시공능력평가제도 개선방안 연구

시공능력평가제도 개선방안 연구

A Study on the Improvements of Execution Capacity Appraisal System 이승복, 배유진

▪ 연구진

연구책임 이승복 연구위원 배유진 연구원

▪ 외부연구진

수토 일본대학교 교수 이동헌 런던대학교 박사과정

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

김근용 국토연구원 주택토지연구본부장 윤하중 국토연구원 건설경제연구센터장 최 수 국토연구원 연구위원

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｜ I ｜ M ｜ P ｜ L ｜ I ｜ C ｜ A ｜ T ｜ I ｜ O ｜ N ｜

주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 시공능력평가제도의 목적은 발주처에 업체의 개략적인 능력을 파악할 수 있는 정보를 제공하여 부적격 업체의 입찰을 제한

❷ 시공능력평가의 적정성, 평가방법의 합리성, 제도운영의 효율성 측면에서 많은 문제점이 제기

❸ 시공능력평가제도의 개선방안으로 현행방식을 유지하면서 정보의 정확성 제고, 평가방법의 합리성 확보, 제도운영의 체계성 부여를 제시

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 시공능력평가액 외에 세부공종별 실적, 준공실적도 추가적으로 공시하여 발주자에게 정확한 정보제공 필요

❷ 시공능력평가제도의 항목별 가중치와 평가요소를 상황에 맞게 조정하고 금액을 점수화하는 방법도 고려할 필요

❸ 시공능력평가제도와 타 입찰제도와의 연계, 성과보고를 통한 환류체계 마련, 통합실적정보체계 구축 등이 필요

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｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜

발간사

시공능력평가제도는 건설업체가 시공할 수 있는 1건 공사의 최대금액을 공시하 여 발주자가 공사를 발주하기 전에 건설업체의 개락적인 역량을 판단할 수 있는 정보를 제공하는데 그 목적이 있다. 1997년부터 도입된 시공능력평가에 따라서 건설업체는 평가액을 높이기 위해 노력하고 있으며, 발주자도 시공능력평가에 관심을 갖고 있다. 특히, 공공공사의 입찰참가를 하기 위해서는 시공능력평가액이 필요하기 때문에 그 동안 건설산업이 양적인 성장을 이루는 데는 시공능력평가제 도가 기여해왔다고 평가할 수 있다. 민간건설시장의 경우에도 시공능력평가 결과 에 따라 일반국민들이 업체에 대한 신뢰도를 갖게 되어 건설업체에서는 시공능력 평가액에 관심을 기울이지 않을 수 없다.

건설산업은 선주문-후생산 방식과 보통 1년 이상의 장기간이 소요되는 특성을 갖고 있어 발주자가 사전에 건설업체의 개략적인 능력을 파악하는 것이 매우 중요하다. 또한, 시공능력평가제도는 발주자에게 정보를 제공할 뿐 아니라 입찰참 가자격을 제한하는 기준이나 중소건설업체를 보호하는 기준으로 활용되고 있다.

예를 들어 국가계약법에 의한 제한경쟁입찰, 등급별 유자격자 명부, 도급하한제도 에서 시공능력평가결과를 활용하여 참여가능한 공사규모를 배정하고 있다. 시공 능력평가제도는 공사규모가 큰 공사는 큰 업체들이 입찰에 참가하여 도급받도록 하고, 작은 공사는 작은 업체들이 입찰에 참가하여 각자의 역량에 적합한 공사를 도급받을 수 있도록 함으로써 중소기업을 보호하는 데에 활용되고 있다.

그러나 이러한 시공능력평가제도의 중요성에도 불구하고 시공능력을 계량적으 로 평가하다 보니 평가방법이나 요소 등에 있어서 많은 문제점이 지적되고 있다.

시공능력평가액을 매년 정기적으로 공시하다 보니 건설업체를 서열화하여 과다 한 경쟁심리를 유발하거나 업체의 이해관계에 따라 평가항목별 비중에 대해서도

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논란이 지속적으로 발생하고 있는 상황이다. 특히 경영능력이나 기술능력을 금액 으로 환산하여 합산하는 방식에 대해서는 여전히 논란이 많다. 또한 시공능력평가 는 시설물이 아니라 공종별로 합산하여 공시하기 때문에 건설업체의 전문화를 유도하지 못하고 있다는 비판도 있다. 특히, 최근에는 시공능력평가 순위 100위권 내의 업체들도 법정관리, 부도 등 경영상의 어려움을 겪으면서 시공능력평가에 대한 실효성의 문제도 제기되고 있다.

본 연구보고서는 기존 연구에서 제시되었던 문제점 및 개선대안을 종합적으로 검토한 후 최근의 여건변화 및 해외제도의 동향분석을 통해 제도개선의 방향을 제시하였다는 점에서 의미가 있다. 본 보고서를 바탕으로 더 활발한 논의 및 연구가 진행되어 구체적인 제도개선 방안이 도출되기를 기대한다. 끝으로 본 연구를 수행한 이승복 연구위원, 배유진 연구원의 노고에 감사하며, 해외제도를 연구해 주신 일본의 수토 교수, 영국의 이동헌 박사에게도 감사의 말을 전한다.

2012년 12월 국토연구원장 박 양 호

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｜ S ｜ U ｜ M ｜ M ｜ A ｜ R ｜ Y ｜

요약

제1장 서론

시공능력평가제도는 건설업체의 시공금액(시공능력)을 평가하여 매년 공시하 는 제도로서, 발주자에게 업체에 대한 개략적인 정보를 제공하여 부적격 업자의 입찰참여를 제한하는데 활용된다. 또한 시공능력평가액에 따라 도급한도액을 설정하여 중소건설업체를 보호하는 기능도 갖고 있다.

시공능력평가제도는 1997년 도입된 이후 여러 차례 제도개선이 있었으나, 평가항목 및 평가액 산정방식에 있어 여전히 시대적 상황이나 여건을 반영하지 못하고 있다는 지적을 받고 있다. 또한, 시공능력평가의 개념이 모호하고 다른 제도와 중복될 뿐만 아니라 과대평가되고 있다는 문제가 지속적으로 제기되어 시공능력평가제도에 대한 개선방안을 모색할 시점에 있다 하겠다.

이에 따라 본 연구는 기존에 지적된 시공능력평가제도의 문제점에 대한 개선방 안을 제시하는 동시에, 장기적으로는 건설산업의 경쟁력 강화 및 선진화를 위한 평가제도의 개선방향을 제시하고자 한다. 이를 위해 기존 연구문헌을 종합적으로 정리하고 전문가 자문회의를 통해 현 시공능력평가제도의 문제점을 도출하였다.

이와 병행하여, 해외 유사제도 분석 및 건설업체 설문조사를 통해 문제점에 대한 개선방안을 제시하였다.

제2장 사전능력평가제도에 대한 이론고찰

사전능력평가란 입찰참여 이전에 수행하는 일련의 평가과정으로, 건설업체의 입찰을 사전에 제한하여 발주자의 실패를 줄이는데 목적이 있다. 이는 건설업이 선주문 후생산이고 생산기간이 장기를 요하기 때문에 공사기간 동안 여러 가지

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문제가 발생할 가능성이 높기 때문이다. 사전능력평가는 발주자의 정보수집과 입찰 비용을 절감할 수 있으나, 평가지표 개발 및 수행에 많은 비용이 발생하게 된다. 또한, 사전에 경쟁을 제한하게 되어 궁극적으로는 발주자가 높은 공사비용을 지불할 수 있다는 단점도 있다.

사전능력평가는 발주자가 적절한 업체를 선정할 수 있도록 경쟁을 제한하는 동시에 좋은 평가를 받기위해 업체 간 경쟁을 촉발해야 하는 상반된 성격을 갖고 있다. 바람직한 사전능력평가는 적정한 건설업자를 선정할 수 있도록 정보를 제공하여 부적절한 업자를 입찰에서 배제할 수 있어야 하는 동시에 좋은 평가를 받기 위해 경쟁을 유도하여 건설산업 전반의 경쟁력을 강화할 수 있어야 한다.

