사항 - 하수도 설치 우선순위에 관한 사항 - 하수도사업 시행에 드는 비용의 산정 및 재원조달에 관한 사항 ’13년에는 유역하수도정비계획을 수립해야 하는 세부 단위유역을 고시하였으며 유역·지방 환경청은 전국 29개 단위유역에 대한 유역하수도정비계획 수립을 단계적으로 진행 중이다. ’16년에 수립된 ｢국가하수도종합계획(’16~’25)｣에서도 <유역단위 하수도 관리체계 정착> 을 전략으로 설정하고, 유역단위 하수도 정비‧운영‧관리 성공모델을 창출하는 등의 추진계획 을 다음과 같이 제시하였다.20) - (’17~’18) 유역 내 단독하천 유역(지방하천 중심, 소유역) 규모의 ‘유역 하수도 중점추 진지역’ 선정하여 시범 운영하여 유역하수도 최적관리 모델을 개발 - (’18) ‘유역하수도 중점추진지역’ 성과 평가 및 환류체계 마련 - (’19~) ‘유역하수도 중점추진지역’ 지정 확대 - (’23~) 유역하수도 통합관리 실행체계 마련․유도 환경부는 ’18년 10월 물관리 일원화에 따른 유역관리 체계를 강화하기 위해 유역하수도정 비계획 수립 내용을 담은 ｢하수도법｣ 일부 개정안을 발표하였다.21) ’19년 3월에 국회에 제출 된 법률 개정안에 따르면 앞으로 수립되는 유역하수도정비계획에는 다음과 같은 사항이 담기 도록 하고 있다.22) ․ 1. 「물관리기본법」 제28조제1항에 따른 유역물관리종합계획의 이행을 위한 해당 유역 하수도의 관리 목표 및 전략에 관한 사항 ․ 2. 제7조제1항 단서23)에 따른 방류수수질기준의 설정에 관한 사항 ․ 3. 유역 내 하수도의 설치, 운영 및 관리의 통합에 관한 사항 20) 환경부. 2016. 국가하수도종합계획(2016~2025). 21) 환경부. 2018.10.5. ｢하수도법｣ 일부 개정안. 22) 정부. 2019.3.29. ｢하수도법｣ 일부개정법률안. 23) 제7조(방류수수질기준) ①공공하수처리시설ㆍ간이공공하수처리시설ㆍ분뇨처리시설 및 개인하수처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 지역에 대하여는 그 기준을 달리 정할 수 있다. 1. (생략) 2. 제4조의2제1항에 따라 유역하수도정비계획을 수립하는 권역 중 같은 조 제3항제1호에 따른 권역별 수질관 리 목표를 효율적으로 달성하기 위하여 엄격한 기준이 필요한 지역
․ 4. 유역의 하수 발생, 처리 및 하수처리수(공공하수처리시설에서 처리된 물을 말한다. 이하 같다)의 재이용 계획에 관한 사항 ․ 5. 유역의 물순환, 도시 침수 가능성 등을 고려한 하수도 설치 및 운영에 관한 사항 ․ 6. 하수도 관련 사업 시행에 드는 비용의 산정 및 재원 조달에 관한 사항 3. 유역하수도정비계획 세부 단위유역 구분 가. 2008년 초안 유역하수도 제도도입을 위한 ’08년 연구에서 환경관리공단은 유역하수도 권역을 31개로 구분하였다.24) 유역하수도정비계획이 기존 시·군 하수도정비기본계획의 상위계획으로 역할 을 하고, 규모의 효과(scale merit)를 기대할 수 있는 규모를 가지며, 계획 수립에 드는 사업 비와 수립 기간을 고려하여 30여 개로 정비권역을 구분하는 것이 적정하다고 판단한 것이다. 유역하수도정비계획 권역은 전국 177개 중권역을 기준으로 4대강 대권역 경계 내에서 지 형 및 하천 현황을 고려하여 범위를 설정하였다(표 2-4). 물환경관리기본계획 및 수질오염총 량관리계획과의 연계를 위해 중권역을 토대로 권역을 설정하였으며, 고미탄천, 금강산댐 등 북한지역에 속하는 중권역은 제외하였다. 구분 한강 낙동강 금강 영산강·섬진강 계 단위유역 개수 7 8 7 9 31 자료: 환경부. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구. 한국환경공단. <표 2-4> 2008년 유역하수도정비계획 권역 구분(안) 나. 2010년 수정안 ’10년 환경부는 유역별로 하수시설 설치 및 운영·관리를 통합하여 하수도사업 경영을 효율 화하기 위해 ｢하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합관리 추진계획｣을 발표하였다.25) 위 계획은 하수도 통합운영에 따른 하수도시설의 적정 규모, <댐상류 하수도 시설 확충사업> 등을 고려하여 유역하수도 권역을 일반 시·군 25개, 댐상류 10개, 특·광역 시·제주 8개 등 총 43개 권역으로 구분하는 방안을 제시하였다(표 2-5). 3~5개 중권역을 통 24) 환경부. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구. 한국환경공단. 25) 환경부. 2010.12. 하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안).
