허 장 ㅣ 이대섭 ㅣ 최은지 ㅣ 안규미
Post-2015 대응 중장기
국제농업개발협력
추진 전략 수립
www.krei.re.kr
International Development Strategy for Agriculture and Rural Development in the Post-2015 Era
연구보고 R790 Post-2015 대응 중장기 국제농업개발협력 추진 전략 수립 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2016. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱세일포커스(주) 02-2275-6894 I S B N︱978-89-6013-973-2 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2017000539)
이대섭︱연구위원︱국제동향, 선택과 집중, IFAD 및 FAO 사례
최은지︱연구원︱민관협력, 캐나다 사례
머 리 말
2015년을 기점으로 지속가능개발목표(SDGs)를 중심으로 한 국제개발협 력체제가 출범하였고. 우리나라 정부도 이에 발맞추어 개발협력 중장기 로 드맵을 수립하였다. 이러한 국내외 동향에 부응하기 위해서는 부문별 이행 전략이 필요하다는 관점에서, 이 연구는 농업, 농촌개발 분야의 국제개발 협력 중장기 추진방향과 과제를 제시하고자 하였다. 부문별 전략이 포함하여야 하는 내용은 특정 부문에 국한한다고 하더라 도 매우 광범위할 수밖에 없다. 따라서 이 연구에서는 특히 사업수행기관 의 역량제고, 민간부문과의 협력(그 중에서도 민간기업의 참여), 시행기관 간의 협업과 연계 등 조정체계, 그리고 선택과 집중을 위한 중점협력국가· 분야의 선정이라고 하는 네 가지 핵심 사안에 초점을 맞추었다. 이들 사안 의 현황과 문제점을 다각도로 분석한 뒤, 연구의 성과가 정책담당자들에게 실질적으로 도움이 될 수 있도록 가급적 구체적인 개선 방안과 추진과제를 제시하고자 하였다. 연구 과정에서 영국, 일본, 캐나다 등 주요 공여국과 IFAD, FAO와 같은 국제기구의 동향도 중요한 참고자료가 되었다. 개도국과의 농업, 농촌 개발협력은 가시적인 효과가 중장기적으로 나타 나는 경우가 대부분이고 그 성과측정과 관리가 어렵다고 알려져 있다. 제 시된 방안에 따라 정책방향이 설정되고 차분하게 세부과제를 추진하는 것 이 무엇보다 필요한 분야이다. 연구에 도움을 준 KOICA 담당자, 설문조사에 응해 준 사업수행기관 관 계자, 외국 출장조사 시 많은 정보를 제공한 공여국, 국제기구 관계자 여러 분에게 감사를 드린다.2016. 10.
한국농촌경제연구원장 김 창 길
요 약
연구의 배경
○ UN이 2030년을 목표연도로 지속가능개발목표(SDGs)를 발표함에 따라 2015년을 목표로 제시되었던 새천년개발목표(MDGs) 중심의 국제개발 협력이 새로운 체제로 전환되었음. ○ 또한 국내에서도 제2차 국제개발기본계획(2016~2020)이 수립·추진되면 서 국제개발협력 관련 정책과 제도의 개편이 이루어짐. ○ 국제적 패러다임의 변화 및 국내 관련정책의 개편 등 국내외 동향을 반 영하여 농업 및 농촌개발 분야에서의 개발협력 전략의 목표와 방향, 추 진과제를 제시하고자 함.연구방법
○ Post-2015 시대의 국내외 여건변화에 대응하기 위하여 중장기 농업·농 촌개발 분야의 국제개발협력 정책이 중점적으로 다루어야 할 핵심과제 들로 ①개발협력 사업수행역량의 제고, ②민간과의 협력 강화, ③사업 의 연계, 조정 등 체계화, ④선택과 집중을 통한 효율화를 선정함. ○ 관련된 문헌에 대한 광범위한 검토와 우리나라 ODA 통계시스템 DB로 부터 자료를 확보하여 분석함. 국제개발협력위원회가 제공하는 보고자 료, 농림축산식품부, KOICA 등 관계기관의 홈페이지 및 주요 보고서 등을 수집·활용하였음. ○ 주요 공여국과 국제기구의 사례를 살펴보기 위해 영국, 일본, 캐나다, FAO, IFAD에 대한 사전 인터넷 조사 및 현지 출장조사를 실시함.새로운 개발협력체제와 국내외 동향
○ 국제사회의 주요 논의는 개발재원, 원조효과성 제고, MDG 성과와 한계, SDG 체제 등장과 성과지표 등을 중심으로 흐름. - 국제사회의 주요 논의는 개발재원, 원조효과성 제고, MDG 성과와 한계, SDG 체제 등장과 성과지표 등을 중심으로 흐름. - 국제자본시장에서 낮은 금리로 재원을 조달하여 ODA 재원으로 사용 하는 사례가 발생하면서 ODA의 양허성 논의가 촉발됨. 할인율과 증 여율을 소득그룹별로 차등적용하고 증여등가액 적용 방식으로 변경하 는 논의가 있음. - 2011년 부산세계개발원조총회에서 선진국 중심의 관점을 탈피하여 개 도국 주인의식, 결과중심의 사업 추진, 포괄적 개발파트너십, 투명성과 상호 책무성 강조 - MDG 체제가 빈곤감축과 영양결핍 인구 감소, 기초교육, 감염병 사망 자 감소에 기여하였다는 평가와 중소득국 이상 국가에서는 성과가 미 미하였다는 한계 등을 바탕으로, 17개 최상위 목표(Goal)와 169개 세 부목표(Target) 및 성과지표(Indicator)로 구성된 SDG 체제가 등장함. ○ 주요 국내 전략과 동향으로 국제개발협력 기본계획, 개발협력 4대구상 및 새마을운동 확산방안, 2기 중점협력국 대상 국가협력전략, KOICA 추진계획 등을 살펴볼 수 있음. - 제2차 기본계획(2016~2020)의 기본 방향(‘통합적’, ‘내실있는’, ‘함께 하는’ ODA)과 중점 추진과제를 선정함. - 개발협력 4대구상 및 새마을운동 확산방안을 발표하면서 개발수요를 고려한 국가별 맞춤형 새마을운동 협력사업 추진 전략을 제시함. - KOICA는 우리나라 개발협력사업 시행기관 중 유일하게 농어촌개발을 위한 중기(2016~2020) 전략을 수립함.
농업분야 개발협력의 현황과 주요과제
○ (사업수행기관의 역량) 우리나라의 ODA 규모와 사업 수가 급증함에 따라 사업수행기관의 역량제고가 중요한 과제로 떠오르고 있음. - 민간부문 중대형 엔지니어링 업체의 참여가 소극적인 가운데 공공기 관이 사업에 적극 참여하고 있는 추세를 보임. - 증가하는 ODA 규모 및 사업 수 대비 인력의 수 및 전문성이 부족하 여 수요를 따라잡지 못하는 문제가 지적됨에 따라 사업수행기관의 인력양성과 전문성 함양을 위한 장기적 접근이 필요함. ○ (민관협력) 개발효과성 제고 및 개발재원 확대를 동시에 충족시키는 하 나의 대안으로 민간기업과의 협력이 강조되고 있음. - 기업들의 글로벌CSR는 기업 이미지 제고 수단, 자선적 성격의 사업에 머무르는 경향을 보이고 있음. 정부, 기업, NGO가 SDGs 이행을 도모 하기 위한 전략적 파트너십을 구축하고 각 주체별 단점을 서로 보완하 고 동시에 장점을 극대화하는 방향으로 나아가야 함. - 특히 기업의 핵심 역량 및 기술의 활용할 수 있도록 공유가치창출(CSV) 방식의 민관협력의 기반을 마련할 필요가 있음. ○ (기관 간 협업) 유·무상원조사업 분리시행과 다수 부처 및 기관의 협력 사업 참여로 인하여 분절화와 비효율화 우려가 제기되면서 사업 연계, 조정, 통합 절차를 도입하였으나 협업과 연계의 시너지를 창출한 사례 는 부족함. - 협업과 연계를 장려하기 위한 정부정책과 제도가 대부분 사업 진행 중 인 단계나 사업 종료 후 사후적으로 이루어져 사업 사전단계에서부터 효과적인 시너지를 창출하기 위한 협업사례가 드묾. - 농업개발협력분야의 협업 및 사업연계 사례가 극히 적으며 전략 구상 단계에서부터 협업을 통한 맞춤형 사업을 형성할 필요가 있음. ○ (선택과 집중) 농업분야의 ODA 시행 경험과 재원의 규모가 부족하기 때문에 향후 선택과 집중의 원칙에 따라 효율적인 사업 추진 방향과 전 략 수립이 필요함. - 국제사회의 새로운 개발목표와 연계되는 농업 역할을 파악하여 ‘한국형 ODA 모델’을 재정비하고 실제 사업에 적극 활용할 필요가 있음. - 새로 선정된 중점협력국 중 농림업을 중점분야로 선정한 경우, 국가별 농림업 현황의 구체적인 파악이 선행되어야 함.
