평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구 (2/5차년도)

평화시대

한반도

농

업통합

중장기 로드맵

수립 연 ( 구 2/5) 차년도

평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구 (2/5차년도)

A Study on Establishing a Long-term Roadmap for Agricultural Integration on the Korean Peninsula (Year 2 of 5)

최용호 김영훈 김태후 이슬아 권태진 이찬호 R 949 l 2021. 12. l

경제·인문사회연구회 협동연구 총서 21-71-01

경제·인문사회연구회 협동연구 총서

“평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구(2/5차년도)”

협동연구 총서 시리즈

협동연구 총서

일련번호 연구보고서명 연구기관

21-71-01 평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵

수립 연구(2/5차년도) 한국농촌경제연구원

21-71-02 독일 신규 연방주 내 농업구조 발전 인천대학교

참여연구진

연구기관 연구책임자 참여연구진 연구보조원

저자 최용호, 김영훈, 김태후, 이슬아, 권태진, 이찬호

주관 연구 기관

한국농촌경제연구원 최용호 연구위원 (총괄책임자)

김영훈 명예선임연구위원 김태후 부연구위원 이슬아 연구원

협력 연구 기관

GSnJ Institute 권태진 박사 김소영 박사 우가영 실장

법무법인 태평양 이찬호 외국변호사

유욱 변호사 배용만 변호사 정현아 변호사

R 949 | 2021. 12. |

평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구

(2/5차년도)

A Study on Establishing a Long-term Roadmap for Agricultural Integration on the Korean Peninsula (Year 2 of 5)

최용호 김영훈 김태후 이슬아 권태진 이찬호 경제·인문사회연구회 협동연구 총서 21-71-01

연구 담당

최용호︱연구위원︱연구 총괄

김영훈︱명예선임연구위원︱제2, 5장 집필 김태후︱부연구위원︱제2, 4장 집필 이슬아︱연구원︱자료 수집 및 분석

권태진︱GSnJ Institute 시니어 이코노미스트︱제3, 5장 집필 이찬호︱법무법인 태평양 외국변호사︱제3, 5장 집필

연구보고 R949

평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구(2/5차년도)

등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2021. 12.

발 행 인︱김홍상

발 행 처︱한국농촌경제연구원

우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500

인 쇄 처︱(주)프리비

I S B N︱979-11-6149-537-8 93520

∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다.

우리 정부는 군사적 긴장 완화와 긴밀한 대화를 바탕으로 남북협력을 재개·활 성화하려는 노력을 계속해 왔다. 최근에는 한반도 평화프로세스의 디딤돌을 놓고 자 종전선언을 추진하는 데에 각고의 노력을 다하고 있다. 올해 9월 제76차 유엔 총회 기조연설에서 문재인 대통령은 “종전선언이야말로 한반도에서 화해와 협력 의 새로운 질서를 만드는 중요한 출발점”임을 강조하며 국제사회의 지지를 호소 했다.

하지만 2019년 하노이 북미회담 노딜 이후 북미관계뿐만 아니라 남북관계도 거 리가 좁혀지지 않고 있어 한반도 비핵화와 평화체제 구축으로 가는 길은 진전이 더딘 상황이다. 그렇다고 우리 삶의 터전에서의 항구적 평화와 경제적 번영으로 나아가기 위한 노력을 멈출 수는 없다. 국제사회의 대북제제가 지속되고 있고 코 로나19 팬데믹으로 남북 간 대화와 협력에 큰 제약이 있는 상황이지만, 상황 변화 에 따라 남북 대화와 협력을 통하여 남북관계를 개선하기 위한 준비는 계속되어야 할 것이다.

이 연구는 경색된 남북관계의 현재 상황부터 경제공동체를 형성하는 과정에서 중요한 축이 될 농업부문의 로드맵을 구상하고 있다. 작년 1차년도 연구에서는 남 북 경제통합 시나리오를 설정하고 이에 상응하는 농업부문의 통합 시나리오, 추 진 방향과 과제를 살펴보았다. 올해 2차년도 연구에서는 1차년도의 연구 결과를 바탕으로 가장 첫 번째 통합단계이자 현재 상황인 대북제재 유지국면에서의 농업 부문 통합과제와 실천방안을 모색하였다.

이 연구의 집필에는 여러 분야의 북한 전문가가 참여해 주셨다. 알찬 연구가 될 수 있도록 도움을 주신 GSnJ Institute 권태진 박사와 법무법인 태평양 이찬호 외 국변호사께 심심한 감사의 말씀을 드린다. 또한 이 연구의 수행과정에서 조언을 아끼지 않으신 통일연구원 홍제환 연구위원, 농림축산식품부 농업정책과 김동일 사무관, 본원의 박시현 명예선임연구위원, 김종진 연구위원께도 감사의 말씀을

머리말

드린다. 아무쪼록 향후 남북교류협력이 재개되는 상황에서 이 연구의 분석과 결 과가 유용하게 활용될 수 있기를 기대한다.

2021. 12.

한국농촌경제연구원장 김 홍 상

연구의 배경

○ 2019년 2월 하노이 북미회담이 결렬되면서 북미관계뿐만 아니라 남북관계도 급반전되어 현재까지 교착상태가 이어지고 있다. 하지만 장기적으로는 대화 를 통하여 합의점을 찾고 대립과 갈등 관계에서 벗어나 관계가 개선될 것이라 는 기대감이 살아 있다. 북한과 미국이 2018년 수립한 한반도 비핵화와 평화 정착의 공동 목표가 살아 있고, 교착상황에서도 상대 측을 예의주시하면서 조 심해 왔으며, 북한은 경제침체문제를, 미국은 북핵문제를 반드시 해결해야 하 는 중요 과제로 갖고 있기 때문이다.

○ 북미대화에서 성과가 있어 향후 북미관계가 개선된다면 자연스레 남북관계에 도 평화에 기초하여 상생을 추구하는 근본적인 변화가 나타날 것이다. 이러한 새로운 남북관계 형성을 전제로, 경제공동체 구현을 위한 과정인 남북 경제통 합에 대비하여 중요한 축을 담당할 농업부문은 통합 계획을 선제적으로 마련 하고 적극적인 마중물 역할을 할 필요가 있다. 농업부문은 정치영역과는 거리 가 있는 민생에 직접적으로 관련되어 있고 북한 주민의 식량부족 문제 해결은 매우 시급한 현안이라는 점에서 경색된 남북관계에 교류협력의 물꼬를 트는 역할을 할 것으로 기대된다. 이에 본 연구는 1차년도 연구에서 설정한 남북 경 제 및 농업통합 시나리오에 기초하여, 가장 첫 단계이자 현재 시점에 해당하는 대북제재 유지국면에서의 남북 농업교류협력 과제를 도출하고 추진방안을 제 시하고자 한다.

요 약

연구 방법

○ 이 연구에서는 설정한 연구 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 다양한 연구 방법을 활용하였다. 첫째, 보고서의 품질 향상을 위해 남북교류협력에 대한 오 랜 연구경험을 가진 전문가를 보유한 기관과 협동연구를 수행하였다. 농업 세 부 분야에 대한 남북교류협력 과제와 추진방안에 대해서는 GSnJ Institute가, 남북 농업교류협력에 있어 법·제도적 과제와 개선방안에 대해서는 법무법인 태평양이 위탁연구를 수행하였다. 이 밖에도 통일독일, 중국-대만, 중국-홍콩 등의 사례를 검토하기 위하여 인천대학교, 서울대학교, 고려대학교의 전문가 가 위탁연구를 수행하였다.