합하여 하나의 유역하수도정비계획 단위로 구성하였는데, 특·광역시는 자체 공단을 설립하여 처리시설을 운영·관리하고 있으므로 유역하수도 통합대상에서 제외하였다. <댐상류 하수도시 설 확충사업>은 하수도 통합관리 개념에 따라 추진 중이므로, 통합권역을 중심으로 조정하는 방안을 제시하였다. 단기적으로는 <댐상류 하수도시설 확충사업> 지역의 하수처리시설 운영관리를 통합하고, 이후 자율적·점진적 통합을 통해 장기적으로 대권역별로 2~3개로 통합하는 일정이 제시되었 다. ’11년 종료되는 7개 다목적댐 9개 권역(28개 시·군)의 신규·기존 하수처리시설에 대한 운영관리를 통합하는 방안을 우선 추진하고, 댐권역 외 지역 25개 권역은 중앙-지자체 간 역 할을 분담하여 자율적ㆍ점진적으로 통합을 추진할 계획이다. 지자체는 통합의 주체로 운영방 식 결정 등 주도적 역할을 하며, 중앙정부는 통합 활성화를 위한 재정적·행정적 지원에 주력 할 계획이다. 운영방식 구분 고려사항 통합대상 일반 시·군 (25개) ․ 수계 유역, 기존 하수도시설 규모 등을 고려 댐상류 (10개) ․ 구축 중인 통합 시스템 유지(댐상류 9, 용담댐1) 통합제외 특ㆍ광역시·제주 (8개) ․ 하수시설 대부분 민간위탁(서울 2개소 제외) ․ 제주도는 ’09.6 통합하수도정비기본계획 수립 자료: 환경부. 2010. 하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안). <표 2-5> 2010년 유역하수도정비계획 권역 구분(안) 다. 단위유역 고시 ’12년 ｢하수도법｣ 개정으로 유역하수도정비계획이 제도화됨에 따라 환경부는 ’13년 유역 하수도정비계획의 세부 단위유역을 30개로 고시하였다. 이후 ’15년에는 제주도를 제외한 29 개로 세부 단위유역을 조정하여 고시하였다(표 2-6, 그림 2-2). 구분 한강 낙동강 금강 영산강 섬진강 계 2013년 고시 9 8 6 4 3 30 2015년 고시 9 8 6 3 3 29 자료: 환경부고시 제2013-10호; 환경부고시 제2015-234호. <표 2-6> 유역하수도정비계획 세부 단위유역 고시
홍천군 인제군 안동시 평창군 경주시 상주시 정선군 봉화군 삼척시 의성군 포항시 영월군 춘천시 강릉시 김천시 울진군 횡성군 충주시 합천군 청원군 공주시 철원군 괴산군 영천시 문경시 화천군 순천시 해남군 제천시 양평군 원주시 영동군 청송군 가평군 포천군 영양군 밀양시 거창군 진안군 산청군 완주군 화순군 단양군 영덕군 남원시 서산시 함양군 진주시 양구군 정읍시 청도군 연천군 화성시 영주시 예천군 고성군 보성군 하동군 당진군 천안시 양양군 무주군 부여군 고흥군 구미시 성주군 논산시 군위군 여주군 나주시 장흥군 고창군 임실군 용인시 보은군 금산군 영암군 안성시 곡성군 아산시 예산군 옥천군 파주시 장수군 창녕군 음성군 장성군 익산시 김제시 보령시 순창군 태안군 강진군 양산시 의령군 청양군 김해시 이천시 부안군 영광군 담양군 칠곡군 평택시 홍성군 무안군 구례군 광주시 광양시 함안군 경산시 진천군 함평군 거제시 사천시 고령군 서천군 서울특별시 연기군 달성군 진도군 남양주시 마산시 남제주군 대전광역시 군산시 남해군 여수시 양주군 태백시 광주광역시 강화군 창원시 북제주군 김포시 대구광역시 고양시 제주시 전주시 인천광역시 서귀포시 울산광역시 동해시 청주시 성남시 시흥시 수원시 진해시 속초시 통영시 안산시 하남시 완도군 동두천시 의정부시 안양시 의왕시 부천시 신안군 오산시 광명시 목포시 군포시 과천시 구리시 옹진군 삽교천 남한강상류 서부경남 동해남부 새만금 금호강 임진강 동부경남 금강하류 제주 안동임하댐 북한강상류 안성천 동해북부 남해서부 용담댐 낙동강중류 남한강하류 한강본류 낙동강상류 대청댐 미호천 북한강하류 팔당댐상류 섬진강하류 영산강상류 섬진강상류 남해동부 서해남부 영산강하류 (a) 31개 (2008년) (b) 42개 (2010년) (c) 29개 (2015년) 자료: 환경부. 2008. 유역별 하수도정비 및 관리방안 마련을 위한 연구. 한국환경공단.; 환경부. 2010. 하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안).; 환경부고시 제2015-234호. <그림 2-2> 유역하수도정비계획 단위유역 구분 변화