Post-2015 국제농업개발협력 방향과 추진전략
<국제농업개발협력 전략의 구상> ○ (사업수행기관 역량) 사업수행기관 역량 제고를 위해서는 민간부문의 참여와 역할 분담을 통한 전문화와 기능, 지역 및 분야 전문성 인력의 확보가 필요함. - 공공과 민간부문이 가지고 있는 조직적, 인적 자원을 효율적으로 사용 하도록 역할을 구분하는 것이 필요 <국제농업개발협력 전략의 구상>- 기능적 전문성, 권역별 전문성, 분야별 전문성 등 삼각역량의 균형이 필요 - 인적 자원을 공공기관과 민간업체에 연결시키는 ‘(가칭)농업개발협력 인재 복덕방’ 사이트를 운영 - 해외사무소에서 근무한 경력이 있는 해외봉사단과 인턴 지원들을 체계적 으로 관리하고, 컨설팅 등 국제개발협력 사업에 활용하여 경력을 축적 ○ (민관협력) 기업들의 사업 참여를 독려하고 참여 기반을 확대하는 것이 필요하며, 우수사례 홍보를 통한 기업들의 관심 제고가 필요함. - 기업들과 정례 ODA 민관협력 회의를 개최하여 맞춤형 정보와 컨설팅 을 제공하고 동시에 중점협력국에 대한 수요조사를 통해 사업의 매치 메이킹을 도모 - 농업·농촌개발 분야 중점협력국에서 활동하는 NGO의 정보를 관심 기 업에게 제공 - 적정기술 및 현지 맞춤형 기술 개발, ODA사업 성과와 기업 활동과의 연계 등 추진 가능한 사업 유형을 다양화 적정기술 주요 특징 휴대용 옥수수 탈곡기 (Corn Sheller) 옥수숫대에서 알맹이를 쉽게 탈곡하도록 제작 손의 부상을 방지하는 데 효과적인 제품으로 옥수수 농사가 많은 동부 아프리카에 널리 보급 모바일 기술을 이용한 비료 거래 내역 추적 모바일을 통해 비료 거래의 전 과정 실시간 관리 비료 창고 반출부터 운반트럭의 차량번호, 운송 비료 양, 트럭 도착예정시간 등 전자 추적 수동식 물 펌프
(Super Money Maker)
페달로 연못물과 지하수를 끌어올리는 장치 보급 무게 16kg으로 가볍고 내구성이 우수 <농업분야 적정기술 활용 사례> - 국제개발 민관협력 전담 사이트를 만들어 민관협력 우수사례 홍보 ○ (기관 간 협업) 원조시행기관 간 협의기구 정례화와 사업 정보 공유채널 확대, 현지협의체를 통한 후속 연계사업 발굴 등의 활동전략이 필요함. - 사업 기획단계에서부터 협업을 추진하기 위하여 중장기적으로 ‘농업분야 유·무상 관계기관 협의회’를 정식 운영
- 관계기관들이 수시로 사업목록과 내용을 검색하고 의견을 제시하는 플랫 폼 기능의 ‘농업분야 온라인 협업연계지원시스템’을 통한 정보 공유 확대 - 현지 기관들과 주요 이해관계자가 참여하는 ‘ODA 현지협의체’에서 사업 이행경과와 사후 수요 조사를 통한 적극적인 후속 연계사업 발굴 필요 <농업분야 ODA 현지협의체 구성과 종료사업으로부터의 후속 연계사업 발굴> ○ (선택과 집중) 사업 효과성 제고를 위하여 농업분야 중점협력국가와 농 림업분야 중 중점적으로 지원할 세부분야 선정작업이 필요하며 사업의 성과관리를 위한 합리적인 지표를 선정하고 협력대상국의 통계시스템 을 활용할 필요가 있음. - 국제사회가 추구하는 새로운 개발협력 패러다임에 적극 동참하고 사 업의 성과관리에 초점을 두며, 우리나라의 기여도를 분석할 수 있도록 SDG 지표와 연계되는 사업을 중점적으로 시행할 필요가 있음. 농업개발협력 중점협력국 농업개발협력 중점협력 분야 라오스, 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 몽골, 미얀마, 아제르바이잔, 우즈베키스탄, 에티오피아, 모잠비크, 우간다, 콜롬비아, 파라과이, 볼리비아, 페루 등 16개 국가 농촌종합개발, 식량작물 생산성 향상, 농업생산 기반 구축, 친환경 농업, 산림녹화, 가축사육 및 관리, 농업인력 육성 등 7개 분야 <농업개발협력 중점협력국과 중점협력 분야 선정>
ABSTRACT
International Development Strategy for Agriculture and
Rural Development in the Post-2015 Era
Background of Research
This study was conducted to meet the need to present strategic ob-jectives and directions as well as policy agendas to be promoted in the ag-riculture and rural development sector within international development co-operation arena reflecting newly arising domestic and international trends such as ‘Sustainable Development Goals (SDGs)’ and the ‘Second Master Plan on International Development Cooperation.’ It is necessary that future development cooperation be complied with international expectations and maintain coherent domestic policies by achieving objectives presented in the SDGs and carrying out the mid- and long-term road map in each re-lated sector.
Method of Research
This study comprehensively reviews related literature and analyzes data collected from the ‘ODA Statistics System’ managed by EDCF. Moreover, report documents provided by the International Development Cooperation Committee, data and documents from related organizations such as the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs and KOICA are collected and utilized. In order to examine cases of major donor countries and inter-national organizations, we carried out online preliminary investigations as well as business trips to these countries and organizations.
Research Results and Implications
The result of the analysis on project implementing agencies shows that it is necessary to utilize unique strengths of the private sector, to play
pub-lic agencies’ distinct roles, and to take a long-term approach to foster man-power and professionalism. In terms of partnership with the private sector, most projects take a form of global CSR that are limited to one-time or small volunteer type activities. Cooperation among relevant ministries can take diverse patterns, and some of such cases in the agricultural sector in-clude projects in DR Congo, Lao PDR, Rwanda, and Cambodia. In order to ensure efficient utilization of the ODA budget, Korea has been promot-ing a ‘selection and concentration strategy’ by choospromot-ing focus countries and priority areas, but in agriculture, most of projects have been concentrated on comprehensive rural development.
This study also presents cases of the UK, Japan, Canada, IFAD and FAO to examine major donor countries and international organizations’ strategies in the post-2015 era. We set objectives of the Korean interna-tional agricultural cooperation as to achieve SDGs in the agricultural sector and contribute to implementation of principles and agendas of the master plan on international development cooperation, and then propose basic poli-cy directions to reinforce substantiality of project implementation by fostering capacity of development cooperation, systematize project im-plementation by fostering cooperation and linkages among related projects, strengthen efficiency through strategic selection and concentration. In order to enhance project implementation capacity, a clear division of labor between the public and private sectors and establishment of ‘triangular capacity’ among people engaged in international development cooperation are needed. To this end, it is important to run a professional manpower information exchange site (‘manpower agency’) and manage young people with experience in development cooperation. As for encour-aging the private sector involvement in development cooperation, it is nec-essary to understand detailed project demands of private companies as well as that of development partner countries, actively engage with NGOs, de-velop appropriate technology suitable for particular situations of dede-veloping countries, and promote successful cases. As for the improving project im-plementation system, it is suggested to enhance consultation among grant and loan related institutes in the agricultural sector, establish an online co-operation and project linkage support system, foster diverse types of coop-eration, discover successful cases of linkage projects and also to seek other
measures such as fostering project linkages through ODA local consultative body in the agricultural sector, developing follow-up projects. For selection and concentration, sixteen countries are chosen as strategic focus countries and seven priority areas of cooperation including comprehensive rural de-velopment are suggested taking the SDGs and ‘Korean ODA Model’ into account.
Researchers: Heo Jang, Lee Daeseob, Choi Eunji and Ahn Gyumi Research Period: 2016. 1. ~ 2016. 10.