○ 둘째, 방대한 국내외 선행연구를 검토하는 문헌 연구를 수행하였다. 경제통합 및 농업통합 관련 이론, 독일, 중국-대만, 중국-홍콩의 농업협력 및 통합 사례, 과거 남북 농업교류협력, 북한 경제 및 농업 관련 국내외의 각종 논의 등의 주 제에 대한 보고서, 단행본, 논문, 언론기사 등을 검토하고 정리하였다.

○ 셋째, 연구 자문을 적극 활용하였다. 관련 세부 주제에 대한 충분한 검토 및 논 의를 위하여 정책담당자, 관계기관 전문가, 남북농업협력 경험자, 북한이탈주 민 등과 자문회의와 인터뷰를 실시하였다. 또한 각종 포럼, 세미나, 간담회 등 에 참여하여 해당 주제에 대한 전문가들의 의견을 청취하였다.

○ 넷째, 텍스트 마이닝 기법을 활용한 키워드 네트워크 분석을 실시하였다. 김정 은 시대(2012~2021년)의 방대한 노동신문 기사를 수집하고 이를 활용하여 북 한 농정 변화 이해를 통한 남북 농업교류협력 수요 도출을 시도하였다.

○ 다섯째, 남북 농업교류협력의 방향성과 과제 선정을 위한 전문가 설문조사를 실시하였다. 북한경제, 북한농업, 한국농업으로 전문가 그룹을 형성하고 전문 가적 시각으로 연구진이 설정한 남북 농업교류협력의 방향성과 과제에 대한 평가를 수행하여 연구결과의 객관성을 높이고자 하였다. 더불어 해당 전문가 에게 설문조사 주제에 대한 자문의견을 개진하게 하여 다양한 의견수렴도 수 행하였다.

○ 마지막으로, 통계 및 회귀 분석을 실시하였다. 남북 농업의 세부 분야별 현황 에 대한 통계 조사·분석을 수행하였다. 특히 북한의 낮은 농업생산성 문제를 실증적으로 규명하기 위하여 북한 식량작물을 대상으로 생산성 결정요인에 대한 회귀분석을 실시하였다.

연구 결과 및 시사점

○ 대북제재 유지국면에서의 남북 농업교류협력 추진과제는 다섯 가지 유형으로 상위 분류하고 14개 하위사업으로 제시하였다.

○ 첫 번째 유형은 긴급 인도적 물자 지원으로, 식량지원사업과 비료지원사업이 하위사업을 구성하였다. 이 두 사업은 식량수급 동향과 자연재해에 따른 식량 사정 변동성 증대, 비료수급 최근 상황 악화와 남한의 상호보완성을 고려해 볼 때 그 중요성이 부각된다.

○ 두 번째 유형은 식량부문 증산협력으로, 하위사업에는 종자교류사업, 관개시 설 복구사업, 농기계 기술협력사업, 수확 후 저감 협력사업을 포함하였다. 종

자, 관개시설, 농기계, 수확 후 손실 저감은 북한의 식량생산성 향상을 위해 절 실히 필요한 개발협력사업으로 판단되며, 북한 농정에서도 크게 강조하고 있 어 북한의 수용성도 높을 것으로 기대되고 있다.

○ 세 번째 유형은 영양 개선 협력이며, 여기에는 식량 분야 이외 채소온실 기술 지원사업, 과수분야 기술지원사업, 축산분야 기술지원사업으로 하위사업을 구성하였다. 채소, 과수, 축산 분야는 2021~2025 국가경제발전 5개년 계획에 도 언급될 정도로 농정에 상당한 비중을 지속적으로 차지하고 있어 그 중요성 이 인정된다.

○ 네 번째는 법·제도 개선에 속하는 유형으로, 여기에는 남북 농업교류협력 의제 화, 남북교류협력법 정비 및 남북농업교류협력지원법 제정, 남북 농업교류협 력 자문단 구성으로 하위사업을 설정하였다. 이 세 개 사업은 남북 농업교류협 력을 재개하고 활성화하기 위한 준비 차원에서 필요하다고 판단된다.

○ 다섯 번째 유형은 앞의 네 가지 유형에 속하지 않는 유형으로 농업정보교류사 업과 자연재해 공동 대응사업으로 구성된다. 이는 북한뿐만 아니라 한국에게 도 필요한 사업이라는 점에서 중요하다.

○ 제시된 남북 농업교류협력사업은 명확한 목표, 전략, 원칙에 따라 수행되어야 한다. 이에 본 연구가 설정한 남북 농업교류협력의 목표는 북한 주민의 인도적 문제 개선, 북한 농업생산성 증진 등 북한농업의 당면문제 해결을 지원(개발협 력의 축)하는 동시에, 농업협력의 고도화(즉, 농업부문 경제협력)를 위한 기반 을 마련(시장통합의 축)하는 것이다.

○ 목표 달성을 위한 실천전략으로는 첫째, 북한의 농업정책, 국제사회 공통 어젠 다, 인류 보편적 가치 등을 연계한 맞춤형 교류협력사업을 제안하여 북한의 수 용성을 높일 필요가 있다. 둘째, 북한 당국이 꺼리는 정부 간 협력사업보다는 당장은 국제기구, 민간단체, 지자체 등 다양한 채널을 활용하여 농업교류협력 사업의 방식에 있어 유연성을 확대할 필요가 있다. 셋째, 식량, 비료 등 단순 물 자 지원보다는 기술협력 등 개발협력적 요소를 가미한 사업을 제안할 필요가 있다. 넷째, 남북 농업교류협력의 필요성이 큰 만큼 정부의 대북정책에서 우선 순위를 가질 수 있도록 의제화하며, 미래 남북 농업교류협력에 대비하여 지원 법제를 준비해야 한다.

○ 이는 모두 확고한 원칙하에서 추진되어야 한다. 첫째, 일시적이고 시혜적이며 변동성 있는 목적 추구를 지양하고 전 세계가 공동으로 설정한 SDGs를 일관 되게 추구한다. 둘째, 식량 및 농업부문은 비정치적인 인도적 문제 해결을 주 요 목표로 삼고 있는 만큼 남북 모두는 정치영역과의 연계성을 단절시키려는 노력이 있어야 한다. 셋째, 남북한이 상호 동등한 의무와 권리를 갖고 존중하 는 호혜적 파트너십을 형성해야만 남북 농업교류협력이 지속되고 진화할 수 있다. 넷째, 국민적 관심을 높이는 한편 남남갈등을 최소화하는 등 사회적 합 의를 토대로 사업을 추진해야 한다. 다섯째, 대북제재 등 국제질서에 반하는 대북사업은 바람직하지 않으므로 국제사회의 동의를 얻을 수 있도록 끊임없 는 노력을 다해야 한다. 마지막으로, 사업 투명성 확보를 위해 국제기구의 모 니터링과 피드백 체계를 적용하는 등 국제 기준과 절차를 준수해야 한다.

A Study on Establishing a Long-term Roadmap for Agricultural Integration on the Korean Peninsula (Year 2 of 5)

Background and Purpose

○ On the premise of forming new inter-Korean relations, the agricultural sector, which will play an important role in preparation for inter-Korean economic integration, needs to prepare an integration plan preemptively. Since the agricultural sector is directly related to people's livelihood, which is far from the political issues and solving the food shortage problem for North Koreans is a very urgent issue, it is expected to play a role in opening up cooperation in the strained inter-Korean relations. Therefore, based on the scenario of inter-Korean economic and agricultural integration established in the first-year study, this second-year study intends to derive the tasks for inter-Korean agricultural cooperation in the current stage of maintaining sanctions against North Korea, and to suggest an action plan.