따라서, 사전능력평가제도는 이러한 상반된 요건을 충족하고, 공정하고 합리적인 평가 절차 및 기준을 마련하는 것이 필요하다.

사전능력평가에 대한 이론고찰을 통해 나타난 시사점을 정리하면 첫째, 사전능 력평가로 인해 경쟁을 제한하거나 과도한 비용이 발생하지 않도록 설계되어야 한다. 둘째, 건설업체의 시장진입을 제한하거나 공사실적을 축소신고하는 등의 부작용을 보완할 수 있는 장치가 필요하다. 셋째, 프로젝트별 사전능력평가와 달리, 본드나 연간 능력평가제도는 모두 기업의 역량을 측정하는데 초점을 맞춘다.

따라서, 기업의 총체적인 능력을 연 단위로 평가하는 시공능력평가제도와 프로젝 트별 평가시스템인 사전입찰참가자격심사제도(PQ)는 이러한 각 평가제도의 특 성을 감안하여 차별화되어야 할 것이다.

제3장 시공능력평가제도 현황 및 문제점

□ 시공능력평가제도의 개요

시공능력평가제도는 발주자가 적정한 건설업자를 선정할 수 있도록 매년 건설 업체의 시공실적, 경영상태, 기술능력 및 신인도를 기초로 시공능력을 평가하여 매년 7월 31일까지 공시하는 제도이다. 시공능력평가제도의 목적은 발주자가

vii 업체의 개략적인 능력을 파악할 수 있는 정보를 활용하여 부적격 업체의 입찰을 제한하는데 있다. 즉, 시공능력평가제도는 발주자가 해당공사 수행에 적정한 업체를 선정하는 데 참고가 되는 기업정보의 풀로서, 건설업체의 전반적인 공사수 행 능력을 총체적, 주기적으로 심사하는 방식이다.

시공능력평가제도의 기능별 중요도를 설문조사한 결과에 의하면 응답업체 대부분이 기능별 중요도가 70%(3.5점) 이상이라 응답하고 있다. 이러한 결과를 볼 때 현행 시평제도는 발주자뿐만 아니라 건설업체에 있어서도 상당한 의미를 갖고 있다고 하겠다. 특히, 설문응답자들은 도급하한금액 설정의 기준, 협력업체 에 대한 정보제공의 순으로 시공능력평가의 기능이 중요하다고 응답하였다.

시공능력평가제도의 주요기능 매우중요 하지않다

중요하

지않다 보통 중요하 다

매우중요 하다

평균 점

① 발주기관에 정보제공

② 도급하한 기준금액

③ 제한경쟁입찰 기준금액

④ 공동도급 시공비율 산정

⑤ 협력업체 정보활용

⑥ 기타

<표 1> 시공능력평가제도의 기능별 중요도

(단위: %, 점)

시공능력평가 결과가 구체적으로 활용되는 경우는 조달청 등을 비롯한 발주기 관들이 등급별 유자격자 명부를 작성하여 운영하고 있으며, 제한경쟁입찰의 기준, 중소건설업체를 보호하기 위한 대형건설업체의 공사수주 제한, 건설업체의 시공 여유율 평가 등에 활용되고 있다. 또한, 민간발주자 및 신용평가기관의 건설업체 평가에 활용되고 있으며, 해외공사 입찰시 정보로 활용하거나 신용평가, 부도위험 등 건설업체에 대한 사전경고에도 쓰인다.

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구분 주관 부처

등급별 유자격자 명부 운영(1~7등급) 조달청

제한 및 지명경쟁 입찰 참가 제한(국가계약법) 기획재정부

공사대금 하한 적용대상 결정(건설산업기본법) 국토해양부

공사수주 자격제한(건설산업기본법) 발주자

건설재해율 산정(산업안전보건법) 고용노동부

하도급업법 적용 업체 규정(하도급거래공정화 법률) 공정거래위원회

공동계약시 공동수급체 운영 기준 기재부, 조달청, 행안부

시공여유율 평가 조달청, 행안부

민간발주자 및 신용평가기관의 업체평가 자료로 활용 -

<표 2> 시공능력평가액 활용 현황

자료 : 김민형. 2006. “시공능력평가ㆍ공시제도 개선 방안”. 일부 수정

조달청 등급별 유자격자 명부는 시평액을 기준으로 한 등급별로 경쟁입찰에 참가할 수 있는 금액을 배정하는 제도이다. 종합건설업 공종 중 토건, 토목 또는 건축공사업자로 등록된 자로서 입찰 공고일 현재 시공능력평가액이 95억원 이상 인 자를 대상으로 한다. 적용대상은 추정가격 95억 원 이상의 토목 및 건축공사로 서 경쟁입찰 대상공사이며, 관련 규정은 “조달청 등급별유자격자명부 등록 및 운영기준(조달청 공고-57호, 2012.1.1.)”이다.

등급 시공능력평가액 공사배정규모

토목공사 건축공사

1 1,700억 원 이상 1,300억 원 이상 600억 원 이상

2 1,700~700억 원 1,300~700억 원 600~500억 원

3 700~400억 원 700~400억 원 500~400억 원

4 400~270억 원 400~270억 원 400~270억 원

5 270~190억 원 270~190억 원 270~190억 원

6 190~130억 원 190~130억 원 190~130억 원

7 130~95억 원 130~95억 원 130~95억 원

<표 3> 등급별 유자격자 기준

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□ 시공능력평가제도의 평가방식

「건설산업기본법」에 의해 시공능력평가는 국토해양부장관의 위탁으로 대한 건설협회, 전문건설협회, 설비건설협회 등에서 수행하고 있다. 건설업자의 시공능 력은 업종별로 평가하되, 국토해양부장관이 고시하는 바에 따라 전문분야별로 다음의 사항들을 기준으로 평가한다. 최근 3년간의 공사실적, 자본금, 재무구조, 신용평가 결과, 건설기술자보유 현황 및 기술개발 투자실적, 건설공사의 안전․환경 및 품질관리 수준, 협력업자와의 협력관계 및 건설근로자퇴직공제 가입실적 등을 기준으로 평가한다. 시공능력평가액은 아래와 같은 평가산식을 통해 공사실적, 경영상태, 기술능력과 신인도를 화폐단위로 환산하여 산정하게 된다.

시평액 = 실적평가액+경영평가액+기술능력평가액±신인도평가액 ('11년, 100%) (43.4%) (26.4%) (27.0%) (3.2%)

□ 공사실적평가액 = 최근 3년간 연평균 공사실적의 75%

□ 경영평가액 = 실질자본금 × 경영평점 × 75%

□ 기술능력평가액 = 기술능력생산액 + (퇴직공제 불입금×10) + 최근 3년간 기술개발 투자액

* 기술능력생산액 : 전년 동종업계의 기술자 1인당 평균생산액×보유기술자수 ×30/100

□ 신인도평가액 = 신기술지정, 협력관계 평가, 부도, 영업정지, 재해율 등을 감안하여 가․감산

<표 4> 시공능력평가 방법

□ 시공능력평가제도의 변천

우리나라는 1962년부터 도급한도액제를 도입하여, 매년 “건설업체가 도급받을 수 있는 1건 공사의 최고 한도금액”을 산정․발표하여 왔으며, 이후 수 차례의 개정을 거치면서 현재 시공능력평가제도에 이르고 있다.