차 례
제1장 서론 1. 연구의 필요성 ··· 1 2. 연구의 목적과 범위, 방법 ··· 2 3. 선행 연구 검토 ··· 3 4. 주요 연구내용 ··· 9 제2장 새로운 국제개발협력 체제와 동향 1. 국제개발협력 체제의 변화 ··· 11 2. 국내 동향과 전략, 계획 ··· 23 3. 주요 시행기관의 추진계획 ··· 34 4. 함의 ··· 38 제3장 농업분야 국제개발협력의 현황과 문제점 1. 사업수행기관의 역량 미흡 ··· 45 2. 민간부문과의 파트너십 제약 ··· 66 3. 사업 추진체계에서의 연계 부족 ··· 82 4. 농업분야 협력대상국/분야의 설정 필요 ··· 110 제4장 주요 공여국과 국제기구 사례 1. 개요 ··· 121 2. 영국 ··· 122 3. 일본 ··· 138 4. 캐나다 ··· 148 5. 국제농업개발기금(IFAD) ··· 161 6. 식량농업기구(UNFAO) ··· 167제5장 Post-2015 국제농업개발협력의 방향과 추진 전략 1. 목표와 기본방향의 설정 ··· 175 2. 추진과제별 전략 ··· 178 제6장 요약 및 결론 ···219 부록 1. KOICA 기업협력 프로그램 참여기관 및 사업명(2010~2014) ··· 225 2. 일본 개발협력대강 주요 내용 ··· 229 3. SDG 지표의 정의와 개념 ··· 233 참고문헌 ··· 243
표 차례
제2장 <표 2-1> 유상원조 ODA 적격기준 변화 ··· 13 <표 2-2> 파리선언 내용 ··· 16 <표 2-3> 부산선언문 핵심 내용 ··· 17 <표 2-4> 지속가능개발목표(SDGs) ··· 21 <표 2-5> 제1차 국제개발협력 기본계획 기간의 성과 ··· 25 <표 2-6> 제2차 기본계획의 기본방향 및 원칙, 주요 추진과제 ··· 26 <표 2-7> 제2차 기본계획상의 2020년 목표치 ··· 29 <표 2-8> 개발협력 4대 구상의 개요 ··· 30 <표 2-9> 개발수요 등을 고려한 국가별 맞춤형 추진전략 ··· 32 <표 2-10> 국가협력전략 중 중점협력분야와 지역개발의 내용 ··· 33 <표 2-11> KOICA의 중기 전략 중 실행과제와 추진계획 ··· 34 <표 2-12> KOICA의 SDGs 이니셔티브 ··· 35 <표 2-13> KOICA의 새마을운동 관련 이니셔티브의 내용 ··· 36 <표 2-14> KOICA 농어촌개발 중기(2016~2020) 전략 ··· 37 제3장 <표 3-1> 2006~2014 유형별 원조수행기관 ··· 49 <표 3-2> 수행기관들의 원조유형별 전문화 ··· 51 <표 3-3> 프로젝트사업 수행기관(KOICA 발주사업) ··· 53 <표 3-4> 프로젝트사업 수행기관(비KOICA 발주사업) ··· 54 <표 3-5> 분석대상 주요 수행기관 ··· 56 <표 3-6> 주요 수행기관의 조직, 인적 역량 현황 ··· 56 <표 3-7> 주요 수행기관의 해외사업 수주 경험 및 개도국 네트워크 현황··· 61 <표 3-8> SDGs 목표 17번 중 민관협력 관련 지표 ··· 69 <표 3-9> 민관협력 추진 유형 ··· 69<표 3-10> KOTRA Global CSR 농업분야 사업 예시 ··· 72 <표 3-11> KOICA 기업협력 프로그램 사업실적 ··· 74 <표 3-12> 농업·농촌개발 관련 분야 KOICA 기업협력 프로그램 분석 ··· 77 <표 3-13> 국제개발협력위원회 협업 및 연계 관련 협의사항 ··· 91 <표 3-14> 국제개발협력 평가소위원회 협업 및 연계 관련 협의사항 ···· 92 <표 3-15> 사업 연계모델 예시 ··· 95 <표 3-16> 기관 간 사업 연계 유형 ··· 96 <표 3-17> 사업 연계모델 유형분석 ··· 97 <표 3-18> 농림수산식품부-KOICA-DR콩고 농업농촌개발부 업무분담 (2010. 7.) ··· 99 <표 3-19> 단위사업별 기관 간의 역할분담 ··· 102 <표 3-20> 사업단계별 기관 간의 역할분담 ··· 102 <표 3-21> 2010년 ODA 중점협력국 ··· 111 <표 3-22> 농림업 분야 세부사업 지원 현황 ··· 114 <표 3-23> 농림업 분야 세부사업의 1기 중점협력국 지원 현황 ··· 115 <표 3-24> 농림업 분야 1기 중점협력국 지원액 및 비중 ··· 117 <표 3-25> OECD/DAC 농림업 분야 사업군 VS. ‘한국형 ODA 모델’ ··· 118 <표 3-26> 농림업 분야 ‘한국형 ODA 프로그램’별 추진 사업 수 (2006∼2015) ··· 119 제4장 <표 4-1> 주요 공여국 및 국제기구 현지조사 개요 ··· 122 <표 4-2> 영국 원조전략 4대 목표와 각 목표달성 방법과 제도적 활동 ··· 124 <표 4-3> DFID의 농업부문 개입 결정을 위한 ‘농업 진단’ 기준 ··· 128 <표 4-4> 범정부적 원조전략과 농업 중점 개발협력분야의 연계 ···· 129 <표 4-5> 영국의 2가지 차원의 민간과의 협력 비교 ··· 131 <표 4-6> 영국 공공서비스협정(PSA) 29번 항목 달성을 위한 부처 협업 및 역할분담 ··· 133 <표 4-7> 일본 2014년 ODA 예산 ··· 138
<표 4-8> 인적자원의 충원과 교육훈련 ··· 145 <표 4-9> 캐나다 국제개발협력 주요 기관ODA 예산 분배 현황 (2014~2015) ··· 150 <표 4-10> GAC 사업 선정 9대 기준 ··· 150 <표 4-11> 캐나다 국제개발 농업 분야 지원 동향 ··· 154 <표 4-12> 캐나다 국제개발협력 중점지원국 ··· 158 <표 4-13> 주요 국가별 농업 개발 지원 세부분야 ··· 158 제5장 <표 5-1> 공공-민간부문의 역할 구분 방안 ··· 180 <표 5-2> 주요 공공기관의 외국근무 인턴 지원 프로그램 ··· 185 <표 5-3> KoFID 회원단체 ··· 189 <표 5-4> 농업분야 적정기술 활용 사례 ··· 191 <표 5-5> KOPIA센터 사무소 현황 ··· 192 <표 5-6> ‘농업분야 온라인 협업연계지원시스템’ 게시 정보(예시) ··· 198 <표 5-7> 농업 분야 중점협력국 선정 기준 ··· 207 <표 5-8> 농업 분야 중점협력국 선정 ··· 207 <표 5-9> 국제농업개발협력 전략적 중점협력국 선정 결과(안) ···· 209 <표 5-10> 농업·농촌분야 SDGs 지표 선정 ··· 210 <표 5-11> 중점협력 분야 선정을 통한 ‘한국형 ODA 모델’ 활용 ···· 215
그림 차례
제1장 <그림 1-1> 연구 흐름도 ··· 10 제2장 <그림 2-1> 개발재원의 포괄적 개념 ··· 14 <그림 2-2> SDGs의 구성 ··· 20 <그림 2-3> SDGs 구성 체계 ··· 20 <그림 2-4> 연간 국제개발협력 종합시행계획 수립 절차 ··· 27 <그림 2-5> 새마을운동의 개념체계 ··· 31 제3장 <그림 3-1> 글로벌 CSR 추진의 애로요인 ··· 73 <그림 3-2> 우리나라 ODA 사업 조정 절차 ··· 86 <그림 3-3> 우리나라 유·무상 ODA 및 농업 분야 지원액 ··· 113 제4장 <그림 4-1> DFID 농업 및 농촌개발부문 협력지원 기본구상도 ··· 127 <그림 4-2> JICA 수행업무의 분류 ··· 140 <그림 4-3> JICA의 ODA차관 진행절차 ··· 141 <그림 4-4> 농업 및 농촌개발 지원의 목적, 원칙, 목표 ··· 142 <그림 4-5> JICA의 PBP 사업의 추진방안 및 기대효과 ··· 144 <그림 4-6> JICA의 ‘PARTNER’ 웹사이트 초기 화면 ··· 146 <그림 4-7> GAC 부문별 ODA 예산(2014~2015) ··· 149 <그림 4-8> 캐나다 국제개발지원 검토문서 및 의견서(예시) ··· 153 <그림 4-9> IFAD의 SDGs 관련 전략 및 목표 ··· 163 <그림 4-10> FAO의 농업협력전략 ··· 171제5장 <그림 5-1> 농업분야 국제개발협력 전략체계(안) ··· 176 <그림 5-2> 국제농업개발협력 전략의 구상 ··· 177 <그림 5-3> 사업 프로세스에 따른 역할 구분 방안 ··· 180 <그림 5-4> 삼각역량 모델 ··· 183 <그림 5-5> 인력 정보교환 사이트의 활용 방안 ··· 184 <그림 5-6> KoFID 조직도 ··· 189 <그림 5-7> 정부부처와 유·무상 관계기관 정례협의기구 구상도 ···· 196 <그림 5-8> 농업분야 ODA 현지협의체 구성과 운영 ··· 202
약어 전체이름(영문) 번역(국문) AAA Accra Agenda for Action 아크라행동계획 AAAA Addis Ababa Action Agenda 아디스아바바 행동의제 AGRIS Agricultural and Rural Integrated Survey 농업·농촌 통합조사 BOP Bottom of Pyramid 피라미드의 밑바닥(최저소득층) BPP Business Partnership Program 기업협력프로그램
CARD Coalition for African Rice Development 아프리카 쌀 개발 동맹 CIDA Canadian International Development Agency 캐나다 국제개발청 CPS Country Partnership Strategy 국별협력전략 CSA Climate Smart Agriculture 기후스마트농업 CSO Civil Society Organizations 시민사회조직 CSR Corporate Social Responsibility 기업의 사회적 책임 CSSF Conflict, Stability and Security Fund 영국 갈등안정안보기금 CSV Creating Shared Value 공유가치창출 DBEIS Department for Business, Energy & Industrial
Strategy 영국 기업·에너지·산업전략부 DECC Department of Energy and Climate Change 영국 에너지·기후변화부 DEFRA Department for Environment, Food and Rural
Affairs 영국 환경식품농무부
DFAIT Department of Foreign Affairs and International