Research Methodology

○ This study used the following methods to achieve the research purpose. First, to improve the quality of the report, we conducted cooperative research with experts with long research experience on inter-Korean cooperation. Second, we conducted literature reviews on

ABSTRACT

previous research papers at home and abroad. Third, we received research advice from policymakers, experts from related institutions, and those with experience in inter-Korean agricultural cooperation.

Fourth, we conducted keyword network analysis using text mining techniques to derive the demand for inter-Korean agricultural cooperation. Fifth, we surveyed experts to set the direction and task of inter-Korean agricultural cooperation. Finally, we performed statistical analysis on the status of North and South Koreas’

agriculture in each sub-field and regression analysis on the productivity determinants of food crops in North Korea to empirically identify the problem of low agricultural productivity in North Korea.

Policy Suggestions

○ In the phase of maintaining sanctions against North Korea, Inter-Korean agricultural cooperation promotion tasks were first classified into five types. 14 projects were presented as sub-projects by type. The first type was emergency humanitarian assistance. And the food assistance project and the fertilizer assistance project comprised sub-projects. The importance of these two projects is highlighted in consideration of the food supply and demand trend, the increase in food situation volatility due to natural disasters, the recent deterioration of fertilizer supply and demand, and the complementarity between North and South Koreas. The second type is cooperation to increase production in the food sector, and sub-projects include a seed assistance project, an irrigation facility

restoration project, an agricultural machinery assistance project, and a post-harvest loss reduction cooperation project. Seeds, irrigation facilities, agricultural machinery, and post-harvest loss reduction are judged as development cooperation projects desperately needed to improve North Korea's food productivity. The third type is nutrition improvement cooperation. Sub-projects are the projects of vegetable greenhouse technical support, fruit tree technical support, and livestock technical support. Vegetables, fruit trees, and livestock are recognized for their importance. They continue to occupy a significant proportion in agricultural policy to the extent that they are mentioned in the 2021-2025 Five-Year National Economic Development Plan. The fourth type belongs to the improvement of laws and institutions. Sub-projects are set up as an agenda for inter-Korean agricultural cooperation, the revision of the Inter-Korean Cooperation Act and the enactment of the Inter-Korean Agricultural Cooperation Support Act, and the formation of an inter-Korean agricultural cooperation advisory group. These three projects must prepare for resuming and revitalizing North-South Korean agricultural cooperation. The fifth type, which does not belong to the previous four types, consists of an agricultural information exchange project and a joint response project for natural disasters. This is important because it is an inevitable project not only for Pyeongyang but also for Seoul.

○ The proposed Inter-Korean agricultural cooperation project must be carried out according to clear goals, strategies, and principles. The

goal of inter-Korean agricultural cooperation set in this study is to support the resolution of the immediate problems of North Korean agriculture, such as improving the humanitarian issues of North Koreans and enhancing its agricultural productivity. At the same time, it is to lay the foundation for the advancement of agricultural cooperation (i.e., economic cooperation in the agricultural sector). As an action strategy for achieving the goal, first, it is necessary to increase Pyeongyang's acceptability by proposing customized cooperative projects that link North Korea's agricultural policy, the international community's common agenda, and universal values for humankind. Second, rather than intergovernmental cooperation projects that the North Korean authorities are reluctant to, it is necessary to use various channels such as international organizations, private organizations, and local governments to expand flexibility in agricultural cooperation projects. Third, it is necessary to propose a project that adds elements of development cooperation such as technical cooperation, instead of simple material assistance such as food and fertilizer. Fourth, as the need for inter-Korean agricultural cooperation is huge, it is necessary to make it an agenda so that it can have priority in the government's policy against North Korea, and to prepare a legal support system in preparation for future inter-Korean agricultural cooperation. All must be done under firm principles.

First, we will refrain from pursuing temporary, benevolent, and volatile goals and consistently pursue the SDGs jointly established by the world. Second, since the food and agriculture sectors are primarily aimed at resolving non-political humanitarian issues, both South and

North Korea must make efforts to cut off links with the political issues. Third, inter-Korean agricultural cooperation can continue and evolve only when the two Koreas form a reciprocal partnership in which they have equal duties and rights and respect each other.

Fourth, projects should be promoted based on social consensuses, such as raising public interest and minimizing conflict among the South Koreans. Fifth, since it is undesirable to conduct projects against North Korea that go against the international order, such as sanctions against North Korea, ceaseless efforts should be made to obtain the international community's consent. Finally, international standards and procedures must be complied with, such as applying international organizations‘ monitoring and feedback system to ensure project transparency.

Researchers: Choi Yongho, Kim Younghoon, Kim Taehoo, Lee Seula Research period: 2021. 1. ~ 2021. 12.

