가. 계획 수립 지침
지침은 규모의 경제를 통해 운영비용을 절감하고 운영을 효율화하기 위해 하수도 통합운 영·관리 계획을 수립할 것을 요구한다. 다만 현실적으로 대규모 처리장의 통합운영·관리는 어려운 점을 고려하여 소규모시설(500㎥/일 미만) 통합운영 방안을 중점 검토할 것을 규정하 고 있다.
유역하수도정비계획에서는 통합운영·관리 체계와 모델을 검토하고, 통합운영을 위한 관리 조직(통합센터 위치, 업무분장), 관리 시스템, 인력 구성 등에 대한 계획을 수립해야 한다. 그 리고 지자체, 민간, 지방공사·공단, 전문기관 관리 등 통합관리 모델별 장단점 검토하며, 지자 체별 의견수렴 후 단계별 통합운영·관리 모델 제시해야 한다.
지침은 단위유역에서 통합운영·관리 경제적 타당성 분석 시 경제적 타당성을 방법에 따라 비교·검토하고 생활개선편익을 고려한 통합운영관리에 따른 경제적 타당성을 분석할 것을 규 정하고 있다. 유역하수도정비계획을 살펴보면 통합운영·관리에 따른 운영비 절감 등 일반적 인 편익만을 반영하여 경제적 타당성을 분석한 경우도 있었고, 생활개선편익까지 고려하여 경제적 타당성을 분석한 경우도 있었다.
계획은 또한 단위유역에서 공공하수도 통합운영·관리 추진전략과 실행방안을 제시해야 하 는데, 지침은 단계별 시행방안 및 추진전략을 “구체적으로” 수립·제시할 것을 요구하며, 효율 성, 경제성 및 실현 가능성을 검토하여 실현 가능성이 있는 경우 전략을 제시할 것을 규정하 고 있다.
나. 계획 수립 실태
1) 하수도 통합운영·관리 경제성 평가 방법
경제성 평가 시 ‘비용’으로는 지자체별로 하수도를 관리할 때에 비해 통합운영·관리 시에 추가로 발생하는 유지관리비용과 절감할 수 있는 유지관리비용을 추정한다. 통합운영·관리에 따른 유지관리비 항목은 인건비, 전력비, 약품비, 찌꺼기처리비, 개보수비, 기타비용, 연료비, 통신비 등으로 구성된다. 연료비와 통신비는 개별운영 방식에서는 소요되지 않지만, 통합운영 방식으로 전환하는 경우 추가로 발생하는 대표적인 비용 항목이다.
경제성 평가 시 ‘편익’으로는 통합운영·관리에 따른 인건비 절감액 등 ‘직접비용절감편익’
과 체계적인 하수도 운영·관리 및 수질관리에 따른 주민들의 ‘생활개선편익’을 반영하여 산정 한다. 인건비는 개별운영에서 통합운영으로 전환할 때 대표적으로 절감되는 비용 항목으로 통합운영관리로 전환에 따른 인원절감 효과를 분석하여 ‘직접비용절감편익’을 산정한다. 개별 운영 방식과 통합운영 방식의 각각에 대한 필요 인력과 및 인건비는 ｢공공하수도관리업무 위 탁지침｣(환경부, ’12)에 제시된 함수식이나 소규모 하수처리시설 운영인력 산정계수를 이용 한다.
2) 생활개선편익을 고려한 경제성 평가 방법
앞에서 설명한 ‘직접비용절감편익’ 외에도 통합운영·관리를 통해 하수도 운영·관리가 체계 화되고 수질이 관리(개선)됨으로써 사업대상 지역의 주민들에게 ‘생활개선편익’이 늘어나는 것을 예상할 수 있다. 유역하수도정비계획에서 생활개선편익을 반영하여 경제성을 평가한 경 우는 모두 <댐상류 하수도시설 확충사업 타당성 조사>의 자료를 근거로 다음과 같이 생활개 선편익을 추정하였다.
- 생활개선편익 = 주민 지불의사액(WTP) × 가구수 × 보급률
여기서 주민의 지불의사액(WTP)는 다음과 같이 하수도 통합운영·관리를 통해 기대되 는 생활개선 효과에 대해 조건부가치평가방법(CVM)을 이용하여 추정한 것이다.
․ 하천 수질개선
․ 하천 수질악화 및 토양오염 방지
․ 다양한 종류의 생물의 서식
․ 수인성 전염 예방
․ 지역 주민 상수원의 수질개선
․ 지역 주민 휴식공간 제공
․ 댐하류지역 주민 식수원 수질개선
․ 댐하류지역 주민 휴식공간 제공 및 침수방지 효과
위와 같은 생활개선편익 외에도 통합운영 시 수질이 개선되고 쾌적성이 높아져 관광 수입 이 증가하거나, 주민의 건강이 향상되는 등의 편익을 기대할 수 있지만, 이를 측정하기란 어 려우므로 편익 추정 대상에서는 제외하였다.