Trade 캐나다 외교통상부
DFID Department of International Development 영국국제개발부 DIT Department for International Trade 영국 무역부 EDCF Economic Development Cooperation Fund 대외경제협력기금 FAO United Nations Food and Agriculture Organization 국제연합식량농업기구 FRA Follow-up and Review Architecture 후속조치 검토체계 GAC Global Affairs Canada 캐나다 글로벌부 GPEDC Global Partnership for Effective Development
Cooperation 부산글로벌파트너십
HDD Human Development Department 영국 국제개발부 인적역량개발부 HLPF High-level Political Forum 고위급정치포럼
IAEG-SDGs Inter-agency and Expert Group on SDG Indicators SDG 지표를 위한 기구 및 전문가 그룹 IATI International Aid Transparency Initiative 국제원조투명성기구
IDRC International Development Research Center 캐나다 국제개발연구센터 IDWG Inter-Departmental Working Group 부서 간 작업반 IEA International Assistance Envelope 캐나다 국제지원통합체계 IFAD International Fund for Agricultural Development 국제농업개발기금 JBIC Japan Bank for International Cooperation 일본 해외경제협력기금 JICA Japan International Cooperation Agency 일본 국제협력기구 KOICA Korea International Cooperation Agency 한국국제협력단
약어 전체이름(영문) 번역(국문) KOPIA Korea Project of International Agriculture 해외농업기술개발센터 KOTRA Korea Trade Investment Promotion Agency 대한무역투자진흥공사 KSP Knowledge Sharing Program 경제발전경험공유사업 LDC Least Developed Countries 최빈국
LMIC Lower Middle Income Countries 저중소득국 MDB Multilateral Development Bank 다자개발은행 MDGs Millennium Development Goals 새천년개발목표 MoD Ministry of Defence 영국 국방부 MOPAN Multilateral Organization Performance
Assessment Network 다자기구평가네트워크 NVR National Voluntary Reviews 국별자체평가 ODA Official Development Assistance 공적개발원조 OECD/
DAC
Organization for Economic Cooperation and Development
/ Development Assistance Committee 경제협력개발기구 개발원조위원회 OLIC Other Low Income Countries 기타저소득국
PBP Proposal Based Program 민간부문의 제안에 근거한 협력사업 PDA Public-Private Development Alliance 민관개발연대
PPP Public-Private Partnership 민관협력 PSA Public Service Agreement 공공서비스협정
PSIF Private Sector Investment Finance 일본 민간기업을 위한 대출 RBA Results-Based Approach 성과중심접근법
RBM Results-Based Management 결과 기반 사업관리 RD Record of Discussion 협의의사록 RMFs Results Measurement Frameworks 성과측정틀 RPC Rice Processing Complex 미곡종합처리장 SDGs Sustainable Development Goals 지속가능개발목표 SHEP Small-holder Horticulture Empowerment and
Promotion Project 소규모 원예농가의 역량개발과 촉진 사업 SI Sustainable Intensification 지속가능한 강화
SIDA Swedish International Development Cooperation
Agency 스웨덴 국제개발협력청
SOCO The State of Agricultural Commodities Markets 농산물시장현황 보고서 SOFA The State of Food and Agriculture 식량 및 농업현황 보고서 SOFI The State of Food Insecurity in the World 국제식량불안정성 보고서 SOFIA The State of World Fisheries and Aquaculture 국제수산 및 양식현황 보고서 STEP Special Terms for Economic Partnership 일본 자국기술 활용 조건부차관 TC Technical Cooperation 기술협력
TOSSD Total Official Support for Sustainable Development 총공적개발지원 UMIC Upper Middle Income Countries 고중소득국 UNCSD UN Conference on Sustainable Development 유엔지속가능개발회의 UNDP United Nations Development Programme 유엔개발계획 WFP World Food Programme 세계식량계획
1. 연구의 필요성
지난 10여 년간 우리나라는 파리협약, 부산 고위급 포럼 총회 등 개도국과 저개발국을 지원하는 국제사회의 노력에 동참하기 위하여 여러 가지 정책 적 노력을 기울여 왔다. 농업 및 농촌개발 분야도 예외는 아니어서, 개도국 의 기아와 빈곤의 해결 및 자립적 발전을 위한 원조를 지속하고 있다. 2010년대 후반부에 들어서면서 국제 분쟁과 내전, 기아, 빈곤 등에 의한 국제적 문제들은 아직도 만연하고 있으며, 이를 새로운 각도의 원조와 협 력으로 해결하려는 국제사회의 노력이 새로운 전환점을 맞이하고 있다. 이러한 새로운 흐름은 다음과 같은 세 가지 측면에서 나타나고 있다. 우 선 국제적 패러다임의 변화이다. UN이 2030년을 목표연도로 한 지속가능 개발목표(Sustainable Development Goals: SDGs)를 발표함에 따라 2015년 을 목표로 제시되었던 새천년개발목표(Millennium Development Goals: MDGs) 중심의 국제개발협력이 새로운 체제로 전환하였다. SDGs는 17개 의 목표(goals)와 169개의 세부목표(targets)로 구성되어 있다. 특히 두 번째 목표로 ‘기아근절, 식량안보, 영양개선 및 지속가능한 농업’을 설정하여, MDGs에 이어 Post-2015 패러다임에서도 농업 및 식량안보 분야의 중요성 을 지속적으로 강조하고 있다. 두 번째는 국내 관련정책의 개편이다. 이러한 새로운 개발협력의 지형 속에서 국내에서도 공적개발원조(Official Development Assistance: ODA)를 중심으로 한 국제개발협력 관련 정책과 제도를 새롭게 구성하고 있다. 2016~2020년을 대상으로 한 제2차 국제개발기본계획(이하 ‘기본계획’)이 수립, 추진되면서 유·무상 통합전략 등 협업 강화, 중점협력국의 조정과 제 2기 국별협력전략(Country Partnership Strategy: CPS)의 수립, 평가·환류 및 사후관리의 강화, 다양한 민간재원 활용 등을 추진과제로 설정하였다 (관계부처 합동 2015). 세 번째는 이에 따라 농업분야 중장기 전략 수립의 필요성이 대두하였다 는 점이다. 잘 알려져 있다시피 농업부문은 개도국의 경제발전에 다른 부 문보다 2배 이상의 효과를 가진다. 아울러 개도국에서 늘어나는 신규 노동 인구를 흡수하려면 농촌개발이 시급하다(World Bank 2007). 빈곤 감축효 과를 보면 농업이 52%, 비농업 13%, 국제송금 35%라는 연구도 있다 (Cervantes-Godoy·Dewbre 2010). 즉, 개도국의 발전에 농업·농촌개발은 필 수적으로 선행 혹은 동반되어야 하며, 따라서 우리도 농업 및 농촌개발 분 야에서 이러한 국내외 여건변화를 반영한 중장기 추진 전략을 수립할 필요 가 있다.
2. 연구의 목적과 범위, 방법
이 연구의 목적은 Post-2015 시대에 1) 국제적으로 합의된 SDGs 목표 달성에 기여하며, 2) 국가적 공적개발원조(ODA) 전략의 방향에 부합하고, 3) 농업분야 국제협력의 효과성, 효율성을 제고하기 위해 우리만의 비교우 위에 입각한 농업분야 국제개발협력의 중점 추진분야와 전략의 방향을 제 시하는 것이다. 이 연구의 시간적 범위는 제2차 기본계획의 집행 기간인 2016~2020년을 대상으로 하되 새로운 개발협력체제에 의한 2020년 이후의 시기에 대한 방향도 거시적 차원에서 제시하는 것으로 한다. 아울러 개도국의 농업 및 농촌개발과 관련한 ODA를 주요 내용으로 설정하고, 기업, 비정부기구(Non-Governmental Organization: NGO) 등 민간을 포함하는 넓은 의미의 국제개발협력은 필요한 범위에서 추가로 다루고자 한다. 이를 통해 우리나 라 농업·농촌개발협력과 관련된 정부, 공공기관들이 중장기 전략을 수립할 때 참고해야 할 방향을 제시하고자 한다. 연구를 위하여 관련 문헌에 대한 광범위한 검토와 더불어 EDCF가 관리 하는 ODA 통계시스템의 DB로부터 자료를 확보하여 분석하였다. 아울러 국제개발협력위원회가 제공하는 보도자료, 농림축산식품부, KOICA 등 관 계기관의 홈페이지 및 주요 보고서 등을 수집, 활용하였다. 특히 주요 공여 국과 국제기구의 사례를 살펴보기 위해 2016년 9월에 영국, 캐나다, 일본 과 IFAD, FAO에 대한 사전 인터넷 조사와 현지 출장조사를 시행하였다.