4. 계획 수립 현황 ’11년 시범권역(미호천)을 시작으로 29개 세부 단위유역에 대한 유역하수도정비계획 수립 작업이 유역환경청·지방환경청 주도로 진행 중이다. 세부 단위유역별로 계획 수립에 8~20억 원의 예산이 배정되었으며, 국내 주요 엔지니어링 업체들이 계획수립 용역을 수행하고 있다 (표 2-7). ’17년 12월 현재 20개 세부 단위유역에 대한 유역하수도정비계획 수립이 완료되었으며, 나머지 9개 유역에 대한 계획 수립도 ’18년 중으로 완료할 계획이다. 이들 9개 유역도 계획 작성은 완료되었으나 유역하수도정비계획이 ‘전략환경영향평가’ 대상에 신규 편입되어 확정 이 지연되고 있다. ｢하수도법｣ 제4조의2 제6항에 따라 계획 수립 후 5년마다 계획의 타당성을 검토하여 필요 시 변경계획을 수립할 수 있으며, 가장 먼저 유역하수도정비계획이 수립된 미호천은 ’17년 하반기부터 변경계획 수립 작업을 진행하여, 변경계획(초안) 수립을 ’18년 완료하였다. ’12~’14년에 유역하수도정비계획이 수립된 단위유역에서도 변경계획 수립이 진행 중이다. 안성천, 서부경남, 영산강상류 및 한강본류 단위유역에 대한 변경계획 수립 용역이 ’18~’19 년에 체결되어 계획 수립 작업이 진행 중이다.
권 역 세부 단위유역 중권역 유역하수도정비계획 수립 유역 - 20개 수립 完 + 9개 전략환경평가 진행 中 29개 111개 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 한 강 (9) 북한강 상류 평화의댐, 춘천댐, 인북천, 소양강 북한강 하류 의암댐, 청평댐, 홍천강 임진강 임진강상류, 한탄강, 임진강 하류 남한강상류 남한강상류, 평창강, 충주댐 ’16.3 남한강하류 달천, 충주댐하류, 섬강 ’16.3 팔당댐상류 남한강하류, 경안천, 팔당댐 ’16.2 한강본류 한강서울, 한강고양, 한강하류, 한강서해 ’15.3 안성천 안성천, 시화호 ’14.2 변경계획 수립 공고 동해북부 양양남대천, 강릉남대천, 삼척오십천 낙동강 (8) 안동·임하댐 안동댐, 임하댐, 안동댐 하류 낙동강상류 내성천, 영강, 낙동상주, 병성천 ’16.4 낙동강중류 낙동구미, 감천, 위천, 낙동왜관 ’16.3 금호강 금호강, 회천, 낙동고령 ’15.7 서부경남 합천댐, 황강, 낙동창녕, 남강댐, 남강 ’13.11 변경계획 수립 공고 동부경남 낙동밀양, 밀양강, 낙동강하구언, 수영강 ’15.4 남해동부 가화천, 낙동강남해, 거제도 ’16.3 동해남부 왕피천, 영덕오십천, 형산강, 대종천, 태화강, 회야강 금강 (6) 용담댐 용담댐, 용담댐하류, 무주남대천, 영동천 ’15.6 대청댐 초강, 보청천, 대청댐상류, 대청댐 ’15.6 금강하류 갑천, 대청댐하류, 금강공주, 논산천, 금강하구언 ’16.3 미호천 미호천 ’11.12 변경계획 수립 중 새만금 만경강, 동진강, 직소천, 주진천 삽교천 부남방조제, 대호방조제, 삽교천, 금강서해 영산강 (3) 영산강상류 영산강상류, 황룡강, 영산강중류, 지석천 ’12.11 변경계획 수립 공고 영산강하류 고막원천, 영암천, 영산강하류, 영산강하구언 ’15.5 서해남부 와탄천, 신안군, 진도, 영암방제조 ’16.3 (제주) (제주서해, 제주동해, 제주북해, 제주남해) 수립 대상에서 제외 (’15.12.18) 섬진강 (3) 섬진강상류 섬진강댐, 섬진강댐하류, 오수천, 순창, 요천 ’15.6 섬진강하류 섬진곡성, 주암댐, 보성강, 섬진강하류 ’15.5 남해서부 탐진강, 완도, 섬진강서남해, 금산면, 이사천, 수어천, 여수시, 남해도 <표 2-7> 유역하수도정비계획 수립 현황
