영국 - Post-2015 대응 중장기 국제농업개발협력 추진 전략 수립

2.1. ODA 개관

OECD 개발협력위원회(DAC)는 영국을 주요 공여국 중에서 가장 모범적 인 사례로 손꼽으며 다른 공여국들도 영국의 기본 원조방향과 정책들을 참 고하고 따를 것을 권고한 바 있다(OECD 2006). 2002년에는 국제개발법 (International Development Act)을 제정하면서 영국 개발원조의 본격적인 법적, 제도적 기반을 마련하였고, 이 국제개발법은 새천년개발목표(MDGs) 중 하나인 세계의 빈곤 퇴치가 영국 개발원조 이행의 궁극적 목표라는 점을 명시하고 있다. 또한, 개발협력 정책 전반을 관장하고 개발원조 프로그램을 시행하는 독립적 단일 원조부처인 국제개발부(Deaprtment for International Development: DFID)와 관련 기관을 두어, 정책일관성과 효율성을 극대화하 는 공여국 중 하나이다(진상기 2010: 116; 한지영 2013: 88).

영국의 ODA 체계를 전담하는 DFID의 수장(Secretary of State for International Development)은 내각구성원이며 총리와 재무부 수장(Chancellor of the Exchequer)과는 정치적으로 연대하여 국제개발 분야의 독자적인 부처 로 활동한다. 국무상(Ministry of State)과 차관(Under Secretary of State)은 하원에서 DFID를 대변한다(손혁상 2012). 국제개발부는 2014년 기준으로 전체 ODA 규모의 약 86%(1,172만 파운드)를 직접 통제(DFID 2015b: 6)

하며 정부 간 협력과 조정 주도권을 가진다. 국제개발부의 이러한 독립적 인 정치적 지위는 정책 조율 과정에서 유관부처와 동등한 권한을 행사할 수 있어 원조의 정책일관성과 효과성을 높일 수 있다는 장점이 있다. 또한, 국제개발부 장관이 외교부나 통상부 장관과 동등한 지위를 지니기 때문에 ODA 정책을 외교통상 문제와 분리하여 독립적으로 펼칠 수 있다(진상기 2010: 116).

DFID는 자국에는 런던(London)과 이스트킬브라이드(East Kilbride) 두 곳과 해외 28개국⁴에 사무소를 두고 있으며(2016년 10월 기준), 전체 직원 은 약 2,700명에 이른다. 절반 가량의 직원이 해외 현지사무소에 파견되어 근무하는데, 현지 상황과 수요를 가장 잘 파악하는 현지사무소가 예산을 편성하고 집행하는 권한을 가지고 있다(dfid.gov.uk: 2016. 9. 2.). 해외사무 소가 설치된 중점협력국마다 국가별 5년여 단위의 실행계획(operational plan)을 수립하고 있다.

OECD DAC가 동료검토에서 제시한 원조대상국 축소 권고를 따라, 전통 적인 협력대상국이자 과거 식민국가 가운데 경제가 성장한 국가들부터 해 외사무소와 원조프로그램 운영을 중단하였으며, 양자원조 프로그램의 90%

이상을 20개국 내외에 집중 지원하는 선례를 보이기도 하였다(한지영 2013). 자국 생산성과 안보이익, 개발도상국의 경제성장, 공정거래원칙 등 에 의거하여 협력대상지역을 축소하고 집중하는 추세이다.

한편, ODA를 비롯한 국제개발협력 분야에 관한 국민 이해도와 참여를 높이기 위하여, DFID 홈페이지와 다양한 발간물을 통하여 프로젝트 보고 서와 연구결과물을 대중에 공개한다. 국민들의 개발원조 프로그램 인식도 조사를 매년 실시하여 대국민 이해증진 활동을 위한 자료로도 활용한다.

4 아프가니스탄, 방글라데시, 미얀마, 인도, 키르기스스탄, 네팔, 팔레스타인, 파키 스탄, 타지키스탄, DR콩고, 에티오피아, 가나, 케냐, 라이베리아, 말라위, 모잠비 크, 나이지리아, 르완다, 시에라리온, 소말리아, 남아프리카공화국, 수단, 남수단, 탄자니아, 우간다, 예멘, 잠비아, 짐바브웨(아시아 9개국, 아프리카 19개국, 총 28개국)(dfid.gov.uk: 2016. 9. 2.).