3. 선행 연구 검토
이 연구의 주제와 관련이 있는 선행연구들은 대체로 다음 세 가지 중 하 나의 범주에 속하는 것으로 볼 수 있다.3.1. Post-2015 개발협력 패러다임의 목표에 관한 연구
첫째로는 Post-2015의 새로운 개발협력 패러다임이 지향하는 목표, 즉 SDGs가 담아야 할 내용에 대한 논의와 제안들에 관한 연구이다. Prammer & Martinuzzi(2013)는 2015년 이후 MDGs를 대체하기 위한 두 가지 접근 법인 Post-2015 프레임워크와 지속가능개발목표(SDGs)를 검토하고 각각의 접근법이 향후 하나의 도구로 통합되어 활용될 필요가 있음을 강조하였다. 또한 SDGs 달성을 위한 개발협력 추진은 식량안보와 지속가능한 농업, 수 자원과 위생·보건, 에너지, 교육 등 Post-2015의 핵심 사항에 초점을 두어 야 한다고 주장하였다. 더불어 이 연구는 Post-2015의 핵심사항이 자료의신뢰성에 기반을 둔 지표개발 및 재원의 효율적 사용인 것을 고려, 민간부 문과의 협력 강화를 강조하였다. 박성현(2014)은 중장기적 관점에서 지속가능개발목표의 보완책을 논리 적으로 도출하고, UN 고위급 패널이 작성한 UN보고서를 토대로 12개 예 시적 목표에 대한 개선점을 통해 SDGs의 효과적 수행방안을 제시하였다. 김지현(2014a, 2014b)은 SDGs 수립과정의 검토를 통해 MDGs와 SDGs 의 차이점을 분석하였다. 즉, 이 연구는 MDGs가 개도국의 개발을 통한 문 제의 해결을 목적으로 하는 반면, SDGs는 보편성에 입각하여 선진국도 목 표달성에 참여하여야 함을 강조한 것이라고 소개하였다. 또한 MDGs가 영 유아 사망률, 질병 감소 등 당시 풀어야 할 이슈에 집중한 반면, SDGs는 국내외 불평등, 평화, 지속가능한 소비와 생산 등의 영역으로 21세기 환경 과 사회적 욕구를 반영한 측면에서 차이점이 있다고 지적하고 있다. Kroll(2015)은 선진국들이 지속가능개발목표를 수행할 역량이 충분한지 를 살펴보고, SDGs 목표별, 국가별 강점과 약점을 분석하여 향후 추진 방 향을 제시하였다. OECD 국가가 SDGs 17개 목표 달성을 위한 역량을 보 유하고 있는지 평가하기 위해 세 가지 기준(실행가능성, 적합성, 적절성)을 근거로 스트레스 테스트(stress test)를 시행하였고, SDGs에 적합한 역량을 가진 국가를 분류해 그 이유를 설명하였다. 또한 이 연구는 OECD 국가 입 장에서 SDGs 주요 도전과제는 포용적 경제모델을 수립하고(목표8, 10), 지 속가능한 소비와 생산패턴을 창출해 내는 부분(목표12)이라는 점에 초점을 두었다. 아울러 선진국은 SDGs를 달성하기 위해 더 많은 대내외적 노력이 필요하며, SDGs는 지속적인 경제·사회모델 수립을 위해 활용되어야 함을 강조하였다. Stevance(2015)는 SDGs 목표와 세부목표가 과학적 증거에 기반을 두는 지, 경제적·사회적·환경적 지속가능 개발이 가능하고 효과적으로 시행되기 위해 구체적인지에 대하여 분석하였다. 또한 이 연구는 169개의 세부목표 를 매우 적절하다고 고려되는 목표, 조정이 필요한 목표, 전반적인 재조정 작업이 요구되는 목표로 분류하였다. SDGs의 성공여부는 최상위 목표 및 세부목표가 현재의 국제적 합의 및 정책적 절차와 연계되는 것에 달려 있
는데, 몇 가지 목표는 효과적 시행이 어렵게 설정되어 있고 정량적이지 않 아 자료의 활용가능성과 목표측정에서의 역량이 필요하다고 주장하였다. 한편 MDGs와 SDGs에서 이행국가의 범위가 다르다는 점에 주목하였는데, MDGs가 개발도상국과 한정적 수준의 지속가능성을 다룬 것에 비해 SDGs는 모든 국가의 총괄적 범위를 다루고 있다고 평가하였다.
3.2. 비농업분야 중장기 개발협력 전략 선행연구
아직은 다양한 분야별로 제시되지는 않았지만 비농업분야에서 우리나라 ODA 마스터플랜 등 중장기 개발협력 전략, 정책 수립에 관한 선행연구는 다음과 같은 것들이 있다. 산업기술 분야에서 한국산업기술진흥원(2015)은 개도국의 산업기술 발 전 니즈에 효과적으로 대응할 수 있도록 우리나라의 산업화 경험을 바탕으 로 이른바 ‘ODA 3.0’에 기반을 둔 ‘한국형 ODA 모델’을 개발하고자 시도 하였다. 이를 위해 산업기술 분야의 ODA 중점협력국을 선정하고 수요를 분석하였다. 아울러 공작기계, 섬유, 전력, 수처리, 건설기계, 농기계, 태양 광, 금형, 농수산식품 가공, 폐기물 자원화 등 10개의 중점추진 분야를 선 정하여 중점국별로 지원모델을 제시하였다. 그러나 최근 연구임에도 불구 하고 이 연구는 Post-2015의 새로운 패러다임 혹은 SDGs 지표와의 연계를 고려하지 않았다는 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 마스터플랜 수립을 위 한 추진방향 설정, 중점협력국 및 중점추진 분야 선정, 대상국별, 추진분야 별 지원모델을 제시한 것 등은 본 연구를 위해서도 유용한 방법론이라고 할 수 있다. 국립산림과학원의 유병일·윤보은(2015)은 SDGs의 수립, 개발효과성에 대한 강조 등 여건변화 속에서 산림분야 개발협력의 발전 방안을 제시하는 연구를 수행하였다. 즉 농업과 산림분야 개발협력사업이 패키지 혹은 사업 사슬로 연계되어야 함을 강조하고, 중점협력국가를 10개국으로 선정하여 주요 사업분야를 제안하였다. 이 밖에 성과제고와 확산을 위하여 SDGs 이행지표를 반영한 지표 개발과 모니터링, 평가체계를 수립할 것 등 다양한 과제를 제안하였다. 아울러 분야별 중점협력국가 선정에 참고할 만한 방법 론을 제시한 것도 눈여겨볼 만하다. 환경 분야는 조을생 외(2014)가 수행한 SDGs 세부대응전략 연구가 있다. 이 연구는 1990년대 이후 우리나라를 포함하여 미국, EU, 일본, 독일, 영국 등과 OECD, UN 등 국제기구, 시민사회의 지속가능 발전 관련 정책과 환 경관련 이슈를 중심으로 최근의 SDGs 논의동향, 발전과정을 개괄하였다. 이러한 국내외 논의과정에서 지속가능발전이 향후 구체적 패러다임으로 등 장할 것으로 내다보았다. 특히 물과 위생, 생물다양성이 선진국과 개도국 사이의 국제개발협력을 통한 해결이 필요한 빈곤과 식량안보와 가장 밀접 한 연계성이 있다고 주장하였다. 이러한 흐름에 대한 국내 대응방안으로는 1) 이슈별로 연계성을 고려하여 부처 간 통합된 정책과 이행방안을 마련할 것, 특히 향후 수립될 3차(2016~2020) 국가지속가능발전 전략 및 정책방향 을 기존 제도를 재정비하는 계기로 삼을 것, 2) 정책 조정과 협업, 통합을 위해 지속가능발전위원회의 위상과 역할을 강화할 것, 3) 공공과 민간의 상 호협력 메커니즘으로서의 지방의제 21을 활성화할 것, 4) SDGs의 중요성에 대한 정부 및 국민의 인식 제고 등을 제시하였다. 국제적 이행 지원방안으 로는 1) SDGs 달성을 핵심목표로 설정하는 방향으로 ODA 사업의 방향을 전환할 것, 2) 글로벌 파트너십의 강화를 위해 중소기업, 시민사회 등의 적 극 활용과 지원책을 마련할 것, 3) 기술보급과 공유를 중심으로 한 협력기 반으로서의 글로벌 플랫폼 이니셔티브를 조성, 확보할 것 등을 제안하였다.
3.3. SDGs 목표 중 농업, 농촌개발 관련 목표 선정 선행연구
그 밖에 Post-2015 체제전환 시기 중장기 농업 및 농촌개발협력의 방향 에 관련한 국내 선행연구로, 한국농촌경제연구원이 발간하는 월간 세계농 업에서 지속가능개발목표와 농업, 환경, 사회개발을 중심으로 일련의 동향 정리와 분석이 시도되었다. 임송수(2016), 김태윤 외(2016a; 2016b), 박수영(2016)은 SDGs의 17개 목표 중에서 농업, 농촌개발과 관련한 것들을 선정, 열거하고 있다. 저자들이 선정한 목표들이 관점에 따라 조금씩 차이가 있 음에도 불구하고 SDGs 달성을 위해 이 분야가 매우 중요하다는 것에는 일 치한다. 아울러 목표달성에 필요한 지표개발과 지표별 성과관리, 평가를 강조하면서 이를 위해 토지 및 관개, 시장 접근성, 여성에 초점을 맞출 것 을 주문하였다(김태윤·전병균·조선미 2016a). 지속가능개발목표가 특히 강 조하는 것은 농업과 환경의 관계인데, 농업부문에서 이에 기여하기 위해서 는 기후스마트농업(Climate Smart Agriculture: CSA)과 지속가능한 강화 (Sustainable Intensification: SI)와 같은 기후변화 적응과 완화의 방안들이 적극 추진될 필요가 있다는 주장이다(박수영 2016; 강상인 2016).