제2절 유역하수도정비계획 수립 실태
1. 유역하수도정비계획 수립 절차 및 내용 가. 계획 수립 절차 ｢하수도법｣ 제4조의2에 따라 유역·지방환경청장(지방환경관서의 장)은 세부 단위유역별로 유역하수도정비계획을 수립해야 한다. 지방환경관서의 장이 유역하수도정비계획을 수립 또는 변경하려면 미리 환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사 및 관계 시장ㆍ군수와 협 의해야 하며, 계획이 수립 또는 변경된 경우에 이들 관계기관에 통보해야 하며, 지방환경관서 의 장은 계획의 수립·변경 시에 관계 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수에게 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있다(그림 2-3). 유역하수도정비계획은 하수도정비기본계획과 마찬가지로 20년 단위로 수립되며, 2030년 을 목표연도로 1단계(2012~15), 2단계(2016~20), 3단계(2021~25), 4단계(2026~30)로 구 분한다. 계획 수립 후 5년이 지나면 계획의 타당성을 검토하여 필요한 경우 변경계획을 수립 할 수 있다. 자료: 환경부(2014) <그림 2-3> 유역하수도정비계획 수립·변경절차 나. 계획 수립 내용 유역하수도정비계획은 (1) 유역 특성을 고려하여 하수처리시설별로 방류수수질기준을 차등화하며, (2) 유역 차원의 생활계 오염원 관리를 위한 ‘최적 대안’을 제시하고, (3) 행정구역을 뛰어넘어 하수도 통합설치·운영 방안을 제시한다는 측면에서 기존 하수도정비기본계획과는 차별성을 지닌다. 유역·지방환경청은 ｢유역하수도정비계획 수립 지침｣(환경부, 2014)에 따라 유역하수도정 비계획을 수립하는데(그림 2-4), 유역 내 중권역 대표지점의 ‘물환경 목표기준’을 달성하는 것이 유역하수도정비계획의 가장 중요한 목표이다. 유역하수도정비계획은 중권역 목표기준 달성을 위한 ‘하수도 부문’의 대책으로, 하수처리시설의 방류수질 관리방안 외에도 간이공공 하수처리시설 설치 등 강우 시 하수관리 방안을 함께 다룬다. 유역하수도정비계획에서는 공 공하수도 관리 대안(시나리오)에 따른 수질개선 효과, 타당성, 사업 우선순위 등을 검토하여 유역 차원에서 다음과 같은 하수도시설 설치·운영방안을 제시해야 한다. - 중권역 목표수질 달성을 위한 ‘시설별’ 방류수수질기준 - 공공하수처리시설 신·증설 및 통합설치·운영 - 처리시설 통합 등을 위한 하수관로 계획 - 강우 시 하수관리를 위한 간이공공처리시설 설치 유역하수도정비계획에는 유역 내 공공하수도의 통합운영·관리 전략이 포함된다. 공공하수 도 통합운영·관리의 경제적 타당성(B/C, NPV 등)을 분석하고, 통합조직 구성, 인력, 관리형 태 등 통합운영·관리 체계와 모델을 제시한다. 그리고 효율성, 경제성 및 실행가능성 측면을 고려하여 하수도 통합운영·관리 실행방안(추진전략)을 제시한다. 유역하수도정비계획은 시·군 하수도정비기본계획의 문제점 분석하여 최적 대안을 제시해 야 하되, 지침은 시·군 기본계획에서 결정하는 세부사항에 대해 유역하수도정비계획에서 다 루는 것을 지양하도록 규정하고 있다. 다만 유역 단위의 하수도 계획을 처음 수립하는 상황에 서 시·군 기본계획에서 제시된 하수도 시설계획을 바탕으로 유역하수도정비계획이 수립되었 으며, 그 결과 기존 하수도정비기본계획과 유역하수도정비계획의 차별성이 부족하다는 비판 이 제기되고 있다.