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청부상한제(‘58. 9) → 도급한도액제(‘61.5) → 도급한도액 평가 시 현행 4가지 합산방식 도입(‘86.2) → 시공능력평가제 도입(‘97.8) → 경영평 가 비중 확대(‘00.7) → 기술평가 비중 확대(‘10.2)

1997년에는 도급하한제도를 현재의 “시공능력평가”로 명칭을 변경하였고, 현 재와 같은 공사실적평가액, 경영평가액, 기술능력평가액, 신인도평가액 항목을 사용하기 시작하였다. 이때에는 IMF로 건설업체의 재무구조 개선을 유도하기 위해 실적평가액을 축소하고 경영평가액 확대하였다. 그리고 신기술 개발자에 대한 우대를 확대하여 적용하였다. 반면, 2005년에는 건설업체의 공사실적 및 기술력 향상을 유도하기 위해서 경영평가 비중을 축소하고 실적 및 기술능력의 비중을 높였다. 2010년에는 기술평가액을 확대하고 경영평가액을 축소하는 방향 으로 반영비율이 조정되었다.

□ 시공능력평가제도의 적정성 문제

현행 시공능력평가는 건설업자의 시공능력을 평가하는 것이나 현행 평가는 연간 경영현황 위주로 평가하고 있다. 현재 ‘건설업자 시공능력’의 법적인 정의는

“건설업체가 수행할 수 있는 1건 공사의 예정금액”으로 되어 있으나, 시공능력은

“특정공사의 수행여부”, “연간 수행 공사의 규모”, “공사기간 중 도산에 이르지 않을 가능성” 등으로도 정의할 수 있다. 즉 ‘건설업자의 시공능력’에 대한 개념을 어떻게 규정하는 가에 따라 평가제도의 내용, 평가방식 및 평가항목의 적정성 여부가 결정될 수 있다. 따라서, 시공능력평가제도의 개선은 ‘시공능력’에 대한 명확한 개념 정의에서부터 시작하는 것이 필요한 것으로 판단된다.

건설업체를 획일화된 기준으로 평가하고 이를 금액으로 환산하여 순위를 공개 하다 보니 업체 간 불필요한 경쟁심리를 유발하고 있다. 특히, 평가항목의 가중치 에 따라 평가의 순위가 바뀌다 보니 정부가 정책적 목표에 따라 항목 간 가중치를 조정하기도 쉽지 않다. 시공능력평가액을 기준으로 물량을 배분하는 현행 방식 대신에 점수화하여 해당 등급 내에서 발주자가 선택하는 방법도 가능하다.

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□ 시공능력평가제도 평가방법의 합리성 문제

시공실적, 경영상태, 기술력, 신인도 등 서로 이질적인 평가항목을 금액으로 단일 계량화하는 것은 개별 평가항목별 평가를 왜곡할 수 있다. 발주자가 건설업체 의 재무상태 및 기술능력을 판단하고자 해도 금액으로 환산된 결과로는 해당 능력을 파악하기 어려운 것으로 보인다. 개별항목별로 내용을 공시하되, 각각의 정보를 한눈에 비교할 수 있도록 계량화하는 방법을 개발하는 것이 필요하다.

시공능력 평가항목의 비중은 개별 건설업체의 이해관계에 따라 시공실적을 높여야 한다는 의견과 경영평가의 비중이 높여야한다는 의견이 상존하고 있다.

건설업체의 의견 대립으로 시공능력평가제도의 항목별 비중이 해마다 달라지는 현상을 보이고 있다. 특히, IMF 이후 경영평가액 비중을 상향 조정하여 경영평가액 이 과도하게 결과에 반영되어 시공경험 및 기술력 향상이 어렵다는 의견이 지속적 으로 제기되고 있다. 하지만 경영평가액 상향조정은 건설기업들의 재무건전성 제고에 기여하였다는 긍정적인 측면도 있다.

현재 시공능력평가는 공종(업종)별로 이루어지고 있어 특정공사의 시공실적 및 기술능력이 필요한 경우 유용성이 떨어지는 것으로 지적되고 있다. 현재 시공능 력평가는 종합건설업 5개 업종과 전문건설업 25개 업종별로 이루어져 시설물에 따라 필요한 전문적인 수행능력은 평가할 수 없다. 또한, 시공능력평가는 업종별로 PQ심사는 시설물별로 이루어져 있어 상호연계가 부족하다. 발주자의 입찰자 선정에 필요한 정보제공을 위한 시공능력평가제도의 목적을 고려할 때, 시공능력 평가제도의 틀 속에서 업종별, 공사종류별 평가기준이 보다 더 체계적으로 제시될 필요가 있다.

□ 시공능력평가제도 운영의 효율성 문제

건설업체에 대한 평가제도는 시공능력평가제도 외에도 PQ심사제도, 적격심사 제도 등이 있다. 각 제도의 의미나 성격이 다름에도 불구하고 평가항목 등이 유사하거나 중복되어 있어 효율성이 떨어진다. 이와 같이 시공능력평가제도가

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PQ나 적격심사와의 연계성이 부족하고 중복평가가 이루어지고 있어 시공능력평 가 자체의 역할이나 기능을 재검토할 필요가 있다.

시공능력평가제도는 법적으로 다양하게 활용되도록 되어 있으나, 실제로는 등급별 유자격자 명부 등 일부에만 활용되고 있어 ‘고비용-저효율’ 제도라는 비판을 받고 있다. 또한, 2010년 1건당 1조원 이상을 수주할 수 있는 업체가 36개 업체나 되어 시공실적에 비해 시공능력이 과대평가되어 있다. 2010년 시공 능력평가액 1위인 현대건설의 건설공사 1건의 시공능력평가액은 11조원, 반면 연 시공실적은 6.6조원에 그치고 있어, 실적에 비해 시공능력평가액이 과다하다는 문제가 제기되고 있다.

□ 시공능력평가제도 문제점에 대한 설문결과

현행 시공능력평가제도에 대해 총 68개의 업체 중 75%에 달하는 51개의 업체가 대체로 만족한다고 응답하여 전반적인 만족도는 높은 것으로 조사되었다.

특히, 규모가 작은 중소업체일수록 시공능력평가제도가 유용하다고 응답한 반면 대형업체일수록 중복평가, 금액환산 등의 문제점을 지적하고 있다. 전반적으로 건설업체들은 시공능력평가제도의 과대평가, 금액환산 방식의 문제점을 가장 크게 인식하고 있으며 PQ등 타 제도와의 중복문제에 대해서는 상대적으로 낮게 평가하고 있는 것으로 나타났다.

항목 평균 순위 표준편차

① 다른 입찰제도 등 와 중복

② 이질적인 항목을 금액으로 환산

③ 시공능력평가금액이 과대평가

④ 평가비중의 변동 및 비객관성

⑤ 평가항목의 자의성

⑥ 기타

<표 5> 시공능력평가제도의 문제점

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제4장 해외 건설업체 평가제도

□ 영국의 건설업체 평가제도

건설업 수행과 관련하여 면허나 자격제도가 없는 영국에서 건설업체 선정은 크게 연간사전능력평가로서 기업의 일반적인 능력을 평가하는 단계(Construction Line)와 특정 프로젝트에 대한 사업수행능력을 평가하여 적합한 업체를 선정하는 단계(long list와 short list)의 두 단계로 구성된다. Construction Line을 통해 각 발주기관이 건설업체에 대한 정보를 얻고 이를 바탕으로 개별 건설공사에 대한 입찰 참가 희망자를 모집하는 long list와scoring-sheet를 작성 후 평가를 거쳐 short list를 작성하게 된다.

Construction Line은 영국 건설업체의 사전자격 인증제도(pre‐qualification certification scheme)인 동시에 사전자격인정 사업체의 등록명부(register) 데 이터베이스의 기능을 갖고 있다. 1998년 설립된 Construction Line은 건설공사 조달시 사전자격평가를 단일화하는 목적으로 개발되었으나 사전자격을 갖춘 기업의 등록업체 성격이 결합되면서 건설산업 자격표준(industry standard) 역할 까지 수행하고 있다.

Construction Line은 국방부(Ministry of Defence)의 조달기업 등록명부인 CMIS와 舊 DETR(Department of the Environment, Transport and the Regions) 의 리스트인 ConReg를 결합하여 시스템을 구축하였다. 현재 Construction Line은 영국 기업혁신숙련부(BIS: Department for Business Innovation & Skills)가 보유․운영하고 있으며, 민간기업인 Capita Plc가 입찰을 통해 BIS로부터 사업권 획득하여 운영 중에 있다.