3.4. 기타 선행연구
Post-2015에 대비하여 우리나라의 개발협력 관련 정책을 국제규범 등과 비교하고 개선과제를 도출한 선행연구를 살펴보면 다음과 같다. 유웅조(2015)는 새천년개발목표와 지속가능개발목표를 개발범주, 이행목 표, 발전 대상, 개발재원, 참여주체와 국내외 거버넌스와 같은 기준들을 두 고 비교하며 분석하였다. 우리나라 ODA 정책의 개선과제로 한국형 ODA 모델의 재정립, ODA 규모 증대, 비구속성 및 무상원조 비율 확대, 추진체 계 통합성 강화, 투명성 제고와 평가체계 강화, 국회 역할 제고라는 6가지 분야를 제안하였다. 그러나 전반적으로는 우리나라와 DAC 공여국 수준을 비교하는 선에 머물러 있다. 김은미 외(2015)는 전환기 OECD DAC의 주요 규범, 최신 개발협력 주 요 이슈와 동향을 파악하고 영국, 일본 사례를 통해 정책적 시사점을 도출 하고 있다. Post-2015 체제의 도입에 따른 환경변화보다는 DAC의 가입국 가 확대 등 외연 확대, ODA 개념 재정의, 분쟁 및 취약국 원조 가이드라 인의 강조, 동료검토(peer review) 기준의 변화, EU와의 공조 강화 등 DAC 체제의 변화에 관한 분석 위주로 논의를 진행하고 있다. 그러나DAC 규범의 변화 역시 Post-2015 개발의제의 대두가 그 배경의 하나이기 때문에, 이들의 정책제언도 이 보고서와 밀접한 관련이 있다고 하겠다. 한 국의 중장기 개발협력정책 방향에 대한 제언으로, 1) OECD DAC 작업반 활동 참여 확대, 2) 신흥공여국과의 공조 확대, 3) SDGs 연계 강화, 4) 정 책일관성 개선, 5) 다양한 개발재원 활용방안 마련, 6) 분쟁·취약국에 대한 지원 전략 구체화 등을 제시하였다. 한편 이민호(2015)는 한국국제협력단(KOICA)이 수행한 이 분야의 개발 협력 사업의 성과와 문제점을 파악하고 SDGs 목표에 부합하는 사업전략 을 수립할 것을 제안하고 있다. 이에 따라 1) 거버넌스 강화, 2) 지속가능 한 자원관리와 생산성 증대, 3) 시장성 강화의 세 모듈에 입각하여 농업, 수산업, 임업 부문에서 추진할 사업을 제시하였다. 비슷한 맥락에서 Post-2015 시대에 대비하여 대외경제협력기금(EDCF) 의 재원조달 방식을 중심으로 국제사례를 분석하고 혁신적인 개발협력 재 원 발굴 방식을 제안한 연구도 있다(성태윤·윤덕룡·김종희 2014). 이 연구 는 소득이 높은 개도국은 유상원조, 소득이 낮은 개도국은 무상원조가 효 과가 있다고 분석하였다. 새로운 개발협력 시대에는 민관협력과 더불어 지 분투자, 메자닌 금융, 보증, 시장재원을 이용한 저양허성 차관(‘개발금융’), 신디케이트론 등 다양한 금융기법을 활용하여 부족해지는 재원을 확보하 여야 한다고 주장한다. 김경량·김경철(2015)은 농촌개발과 관련한 지속가능개발목표의 세부목 표와 모니터링 지표를 검토하고 한국의 국제농촌개발협력의 현황과 문제 점을 짚어 본 후, SDGs 체제에 대응하기 위해 1) 이행목표의 체계화와 통 합, 2) 포용적 파트너십 강화, 3) 프로젝트의 지속가능성 보장, 4) 성과관리 전략 수립을 제안하였다. 우리의 비교우위와 개발경험이 있는 새마을운동, 녹색혁명, 백색혁명, 협동조합, 수확 후 관리, 농산물 유통 등을 적용할 수 있는 국가군을 제시하였다. 그러나 국내 인력이나 물적 자원, 추진체계에 관한 분석이 없고 SDGs와 연계한 개발협력 추진전략은 제시하지 않았다 는 한계가 있다.
3.5. 선행연구와의 차별성
위에서 본 바와 같이 Post-2015 혹은 SDGs 패러다임 아래에서의 국제개 발협력에 관하여 다양한 방향과 주제를 중심으로 연구, 분석한 국내외 선 행연구가 존재한다. 이들 연구와 달리 이 연구는 Post-2015 개발협력 패러 다임이 확정되고 핵심목표(SDGs)가 발표(2015년 9월)된 이후 시점에서 국 내 SDGs의 세부목표 이행에 초점을 맞추고 농업·농촌개발 분야에 관하여 현실적으로 적용이 가능하도록 전략의 방향을 제시하고자 한다는 점에서 차별성을 가진다. SDGs가 경제, 사회, 평화, 파트너십 등 MDGs가 간과한 부분까지 포괄 하는 새로운 방향을 제시하고 있으나, 매우 복잡하고 많은 내용의 목표, 세 부목표를 설정함에 따라, ODA 등 이를 제대로 국내의 농업, 농촌개발 분 야 국제개발협력 정책 수립에 반영하고 실제 사업 추진에 적용시키기에는 적지 않은 시간이 필요할 것이다. 이 연구는 이러한 정책 수립 및 사업의 효율적 추진을 지원할 수 있는 중장기 방향을 제시하고자 하였다.4. 주요 연구내용
이러한 연구의 필요성에 부응하고 연구목적을 달성하며 선행연구와 차별적인 내용을 다루기 위하여 다음과 같은 내용을 중심으로 연구를 수행하도록 한다. 우선 새로운 국제개발협력 체제와 국내외 동향 파악을 위해 SDGs 목표와 세부목표, 지표의 수립 등 국제적 동향과 더불어 국내 개발협력기본계획 등 전략 수립에 관한 동향을 제시하였다. 이어서 이 연구의 핵심이 되는 내용으로 농업분야 개발협력의 현황과 주요 과제를 사업수행기관의 역량과 사업 추진체계에서의 연계, 민간부문과의 파트너십, 농업분야 협력대상국/분야의 선택과 집중 등 네 가지로 나누어 살펴보았다.다른 공여국(영국, 일본, 캐나다)과 국제기구(IFAD, FAO) 사례를 검토하여 결과를 제시하였다. 마지막으로 향후 우리나라 국제농업개발협력의 목표와 기본방향을 설정 하여 제시하고, 앞서 자세히 살펴본 주요 과제별로 전략의 추진방안을 제 시하는 것으로 이 연구의 내용을 구성하였다. <그림 1-1> 연구 흐름도
1. 국제개발협력 체제의 변화
국제사회는 국제개발협력을 통해 2015년까지 달성하고자 했던 MDGs를 종료하면서 2016년부터는 보다 포괄적인 목표를 포함하고 있는 SDGs를 채택하고 새로운 개발협력 방향을 제시하였다. MDGs와 달리 SDGs는 최 빈국, 개도국뿐만 아니라 선진공여국도 포함함으로써 전 지구적 달성목표 를 지구촌의 사회, 경제, 환경, 안보 등 포괄적 분야로 확대하였다. 박복영 외(2015)는 최근 국제개발협력을 둘러싼 국제적 환경변화를 다음 과 같은 6가지의 핵심사항으로 제시하였다. 즉, 1) MDGs 체제에서 SDGs 체제로의 전환, 2) 원조효과성에서 개발효과성으로의 중심이동, 3) 개발재 원의 발굴과 ODA의 재정의, 4) 성과중심 관리의 중요성 증대, 5) 기업 및 NGO 등 민간부문의 역할 증대, 6) 개발원조 재원의 분배상 취약국 지원, 기후변화 대응, 인도주의적 지원 분야의 중요성 증대 등이 그것이다. 김은미 외(2015) 역시 SDGs 체제의 등장이라고 하는 Post-2015의 핵심 변화 이외에도 ODA 개념의 재정의와 개발재원의 다양화, 신흥공여국의 등장, OECD/DAC의 확장 등 중요한 이슈들이 논의되면서 최근의 시기를 ‘개발협력 패러다임의 전환기’라고 언급하였다(김은미 외 2015: 36). 이 절에서는 국제적으로 협의되고 있는 핵심사항인 ODA 정의의 재설정 을 포함한 개발재원, 효과성 제고, MDGs에 대한 평가와 함의, SDGs의 구 성 등을 논의한다.1.1. 개발재원에 대한 논의 동향
공적개발원조(Official Development Assistance: ODA)란 정부를 비롯한 공 공기관이 개발도상국의 경제발전과 사회복지 증진을 목표로 제공하는 원조 (aid and loan)를 의미하며, 개발도상국 정부 및 지역, 또는 국제기구에 제공되 는 자금이나 기술협력을 포함하는 개념으로 정의된다. ODA의 정의는 경제협 력개발기구의 개발원조위원회(Organization for Economic Cooperation and Development, Development Assistance Committee: OECD/DAC)가 1961년 출 범한 이후 사용되고 있다. 국제개발협력이란 국가 간에 존재하는 개발 및 빈 부의 격차를 줄이고 빈곤문제 해결을 통해 인간의 기본권을 지키려는 국제사 회의 노력과 행동을 의미한다(www.odakorea.go.kr: 2016. 6. 15.). 기존의 개발 원조(Development Assistance), 국제원조(Foreign Aid), 해외원조(Overseas Aid) 등의 용어가 유사한 의미로 사용되어 왔으나, 최근에는 개발도상국과의 포괄 적 협력이 강조되면서 국제개발협력이라는 용어가 사용되고 있다.