E-mail address: yonghochoi@krei.re.kr

제1장 서론 ··· 1

1. 연구 필요성과 목적 ··· 3

2. 남북 농업통합 시나리오와 대북제재 유지국면 ··· 5

3. 주요 연구 내용과 추진 체계 ··· 7

4. 연구 범위 및 방법 ··· 9

5. 선행연구 검토 및 본 연구와의 차별성 ··· 11

제2장 북한 농업 실태와 당면과제 ··· 19

1. 북한 식량수급 현황 ··· 21

2. 북한 농업정책 동향 ··· 23

3. 북한 농업의 당면과제 ··· 51

제3장 한국의 대북 농업교류협력 여건 ··· 57

1. 한국의 대북정책 ··· 59

2. 한국의 대북 농업지원 여력과 상호보완성 ··· 66

3. 남북 농업교류협력의 법·제도적 여건 ··· 84

제4장 남북 농업교류협력 과제와 추진 방향 ··· 97

1. 북한의 농업부문 대외협력 수요 ··· 99

2. 남북 농업교류협력의 과제 ··· 106

3. 대북제재 유지국면에서의 남북 농업교류협력 추진 방향 ··· 121

제5장 남북 농업교류협력 과제별 추진방안 ··· 127

1. 인도적 물자 지원 ··· 129

2. 식량분야 증산협력 ··· 133

차 례

3. 영양 개선 기술협력 ··· 138

4. 남북 공동 대응 ··· 147

5. 법·제도 개선 ··· 151

제6장 요약 및 결론 ··· 161

부록 ··· 171

1. 1차년도 연구의 주요 내용 ··· 171

2. 국제사회 대북제재의 주요 내용과 남북 농업교류협력 유형별 실현가능성 검토 ·· 177

3. 북한 식량작물 생산성 결정요인 실증분석 관련 논의 ··· 181

4. 전문가 설문조사지 ··· 187

참고문헌 ··· 203

제1장

<표 1-1> 1차년도 연구에서 제시한 남북 농업통합 단계별 추진과제 ··· 5

<표 1-2> 남북 농업통합 준비단계 시나리오(안) ··· 6

<표 1-3> 남북 농업교류협력 유형에 따른 주요 선행연구 분류 ··· 12

<표 1-4> 남북관계 상황에 따른 주요 선행연구 분류 ··· 14

<표 1-5> 남북 농업교류협력 대상주제에 따른 주요 선행연구 분류 ··· 15

제2장 <표 2-1> 김정은 시대 북한 식량수급 현황 ··· 23

<표 2-2> 북한 농장법 개정의 주요 내용 ··· 28

<표 2-3> 2016~2020 국가경제발전 5개년 전략의 목표와 방향 ··· 29

<표 2-4> 2016~2020 국가경제발전 5개년 전략의 농정 목표와 과업 ··· 30

<표 2-5> 2001~2009년과 2012~2020년 북한 식량 생산량 비교 ··· 31

<표 2-6> 북·중관계 변화와 중국의 대북 농업투자 ··· 32

<표 2-7> 중국 기업의 대북 농식품분야 투자 현황 ··· 33

<표 2-8> 남북한 농업생산성 비교(2019년) ··· 35

<표 2-9> 2021~2025 국가경제발전 5개년 계획의 개요 ··· 37

<표 2-10> 2021~2025 국가경제발전 5개년 계획의 농업부문 주요 내용 ··· 40

<표 2-11> 연도별 신년사의 주요 내용 ··· 42

<표 2-12> 김정은 시대 노동신문 기사 현황과 농업의 위상 변화 ··· 46

<표 2-13> 농업 관련 주요 키워드 빈도분석 결과 ··· 47

<표 2-14> 주요 키워드에 대한 네트워크 분석(1) ··· 49

<표 2-15> 주요 키워드에 대한 네트워크 분석(2) ··· 51

<표 2-16> 북한의 쌀과 옥수수 단수 추정 결과 ··· 54

표 차례

제3장

<표 3-1> 쌀 수급 현황 ··· 66

<표 3-2> 쌀 재고 현황 ··· 67

<표 3-3> 농업과 축산업의 부가가치 ··· 69

<표 3-4> 주요 축종별 농가 수, 사육마릿수, 농가당 사육두수 ··· 69

<표 3-5> 주요 축종별 전업 비율 ··· 70

<표 3-6> 축산계열화율 현황 ··· 71

<표 3-7> 계열화 농가와 전체 농가의 육계생산성 비교 ··· 71

<표 3-8> 농업생산액과 작물 분야별 생산액 비중 ··· 73

<표 3-9> 스마트팜 기자재산업 기술 수준(기술 선진국(n=100)) ··· 75

<표 3-10> 연도별 품종 출원·등록 건수 ··· 76

<표 3-11> 연도별 화학비료 생산, 수출, 사용량 및 비료 생산능력 ··· 78

<표 3-12> 연도별 유기질비료 농협 계통 공급 실적 ··· 78

<표 3-13> 국내 농기계 공급 대수 추이 ··· 80

<표 3-14> 농업부문 남북합의서 ··· 87

제4장

<표 4-1> 유엔전략계획 2011~2016과 유엔전략계획 2017~2021의 우선순위 비교 ·· 100

<표 4-2> 유엔전략계획 2017~2021의 우선순위와 성과목표 ··· 101

<표 4-3> UN 산하 국제기구의 주요 대북 농업협력사업 ··· 102

<표 4-4> 남북 농업교류협력에 대한 국제개발협력사업 평가기준 적용 ··· 108

<표 4-5> 남북 농업교류협력 과제의 중요도 분석 결과 ··· 120

제1장

<그림 1-1> 2차년도 연구 추진 체계도 ··· 8

제2장

<그림 2-1> 김정일 시대 북한의 주요 농정 목표와 전략 ··· 26

<그림 2-2> 김정은 시대 시기 구분 ··· 26

제3장

<그림 3-1> 제3차 남북관계발전기본계획(2018~2022) ··· 60

<그림 3-2> 평화경제 구상의 개념도 ··· 65

<그림 3-3> 육류 생산량과 소비량 ··· 68

<그림 3-4> 1인당 국민소득과 시설재배 면적의 변화 ··· 74

<그림 3-5> 국내 종자업체 등록현황 ··· 76

<그림 3-6> 국내 농기계 생산 현황 ··· 80

<그림 3-7> 국내 논밭 기계화율 ··· 81

<그림 3-8> 제2차 기후변화 대응 기본계획의 목표 및 중점 추진과제 ··· 83

<그림 3-9> 남북한 법제 및 남북합의서의 규범 체제 ··· 84

제4장

<그림 4-1> 남북 농업교류협력 과제의 적절성에 대한 전문가 평가 결과 ··· 110

<그림 4-2> 남북 농업교류협력 하위사업의 적절성에 대한 전문가 평가 결과 ··· 111

<그림 4-3> 남북 농업교류협력 과제의 실현가능성에 대한 전문가 평가 결과 ··· 113

<그림 4-4> 남북 농업교류협력 하위사업의 실현가능성에 대한 전문가 평가 결과 · 114

<그림 4-5> 남북 농업교류협력 과제의 효과성에 대한 전문가 평가 결과 ··· 116

<그림 4-6> 남북 농업교류협력 하위사업의 효과성에 대한 전문가 평가 결과 ··· 117

<그림 4-7> 대북제재 유지국면 남북 농업교류협력의 추진 방향에 대한 전문가 평가 결과 ·· 122

<그림 4-8> 대북제재 유지국면 남북 농업교류협력의 목표, 전략, 원칙 ··· 123

그림 차례

제1장

서론

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

제1장

서론

1. 연구 필요성과 목적

1.1. 연구 필요성

2018년 초 남북관계는 극적인 반전을 맞이하며 새로운 미래를 여는 듯했다. 그 직전까지 북한과 미국은 극한 대립을 이어 오다가 북한이 평창 동계올림픽 참가를 표명하면서 순식간에 대화 분위기로 전환되었다. 이는 정부가 제시한 한반도 평 화 프로세스의 시작이 될 것으로 많은 사람의 기대를 모았다. 이어서 세 차례의 남 북정상회담과 두 차례의 북미회담이 성사되면서 분위기는 더욱 무르익었다.

하지만 2019년 2월 하노이 북미회담이 결렬되면서 분위기는 반대로 급반전되 었다. 이후 북한과 미국이 비핵화와 대북제재를 두고 줄다리기를 계속하고 있지 만, 장기적으로는 대화를 통하여 합의점을 찾고 대립과 갈등 관계에서 벗어나 관 계가 개선될 것이라는 기대감이 살아 있다. 북한과 미국이 2018년 수립한 한반도 비핵화와 평화 정착의 공동 목표가 살아있고, 교착상황에서도 상대측을 예의주시 하면서 조심해 왔으며, 북한은 경제침체 문제를, 미국은 북핵 문제를 반드시 해결 해야 하는 중요 과제로 갖고 있다. 최근에는 미국 바이든 정부가 새로운 대북정책

을 북한 측에 전달하면서 새로운 국면으로 전환될 수 있는 기회가 열릴 가능성도 조심스럽게 예측되고 있다.

북미대화에서 성과가 있어 향후 북미관계가 개선된다면 자연스레 남북관계에 도 평화에 기초하여 상생을 추구하는 근본적인 변화가 나타날 것이다. 이는 과거 와는 완전히 다른 새로운 남북관계 발전의 길이 열리는 것이다. 우리 정부가 제시 한 ‘한반도 신경제구상’과 ‘평화경제구상’은 이러한 전망 하에서 마련된 한반도 정책으로, 평화와 경제의 선순환관계를 강조하고 있다. 남북한 서로 간에 적대시 하는 정책과 활동을 중단한다는 합의를 기초로 경제교류협력을 재개하고, 이를 토대로 평화 정착을 더욱 공고히 하겠다는 의도이다.

이러한 새로운 남북관계 형성을 전제로 경제공동체 구현을 위한 과정인 남북 경제통합에 대비하여 중요한 축을 담당할 농업부문에서 통합 계획을 선제적으로 마련하고 적극적인 마중물 역할을 할 필요가 있다. 농업부문은 정치영역과는 거 리가 있는 민생에 직접적으로 관련되어 있고, 북한 주민의 식량부족 문제 해결은 매우 시급한 현안이라는 점에서 경색된 남북관계에 교류협력의 물꼬를 트는 역할 이 기대된다.