Construction Line은 공급사업자가 최초 회원 등록 및 매년 회원자격을 갱신할 때 종합평가를 통해 사전자격 인증여부(등록․갱신 여부)를 결정하며 등록 승인 후 등록번호와 함께 평점(Notation)을 부여한다. 등록 및 갱신을 위해서는 다음과 같은 정보를 제공해야 하며 모든 필수사항이 Construction Line의 사전자격 인증 기준을 통과해야 등록이 허가된다.

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강제성 유무 응답 및 증명자료 제출 항목 특징

필수사항

회사 일반정보

Construction Line 등록을 위한 일반 항목

회사 회계․재무정보 관계회사 정보

기업 신뢰성 영업 지역

보험 지원 공종분야

공종(work categories)을 부여받기 위해 필요한 항목 추천서

라이선스 및 증명서 직원의 숙련 및 자격

보건 및 안전

기업의 사회적 책임과 관련된 항목 고용기회 균등

환경

선택사항 산업협회/전문기구 회원자격 보유 내역

품질기준 납세 고유 확인번호

<표 6> Construction Line의 등록항목

Construction Line은 종합평가를 통해서 계약가능 금액을 부여하는데 이를

“평점(Notation)”이라고 부른다. 평점은 주로 공급사업자의 재무능력 평가와 함께 그동안 공사실적에 대한 추천인의 평가서(reference)를 바탕으로 부여된다.

모든 등록회원이 일시에 평점 및 순위를 부여받는 것이 아니라 등록회원이 회원자 격을 갱신할 때 마다 평점이 변화하기 때문에 공종별 평점순위는 큰 의미를 갖지 않는다.

영국의 Construction Line은 비록 법적으로 강제력이 있는 제도는 아니지만 건설산업과 관련된 등록명부, 시공능력평가, 사전입찰자격평가 등에 종합적으로 활용할 수 있도록 개발되었다. 특히 Construction Line 평점은 시공능력평가와 같이 계량화된 점수를 제공하며 또한, Construction Line은 건설산업 종합정보망 과 우수 공급업체자격의 인증으로서의 기능도 수행하고 있다.

Construction Line의 데이터베이스에는 추천서가 첨부되는데, 이는 해당 건설 업체의 공사실적에 대한 종합적인 평가이다. 발주자는 품질, 하자발생 여부, 공사 비용 및 납기기한 준수 등 6개 항목에 대하여 성과를 점수(1~10점)로 표시한다.

이처럼 영국의 Construction Line은 사후평가로 추천서를 작성하여 발주자에게 정보를 체공함으로써 feedback 체계를 구축하고 있다.

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<그림 3> Construction Line 조직 및 운용현황

주: 건설경제연구소. 평성 10년 6월. 「제15차 구미조사보고서」및 김민형. 2006. 「시공능력평가ㆍ공시제도 개선방안」인용 작성

□ 일본의 건설업체 평가제도

일본의 공공공사 발주기관은 건설업자에 대한 자격심사를 실시하여 입찰참가 자격을 등급별로 정하고 있는데, 과정을 보면 우선 입찰참가결격사유가 있는지 조사하고, 다음으로 객관적 사항과 주관적 사항을 심사하여 그 결과를 점수로 환산하고 이를 기초로 건설업자의 입찰 참여 등급을 결정한다. 이때 객관적 사항에 해당하는 심사가 『경영사항심사』이며, 일본 건설업법 제27조의 23 제1항에 근거를 두고 있다.

경영사항심사는 크게 건설업체의 재무제표를 기초로 국토교통성에 등록된 10개 경영상황분석업체가 수행하는 경영상황분석과 국토교통성과 도도부현에서 수행하는 경영규모, 기술력, 기타 경영상황이외의 객관적 사항에 대한 심사로 나뉜다.

심사 내용 심사기관

경영상황분석(Y) 등록 경영상황분석기관

경영규모, 기술적 능력, 경영사항이외의

객관적사항(X, Z, W) 국토교통성장관 및 도도부현 지사

<표 7> 경영사항 심사내용과 담당기관

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경영사항심사는 경영상황분석(Y)과 경영규모등의 평가(X1, X2, Z, W)로 구성 되며, 종합평정치 산정비율과 경영사항심사의 구체적인 항목은 다음의 식과 같다.

경영심사사항의 기준일은 원칙적으로 건설업자가 경영사항심사 신청일 직전 영업년도 결산일(종료일)이며 유효기간은 1년 7개월이다.

종합평정치(P) = 0.25X1 +0.15X2 + 0.20Y + 0.25Z + 0.15W X1 = 공사 종류별 연간 평균 완성 공사고의 평점 X2 = 자기자본액 및 직원수의 평점

Y = 경영상황분석의 평점 Z = 기술력의 평점

W = 그 외의 심사항목의 평점

공공공사의 입찰에 참여하기를 원하는 건설업체는 경영사항심사를 마친 후에 국가, 지방자치단체, 기타 공공 발주기관이 실시하는 입찰참가자격심사를 신청하 여야 한다. 신청을 받은 발주기관은 경영사항심사(객관적심사)와 발주기관에서 독립적으로 실시하는 주관적 사항을 심사하여 종합점수를 산출하고, 점수를 기준 으로 발주기관의 유자격자 등급명부를 작성한다. 주목할 만한 것은 일본의 경영사 항심사 결과가 입찰참가자격심사에 일정비율(국토교통성의 경우 경영사항심사 50% 반영)이 반영된다는 사실이다.

<그림 4> 경영사항심사와 입찰참가자격심사의 관계

자료: 국토교통성. 2012. 9.

xvii 일본은 지방자치법 따라 공공기관이 발주하는 건설공사에 참가하기 위해서는 입찰참가자격심사를 받아 유자격자로 인정을 받아야 입찰에 참가할 수 있다.

즉, 일본의 건설업자가 공공사업 입찰참가자격을 얻기 위해서는 우선 건설업 허가를 득하고, 각 발주기관에서 실시하는 입찰참가결격사유 조사, 객관적 사항 심사(경영사항심사), 주관적 사항 심사(발주기관 독자적 기준)를 받아야 한다.

따라서, 국가, 지방자치단체, 공공법인 등 공공기관이 발주하는 공사 1건의 도급액 이 500만엔 이상의 공공공사는 경영사항심사를 받아야 도급할 수 있다.

구 분 심사 항목

자격 요건 - 입찰참가결격사유 심사

객관적 사항 (경영사항심사)

- 경영규모(공사종류별 연간평균완공공사액(X1), 자기자본액/직원수(X2))

- 경영상황(수익성, 유동성, 안정성, 건전성)(Y) - 기술력(건설업의 종류별 기술 직원수)(Z)

- 그 외의 평가항목(노동복지상황, 공사의 안전성적, 영업연수 등)(W) 종합평정치(P) = 0.25X1 +0.15X2 + 0.20Y + 0.25Z + 0.15W

주관적 사항 (발주기관 독자적

운영)

- 발주기관 공사성적 - 공사시공 상황 - 우량 공사 유무

- ISO 9000 또는 14000 인증 취득 유무 - 건설업법에 근거한 행정처분 유무 - 자격인정 취소 유무

- 지명경쟁입찰에 있어서 지명 정지의 유무

<표 8> 입찰참가자격 심사내용

경영사항심사제도는 건설업법에 근거하여 공공사업을 도급받고자 하는 건설업 자의 능력에 관한 객관적 사항에 대한 심사로서 실시되어 왔다. 심사제도에 의해 제출된 각 건설기업의 경영사항에 관한 데이터는 공공사업을 대상으로 한 자료이 지만 홈페이지에 공표되어 민간발주 공사에서도 경영사항심사를 활용하고 있다.