국제개발협력에 사용되는 개발재원은 ODA, 기타 공적자금(other official flows), 민간자금의 흐름(private flows), 민간증여(net grants by NGOs)로 구분할 수 있다. 그 중에서 개발도상국의 개발을 주목적으로 하는 재원이 공적개발원조(ODA)이다. 군사적 지원, 평화 유지를 위한 자금 및 인력 투 입, 사회/문화적 교류 프로그램 등 수원국이 아닌 공여국을 위한 활동은 ODA에 포함되지 않는다.
OECD/DAC는 혁신적인 개발금융(innovative development finance) 수단 으로 활용되고 있는 보증, 지분투자, 보험, 기타 파생상품 등에 대한 흐름 이 반영되지 못한 ODA 정의를 사용하고 있다. 특히, 유럽의 몇몇 국가는 정부예산 대신 낮은 금리로 국제자본시장에서 조달하여 ODA 재원으로 사 용하는 사례가 발생하면서 ODA의 양허성(concessional in character)에 대 한 논의가 촉발되었다. 따라서 Post-2015 개발협력 논의는 개발재원의 정 의, 측정수단 등 개발재원의 전반적인 분야를 반영할 수 있는 체계 구축이 주요 이슈로 대두되었다(박수영·조한슬 2015; 구윤정 2015).
격기준은 실제가치보다 많은 금액이 ODA로 계상된다는 비판을 받아 왔다. 최근의 낮은 이자율 기조를 고려할 때 10%의 할인율은 공여국의 자본기회비 용에 비하여 너무 높아 차관의 양허성이 과도하게 높게 산출되어 온 문제점 이 제기되었다. 따라서 OECD/DAC는 개도국의 위험수준을 고려하여 소득별 3개 그룹으로 구분한 차등할인율(differentiated discount rate) 적용방식으로 변경하였다. 이에 따라 할인율은 IMF 이자율(5%)에 소득그룹별 디폴트 위험 을 감안한 위험조정률(risk-adjusted discount rate)을 더하는 방식으로 산출된 다. 고중소득국(Upper Middle Income Countries: UMIC)은 이자율 5%에 위 험조정률 1%를 더한 6%, 저중소득국(Lower Middle Income Countries: LMIC)은 위험조정률 2%를 더한 7%, 최빈국(Least Developed Countries: LDC) 및 기타저소득국(Other Low Income Countries: OLIC)은 4%의 위험조 정률을 더한 9%의 할인율을 적용하게 되었다(박수영·오수현 2015). 더불어 OECD/DAC는 증여율 기준을 기존 25%에서 소득그룹별로 UMIC 10%, LMIC 15%, LDC 및 OLIC는 45%로 변경하였다. 또한 측정방식은 기존 순 지출액(총지출액-총상환액) 기준에서 증여등가액(Grant Equivalent, 총지출액 ×증여율) 적용 방식으로 변경되어 기준율을 넘는 차관 총액 중 무상원조에 해당되는 금액만을 ODA로 인정하게 되었다(박복영 외 2015). <표 2-1> 유상원조 ODA 적격기준 변화 단위: 십억 원, % 현행 변경 측정방식 순 지출 산정 방식 (총지출액 – 총상환액) 증여등가액 (총지출액×증여율) 증여율 25% 이상 소득그룹별 차등 증여율 적용 LDC/OLIC: 45% LMIC: 15% UMIC: 10% 할인율 10% IMF 이자율 5%+소득그룹별 차등 위험조정할인율 LDC/OLIC: 9%(5%+4%) LMIC: 7%(5%+2%) UMIC: 6%(5%+1%) 자료: 박수영·오수현(2015)과 박복영 외(2015)를 토대로 재구성.
개발재원에 대한 논의가 시작된 것은 2002년 멕시코 몬테레이에서 개최 된 개발재원에 대한 국제회의에서 채택된 ‘몬테레이 콘센서스(Monterrey Consensus)’부터이다. 몬테레이 콘센서스는 조세개혁, 국제무역 촉진 등을 비롯한 국내재원의 조성, 국제민간자금 유입 확대, 국제무역 촉진, 부채탕 감, 국제금융시스템 개편 등 개발재원 확대를 위한 다양한 방안이 논의되 었다. 특히, 개도국이 빈곤퇴치와 경제발전을 위해 필요한 재원을 자체적 으로 마련할 책임이 있다는 점을 강조하였고, 이는 2005년 발표된 원조효 과성 제고의 원칙인 파트너국의 주인의식(ownership) 강화와도 연계되는 부분이다(김은미 외 2015). 이후 국제사회는 2015년 에티오피아 아디스아바바에서 개최된 제3차 개 발재원 국제회의를 통해 아디스아바바 행동의제(Addis Ababa Action Agenda: AAAA)를 채택하였다. AAAA는 SDGs 달성을 위한 Post-2015 개발재원 조달의 이행수단의 성격을 내포하고 있으며, 향후 필요한 재원마련을 위해 협력해야 할 분야들을 포괄적으로 포함하고 있다(UN 2015a).
<그림 2-1> 개발재원의 포괄적 개념
AAAA 합의 내용 중 주목해야 할 부분은 총공적개발지원(Total Official Support for Sustainable Development: TOSSD)의 개념을 도입한 것이다. TOSSD는 DAC회원국의 ODA 재원을 포함하여 민간자선활동, 국제기구 및 다자기구, 개발금융기관, 민간 투자기관, 수출신용기관, 그리고 DAC 비회원 국들의 개발재원을 모두 포함하는 개념이다.
1.2. 원조효과성 제고에 대한 논의
원조효과성에 대한 논의의 시발점은 2002년 로마에서 개최된 제1차 원조 효과성 고위급회의이며, 로마선언의 핵심 내용은 대상국 수요의 우선순위와 시기선택을 바탕으로 개발협력 사업이 시행되어야 하며, 대상국이 스스로 개 발 진로를 결정하는 리더십을 강화할 수 있도록 모니터링과 연구 분석을 통 해 모범적인 이행사례를 장려하는 것이다(www.odakorea.go.kr: 2016. 6. 15.). 2005년 파리에서 개최된 제2차 고위급회의는 공여국과 대상국이 원조 효과성에 대한 약속과 이를 성취하기 위한 상호 책무성에 대해 합의한 선언 (Paris Declaration)을 도출하였다. 파리선언은 원조의 질과 개발에 미치는 영 향을 개선하기 위해 보다 실질적이고 행동지향적인 로드맵을 제시하고, 구체 적인 이행 조치뿐 아니라 성과를 측정하고 모니터링 체제를 구축한 것으로 평가되고 있다<표 2-2>.<표 2-2> 파리선언 내용 5대 핵심원칙 12개 이행 목표 1 수원국의 주인의식 (Ownership) - 협력대상국 주도의 개발전략 수립 2 원조일치 (Alignment) - 국가 체제의 신뢰 - 국가개발전략과 일치된 원조 - 국가개발전략과 일치된 역량 강화 - 협력대상국 정부조달체계, 재정 관리 체제 활용 - 중복성 탈피를 통한 역량 강화 - 예측 가능성 확대 - 비구속성 강화 3 원조조화 (Harmonization) - 공여국 간 협력정책 협의를 통해 분절화 방지 - 협력정책 공동분석 장려 4 성과 관리
(Managing for Results) - 성과 중심 관리 5 상호 책무성 (Mutual Accountability) - 상호 책무성 강화 자료: 이대섭·허장·정승은(2012). 재인용. 2008년 가나의 수도 아크라에서 개최된 제3차 고위급회의는 시민 사회단 체를 초청하여 원조효과성 증진에 대한 시민사회 역할의 중요성이 고려되는 계기가 되었다. 아크라 회의는 파리선언에서 수립된 목표 이행의 필요성을 강조하고 우선추진 분야를 설정한 아크라행동계획(Accra Agenda for Action, AAA)을 채택하였다. 2011년 부산에서 개최된 제4차 고위급회의인 부산세계 개발원조총회(4th High-Level Forum on Aid Effectiveness)는 개발협력의 패 러다임을 기존 선진국 관점의 원조효과성 제고에서 개발효과성 확대로 전환 하는 것에 합의하고, 효과적인 개발협력을 위한 부산 글로벌 파트너십(Global Partnership for Effective Development Cooperation: GPEDC) 선언문을 채택 하였다. 선언문은 개도국의 주인의식, 결과중심의 사업 추진, 포괄적 개발파 트너십 강화, 그리고 투명성 및 상호 책무성을 강조하는 4대 협력원칙을 포 함하였다<표 2-3>.