3) 통합운영·관리 경제성 분석 결과
’16년 이후 계획이 수립되어 계획수립 방법의 일관성이 있을 것으로 예상되는 8개 단위유 역을 대상으로 유역하수도정비계획의 통합운영·관리 경제성 부분을 살펴본 결과, 8개 유역에 서 모두 통합운영·관리 시 B/C가 1에 근접하거나 1을 초과하였다. 생활개선편익을 고려하지 않더라도 8개 중 4개 단위유역(남한강상류, 팔당댐상류, 낙동강중류, 금강하류)에서 통합운 영·관리의 B/C가 1을 상회하였다. 그 외 서해남부(0.90), 남해동부(0.88), 남한강하류(0.76) 단위유역도 B/C가 1에 근접하였다. 생활개선편익을 포함하여 통합운영·관리의 경제성을 분 석한 6개 단위유역 중 4개 단위유역(남한강상류, 남한강하류, 팔당댐상류, 금강하류)의 B/C 가 1을 초과하였으며, 금강하류의 B/C는 무려 14.5에 달했다. 나머지 2개 단위유역인 서해 남부(0.96)와 남해동부(0.92)의 B/C도 1에 근접하였다(그림 2-13(a)).
유역마다 가장 높은 경제성을 보이는 통합운영·관리 형태는 달랐지만, 생활개선편익을 포 함하지 않더라도 8개 단위유역 중 7개에서 B/C가 1을 초과하는 통합운영·관리 형태가 하나 이상 존재하였다. 다만, 낙동강상류 단위유역은 지방공사·공단 관리, 민간위탁, 참여기관 역 할분담 등 세 가지 경우 모두 B/C가 1보다 작은 것으로 분석되었다(그림 2-13(b)).
그러나 경제성 분석의 기본적인 항목인 할인율과 분석 기간 등이 유역하수도정비계획마다 다른 문제점이 있었다(표 2-15). 8개 유역하수도정비계획을 보면 할인율은 3.0~5.5%로 최대 2.5%p의 차이를 보였으며, 분석기간 또한 9~21년으로 최대 10년 이상의 차이를 보였다. 남 한강상류 등 3개 단위유역은 할인율을 설정한 근거를 제시하지 않았다. 최근 5년 3년 만기 국고채수익률 평균값을 토대로 할인율을 설정하였다고 유역하수도정비계획에는 기술되어 있 으나 실제 적용된 할인율 수치는 유역마다 달랐다.
생활개선편익을 포함하여 B/C를 분석할 때에 적용된 지불의사액(WTP)의 추정 근거가 미 흡한 문제도 발견되었다. 생활개선편익을 포함하여 경제성을 분석한 6개 단위유역 모두 <댐 상류 하수도확충사업 보고서>의 지불의사액(WTP)를 토대로 편익을 산정하였는데, 인근 지역 의 WTP를 적용한 경우도 있었고, 보고서에 제시된 지역별 WTP의 평균값을 사용하는 예도 있었다. <환경부문 민자사업 적격성조사 지침>은 “극히 예외적으로 해당 지역과 유사한 지역 에 대한 수질개선에 따른 편익 계산이 이루어진 사례가 있을 경우는 가치이전 방법을 사용해 도 무방”하다고 기술하고 있다.29) 그러나 다른 지역에서 얻어진 WTP를 단위유역 전체로 확 장하여 적용하는 것이 적정한지에 대한 검토는 보고서에서 찾을 수 없었다.
29) KDI 공공투자관리센터. 2007. 환경분야 민간투자사업 적격성조사 지침 연구.
(a) 통합운영·관리에 따른 B/C 비율
(b) 통합운영·관리 형태에 따른 B/C 비율
<그림 2-13> 하수도 통합운영·관리 경제성 분석 결과
단위유역 계획 승인시기
통합운영·관리 경제성 분석 조건 생활개선편익 반영 분석 조건
할인율 분석기간 WTP (원) 근거
남한강상류 2016.03 5.0% 2008~2015년 3년 만기
국고채수익률 평균(3.37%) 16년 2020~2035 2,000 ‘댐상류~ 보고서’ 합천댐 WTP
남한강하류 2016.03 5.0% 2008~2015년 3년 만기
국고채수익률 평균(3.37%) 16년 2020~2035 2,000 ‘댐상류~ 보고서’ 합천댐 WTP
팔당댐상류 2016.02 4.0% 5년 동안 3년 만기
국고채수익률 평균(3.17%) 20년 2016~2035 2,743 ‘댐상류~ 보고서’ WTP 평균값
낙동강상류 2016.04 5.5% - 21년 2015~2035 -
-낙동강중류 2016.03 5.5% - 21년 2015~2035 -
-남해동부 2016.03 4.0% 5년 동안 3년 만기
국고채수익률 평균(3.17%) 9년 2027~2035 2,743 ‘댐상류~ 보고서’ WTP 평균값
금강하류 2016.03 3.5% 5년 동안 3년 만기
국고채수익률 평균(3.17%) 16년 2020~2035 2,777 ‘댐상류~ 보고서’ 대청댐 WTP
서해남부 2016.03 3.0% 5년 만기 국고채수익률
평균(2.99%) 20년 2016~2035 2,743 ‘댐상류~ 보고서’ WTP 평균값
<표 2-15> 하수도 통합운영·관리 경제성 분석 조건 비교