2.2. 개발협력 일반 전략

4개의 전략목표에 더불어, 영국정부는 ‘비용대비 가치(Value for Money)’

와 원조이행과정의 투명성 원칙을 원조정책 문서를 통하여 중요도 높게 강 조한다. 비용대비 가치와 투명성 원칙을 실현하기 위하여 ‘Smart Rule Delivery’라는 개발원조 시행지침에는 원조 이행과정에서 따라야 할 제도 적 절차를 제시한다.

한편, 국제개발부(DFID)가 수행하는 양자 간 협력사업의 약 90%가 최빈 국 지원에 할애된다. 전통적인 협력대상국이었던 인도에 대한 지원을 종료 하고 지속가능개발목표를 통하여 강조되었던 ‘취약국가(fragile states)’와 분쟁국가 지원에 더욱 주력하려는 것이다. 동남아시아 지역의 경제가 꾸준 히 성장하면서 해당 지역 국가에 대한 지원도 점차 거두는 추세이다. 주로 빈곤퇴치를 목적으로 아프리카와 분쟁 및 이주 문제 해결과 안보이익을 목 적으로 중동 지역에 지원을 집중적으로 늘리고 있다. 협력대상지역을 줄이 거나 변경하는 ‘중점협력지역 재설정(geographic refocus)’이 활발하다. 각 중점협력국의 국별 프로그램 포트폴리오는 ‘양자원조보고서(Bilateral Aid Review)’에 게재된다(DFID 2016: 10).

DFID가 매우 중요하게 다루는 ‘이주(immigration)’ 문제는 지속가능개발 목표에 포함되어 있지 않지만 영국정부의 전략상 집중적으로 지원할 분야 이다. 이주 문제는 영국의 국가안보이익과도 직결되어 있기 때문이다.

개발협력 분야의 전략으로서 ‘범정부적 접근방식’도 영국 개발협력의 주 요 의제이다. 기본적으로 DFID는 영국 개발원조의 일차적 채널로 작동하지 만 원조예산 규모가 커지면서 다른 정부부처들도 원조에 점차 더 많이 관여 하고 있다. 범정부적 전략 또는 정부부처 간의 협업과 연계를 가능토록 하 기 위하여 영국 정부는 1) ‘갈등, 안정, 안보 기금(Conflict, Stability and Security Fund, CSSF)’, 2) ‘ODA 위기대응 리저브(ODA crisis reserve)’, 3)

‘번영 펀드(Prosperity Fund)’라는 3가지의 범정부 기금을 운영한다.

2.3. 농업·농촌부문 전략

2.3.1. 농업부문 기본구상

DFID는 분야별 개도국 상황 인식과 원조전략을 담은 기본구상 문서를 제 시한다. 그 중 농업분야 원조전략은 ‘농업부문 기본구상(DFID’s Conceptual Framework on Agriculture)’을 통해 확인할 수 있다. 이 기본구상에서는 대 다수의 영국 중점 지원국에서 농업이 주요 경제성장 동력원이 아니더라도 농업·농산업 발전이 개도국 빈곤 감소와 경제성장에 매우 중요한 역할을 한다는 점을 강조한다. 지속적인 농업·농산업 투자와 농촌주민의 역량강화 를 통한 사회적 유동성 증대를 개도국 농업과 농촌사회 발전전략으로 제시 하고 있다(DFID 2015a).

DFID는 농촌지역 경제성장과 주민 생계 지원을 위한 농업·농촌개발전략 으로, 유기적으로 결합된 3단계 전략을 제시한다. 소위 ‘강화(stepping-up)’,

‘지탱(hanging-in)’, ‘이탈(stepping-out)’ 전략을 동시에 수행하는 것이다.

앞서 지적한 것과 같이, 영국은 개도국 산업전환기에서 농업이 중요한 경 제성장 동력의 역할을 한다는 점을 인식하고 농업경쟁력을 ‘강화’한다는 계획이다. 이와 동시에, 생계농업을 넘어서서 고부가가치 산업으로의 전환 이 일어나도록 농업부문 투자를 지속하고 사회적 유동성을 증대시켜 농촌 사회의 구조적 변화를 유도한다는 지원방침을 밝히고 있다(DFID 2015a:

10-11).