이에 5개년으로 기획된 본 연구는 1차년도 연구에서 남북 경제통합 시나리오와 이에 상응하는 농업통합 시나리오를 수립하고, 큰 틀에서 농업통합의 추진 방향 설 정과 함께 통합 단계별 핵심 과제를 도출하였다. 이어지는 2~4차년도 연구에서는 연차별로 경제통합의 단계별 과제와 추진방안을 구체화하며, 마지막 5차년도 연구 에서는 남북 경제통합 시나리오에 따른 농업부문 통합 로드맵을 제시하고자 한다.

1.2. 연구 목적

본 2차년도 연구에서는 1차년도 연구의 경제 및 농업통합 구상을 기초로,¹⁾ 통 합의 첫 단계인 준비단계(농업협력단계) 가운데 대북제재 유지국면에서의 구체

1) 본 연구과제의 1차년도 연구 주요 내용은 <부록 1>을 참조.

적인 농업부문 과제와 추진방안을 제시하고자 한다.

보다 세부적인 연구 목적은 다음과 같은 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 변화 된 환경에 맞는 남북 농업교류협력의 수요를 파악하고자 한다. 둘째, 대북제재가 유지되고 있는 단계에서의 남북 농업교류협력 목표, 전략, 원칙을 명확하게 정립 하고자 한다. 셋째, 북한의 수용성, 적절성, 효과성, 실현가능성 등을 고려한 남북 농업교류협력의 과제와 실천방안을 도출하고자 한다.

<표 1-1> 1차년도 연구에서 제시한 남북 농업통합 단계별 추진과제

구분 농업통합 준비단계 농업통합 초기단계

대북제재 유지국면 대북제재 완화국면 KPCEPA 1단계 KPCEPA 2단계

시장

통합 현상유지 주력

농산물 무역·농업투자 확대 남북농업교류협력 법·제도 정비

북한 국제기구 가입 남북 농업정보 공동 조사

상품무역 의제 합의 도출

서비스·투자, 규범, 인력 이동 의제 합의

도출 개발

협력 식량, 농자재 지원 다양한 개발협력 추진 북한 농업농촌개발 지원프로그램 시행

한반도 공동농업정책 (KCAP) 시행 자료: 전형진 외(2020: 96).

2. 남북 농업통합 시나리오와 대북제재 유지국면

본 연구에서 농업부문 통합은 1차년도 연구 결과에 따라 경제통합의 하위 개념 으로 설정되었다. 농업통합의 단계는 크게 농업협력(추진) 단계와 농업통합(실현 화) 단계로 구분되며, 농업협력 단계(준비단계)는 농업부문의 실제 시장통합을 추 진하기 전 말 그대로 농업통합을 준비하는 단계이다. 시장통합 추진이 본격화되 는 농업통합(실현화) 단계는 통합수준에 따라 3단계(부분적 공동시장 형성→완전 한 공동시장 형성→통합농정 시행)로 구분되며, 통합의 수단은 양자 간 지역무역 협정(RTA)의 형태가 될 것이다.

경제통합 준비단계도 현실적으로 단계 구분이 필요한데, 준비단계의 단계 구분

에 있어서 가장 중요한 변수는 대북제재이다.²⁾³⁾ 강력한 대북제재가 적용되는 현 재 상황과 대북제재가 완화·해제된 상황은 남북협력을 추진하는 데 있어 금융거 래 가능 여부 등 가능한 내용에 큰 차이가 있다. 또한 북한 경제체제의 개혁과 개방 (또는 체제 이행) 정도에 따라서도 추진 가능한 남북협력의 양적 그리고 질적 차이 가 나타날 것이다.

본 연구에서는 대북제재 변화 양상에 따라 경제통합 준비단계를 크게 2단계, 대 북제재 유지국면과 대북제재 완화국면으로 구분한다. 대북제재 유지국면은 현재 상황으로 북한 체제 이행의 정도도 현재 수준과 크게 다르지 않다. 대북제재 완화 국면은 북미 간 비핵화 협상에 진전이 있어야만 가능하며, 북한은 경제적 이익 극 대화를 위하여 기존 사회주의 계획경제체제에 시장경제적 요소를 가미하는 방식 으로 경제시스템의 변화를 추진하게 된다.

<표 1-2> 남북 농업통합 준비단계 시나리오(안)

구분 준비단계 초기(대북제재 유지국면) 중기(대북제재 완화국면) 말기(대북제재 해제 시점) 상황 ◦비핵화·제재 불변

(코로나 사태의 진정을 가정)

◦비핵화·제재 협상 돌입, 일

부 성과 ◦평화협정 체결

북한

체제 이행 ◦현 체제 유지

◦개혁·개방 가속화

◦낮은 개혁 수준, 특구 개방 (점)

◦높은 개혁 수준(유럽협정, 코 펜하겐 기준 달성)

◦개방 확대(선→면)

개발협력

◦제한적 사업 추진: 국제사회·지자 체·민간단체 중심 개발협력 성격이 가미된 인도적 지원사업

(참고: UN 승인 경기도, 우리민족 서로돕기운동 사례)

◦상황에 따라 정부, 민간기업 참여, 다양한 농업개발협력 추진 (농업인프라 구축, 농촌분야로 확대)

- 협력수요 기반 세부산업별 개발협력사업 고도화

시장통합

◦농업부문 경제협력 대비 준비 - 법·제도 보완·정비(남한 국내법 위

주, 남북한 합의서 준비) - 북한 농업협력 수요 조사·분석

◦농업부문 경제협력 활성화

- 법·제도 보완·정비(남북한 합의 위주) - 농산물 무역·농업투자 확대(품목, 방식 등) - 북한 국제기구 가입

- 남북 농업정보 공동 조사(연구협력, 통계 구축) 자료: 저자 작성.

2) 국제사회 대북제재의 구체적인 내용과 남북 농업교류협력 유형별 실현가능성 검토는 <부록 2> 참조.

3) 현실적으로는 현재의 팬데믹 상황에 대한 고려도 필요하나, 연구 범위를 감안하여 코로나 사태가 진 정되어 북한이 대외경제관계 일부를 회복한 상황을 전제로 한다.

대북제재 유지국면에서는 북한의 체제 이행에 있어서 진전이 거의 없으며, 제 한적인 인도적 지원과 농업개발협력만이 추진 가능하고 경제협력도 사실상 어려 워 미래를 위한 대비에 중점을 둘 수밖에 없다. 현재 북한은 대외경제적 고립 장기 화에 따라 개혁과 개방의 흐름이 사실상 멈춰 있다고 판단되기 때문이다. 북한과 농업개발협력을 위해서는 국제사회의 동의가 필요하기에 제한적인 사업만을 추 진할 수 있어 보인다. 한 예로, 정부 차원이 아닌 지자체나 민간단체 중심의 개발협 력 성격을 가미한 지원사업이 추진 가능할 것이다. 한편, 시장통합 측면에서는 이 국면에서 북한과 협력할 수 있는 접점이 거의 없기에 법·제도를 보완·정비, 북한의 농업협력 수요 분석 등 우리 자체적 준비에 매진할 수밖에 없을 것이다.

대북제재 완화국면에서는 북한의 체제 이행이 가속화되며, 정부와 민간기업까 지 참여하는 다양한 농업개발협력이 추진되고 농업부문 경제협력도 활성화의 길 로 나아갈 수 있을 것이다. 자신의 핵 능력을 경제제재 완화와 맞바꾸는 북한의 입 장에서는 경제 활성화를 극대화하고자 이에 맞게 실리적으로 개혁·개방 조치를 취할 것으로 보인다. 초기 낮은 수준의 개혁과 특구 중심 개방에서 점차 높은 수준 의 개혁과 선, 면으로 확대되는 개방적 조치를 취하는 것이 가장 현실적이다. 제재 가 완화되는 정도에 따라 주체, 분야 등에서 다양한 농업개발협력이 심화·확대될 수 있을 것이며, 나아가 농업개발협력이 농업부문 경제협력으로 발전되는 양상이 기대된다.