입찰참가자격심사를 신청받은 발주기관은 객관적 사항과 주관적 사항을 심사 하여 점수를 산정하여 다음과 같이 등급을 산정하고, 등급별 발주기준을 통해 해당 등급별 업체들이 참여할 수 있는 공사 규모를 발표한다. 2012년 기준 종합점 수의 경우 평점을 보정하여 등급별 점수 기준을 단순화하였다.

xviii

공종 등급 종합점수(변경전) 종합점수(변경후) 계약 예정금액

일반토목 공사

A 2,174 ~ 2,000 ~ 7억 2천만엔 이상 B 1,671 ~ 2,173 1,350 ~ 1,999 3억엔~7억2천만엔 미만 C 966 ~ 1,670 850 ~ 1,349 6천만엔~ 3억엔 미만

D ~ 965 ~ 849 6천만엔 미만

<표 9> 2012년 공종별 등급 및 발주기준(국토교통성)

□ 기타 선진국의 건설업체 평가제도

프랑스는 공공조달에 있어 기회의 균등과 경쟁에 중점을 두어, 입찰자를 제한하 기 위한 전형적인 자격심사제도는 없다. 단, 입찰의 주류를 이루는 제한부 제안모 집 방식의 경우 사전자격심사가 이루어지고 있다. 프랑스에서는 건축부문과 토목 부문이 별개의 부문으로 구분되어 평가가 이루어지고 있다. 건축부문은 비영리 민간기관인 OPQCB(건축업자격품질보증기관)에서 사전자격심사로 이루어지 며, 토목부문은 FNTP(프랑스토목협회)가 발행하는 기업평가증명서가 이용된 다. 기업평가증명서는 업체의 기술 및 시공능력을 등급에 따라 제시하는 것으로 우리나라의 시공능력평가제도나 일본의 경영심사제도와 유사하며, 의무사항은 아니지만 대부분의 공공발주에서 이를 활용하고 있다.

독일의 적성검사는 공개경쟁입찰이나 제한입찰을 불문하고 참가 희망자 전체 에 대해 행해진다. 제한입찰의 경우 적성검사는 사전심사에 해당하나 이는 입찰업 체의 점수를 매겨 등급을 결정하기 위한 것이 아니며, 부적격자를 배제하기 위한 확인작업이다. 한편, 공공공사 발주단체는 모든 건설업체를 동등하게 취급한다는 취지에서 건설업체에 대한 체계적인 리스트는 보유하지 않고 있다. 적성심사/사전 심사는 공사실적, 기계보유 등에 대한 확인작업으로 각 항목에 대하여 점수를 매겨 합계점이 상위인 업체를 선정하는 것이 아니라, 발주자가 부적격한 업자를 배제하는 것을 가능하게 하는 항목(vob/a제8조)에 따라 진행된다. 또한, 심사는 외부기관에 맡기거나 외부인을 초빙하여 하지 않고 내부의 담당자 2명에게 결정권 을 부여한다.

xix

구분 영국 일본 독일 프랑스

평가명 Construction Line 경영사항심사 적성심사 사전자격심사증명 /기업평가증명 심사주체 Capita Plc

(민간 파트너십) 등록분석기관 발주기관에서 입찰참가자에

대해 실시

OPQCB(건축) /FNTP(토목)

*비영리민간법인

심사항목 업체기본정보 기술자현황 등공사실적

시공실적, 경영상태,

기술력,신인도

3년간 매출액, 공사실적, 평균

종업원수, 기술자수(경험)

건설기계보유

업체기본정보 기술능력, 기자재

각 업종에 대해 공사실적 등급(단계)별 평가 (공시)평가

방법

사실 공시항목별 종합평가

(종합평정점수) 항목별

사실 공시 항목별

사실 공시

활용방법 입찰시

참고용으로 활용 입찰시

제출의무화 입찰시

참고용으로 활용 입찰시 참고용으로 활용

<표 10> 해외 건설업체 평가제도 비교

□ 외국사례의 시사점

영국의 Construction Line은 일본의 경영심사사항이나 우리나라의 시평과 같이 기본적으로 등급을 매기는 시스템이 아니라, 발주자에게 Long list를 작성하기 위한 정보를 제공하는 수단으로 활용된다. 즉, Construction Line은 회사가 시공가 능한 규모에 대해 추천이 첨부되지만, 이러한 추천은 단지 참고 자료일 뿐 제공된 추천보다 큰 공사나 작은 공사를 발주하는 등의 최종적인 판단은 전적으로 각 발주기관의 재량으로 결정한다.

반면, 일본은 사전입찰자격심사에서 의무적으로 경영사항심사 결과를 50%

반영하도록 하고 있다. 따라서, 경영사항심사를 공공 발주기관의 입찰에서 활용하 고 있어 제도를 효율적으로 운영하고 있는 것으로 보인다. 더욱이 경영상황과 같은 전문분야는 등록된 전문기관에서 별도로 평가하도록 하여 평가의 신뢰성을 높인 점도 주목할 만하다.

외국의 사례를 분석한 결과 영국은 공사 후 공사실적에 대한 추천서를 제출하도 록 feedback 시스템을 갖추고 있고, 일본은 경영사항심사를 입찰참가자격심사에 반영하고 점수로 등급을 결정하는 등이 우리나라에 적용 가능할 것으로 판단된다.

xx

제5장 시공능력평가제도 개선방안

□ 개선방향

시공능력평가제도의 근본적인 개선방안을 모색하기에 앞서 현행 시공능력평가 제도를 어떻한 방향으로 설정해야 하는지에 대한 선행분석을 실시하였다. 선행분 석은 크게 시공능력평가제도를 폐지하는 방법, 평가항목별로 개별공시하는 방법, 현행방식을 개선하는 방법으로 구분하여 검토하였다. 그리고 검토 결과를 바탕으 로 향후 시평제도의 개선방향 및 구체적인 개선방안 제시하였다.

첫 번째 시공능력평가제도를 폐지하는 방법은 시공능력평가제도가 사전적격심 사제도(PQ) 등 타 입찰제도와 기능 및 평가항목이 중복되므로 시평을 폐지하고 입찰제도로 대체하는 방법이다. 하지만 시평제도의 독자적인 기능과 우리나라 중소건설업체 보호를 위한 등급화 및 물량배분 제도를 고려할 때 시평제도를 폐지하고 현행 PQ제도로 그 역할을 대체하는 것은 불합리한 것으로 사료된다.

두 번째 방법으로는 평가내용들을 항목별로 개별 공시하는 방법으로 현행 금액환산에 의한 합산대신 정보를 그대로 공시하는 방안이다. 그러나 정량화가 가능한 공사실적만으로는 재무능력을 평가할 수 없고 실적이 부족한 업체는 참가기회 자체가 제한될 가능성이 있다. 또한, 실적정보의 정확성이 떨어지는 상황에서 부적절한 평가가 이루어질 수 있고, 정부가 정책을 유도하기 위한 수단을 상실하여 단기적으로 개별공시제도로 전환하는 것은 어려울 것으로 보인다.

마지막 방법으로는 25년 이상 시행되어 온 현행방식을 개선하는 방법이다.

현재 금액기준의 합산방식은 유지하면서 공시정보의 질적 확대, 타 입찰제도와의 연계성 강화를 모색하는 방법이다. 시평금액 외에 다양한 정보를 제공하고 평가방 법을 합리적으로 조정한다면 현행 방식에서도 개선이 가능한 것으로 판단된다.

또한 일본과 같이 시평결과를 PQ에도 활용한다면 중복평가도 방지할 수 있다.

결론적으로 시평제도의 기능과 역할 그리고 개별 방법의 장단점을 심도있게 고려한 결과, 현행 시평제도의 폐지 및 개별공시 방법은 단기적으로 채택하기에는

xxi 상당한 어려움이 있다. 또한, 건설업체를 대상으로 한 설문조사에서도 대부분 업체가 현행 금액방식을 유지하면서 개선하기를 원하고 있는 것으로 조사되었다.