이탈(stepping-out)

⦁ 노동집약형 제조 및 서비스업 성장 지원

⦁ 농외소득 창출 활성화

⦁ 보건 및 영양 상태 개선 강화(stepping-up)

⦁ 농산업 활성화를 통한 농가소득 증대

⦁ 일자리 창출

⦁ 식품가격 안정

지탱(hanging-in)

⦁ 생계농업 지원을 위한 투자

⦁ 주민역량강화 지원을 통한 농촌의 사회적 유동성 증대

<그림 4-1> DFID 농업 및 농촌개발부문 협력지원 기본구상도

자료: DFID(2015a: 10).

DFID의 국제개발협력 전략에서 농업부문 투자가 차지하는 우선순위와 중요도는 매우 높은 편이다. DFID의 중점협력 대상국 대부분이 농업과 농 산업을 주요 성장 동력으로 삼고 있지 않지만 농업이 개도국 경제성장과 빈곤 퇴치에 기여하는 바를 고려하여, 농업과 농촌사회 지원은 영국 개발 원조의 우선순위에 포함된다. 그러나 모든 중점협력국에 동일한 방식과 규 모로 농업, 농촌부문에 지원을 하지는 않는다. 각 중점협력국 내 농업의 잠 재적 역할, 경제성장과 빈곤 감소에 대한 농업의 기여도 등을 종합적으로 분석하여 농업부문 원조를 실시한다. <표 4-3>에 제시된 지역 및 국가별

‘농업현황 진단(Agriculture Analysis)’의 결과에 따라, 각국 농업부문 원조 실시여부, 규모, 범위 등이 결정된다.

고려기준 1 경제성장에 대한 농업 기여도

2 농촌빈곤층 생계유지에서의 농업 중요도와 농업의 시장잠재력 3 농업생산성 향상 저해요인과 비용

4 기후변화 및 기상이변 위험

5 지원할 세부분야, 사업모델, 수혜대상층에 가장 적합한 지원 방식 자료: DFID(2015a: 30).

<표 4-3> DFID의 농업부문 개입 결정을 위한 ‘농업 진단’ 기준

2.3.2. 농업부문 중점협력 분야

농업 및 농촌개발 분야의 개발원조는 영국 개발원조의 일반 중점지원 분 야 중 하나인 ‘개도국 민간부문 발전’을 통한 빈곤과 깊은 연관성을 띤다.

농업부문 개발원조는 ‘소규모 생산자의 세계 시장 가치사슬 편입’, ‘농업 투자와 농산업기업 확대’, ‘농촌 소액금융서비스’ 등의 세부분야를 중점적 으로 다룬다<표 4-4>.

그 예로서, 최근 DFID는 영국의 일반 중점협력지역인 아프리카를 지원 하기 위하여 현지 기업의 발전과 시장 활성화에 주력하는 가운데, 특히 농 업과 관련하여 식품가공업과 소매업을 집중적으로 지원한다. 식품가공업과 소매업 발전을 위하여 농산물 판매품목을 다양화하고 빈곤층을 위한 소비 시장을 형성하기 위하여 개발원조 프로그램을 활발하게 실시하고 있다. 다 수의 농업협력 프로그램 시행지역에 농업 소액금융(microfinance) 시스템 을 도입하여 소농 생산성 향상을 위한 투자자금과 식량안보 달성을 위한 기초자금 마련을 지원한다.

범정부적 원조 목적 및 전략

사업 활동을 ODA와 결합하는 문제보다는, 협력대상국 현지의 민간부문 인적, 물적 자원을 활용하는 방안이 더욱 중요한 화두로 다루어진다.

민간과의 협력에 대한 다른 차원의 이해는 영국의 일반적인 원조현황과도 밀접한 관련이 있다. 현재 영국의 모든 원조는 원칙적으로 비구속성(untied) 이다. 개발원조 수행 초기 1980년에 공표한 국제개발협력법(Overseas Development and Cooperation Act 1980)에 따라 자국 물품과 인력을 활용

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