3. 주요 연구 내용과 추진 체계

본 2차년도 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 먼저, 남북 농업교류협력의 필요 성을 논의하기 위하여 북한의 식량수급 실태와 농업의 문제점을 살펴본다. 구체 적으로는 북한 식량부족의 추이, 농업정책의 동향 등에 따른 북한 농업의 근본적 인 문제점을 파악한다.

다음으로, 대북 농업교류협력에 있어서 우리의 지원 역량과 상호보완성을 검토 한다. 인도적 지원과 개발협력의 유형이 중심이 된다는 전제하에서 이들 사업이 추 진되는 데 우리가 역량이 있는지와 준비가 되어 있는지는 중요한 검토사항이 되기 때문이다. 이를 위하여 우리 정부의 대북정책, 농업 세부분야의 지원 여건과 우리 입장에서의 이익, 남북 농업교류협력을 위한 법·제도적 여건 등을 검토한다.

이어서, 남북 농업교류협력의 과제와 추진 방향을 제시한다. 먼저 북한 농업부 문의 대외협력 수요를 도출한 후, 대북제재 유지국면에 적합한 구체적인 남북 농 업교류협력사업을 제시하고, 이들의 추진 방향을 정립한다.

마지막으로, 앞서 제시된 남북 농업교류협력 과제에 대한 추진방안을 제시한다.

<그림 1-1> 2차년도 연구 추진 체계도

자료: 저자 작성.

4. 연구 범위 및 방법

4.1. 연구 범위

본 2차년도 연구는 시간적 범위로서 남북 경제통합 준비단계(협력단계) 가운데 대북제재 유지국면을 대상으로 한다. 코로나19 사태가 진정된 이후 남북 교류협 력이 가능해져 재개한다고 가정했을 때 가장 먼저 고려되어야 할 점은 대북 경제 제재인데, 비핵화와 제재 완화 문제에 대한 북미 간 대화의 성과에 따라 남북농업 협력의 내용과 범위가 크게 달라지기 때문에 이는 매우 중요한 변수이다. 본 연구 에서는 경제통합 준비단계(협력단계)를 2차년도 대북제재 유지국면과 3차년도 대북제재 완화·해제국면으로 나누어 살펴보고자 한다.

내용적 범위 측면에서 본 연구는 남북한 간 경제통합, 특히 농업부문 통합이 연 구주제임에 따라 정치, 군사, 사회, 문화 등 경제부문 이외 부문 통합은 논의에서 배제하거나 필요시 간략하게 논의한다. 경제부문 이외 부문도 남북통합에 있어 중요성이 높고, 특히 정치부문은 경제부문과 밀접한 관계가 있지만, 연구주제의 집중도를 높이기 위해 가급적 경제 및 농업통합 논의로 한정하고자 한다.

4.2. 연구 방법

본 연구에서는 설정한 연구 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 다양한 연구 방 법을 활용하였다. 첫째, 보고서의 품질 향상을 위해 남북교류협력에 대한 오랜 연 구 경험을 가진 전문가를 보유한 기관과 협동연구를 수행하였다. 농업 세부분야에 대한 남북교류협력 과제와 추진방안에 대해서는 GSnJ Institute와 남북 농업교류 협력에 있어 법·제도적 과제와 개선방안에 대해서는 법무법인 태평양에 위탁연구 를 수행하였다. 이 밖에도 통일 독일, 중국·대만, 중국·홍콩 등의 사례를 검토하기

위하여 인천대학교, 서울대학교, 고려대학교의 전문가에 위탁연구를 수행하였다.

둘째, 방대한 국내외 선행연구를 검토하는 문헌 연구를 수행하였다. 경제통합 및 농업통합 관련 이론, 독일, 중국·대만, 중국·홍콩의 농업협력 및 통합 사례, 과거 남북 농업교류협력, 북한의 경제 및 농업과 관련된 국내외의 각종 논의 등의 주제 에 대한 보고서, 단행본, 논문, 언론 기사 등을 검토하고 정리하였다.

셋째, 연구 자문을 적극 활용하였다. 관련 세부 주제에 대한 충분한 검토 및 논 의를 위하여 정책담당자, 관계기관 전문가, 남북농업협력 경험자, 북한이탈주민 등과 자문회의와 인터뷰를 실시하였다. 또한 각종 포럼, 세미나, 간담회 등에 참여 하여 해당 주제에 대한 전문가들의 의견을 청취하였다.

넷째, 텍스트 마이닝 기법을 활용한 키워드 네트워크 분석을 실시하였다. 김정 은 시대(2012~2021년)의 방대한 노동신문 기사를 수집하고 이를 활용하여 북한 농정 변화 이해를 통한 남북 농업교류협력 수요 도출을 시도하였다.

다섯째, 남북 농업교류협력의 방향성과 과제 선정을 위한 전문가 설문조사를 실시하였다. 북한경제, 북한농업, 한국농업으로 전문가 그룹을 형성하고 전문가 적 시각으로 연구진이 설정한 남북 농업교류협력의 방향성과 과제에 대한 평가를 수행하여 연구 결과에 객관성을 높이고자 하였다. 더불어 해당 전문가에게 설문 조사 주제에 대한 자문 의견을 개진하게 하여 다양한 의견수렴도 수행되었다.

마지막으로, 통계 및 회귀분석을 실시하였다. 남북 농업의 세부분야별 현황에 대한 통계 조사·분석을 수행하였다. 특히 북한의 낮은 농업생산성 문제를 실증적 으로 규명하기 위하여 북한 식량작물을 대상으로 생산성 결정요인에 대한 회귀분 석을 실시하였다.

5. 선행연구 검토 및 본 연구와의 차별성

1990년대 후반부터 남북 농업교류협력의 추진과제, 방향, 방안을 마련하는 연 구는 꾸준히 수행되었다. 이러한 연구는 교류협력의 유형에 따라 ▲대북 지원, ▲ 대북 개발협력, ▲남북 교역 및 투자협력 관련 연구로 구분해 볼 수 있다. 또한 남 북관계를 기준으로 하여 ▲해당 연구 수행 시점, ▲북한 개혁·개방 시점, ▲남북 통 일 및 통합 시점 연구로 구분해 볼 수 있다. 한편 남북교류협력 대상의 관점에서 농 업 세부 산업, 법·제도 및 거버넌스 등을 주제로 한 연구들도 본 연구와의 관련성 이 크다. 여기에서는 교류협력의 유형, 남북관계 상황, 남북교류협력 대상을 기준 으로 선행연구를 구분하여 검토하였다.

5.1. 교류협력 유형에 따른 연구

남북교류협력의 유형은 대북 인도적 지원, 대북 개발협력, 남북 교역 및 투자협 력으로 크게 구분된다. 본 연구가 대북제재 유지국면에서의 남북교류협력을 다루 고 있기에 남북 교역 및 투자협력은 관련성이 떨어진다.

먼저, 대북 지원에 대한 연구는 식량과 비료를 대상으로 인도적 지원의 효과성 을 높이기 위한 방안을 모색하고자 하는 목적으로 수행되어왔다. 대표적인 연구 로는 김영훈·임수경(2014), 김영훈 외(2015) 등을 들 수 있다. 김영훈·임수경 (2014)은 북한의 비료 수급 실태를 파악하고 대북 비료지원 재개에 대비한 효과적 인 지원방안을 모색하였다. 김영훈(2015)은 대북 식량지원사업에 대하여 과거에 추진되었던 사업을 분석하고 개선방안을 제시하였다.