내용 업체수 응답비율

해당 공종 시공실적만 금액으로 나머지는 개별정보를 공시 금액이 아닌 점수와 해당 등급만 공시

현행 금액방식을 유지하면서 문제점 개선 기타

합계

<표 11> 시평제도 개선방향(건설업체 설문결과)

이러한 분석들을 토대로 본 연구는 현행 방식을 개선하는 방법을 최적의 대안으 로 판단하였다. 개선방안을 마련하기 위해 우선 정보의 정확성, 평가방법의 합리 성, 제도운영의 체계성을 개선방향으로 설정하였다. 개선방향 중 정보의 정확성은 건설업체의 능력을 사전적으로 파악할 수 있도록 발주자에게 정확한 정보를 제공하는 것이다. 평가방법의 합리성은 특정집단에 평가가 유리하지 않도록 평가 항목별 가중치 및 지표선정의 객관성을 제고하는 것이다. 마지막으로 제도운영의 체계성은 사전평가를 위한 업무의 중복성을 최소화할 수 있도록 평가체계를 유기적으로 연계하는 것이다.

<그림 5> 시공능력평가제도 개선방향

xxii

□ 맞춤형 정보제공 체계 구축

시평제도의 목적인 ‘발주자에 대한 정확한 정보 제공’을 강화하기 위해 시평액 외에 항목별 양적 질적 정보, 세부공종별 실적, 준공실적도 추가적으로 공시하여 발주자에게 필요한 정확한 정보를 제공한다.

세분화된 분야별로 정보를 공시하는 영국과 같이 공사실적을 전문분야로 평가 할 수 있는 시설물까지 구분하여 발주자에게 세부적인 정보를 제공하는 것도 필요하다. 이 때 전문분야로 평가할 수 있는 시설물은 도로, 교량, 항만, 지하철, 상하수도(토목), 초고층 빌딩 및 아파트(건축), 폐수 및 폐기물 처리시설(산업설 비) 등이 포함된다.

현재 시평액 외에 경영상태, 기술능력 등에 대한 질적인 정보도 공시하여 발주자 에게 다양한 정보를 제공하는 방안을 고려할 필요가 있다. 이때 추가 공시항목으로 는 유동비율, 부채비율 등 경영평가 항목, 기술개발비 및 교육연수 실적 등 기술평가 항목, 일자리 창출 및 고용보험 가입 등 개별 신인도 평가 항목들이 있다.

현 공시항목

➡

공시항목 개선안

- 업체 기본정보(주소, 연락처, 보유업종 등) - 시공능력(평가항목별 공시액 포함) - 주요공종별 공사실적

- 기술자수

- 업체 기본정보(주소, 연락처, 보유업종 등) - 시공능력(평가항목별 공시액 포함) - 주요공종별 공사실적

- 기술자수

- 유동비율(유동자산/유동부채), 부채비율 등 경영평가 항목

- 세부공종별 공사실적(순위) - 기술개발비

- 개별 신인도 평가내용

<표 12> 공시항목 추가(안)

자료: 대한건설협회

또한, 개별 준공실적도 일정 규모 이상에서는 의무적으로 신고하도록 하여 발주자가 원하는 맞춤정보를 제공할 필요가 있다. 예를 들어 도로공사 10㎞이상 업체별 준공실적 현황, 아파트 100세대 이상 준공실적 현황 등 현재는 개별기업들 이 등록하지 않아도 되는 정보들을 제공하도록 하는 방안이다.

xxiii

□ 평가방법의 tool 마련

시평제도가 정책방향에 부합할 수 있도록 평가항목별 가중치와 세부평가요소를 조정할 필요가 있다. 평가항목별 가중치는 절대적인 고정값이 있는 것이 아니고 경제상황 및 정책적인 목적에 따라 범위(range)를 부여하여 조정할 수 있도록 제도를 정비할 필요가 있을 것이다. 일본에서도 법 개정에 따라 항목별 가중치를 조정했으며, 평가요소도 필요에 따라 수시로 추가 및 삭제하고 있다.

건설업체의 전문화 및 기술력 강화를 유도하기 위해 항목별 가중치 및 평가요소 를 개선할 필요가 있다. 실적평가의 경우 품질경쟁 및 전문화를 유도하기 위해 사후평가결과를 반영할 필요가 있다. 경영평가의 경우 타 신용평가 전문기관의 평가결과도 활용하고, 기술평가의 경우 현장경험연수, 교육연수와 같은 질적인 기술능력을 반영할 필요가 있다. 또한, 신인도평가에서 우수건설업자, ISO인증 등 실효성이 떨어지는 요소는 제외하고, 최근 이슈화 되는 공생관계, 일자리 창출 항목 등을 추가하는 것을 고려할 필요가 있다.

구 분 현 행 개선안

실적평가액 - 3년간 연평균 공사실적

- 피드백을 통한 공사실적 관리로 품질경쟁 촉진

- 발주자의 실적평가(추천서)점수 반영

경영평가액 - 실질자본금 X 건설매출비율 X 경영평점

- 가장 최근의 경영상태를 반영할 수 있는 지표 반영

- 전문기관의 신용등급으로 경영평점 대체

기술평가액

- 3년간 기술개발 투자액 + 퇴직공제 불입금+(보유기술자수 X 1인당 생산액)

- 기술자의 경력 및 교육연수 등 질적 기술능력 반영

- 실제 사용한 R&D 금액 반영(간접비 , 경상비 제외)

- 퇴직공제불입금 제외(기술능력과 무관, 정책목표 달성)

신인도평가액 - 최근 3년간 건설공사실적 연평균액 X 신인도 비율

- 우수건설업자, ISO인증 등 입찰심사 제외항목 삭제

- 일자리창출, 상생협력관계 등 정책목표 반영한 항목 추가

<표 13> 평가항목 개선방안

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다른 한편 시평금액에 따라 업체를 순위화하여 발생하는 불필요한 경쟁심리를 방지하기 위해 시평금액을 점수화하는 방법도 고려할 필요가 있다. 표준화된 점수를 사용하면 모든 업체를 순위화해서 업체 간 경쟁심리를 유발하는 것을 어느 정도 방지할 수 있을 것으로 보인다. 단 현행 계약제도 하에서는 점수화된 시평결과를 제한경쟁의 기준으로는 활용하기 어려운 면이 있다.

한편, 시공능력평가 결과가 실제 시공실적에 비해 과다평가되는 문제는 평가항 목의 반영비율을 낮춤으로써 조정이 가능하다. 평가항목의 반영비율을 합한 값을 현재 180에서 대폭 축소하여 100~130 수준으로 조정하는 것이 바람직하다.

□ 체계적 평가시스템 구축

시평제도가 타 입찰제도와 중복 운영되어 형식적이고 비효율적인 평가가 되지 않도록 타 입찰제도와 연계를 통한 평가시스템을 구축할 필요가 있다. 즉, 시공능 력평가제도가 PQ에도 활용될 수 있도록 평가대상 및 방법을 조정하고 PQ에는 특정사업 평가에 필요한 사항만을 추가하는 것으로 전환하는 것이 필요하다.

그리고 일본의 발주기관에서 경영사항심사 평가결과를 사전입찰자격심사( PQ심 사)시 객관적 사항으로 50% 반영하고 나머지 50%를 발주처의 주관적 심사를 합산하여 평가하는 방법을 참고할 필요가 있다.

또한, 준공 후 발주자가 시평등록 기관에 실적보고를 하게 함으로써 환류체계 (Feedback System)를 마련하고, 사후평가를 통한 결과 내용을 발주처가 시평에 등록하여 추후 비슷한 공사의 입찰 시에 반영토록 할 필요가 있다. 영국에서는 발주기관이 낙찰결과 및 공사 성과보고(추천서: Reference)를 Construction line 에 입력하여 추후공사 발주에 활용하는 Feedback System을 구축하고 있다.

