가. 지방상수도 통합관리 사례 분석 1) 지방상수도 통합관리 추진 경과
행정안전부와 환경부는 시·군 지방상수도 사업의 경영 악화, 지역 간 서비스 불균형, 전문 인력 등의 문제를 해결하기 위해 ’08년부터 지방상수도 사업의 광역화 및 전문기관 통합위탁 관리를 추진하고 있다. 3~7개 지자체의 지방상수도를 1개 권역으로 통합하여 전문기관에 위 탁하는 방식으로 통합을 추진하여, 현재 160여 개의 지방사업자가 관리하는 상수도 사업을 2020년까지 39개 권역으로 통합하고, 2030년까지 5개 권역 단위로 대형화하는 목표가 제시 되었다. 지자체 여건에 따라 위탁 여부, 위탁기관 및 통합권역을 자율적으로 선택·추진하며, 우선 통합위탁 지자체에는 특별교부세 등 인센티브를 제공하는 방안을 제시하였다.64)65)
여기에 더해 재정자립도가 낮은 지자체 등을 대상으로 지방상수도 경영개선을 위해 지자체 자구노력 등을 고려하여 ’10년부터 ’14년까지 5년간 한시적으로 국고를 지원하였다(표 4-20). 국고보조는 기준보조율 30%와 가감 가능한 20%의 추가보조율로 구성된다.
1. 재정자립도 30% 미만
2. 수돗물 생산원가가 전국 평균(715.4원/톤) 이상
3. 유수율 70% 이하 (유수율 70% 이상 지자체는 통합관로비만 지원) 4. 수도요금에 의한 원가보전율이 90% 이하
5. 급수인구 10만 명 미만
<표 4-20> 지방상수도 통합운영사업 국고지원 기준
’08년 5월 행안부의 <지방상수도 전문기관 통합관리계획> 발표 후 ’10년 9월 경남 거제·
사천·통영·고성 간 지방상수도 통합위탁이 완료되었지만 다른 권역에서는 지방비 부담 과중 등의 이유로 사업을 포기하는 지자체가 속출하였다.66) 이에 행안부는 ’17년 <지방상하수도 경영효율화 종합대책>을 발표하고 소규모 지방상수도의 자발적인 통합을 유도하는 계획을 제 시하였다.67) 정부는 도(道)를 중심으로 점진적인 소규모 지방 상·하수도 지원체계 구축을 유 64) 환경부. 2010. 지방상수도 통합 추진계획.
65) 지방공기업평가원. 2012. 지방상수도 통합위탁 활성화 방안.
66) 지방공기업평가원. 2012. 지방상수도 통합위탁 활성화 방안.
67) 행정안전부 보도자료. 2017.12.12. 가뭄 때 물 절약한 지역, 물 사용요금 감면 받는다 - 지방상하수도 경영효 율화 종합대책 발표.
도할 계획이다. 소규모 지방 상·하수도 통합운영 지원체계를 구축하여 공동구매, 통합 검침, 자산관리 시스템 운영 및 법정 용역 공동수행 등을 도모하고, 상수도 통합위탁의 성과를 분석 하여 위탁운영 표준모델을 제시하는 등 전문기관의 위탁기반을 강화할 계획이다. 지역 여건 을 고려한 요금목표 관리제도를 도입하는 방안도 제시되었다.
2) 지방상수도 통합관리 성과와 한계68)
지방상수도 통합위탁운영은 경남 서부권(거제·사천·통영·고성)이 유일하며, 해당 통합권역 에서 경영개선, 유수율 제고 등의 효과를 확인할 수 있다. 전문기관의 시설개선 및 운영비 선투자를 통해 누수를 줄이고 운영을 효율화함으로써 사천·거제·통영에서 20~30년간 연평 균 49억원의 총괄원가를 절감할 것으로 추정되었다. 유수율이 위탁 전보다 14.0%p 상승하고 무수수량 27백만 톤이 감소하면서 생산원가 429억 원을 절감하였다. 위탁 이후 고객만족도 가 상승하고 정수장의 수질(탁도)도 감소하는 등의 효과도 발생하였다.
경남 서부권 외에 5개 권역 23개 지자체를 대상으로 환경공단이나 수자원공사를 전문기관 으로 선정하여 통합위탁 MOU를 체결하였지만, 지방비 부담, 주민 반발 등으로 인해 사업 포기 지자체가 발생하였다. 지방상수도 통합위탁관리를 진행 중인 23개 지자체 중 17개 지자 체가 통합위탁관리 시 과중한 지방비 부담을 문제로 제기하였다). 통합위탁관리 시 재정자립 도 30% 미만 등 일정 요건에 해당하는 지자체에만 국비가 지원되며, 그 비율도 10~50% 수 준이다. 국비지원 대상에 해당하지 않는 지자체에 제공되는 교부세 사업비 등 인센티브가 미 흡한 상황이다. 따라서 재정이 열악한 지자체는 국고를 지원받더라도 통합운영관리에 필요한 자체 예산을 확보하기 어렵다. 그 외에도 통합위탁관리 운영대가 산정, 지자체장의 사업추진 의지 부족, 위탁 종료 후의 조직운영, 고용 안정성 문제 등이 통합운영관리 추진을 가로막는 것으로 조사되었다.
3) 지방상수도 통합관리의 시사점
지자체마다 상수도사업의 운영형태, 재정상태 등이 다르므로 통합운영의 합의점을 찾기가 어렵다. 공공기관인 수자원공사와 환경공단이 통합운영·관리를 추진하는 전문기관으로 역할 을 하고 있으나, 운영 대가 과다산정, 조직·인력 구조조정 등에 대한 우려가 지속되고 있 다.69) 지방상수도 통합을 촉진하기 위해 특별교부세를 지원하고 <상수관망 최적관리시스템 68) 지방공기업평가원. 2012. 지방상수도 통합위탁 활성화 방안.