다음으로, 대북 농업개발협력은 북한 농업발전에 가장 필요성이 높은 유형이고 분야와 참여 주체가 다양한 특성으로 인해 가장 활발하게 추진된 연구분야라고 할 수 있다. 1990년 후반부터 2000년대 후반까지 추진되었던 남북협력사업을 평가

하고 남북협력이 재개되는 상황을 대비하여 개선방향을 제시하는 연구가 주를 이 루며, 민간단체, 지자체, 국제기구 등 주체별, 식량, 축산, 원예, 농기계 등 농업분 야별, 북한 특구 등 대상 지역을 주제로 한 연구들도 수행되었다. 가장 최근 연구로 김영훈 외(2019)는 남북 간 경제협력이 가능한 시점에 대비한 남북농업협력의 방 향과 주요 과제를 논의하고 있는데, 핵심 과제로 식량지원 프로그램, 공동영농단 지 개발협력, 농업과학기술 교류, 산림 복구 및 녹화 협력 등을 제시하고 있다.

<표 1-3> 남북 농업교류협력 유형에 따른 주요 선행연구 분류

구 분 주 요 연 구 연 구 내 용

대북 지원

(식량, 비료) 김영훈·임수경(2014), 김영훈 외(2015) 등 ∙ 대북 식량 및 비료 지원에 대한 성과 와 한계를 분석하고 개선방안을 제시

남북 농업 개발 협력

과거 평가 및 미래 전략

정정길 외(2000), 김운근 외(2000), 권태진 외(2007, 2010, 2012), 김영훈 외(2005, 2006, 2007, 2009, 2012, 2013, 2015, 2019), 임강택·권태진(2014), 임강택·홍제환(2017), 권태진(2012, 2017), 장경호(2011), 최정남 외(2012), 최용호 외(2020) 등

∙ 남북관계가 단절된 상황에서 대체로 남북협력 재개 시 추진 방향을 제시하 거나 과거 남북협력사업을 소개·평가 하고 개선방향을 모색

주체

∙ 민간단체: 김영훈 외(2000), 이용범(2010), 황 재성(2011), 양호승 외(2014), 대북협력민간단 체협의회(2015) 등

∙ 지자체: 김영윤(2008), 김동성 외(2018), 김범 수 외(2018) 등

∙ 국제기구: 권태진 외(2003), FAO(2014a, 2014b), IFAD(2009) 등

∙ 해당 주체의 관점에서 남북 농업개발 협력을 평가하고 개선과제를 제시

세부분야

∙ 축산: 김형화 외(2005), 김영훈 외(2005) 등

∙ 잠사: 권태진 외(2006) 등

∙ 농기계: 강창용 외(2004) 등

∙ 세부분야별 북한 현황을 조사하고 협 력과제를 제시

특정 지역 김영훈·권태진(2002), 권태진 외(2004b, 2005b),

김관호 외(2015) 등 ∙ 임진강 유역, 북한 특구 등 지역적 접근

남북 교역 및 투자협력

∙ 교역: 김영훈 외(2018), 문한필 외(2018) 등

∙ 투자: 통일농수산포럼(2006), 권태진 외(2008), 권태진(2009), 최용호 외(2017) 등

∙ 북한 농림축산물 교역 현황을 분석하 여 남북협력방안을 모색

∙ 북한농업에 대한 투자 여건 개선방안 을 모색

자료: 저자 작성.

5.2. 남북관계 상황에 따른 연구

남북 농업교류협력을 주제로 한 연구는 대부분 남북관계 상황을 고려하지 않을 수 없다. 이에 따라 연구마다 상정한 남북관계의 상황은 다르게 나타난다. 현실에 서 남북관계가 경색된 상황이 많았기 때문에 이에 대한 연구가 대다수를 차지하고 있다. 이외에는 북한의 개혁·개방을 상정한 연구와 남북 통일 또는 통합을 상정한 연구가 있다.

남북관계가 좋지 않은 상황에서 남북 농업교류협력을 다룬 연구들은 실현 가능 한 교류협력사업이 대북 인도적 지원사업과 개발협력사업이기 때문에 앞의 <표 1-3>에서 대북 지원과 개발협력에 해당하는 선행연구 모두가 여기에 해당한다.

하지만 이들 연구의 대부분은 대북제재가 강화되기 이전에 수행되어 본 연구에서 상정한 남북관계 상황과 다르다. 본 연구와 가장 가까운 연구는 임강택·홍제환 (2017), 최용호 외(2020) 등이 있다. 임강택·홍제환(2017)은 강화된 대북제재가 적용되는 상황에서의 경제분야뿐만 아니라 사회, 문화 등 다양한 분야의 실현 가 능한 남북교류협력사업을 제시하고 있다. 이와 함께 정책적 고려사항으로 국내 공감대 형성, 정부의 독자적인 제도적 지원방안, 다양한 협력체계 구축, 국제사회 및 주변국과의 협력체계 강화 등을 논의하고 있다. 최용호 외(2020)는 강화된 대 북제재가 유지되고 있는 국면하에서 정부가 주도하는 사업보다는 민간단체 혹은 지자체가 주체가 되어 대북제재에 저촉되지 않는 범위의 개발협력사업 추진이 가 장 바람직한 남북 농업교류협력의 전략임을 강조하고 있다.

향후 남북관계의 진전에 따른 남북농업협력 측면의 대응 방안을 제시한 연구는 주로 북한의 개혁·개방과 남북 통일 및 통합의 상황을 대비할 목적으로 수행되었 다. 권태진 외(2004a), 최용호 외(2016) 등은 북한의 본격적인 개혁·개방을 준비하 는 차원에서 남북농업협력의 방향을 모색하였다. 김영훈 외(2019) 등은 남북 통일 및 통합의 상황에 대한 농업부문 대응계획을 수립한 연구이다.

<표 1-4> 남북관계 상황에 따른 주요 선행연구 분류

구 분 주 요 연 구 연 구 내 용

경색된 남북관계 <표 1-3>의 대북 지원과 개발협력 관련 연구

∙ 남북관계가 단절된 상황에서 대체로 남북협력 재개 시 추진 방향을 제시 하거나 과거 남북협력사업을 소개·

평가하고 개선방향을 모색 북한 개혁·개방 시기 권태진 외(2004a), 최용호 외(2016) 등 ∙ 북한의 본격적인 개혁·개방을 준비

남북 통일/통합 권태진·지인배(2005a), 김영훈 외(2019) 등 ∙ 미래 남북 통일 또는 농업통합에 대한 대응 방안 제시

자료: 저자 작성.

5.3. 남북 농업교류협력 대상주제에 따른 연구

남북 농업교류협력 대상주제는 산업, 지역, 추진 주체 등 다양한 기준으로 구분 할 수 있다. 이 중 본 연구 목적과 관련해서는 농업 세부산업과 법·제도 및 거버넌 스 관련 연구를 검토할 필요가 있다.

먼저, 농업 세부 산업에 대해서는 축산분야 연구가 가장 활발하게 이루어졌다.

여기에는 김형화 외(2005), 김영훈 외(2005) 등이 포함된다. 잠사업과 관련해서는 권태진 외(2006) 등이, 농기계산업에 대해서는 강창용 외(2004) 등이 수행되었다.

다음으로, 남북교류협력에 대한 법·제도를 주제로 한 연구는 주로 일반적인 남 북 교류협력 또는 경제협력에 대한 법·제도 측면의 개선방안을 제시하고 있다. 여 기에는 이철수 외(2005), 조은석 외(2000), 신현윤(2008), 이찬호(2016, 2017), 이 규창(2010) 등이 포함된다. 농업협력에 대해서는 김영훈 외(2009), 박건우(2015) 등 매우 소수의 연구가 수행되었다. 김영훈 외(2009)는 농수산부문 남북교류협력 사업을 지원·관리하기 위한 법안의 주요 내용을 제시하고 있으며, 박건우(2015)는 복합농촌단지 조성을 위한 남북합의서와 한국 국내법의 기본안을 제시하고 있다.