다른 한편, 현행 분리되어 있는 공사실적 신고 시스템을 상호 연계하여 업체의 중복 실적신고에 따른 비효율을 경감하고 효율적 관리를 위한 통합관리망 구축이 필요하다. 현재는 계약실적은 건설산업종합정보망, 준공실적은 조달청, 기성실적 은 해당협회에 따로 제출하도록 되어 있다. 이처럼 공사실적을 각각 등록하도록 되어 있는 시스템을 통합하는 정보망을 구축할 필요성이 있다고 판단된다.

xxv

제6장 결 론

□ 기대효과 및 연구의 특징

본 연구에서 제시한 제도개선을 통해 발주자가 건설업체의 실질적인 시공능력 을 판단할 수 있는 세부적인 정보 제공이 가능하여 건설공사의 품질을 제고할 수 있을 것으로 기대된다. 또한, 평가시스템의 체계성을 강화하여 건설산업 기술수 준 제고 및 건설행정 효율화가 증대될 것으로 기대된다. 시공능력제도와 타 입찰제 도를 연계하고 실적정보의 통합시스템을 구축하여 제도운영의 효율성을 높일 수 있을 것으로 기대된다.

본 연구는 단기 정책과제로서 현재까지 논의된 문헌을 종합적으로 검토하여 시평제도의 개선방향과 방안들을 제시하고자 하였다. 특히, 건설업체 설문조사 실시, 전문가 자문회의 개최, 최근 해외 건설업체 등록제도 분석 등을 통해 종합적 인 관점에서 방안을 마련하고자 하였다. 그러나 시간의 제약으로 평가항목별 가중치, 평가요소에 대한 구체적인 개선방안은 연구에 반영하지 못하였다.

□ 정책건의

시공능력평가제도의 정보제공 기능을 강화하기 위해 평가대상을 세분화하고 질적인 정보도 공시할 것을 제안한다. 이를 위해 공종분류 외에 전문시설별로도 정보를 제공할 수 있게 분류체계를 정비할 필요가 있다. 또한, 경영평가, 기술평가, 신인도 등 개별항목에 대해서도 정보를 검색할 수 있게 공시시스템을 개편하는 것도 모색할 필요가 있다.

시공능력평가제도의 평가방법을 합리화하기 위해 실적평가 비중을 강화하고 평가요소를 재정비할 필요가 있다. 실적평가의 비중을 높여 품질경쟁을 유도하고 공종별 전문화를 유도할 수 있다. 기술평가는 기술자의 현장경험연수, 교육연수와 같은 질적인 자료를 반영하면 실질적인 기술능력을 반영할 수 있다. 또한, 신인도 에 중소건설업체와의 협력관계, 일자리 창출 등을 추가하는 것이 바람직한 것으로

xxvi 판단된다.

시공능력평가제도의 제도운영을 체계화하기 위한 입찰제도 간 평가내용을 연계하고 실적정보에 관한 통합시스템을 운영할 필요가 있다. 시공능력평가제도 와 PQ 등 타 입찰제도 간에 평가대상 및 평가항목을 유기적으로 연계하여 중복신고 및 평가를 최대한 방지할 필요가 있다. 현재 계약실적, 준공실적, 기성실적 등 분리되어 있는 실적정보를 통합정보망으로 운영․관리하여 정보의 접근성과 관리 의 효율성을 높일 필요가 있다. 그 밖에도 실적정보에 공사 사후보고서를 제출하여 환류체계를 구축할 필요도 있을 것이다.

□ 향후과제

개선방향을 설정한 이후에는 세부적인 개선방안에 대한 연구가 필요하다. 정보 의 정확성, 평가방법의 합리성, 제도운영의 체계성을 높이기 위해서는 평가방법, 평가항목, 평가체계 등에 대한 구체적인 개선방안을 마련하고, 개선방안이 실제 적용 가능한지를 검토하기 위해서는 평가결과의 시뮬레이션 실행 및 타 제도와의 연계가능성을 검토하는 후속 연구가 필요하다.

더욱이 구체적인 개선방안에 대해서는 이해당사자인 건설업체의 의견을 광범 위하게 수렴할 필요가 있다. 발주자 및 건설업체를 대상으로 대규모 설문조사 및 공청회를 통해 이해당사자의 의견을 수렴하여 제도개선에 따른 혼란을 미연에 방지하고 실현 가능한 내용을 제도개선에 반영할 필요가 있다. 즉, 평가방법 및 내용, 평가체계 등에 대한 구체적 개선방안은 학술적인 연구와 더불어 폭넓은 의견수렴을 위한 심도있는 설문조사가 필요할 것으로 사료된다.

｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜

차례

I. 사전능력평가에 대한 이론고찰 1

1. 연구의 배경 및 목적 1

2. 연구의 범위 및 방법 3

3. 선행연구 및 차별성 5

4. 연구의 흐름 7

Ⅱ. 사전능력평가에 대한 이론고찰 11

1. 사전능력평가의 정의 11

2. 사전능력평가의 의의 12

3. 사전능력평가의 유형 14

1) 본드(Bond)와 협의의 사전능력평가 14 2) 프로젝트별 평가시스템과 연간 평가시스템 16

4. 사전능력평가의 특성에 따른 시사점 18

Ⅲ. 시공능력평가제도 현황 및 문제점 21

1. 시공능력평가제도의 개요 21

1) 시공능력평가제도의 목적 21

2) 시공능력평가제도의 역할 23

3) 시공능력평가제도의 평가방법 27

2. 시공능력평가제도의 변천 29

1) 제도의 변천 29

2) 주요 개정이유 31

3. 시공능력평가제도의 운영 현황 32

1) 시공능력평가액 자료 현황 32

2) 시공능력평가액 자료의 안전성 33

4. 시공능력평가제도의 문제점 34

1) 시공능력평가의 적정성 34

2) 평가방법의 합리성 35

3) 제도운영의 효율성 37

4) 문제점에 대한 설문조사 결과 40

Ⅳ. 해외 건설업체 평가제도 43

1. 영국의 건설업체 평가제도 43

1) 평가제도의 개요 43

2) 영국의 Construction Line 47

2. 일본의 건설업체 평가제도 55

1) 평가제도의 개요 55

2) 일본의 경영사항심사제도 59

3. 기타 선진국의 건설업체 평가제도 63

1) 프랑스의 건설업체 평가제도 63

2) 독일의 건설업체 평가제도 64

4. 외국사례의 시사점 65

Ⅴ. 시공능력평가제도 개선방안 69

1. 개선방향 69

2. 개선방안 72

1) 맞춤형 정보제공 체계 구축 72

2) 평가방법의 tool 마련 74

3) 체계적 평가시스템 구축 76

Ⅵ. 결 론 81

1. 기대효과 81

2. 연구의 특징과 한계 82

3. 정책 건의 82

4. 향후 과제 85

참고문헌 87

SUMMARY 89

부록 91

1. 설문지 91

2. 설문조사 결과표 97

3. 영국의 건설업체 평가제도 103

4. 일본의 건설업체 평가제도 119

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 설문응답업체 등록업종 현황 4

<표 1-2> 주요 선행연구와의 차별성 요약 6

<표 2-1> 사전능력평가 시스템의 이점과 한계 14

<표 2-2> 본드와 협의의 사전능력평가시스템 비교 15

<표 2-3> 프로젝트별 평가와 연간 평가의 비교 16

<표 3-1> 시공능력평가액 기능별 중요도 22

<표 3-2> 시공능력평가액 활용 현황 23

<표 3-3> 등급별 유자격자 기준 24

<표 3-4> 시공능력평가 및 공시업무의 위탁 27

<표 3-5> 시공능력평가방법 28

<표 3-6> 시공능력평가제도의 연혁 30

<표 3-7> 2012년 토건업 시공능력평가액 통계분석 32

<표 3-8> 평가항목별 상관분석 결과 33

<표 3-9> 직전년도 시공능력평가액과의 상관분석 결과 33

<표 3-10> 시공능력평가 항목별 가중치 변화 36

<표 3-11> 시공능력평가제도와 PQ심사의 공종 비교 37

<표 3-12> 타 평가제도와의 비교 38

<표 3-13> 타 제도와의 평가항목 비교 38

<표 3-14> 시공능력평가액과 연간 공사실적 비교 39

<표 3-15> 시공능력평가제도의 문제점 40

<표 4-1> Construction Line의 등록 항목 50

<표 4-2> 경영상황분석기관 (2012.7 현재) 56

<표 4-3> 1994년 개정에 따른 경영사항심사 기준 비교 56

<표 4-4> 1999년 개정에 따른 경영사항심사 기준 비교 57

<표 4-5> 2008년 개정에 따른 경영사항심사 기준 비교 58

<표 4-6> 경영사항심사 내용과 담당 기관 59

<표 4-7> 경영사항심사 항목 및 기준 60

<표 4-8> 입찰참가자격 심사내용 62

<표 4-9> 2012년 공종별 등급 및 발주기준(국토교통성) 62

<표 4-10> OPQCB의 사전자격심사 내용 63

<표 4-11> 해외 건설업체 평가제도 비교 66

<표 5-1> 시평제도 개선방향(건설업체 설문결과) 71

<표 5-2> 영국 Construction Line의 공종분류 72

<표 5-3> 세부공종 개선(안) 73

<표 5-4> 공시항목 추가(안) 73

<표 5-5> 평가항목 개선방안 75

<표 5-6> 평가항목별 비중 추이 76

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 협동연구 추진체계 3

<그림 1-2> 연구흐름도 7

<그림 4-1> Construction Line 홈페이지(Capita plc) 48

<그림 4-2> Construction Line 조직 및 운용현황 54

<그림 4-3> 경영사항심사와 입찰참가자격심사의 관계 61

<그림 5-1> 시공능력평가제도 개선방향 72

<그림 5-2> 실적신고시스템 개선방안 77

chapter 1

연구의 개요

제 1 장 연구의 개요 1

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

연구의 개요

본 장에서는 본 연구의 수행 배경, 필요성, 목적 및 연구의 범위를 서술하고 전반적인 연구수행 방법을 서술하였다. 또한, 기존 관련 선행연구에 대한 검토 및 분석을 통해서 본 연구에서 주안점으로 다루어야 하는 연구내용과 목적을 명확히 도출 제시하였다. 도출된 연구목적 달성을 위한 방법론으로 해외 건설업체 평가제도 비교분석, 시공능력평가제도에 대한 건설업체의 의견수렴을 위한 설문조사 및 전문가 자문회의 등을 반영하여 연구를 수행하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

시공능력평가제도는「건설산업기본법」제23조를 근거로 하여, 국토해양부 장관이 매년 건설업체의 시공실적, 경영상태, 기술능력 및 신인도를 기반으로, 건설업체의 1건 공사의 시공금액(시공능력)을 평가하여 매년 공시하는 제도이다.

시공능력평가제도의 목적은 개별 업체의 능력에 따른 1건 공사의 수주한도액을 결정, 고시함으로써 발주자에게 업체의 개략적인 능력을 파악할 수 있는 정보를 제공하고 부적격 업자의 입찰참여를 제한하고자 하는데 있다. 또한, 부수적으로 시공능력평가액에 따라 입찰에 참여할 수 있는 도급액의 범위를 제한하는 제도를 운영함으로써 중소건설업체를 보호하는 역할도 수행하고 있다.

이러한 시공능력평가제도는 1997년 도입된 이후 수차례의 제도개선을 해왔으 나, 평가항목 및 평가액 산정방식에 있어 여전히 시대적 상황이나 여건을 반영하지 못하고 있다는 지적을 받고 있다. 시공능력평가제도 도입 전후로 건설업 면허제에 서 등록제로의 전환, 사전입찰참가자격심사제도(PQ)의 도입, 도급한도액 제도의

2 시공능력평가제도 개선방안 연구

폐지가 이루어져 시공능력평가제도의 역할과 기능에도 많은 변화가 있어왔다.

더욱이 정책적 목표의 달성을 위해 1건 공사의 수행능력을 판단하는 기준인 시공능력평가에 이질적인 평가항목들이 추가됨으로써 원래의 의미가 퇴색되었다 는 문제점이 제기되고 있다.

특히, 시공능력평가의 개념이 모호하고 다른 제도와 중복될 뿐만 아니라 과대평 가 되고 있다는 문제가 지속적으로 제기되고 있어, 시공능력평가제도에 대한 개선방안을 모색할 시점에 있다 하겠다. 현재 ‘건설업자 시공능력’의 법률적 정의 는 “건설업체가 수행할 수 있는 1건 공사의 공사예정금액”으로 되어 있어 규모 및 수행여부 등과 같은 형식적인 능력만 반영하고 있다. 경영평가의 경우 기한 내에 도산하지 않고 해당 공사를 수행할 수 있는 재무적 건전성이 평가되어야 하나, 자본금을 기준으로 금액으로 환산함으로써 실질적인 건설업자의 재무건전 성을 판단하기 어렵다. 또한, 기술평가의 경우 공사 관련 기술수준의 향상, 공사 품질 등의 질적 수준과 같은 건설업자의 질적 수준에 대한 평가는 수행하지 못하는 한계가 있다.

시공능력평가에서 평가하는 항목인 경영평가, 기술능력, 신인도는 입찰시 사전 적격심사(Pre-qualification : PQ)에서도 검토되는 내용으로 시공능력평가와 PQ심사의 평가내용이 중복된다는 점도 제도의 비효율성으로 지적할 수 있다.

이 외에도 2010년 1건당 1조원 이상을 수주할 수 있는 업체가 32개 업체나 되어 실제 시공실적에 비해 시공능력이 과대평가되어 있다는 점도 시공능력평가 정보의 객관성을 약화시키고 있다. 예를 들어 2010년 시공능력평가액 1위 업체인 현대건설의 시평액은 11조원, 반면 연간 총 시공실적은 6.6조원에 그치고 있다.

이에 따라 본 연구에서는 기존에 지적된 시공능력평가제도의 문제점에 대한 개선방안을 제시하는 동시에, 장기적으로는 건설산업의 경쟁력 강화 및 선진화를 위한 평가제도의 개선방향을 마련하고자 한다. 우선 현행 시공능력평가제도의 의미를 살펴보고 그 간 제도변천 과정 및 운영 현황을 바탕으로 시공능력평가제도 의 문제점을 도출하고자 한다. 이를 바탕으로 시공능력평가제도의 역할 및 기능을 고려한 중장기적인 개선방향을 제시하고자 한다.

제 1 장 연구의 개요 3 2. 연구의 범위 및 방법

이 연구는 기존 시공능력평가제도의 전반적인 분석을 통해 개선방안을 모색하 는 연구로서, 시간적인 범위는 이 제도가 시행된 1997년부터이며 통계적인 분석은 최근 3개년도인 2010년 이후의 자료를 사용하였다. 시공능력평가제도의 장기적 인 개선방향과 현재 제기되고 있는 문제점에 대한 개선방안을 제시하기 위해 우선 건설업체 평가제도에 대한 이론적 고찰을 수행하였다. 시공능력평가제도의 개념과 역할을 명확히 한 후 시공능력평가제도의 현황과 문제점을 파악하였다.

특히, 이를 위해 기 수행되었던 시공능력평가제도 관련 연구문헌들을 종합적으로 정리하고 업계, 학계, 담당 기관 등 전문가들로 자문진을 구성하여 시공능력평가제 도의 문제점을 도출하였다.

국토해양부 건설경제과

자문위원

․학계 및 연구계

․건설협회

․건설업체

․발주기관 주관연구기관

국토연구원

<그림 1-1> 협동연구 추진체계

시공능력평가제도의 개선방안을 제시하기에 앞서 본 연구에서는 해외 유사제 도 검토 및 건설업체를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 일본, 영국 등 선진국의 건설업체 평가제도를 해당 국가의 전문가와 함께 조사․분석하여 우리의 시공능력