<그림 2-4> 유역하수도정비계획 수립 내용 2. 수질개선 목표설정 방법 가. 계획 수립 지침 지침에 따르면 유역하수도정비계획에서는 중권역별 수질 목표기준을 토대로, 경제성, 실현 가능성 등을 검토하여 수질개선 목표를 최종적으로 결정한다. 목표 지점은 단위유역 내 중권 역 대표지점 또는 총량 경계지점이며, 대상 항목은 생화학적산소요구량(BOD)과 총인(T-P)이 다. 유역하수도정비계획에서는 생활계 부하량 삭감 시나리오별로 수질 변화를 예측하고, 수질 개선 목표를 달성할 수 있는 시나리오를 선정하여 세부적인 대책을 수립한다. 수질개선 시나 리오는 하수처리시설 방류수질 강화, 하수관로 정비, 소규모 하수처리시설 신설, 간이공공하 수처리시설 설치 등 생활계 점오염원 및 비점오염원의 삭감방안을 반영하여 구성한다(표 2-8). 단, 생활계 부하량 삭감 시나리오별로 수질 변화를 예측할 때에 토지계, 축산계 등 다른 오염원은 기준연도와 같게 적용한다.
생활계 점오염원 생활계 비점오염원 ․ 개별배출수: 생활하수가 환경기초시설로 유입되지 않 는 구역의 가정 및 영업장으로 부터 공공수역으로 배출 되는 생활계 배출수 ․ 환경기초시설 방류수: 공공수역으로 방류 되는 환경기 초시설의 생활계 방류수 ․ 생활계 관로누수 및 미처리배제수 ․ 생활계 관로월류수 자료: 국립환경과학원. 2014. 수질오염총량관리기술지침. <표 2-8> 생활계 오염원 분류 계획에서는 수질개선 목표의 달성이 가능한 최적의 시나리오에 따라 유역 내 하수처리시설 신·증설 계획 등 시설계획을 수립하되, 하수도시설이 중복으로 설치되지 않도록 설치 우선순 위를 검토한다. 시설통합은 하천 흐름 등을 고려했을 때 지형적으로 통합할 필요가 있거나, 행정구역 차이로 인해 시설이 별도로 설치된 경우 등 문제가 되는 지역을 중심으로 검토하며, 시설폐쇄는 노후화된 시설을 중심으로 검토한다. 나. 계획 수립 실태 유역·지방환경청장은 지자체 하수도정비기본계획과 기존에 수립된 유역 물환경계획을 참 조하여 유역하수도정비계획을 수립하기 때문에, 단위유역 간에 유역하수도정비계획의 체계나 내용이 대부분 유사하고, 유역의 특성을 고려한 체계적인 계획 수립이 미흡한 상황이다. 유역 하수도정비계획은 주로 생활계 오염원의 삭감계획을 담고 있다는 점을 고려하여, 20개 유역 하수도정비계획 중에서 수질오염물질 오염부하량 중 생활계 오염원의 비중이 큰 경우(한강본 류)와 비중이 작은 경우(낙동강중류, 영산강상류)의 수질개선 시나리오 구성 및 목표 설정 내 용을 비교하여 살펴보면 다음과 같다. 1) 생활계 부하량 비중이 큰 유역 가) 오염부하량 현황 한강본류 단위유역은 다른 단위유역들과 비교할 때 생활계 배출부하량의 비중이 가장 높 다. 기준연도(2013년 12월말)의 BOD와 T-P 배출부하량 중 생활계 오염원의 비중은 각각 61%와 74%에 달한다(그림 2-5, 2-6).26)