구축사업>에 국비를 보조하고 있지만 지자체의 참여를 유도하지 못하고 있다. 재정여건이 상 대적으로 양호한 지자체에는 국비가 지원되지 않으며, 국비를 지원받는 지자체도 지방비 매 칭 금액에 대한 부담을 호소하고 있다.
통합 추진 지역에 대해 지원 대상 국고보조사업을 확대하고 국비 보조율을 넓히는 등 재정 적인 지원을 획기적으로 확대하지 않은 이상, 지방상수도 통합관리의 추진이 어려울 것으로 판단된다. 지방공기업평가원(2012)은 지방상수도 통합위탁관리 활성화를 위해서는 재정적 인센티브를 확대하고, 운영대가 산정을 적정화하는 등의 정책 개선이 필요함을 제기하였 다.70) 국토연구원은 최근 권역별 상수도사업 통합은 비용이 적게 드는 운영시스템의 통합을 먼저 추진하는 것이 바람직하며, 궁극적으로는 요금체계 통합이 필요함을 제기하였다.71)72)
나. 개선방안: 통합운영·관리를 위한 지자체 간 협력방안을 중심으로 계획 수립
현재 유역하수도정비계획에서 공공하수도 통합운영·관리에 따른 경제적 효과 및 통합운영 관리형태를 분석하여 제시하였지만, 당사자인 지자체가 통합운영·관리에 소극적이기 때문에 계획에서 제시된 내용이 활용되지 못하고 있다. 유역하수도정비계획에서는 유역 내에서 업무 연관성이 높거나 통합추진 의사 있는 지자체를 확인하는 작업이 먼저 진행되어야 하며, 통합 운영을 통한 경제적 효과의 계량 분석이나 단위유역 통합모델 결정은 그 이후의 과제이다.
유역하수도정비계획에서는 하수처리시설과 관련된 지자체 간 갈등을 조정하고, 시·군 간에 인력·기술 교류를 활성화하는 등의 실천과제를 제시해야 한다. 계획 수립 시 시·군 간 공공하 수도시설 공동이용 현황 및 쟁점을 분석하고 갈등 조정방안을 도출하는 과정에서 하수도 통 합운영·관리에 대한 공감대를 넓혀갈 수 있다.
예를 들어, 안양시 박달하수처리장은 안양시 등 5개 시에서 발생한 하수를 유입시켜 처리 하는데, 이들 공공이용 하수도시설의 신·증설 과정에서 하수처리 물량을 둘러싸고 갈등이 발 생하였다(표 4-21). 경기도 고양시 덕양구에 위치한 서울시 난지물재생센터도 처리장 운영 주체인 서울시와 해당 지역을 관할하는 고양시 간의 갈등이 법적 소송으로까지 비화하였다.
이처럼 공공하수도를 공동으로 이용하는 시·군 사이에 인력·기술 교류를 활성화함으로써 공
69) 김길복. 2017. 지방상수도 통합운영 활성화 방안 검토. 물 정책경제. v28. pp.87-101.
70) 김길복. 2017. 지방상수도 통합운영 활성화 방안 검토. 물 정책경제. v28. pp.87-101.
71) 조만석 외. 2018. 지역간 격차 해소와 지속가능한 물공급을 위한 상수도요금체계의 개선 연구. 국토연구원.
72) 조만석. 2018. 지역 간 형평성과 지속가능성을 고려한 지방상수도 요금체계 개선방향. 국토정책 Brief.
No.680. 국토연구원.
공하수도 통합운영·관리의 필요성을 인식하고 통합운영·관리 방안에 대해 고민하는 기회를
(a) 협력사업 (b) 위탁사업 자료: 행정자치부. 2016. 지방자치단체 협력·갈등관리 업무 편람.
<그림 4-8> 지방자치단체 간 협력사업 및 위탁사업 추진 현황 (~’15년)
유역하수도정비계획 수립 시 하수도 통합운영·관리를 위한 광역지자체(시·도)의 기여방안 을 탐색하고, 기존의 지자체 간 협력사업 및 위탁사업을 통한 하수도 관련 업무협력 활성화 방안을 검토해야 한다. 상하수도업무는 지자체 간 협력사업 및 위탁사업에서 각각 27%와 45%를 차지하고 있으나, 2010년대에 들어 새로운 협력·위탁사업의 추진은 저조한 상황이다 (그림 4-8).73) 여기서 협력사업이란 행정업무의 광역성으로 지자체가 단독으로 처리하기 곤 란하거나 인적·물적 자원이 부족하거나 중복투자가 예상되는 경우 다른 지방자치단체와 협력 하여 처리하는 것을 가리키며, 위탁사업이란 업무의 중복 방지 등 예산 절감효과를 높이기 위해 당해 지자체 사무의 일부를 다른 자치단체에 위탁하여 처리하는 것을 지칭한다. 유역하 수도정비계획에서는 지역개발사업, 폐기물처리 등 다른 분야에서의 지자체 간 협력·위탁사업 의 추진 현황을 참고하여 공공하수도 협력·위탁업무를 발굴하여 제시할 수 있다.
유역하수도 제도 도입 시 기대했던 시·군 행정구역 경계를 넘는 하수도 통합운영·관리는 현재 지방상수도 통합위탁관리 사업에 지원되는 수준 이상의 획기적인 유인책이 제공될 때에
유역하수도 제도 도입 시 기대했던 시·군 행정구역 경계를 넘는 하수도 통합운영·관리는 현재 지방상수도 통합위탁관리 사업에 지원되는 수준 이상의 획기적인 유인책이 제공될 때에