<표 2-3> 부산선언문 핵심 내용 4대 협력원칙 공동원칙에 따른 행동계획 개도국의 주인의식 개발협력 정책 및 절차의 민주적 주인의식 심화, 확대, 운용 결과중심 진행상황에 대한 결과중심의 모니터링 및 평가, 커뮤니케이션 개선 및 지원 규모 확대, 국가 역량 강화 및 다양한 개발 성과 관련 재원 등 구체적이고 지속가능한 결과를 위한 노력 강화 포괄적 개발 파트너십 남남협력 및 삼각협력을 위한 노력 강화 투명성 및 상호 책무성 개도국의 다양한 개발재원 활용 및 개발협력 활동 촉진
1.3. MDGs 성과와 한계
MDGs는 빈곤과 인간개발 문제에 대한 관심을 제고하였을 뿐만 아니라 개 도국의 국가개발계획 수립과 공여국의 개발협력 추진 전략 수립에 유용한 기 준을 제시하였다. MDGs의 성과에 대한 평가는 다양하나, 빈곤감축 목표의 경우 하루 1.25달러 미만의 빈곤층 비중은 1990년 47%에서 2015년 14%로 낮아졌고, 영양결핍 인구도 1990년 23.3%에서 2015년 12.9%로 감소하였다 (UN 2015b). 하지만 일각에서는 이 중 대부분이 MDGs와는 직접적인 관계 가 없는 중국 등에서 정치·경제 개혁과 무역, 투자, 인적자원 개발을 통해 달 성되었기 때문에 MDGs를 통한 빈곤감축의 성과로 평가하기 어렵다는 견해 도 있다(Chen·Ravallion 2008; 임원혁 2012). 그럼에도 불구하고 교육 분야나 보건 분야는 MDGs가 개발재원 활용에 직접적인 영향을 미쳤기 때문에 괄목 할 만한 성과가 도출되었다. 교육 분야의 경우 기초교육기관에 대한 미취학 아동 수는 2000년 1억 명에서 2015년 5,700만 명으로 감소하였고, 특히 사하 라이남 아프리카의 경우는 아동의 취학률이 약 20% 증가하였다. 또한 보건 분야의 경우 MDG 목표6에 포함된 HIV/AIDS 치료에 대한 접근성은 전 지 역에서 개선되었고, 2000년 이후 말라리아 감염자와 관련 사망자 수는 각각 17%와 25% 감소하였다(UNSTT 2012; UN 2015b). 이와 같은 성과에 대해서 도 MDGs가 전반적인 경제·사회 발전을 통해 보건·위생 개선을 추구하는 수평적 접근법 대신 특정 질병의 퇴치를 추구하는 수직적 접근을 강조함으로써 보건·위생 체계의 포괄적인 발전을 저해했다는 비판도 있다(임원혁 2012). MDGs가 제시한 목표의 달성 여부를 떠나 목표설정과 방법론상의 한계도 지적되었다. MDGs는 목표의 달성을 위해 세계 빈곤인구를 대상으로 한 기 초적인 교육·보건·사회 문제에 초점을 두어 중소득국 이상의 국가에는 성과 가 미미하였다는 비판도 제기되었다. 특히 저소득국에서 중소득국으로 도약 한 개도국들은 빈곤인구가 남아 있긴 하지만, 지속 가능한 발전에 더 관심을 기울이며, 원조보다는 지식공유, 무역, 투자에 초점을 맞춘 논의를 선호하고 있다. 분쟁·취약국의 경우는 금전적인 원조뿐만 아니라 정치·안보 상황을 안 정시키고 국가 역량(state capacity)을 강화하는 포괄적인 국가 건설 프로그램 을 요청하고 있다. 이처럼 세계 빈곤인구의 분포에 변화가 생김에 따라 정치 적으로 안정적인 저소득국을 대상으로 원조를 제공하는 기존의 국제 개발의 제는 한계를 드러내게 되었다. 또한 MDGs 설계 당시부터 논란이 있었지만, 평화와 안보, 인권과 선정(good governance), 평등한 기회 제공, 그리고 지속 가능성 등에 대한 고려가 부족하다는 지적도 있다. 이는 평화와 안보, 인권과 선정이 빈곤감축과 인간개발의 전제조건임에도 불구하고 MDGs에서는 이에 관한 항목이 없었기 때문이며, MDGs의 주요 지표가 성별, 소득별로 세분화 된다고 하지만, 불평등 문제에 대한 고려도 부족하였기 때문이기도 하다. MDGs는 지속 가능성(sustainability)을 환경 차원의 이슈로 다루고 있지만, 경제·사회적 차원의 지속 가능성과 외부 충격에 대응하여 공동체를 유지하는 복원력(resilience)에 대해서는 언급이 없는 단점도 지적되었다. MDGs는 7개의 개별 목표가 분절적으로 설정되어 있다는 한계를 내포하고 있다. 또한 빈곤의 다양한 양상을 고려하지 않은 채 소득 수준의 개선과 같은 획일적이고 단순한 차원만의 목표를 설정하였으며, 경제수준에 상관없이 모 든 국가에서 나타나는 불평등의 구조적인 문제에 대해서도 다루지 못하였다. 이행 수단과 파트너십에 관한 유일한 목표였던 MDGs 8번 목표는 각 회원국 에게 실질적으로 책무성을 부과할 수 있는 메커니즘을 구축하는 데 실패했고 불공정한 무역 및 금융 정책과 같은 구조적인 문제에도 접근하지 못하였다 (문도운 2014). 이렇게 빈곤의 다양한 측면과 심층적이고 본질적인 문제를
간과한 MDGs의 한계는 수립 단계에서부터 광범위한 의견 수렴과정 없이 일 부 관료와 전문가 그룹에 의해 하향적이고 획일적으로 만들어졌기 때문으로 평가받고 있다.
1.4. SDGs 체제의 등장 및 성과지표의 구성
2015년 국제사회가 합의한 MDGs 달성의 당초시한이 종료됨에 따라 2012년 유엔지속가능개발회의(Rio+20 UN Conference on Sustainable Development: UNCSD)는 ‘우리가 원하는 미래(The Future We Want)’라는 문건에 합의하고, 이는 지속가능개발목표(SDGs)로 활용되었다. SDGs는 17개의 최상위 목표 (Goal)와 169개의 세부목표(Target) 및 성과지표(Indicator)로 구성되어 있다.
UN에 지표를 제안한 대표적인 전문가 그룹은 UN 경제사회이사회 산하 통계위원회 전문가 그룹(Inter-Agency and Expert Group: IAEG)과 지속가 능개발 솔루션네트워크위원회(the Leadership Council of the Sustainable Development Solution Network: SDSN) 등이다. 특히 IAEG가 제안하고 있 는 글로벌 지표는 UN을 통해 공식화되고 있다. 하지만 글로벌 지표의 일 부는 관련 목표와 세부 목표의 일정 부분을 반영하지 못하고 있어 지속적 인 수정보완 작업이 이루어질 것으로 예상된다.
<그림 2-2> SDGs의 구성 자료: SDSN(2015)을 토대로 저자 재구성. <그림 2-3> SDGs 구성 체계 SDGs는 MDGs의 기조를 유지하면서 3대 기본 원칙과 4대 핵심 축을 제시 하였다. 3대 기본 원칙은 인권 존중, 평등 보장, 그리고 지속가능성이며, 4대 핵심 축은 포용적 사회개발, 환경측면의 지속가능성, 포괄적 경제개발, 그리 고 평화와 안보 보장이다. 특히, SDGs는 모든 사람을 포함하는 “누구도 소외
하지 않는(Leave No One Behind) 발전”을 기본정신으로 채택하여 개도국과 선진국 모두를 포용하는 인류의 공동 번영을 추구하고자 한다<그림 2-2>. SDGs의 17개 목표는 <표 2-4>와 같으며, 농업 분야에 직접적인 관련이 있 는 목표는 목표 2라 할 수 있다. SDGs의 17개 목표는 4대 핵심 축을 토대로 설정되었으며, 목표 1∼6은 사회개발, 목표 8∼11은 경제개발, 목표 7과 12∼ 15는 기후변화 대응과 같은 환경의 지속가능성 등을 위해 설정되었다. 또한 목표 16은 포괄적 제도 수립을 통해 SDGs를 달성하고자 하는 수단이며, 목 표 17은 SDGs 달성을 위한 국제사회의 협력 강화를 제시하였다. <표 2-4> 지속가능개발목표(SDGs) 목표 1. 빈곤퇴치 목표 2. 기아 해소와 식량안보, 지속가능 농업 개발 목표 3. 건강한 삶 보장과 모든 세대의 복지증진 목표 4. 포용적이고 공편한 양질의 교육 보장 및 평생학습 기회 증진 목표 5. 양성평등 및 모든 여성과 여아의 역량강화 목표 6. 모든 사람들의 식수와 위생시설에 대한 접근성과 관리 능력 확보 목표 7. 모두를 위한 적정한 가격의 신뢰성 있고 지속가능한 현대적 에너지에 대한 접근성 강화 목표 8. 포괄적이며 지속가능한 경제성장과 완전하고 생산적인 고용, 양질의 일자리 제공 목표 9. 지속가능한 사회기반시설 및 산업화 구축, 혁신 장려 목표 10. 국내 및 국가 간 불평등 감소 목표 11. 회복력 있고 지속가능한 도시와 거주지 조성 목표 12. 생산패턴과 소비의 지속가능성 목표 13. 기후변화와 대응 목표 14. 지속가능한 발전을 위한 대양, 바다, 해양자원의 보호와 지속가능한 이용 목표 15. 육지생태계 보호 및 복구와 지속가능한 사용을 촉진하고 산림의 지속가능한 관리, 사막화 대처, 토지황폐화 중단 및 복구, 생물다양성 손실 중단 목표 16. 지속가능발전을 위한 평화롭고 포용적인 사회 촉진, 사법 접근성 확보, 모든 차원에서 효과적이고 신뢰할 수 있는 포용적 제도 구축 목표 17. 이행수단과 글로벌파트너십 강화 자료: SDSN(2015). SDGs 지표는 UN 산하 통계위원회에 일임하여 수립되고 있다. 글로벌 지 표의 개발을 위해 UN 총회는 통계위원회에 다양한 권한을 위임하였고, 이