자료: 한강유역환경청. 2015. 한강본류 유역하수도정비계획. <그림 2-5> 한강본류 단위유역 (a) 2013년 기준 배출부하량(BOD) (b) 2013년 기준 배출부하량(T-P) <그림 2-6> 2013년 기준 한강본류 단위유역 배출부하량 서울·경기의 대규모 하수처리장은 한강본류 수질에 미치는 영향이 매우 크므로, 수질개선 시나리오 구성 시 이들 처리장의 관리대책을 중요하게 고려해야 한다. 한강본류 단위유역 내 한강서울 중권역을 기준으로 살펴보면, 중권역의 목표기준을 달성하기 위한 기준배출부하량 (BOD)은 39,028kg/일이다. 한편, 한강서울 중권역 내 하수처리장의 배출부하량(BOD)은 45,117kg/일이며, 그중에서도 서남하수처리장(37%), 중랑하수처리장(36%), 탄천하수처리장 (15%), 성남하수처리장(5%) 등 대형 하수처리장의 배출부하량이 대부분을 차지한다(그림 2-7). 비록 하수처리장에서 배출된 오염물질이 하천을 따라 유하하면서 자연적으로 분해되는 기작을 고려하지 못한 비교이나, 하수처리장 배출부하량의 비중을 고려할 때 유역 내 대형 하수처리장의 방류수질 개선 없이는 한강본류 단위유역의 수질 개선을 기대하기 어렵다는 점 은 분명하다. 26) 한강유역환경청. 2015.3. 한강본류 유역하수도정비계획.
<그림 2-7> 한강서울 중권역 하수처리장 배출부하량 나) 수질개선 시나리오 구성 한강본류 유역하수도정비계획에서는 수질개선 시나리오로 하수처리시설의 방류수질 개선 하는 복수의 방안을 검토하였다(표 2-9). 수질개선 시나리오 1안은 단위유역 내 시·군에서 기존에 수립한 삭감계획(기본삭감) 외에 하수처리장의 방류수질을 최대성능수질 수준으로 강 화하는 방안이다. 2안은 기본삭감 외에 성남시와 의정부시의 자체적인 하수처리장 개량계획 을 반영하는 안으로 구성하였다. 3안은 1안과 2안에 담긴 삭감계획과 함께 서울시 탄천, 중 랑, 난지, 서남 처리장의 삭감계획을 추가하여 구성하였다. 시나리오 내 용 비 고 기본삭감 자연증감 오염부하량 반영 - 하수도 시설 신증설 계획 반영 - 공공하수처리시설 방류수질 : 법정방류수질 1안 기본삭감 + 하수처리장 최대성능수질 적용 - 1.확률분석: 방류수질 누적확률, 부하-제거율 통계, 평균 제거율 등 - 2.공정전산모사: GPS-X S/W 사용 2안 기본삭감 + 하수처리장 개량에 따른 방류수질 강화 - 성남 및 의정부 처리장 시설 개량 3안 기본삭감 + 1안 + 2안 + 서울시 추가삭감계획 - 목표수질의 안정적 달성 목적 <표 2-9> 한강본류 단위유역 수질개선 시나리오
각각의 수질개선 시나리오에 따른 수질 변화를 예측한 결과 2안으로 유역의 수질목표를 달성할 수 있었지만, 안정적으로 수질목표를 달성하기 위해 서울시의 추가삭감계획이 포함된 3안을 최종안으로 선정하였다. 성남처리장과 의정부처리장의 삭감대책은 시설 노후화 및 악 취 민원 때문에 성남시와 의정부시가 자체적으로 하수처리장 개량계획을 수립하였기 때문에 이를 반영한 것이다. 성남 하수처리장은 시설 노후화 및 악취 발생으로 지속적으로 민원이 발생하고 있으며, 시설 내구연한이 도래한 의정부 하수처리장 또한 잦은 시설보수로 유지관 리비가 증가하고 인근 아파트에서 악취 민원이 지속 발생하여 시설개량이 시급한 상황이다. 여기에 더해 안정적인 수질목표 달성을 위해 서울시 4개 처리장(탄천, 중랑, 난지, 서남)의 방류수질을 총량수질로 강화하는 계획을 반영하였다. 다) 하수처리장 방류수질 강화 방안 ｢하수도법｣에 따른 한강본류 단위유역의 하수처리장의 BOD 방류수수질기준은 10mg/L (III지역)이나, 앞서 설명한 것처럼 유역하수도정비계획을 통해 11개 하수처리장의 방류수수 질기준을 처리장별로 각기 3~7mg/L로 강화하는 계획을 제시하였다. 이후 한강유역환경청은 방류수질 강화 대상시설, 대상항목, 적용기간 및 시행시기, 방류수질 강화기준 등을 확정하여 ｢공공하수처리시설 방류수수질기준 강화지역(시설) 고시｣를 공표하였다. 총량계획에서 할당시설의 계획수질 결정 방법과 유역하수도정비계획의 방류수질 강화계획 수립 방법이 서로 비슷하므로, 총량계획의 할당시설로 지정된 하수처리시설은 총량계획의 계 획수질과 같거나 유사한 수준으로 방류수질이 강화되었다. 한강본류 단위유역 중 한강서울 중권역에 위치한 11개 처리장 중에서 진건 등 6개 처리장은 총량 시행계획과 동일한 수준으 로 방류수질을 강화하였다. 한강서울 중권역의 나머지 처리장 중 하남, 성남, 의정부, 안양 등 4개 처리장은 총량 시행계획보다 더 엄격한 수준으로 방류수질을 강화하였으며, 중랑처리 장은 총량계획보다 완화된 수준으로 방류수질을 강화하였다.
<그림 2-8> 한강본류 단위유역 공공하수처리시설 방류수수질기준 강화 계획 2) 생활계 부하량 비중이 작은 유역 가) 오염부하량 현황 낙동강중류 단위유역은 토지계, 축산계 등 생활계 외의 오염원의 비중이 높으며, 전체 오염 부하량 중 생활계 오염원의 비중은 전체 오염부하량의 20~30%에 불과하다(그림 2-9, 2-10).27) 기준연도(2013년 12월말)의 BOD 배출부하량은 토지계(50%), 생활계(28%), 축산 계(21%)의 순으로 토지계와 축산계의 합이 전체의 78%를 차지한다. 기준연도의 T-P 배출부 하량 또한 토지계(47%), 축산계(30%), 생활계(20%)의 순으로 토지계와 축산계의 합이 전체 의 77%를 차지한다. 자료: 대구지방환경청. 2016. 낙동강중류 유역하수도정비계획. <그림 2-9> 낙동강중류 단위유역 27) 대구지방환경청. 2016. 낙동강중류 유역하수도정비계획.
(a) 2013년 기준 배출부하량(BOD) (b) 2013년 기준 배출부하량(T-P) <그림 2-10> 2013년 기준 낙동강중류 단위유역 배출부하량 낙동강중류 단위유역에서 하수처리장에서 배출되는 오염부하량의 수준과 유역 수질에 미 치는 영향은 중권역마다 다른 특성을 보인다(그림 2-11). 감천 중권역의 감천A 지점에서 BOD 기준배출부하량은 145kg/일이며, 중권역 내 하수처리장에서 배출되는 오염부하량의 합은 314kg/일로 하수처리장의 방류수질이 유역의 수질에 상당한 영향을 미칠 것으로 판단 된다. 낙동왜관 중권역의 낙본G 지점에서 BOD 기준배출부하량은 13,907kg/일이며, 중권역 내 하수처리장의 배출부하량 합은 1,756kg/일로 감천 중권역과 달리 낙동왜관 중권역의 하 수처리장 방류수질이 유역의 수질에 미치는 영향은 상대적으로 작을 것이다. 한편, 감천과 낙동왜관 중권역 내 하수처리장의 방류부하량 중에서 김천처리장(80,000㎥/ 일)과 구미처리장(330,000㎥/일)의 방류부하량이 차지하는 비중이 각각 89%와 82%에 달하 므로, 이들 대규모 하수처리장의 방류수질 관리가 중요함을 확인할 수 있다. (a) 감천 중권역 (b) 낙동왜관 중권역 <그림 2-11> 낙동강중류 단위유역 하수처리장 배출부하량