마지막으로, 남북교류협력 거버넌스를 주제로 한 연구는 대부분 지자체 중심의 거버넌스 구축을 제안하거나 일반적인 남북교류협력 혹은 개성공단 사업의 원활 화를 위한 거버넌스 구축방안을 논의하고 있다. 강원연구원(2017), 김동성 외

(2010), 문경록·박은주(2018) 등은 강원도, 경기도 등 지자체 중심의 남북교류협력 거버넌스가 정부 중심의 거버넌스보다 효율적임을 논의하고 있다. 임을출(2017), 박지연·조동호(2016) 등은 개성공단 사례에 대한 거버넌스 구축방안을 모색하고 있다. 김규륜 외(2007), 양현모·이준호(2008), 정근식 외(2012) 등은 거버넌스 이 론과 모형을 토대로 일반적인 남북교류협력의 효율성 증진방안을 제시하고 있다.

<표 1-5> 남북 농업교류협력 대상주제에 따른 주요 선행연구 분류

구 분 주 요 연 구 연 구 내 용

농업 세부 산업

∙ 축산: 김형화 외(2005), 김영훈 외 (2005) 등

∙ 잠사: 권태진 외(2006) 등

∙ 농기계: 강창용 외(2004) 등

∙ 세부분야별 북한 현황을 조사하고 협 력과제를 제시

법·제도

일반 남북교류협력

이철수 외(2005), 조은석 외(2000), 신현 윤(2008), 이찬호(2016, 2017), 이규창 (2010) 등

∙ 남북교류협력, 특히 경제협력에 대한 법·제도 개선방안을 제시

남북농업협력 김영훈 외(2009), 박건우(2015) 등 ∙ 남북 농업협력사업 활성화를 위한 법 안의 주요 내용을 제시

거버넌스

지자체 중심 강원연구원(2017), 김동성 외(2010),

문경록·박은주(2018) ∙ 지자체 중심의 거버넌스 구축을 제안 일반

남북교류협력

김규륜 외(2007), 양현모·이준호(2008), 정근식 외(2012) 등

∙ 거버넌스 이론과 모형을 토대로 바람 직한 거버넌스 구축방안을 논의 개성공단 사례 임을출(2017), 박지연·조동호(2016) 등 ∙ 개성공단 사업의 거버넌스 개선방안

을 모색 자료: 저자 작성.

5.4. 본 연구의 차별성

위의 선행연구와 본 연구와는 다음과 같은 차별성을 가지고 있다. 첫째, 본 연구 는 남북 경제통합 및 농업통합과 연계 속에서의 남북농업협력 과제와 추진방안을 제시하고자 한다. 대북 농업협력에 관한 선행연구의 대부분은 그 당시 연구 시점 에서의 농업개발협력 활성화를 위한 과제를 논의하고 있다. 반면, 본 연구는 대북 제재로 막혀 있는 현 상황에서 시작하여 경제통합의 진전에 따른 점진적 시나리오 를 설정하며, 각 단계의 상황에 맞는 남북 농업교류협력의 명확한 목표, 내용, 방

법 등을 제시하고 있는데 이는 선행연구들과 뚜렷하게 구분되는 점이다.

둘째, 향후 개선된 남북관계는 과거와 같은 체제 대립·갈등관계가 아닌 평화와 통합 관점의 미래지향적 협력관계가 구축되고⁴⁾ 국민적 관심과 동의가 중요해질 것으로 예견됨에 따라 본 연구는 이러한 새로운 패러다임에 맞는 기능주의적 관점 에서의 남북 농업교류협력을 논의하고 있다. 과거 ‘先평화 後개발’의 안보 중심 패 러다임에서 경제와 평화의 선순환관계 구축의 패러다임으로 남북협력의 관점을 전환하여 남북 경제통합 진전에 기여할 수 있는 남북 농업교류협력의 과제와 추진 방안을 제시하고자 한다. 또한 북한 및 통일에 관한 국민적 관심에 변화가 나타남 에 따라 사회적 합의와 국민적 공감대 형성이 중요해지고 있어 이에 부합하는 남 북 농업교류협력의 과제와 추진방안을 모색하고 있다.

셋째, 본 연구는 북한 농업과 농업정책의 변화를 보다 정확히 실증적으로 분석 하고 주요 논의결과의 객관성을 높이기 위하여 새로운 방법론을 적용하고 있다.

북한의 식량작물 생산성 결정요인에 대한 회귀분석을 수행하여 그동안 거론되어 온 식량 생산 부족의 원인을 실증적으로 규명한다.

북한 농업정책의 방향 또한 매우 제한적인 자료를 토대로 소수의 연구자를 중 심으로 논의되어 왔기 때문에 정성적 논의가 주를 이루었다. 이러한 정성적 분석 에 객관성을 더하여 보완하기 위한 목적으로, 정량적 결과를 보여주는 텍스트 마 이닝 기법을 활용한 네트워크 분석을 실시하였다.

또한 본 연구에서 제시하는 남북 농업교류협력의 목표, 전략, 원칙과 과제 및 추 진방안의 객관성을 높이기 위하여 전문가 설문조사를 통한 평가와 의견 수렴을 실 시하였다.

넷째, 본 연구는 남북 각각이 당면한 문제를 해소하는 한편 지속가능한 발전을 도모할 수 있는 농업 세부분야별 추진과제와 실천방안을 제시하고 있다. 북한의 식량, 축산, 원예, 전후방산업 등 농업 세부분야에 대한 선행연구는 자료 부족에 따라 소수의 연구만이 수행되었으며, 종합적인 관점에서가 아닌 각자 분야만의

4) 본 연구의 연구 제목의 첫 단어인 ‘평화시대’를 의미한다.

독자적 영역에서 접근하고 있다. 반면, 본 연구는 동일한 시점 및 대내외 조건, 하 나의 중심 목표하에서 조화, 즉 농업교류협력 사업별 추진가능성과 중요도(우선 순위)에 따라 과제를 선정하고 추진방안을 도출함으로써 보다 입체적으로 접근하 고자 하였다.

마지막으로, 본 연구는 남북 농업교류협력의 안정성, 지속성, 효과성, 확장성에 중점을 둔 실현 가능한 법·제도 개선방안 및 협력 거버넌스 구축방안을 제시하고 있다. 남북 농업교류협력의 기능적 측면(공동 이익, 상호보완성)뿐만 아니라 제도 적 측면도 매우 중요하게 다루어져야 하는 부분이며, 농업부문에 초점을 둔 법·제 도와 협력 거버넌스 구축방안을 심도 있게 다룬 연구는 그동안 없었다.

제2장

북한 농업 실태와 당면과제

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

제2장

북한 농업 실태와 당면과제

1. 북한 식량수급 현황

북한의 식량부족 문제는 역사가 꽤 오래되었다. 처음 식량난이 외부로 알려진 건 1990년대 중반 이른바 고난의 행군 시기이다. 그 이후 여러 차례 농업개혁과 다 양한 정책사업이 추진되었음에도 불구하고 무려 25년이 넘는 기간 동안 북한 당 국은 식량부족 문제를 해결하지 못하고 있다.

북한의 식량수급 상황을 분석하기 위하여 생산, 도입, 수요 추정 통계를 살펴본 다. 생산된 식량이 소비되는 기간을 감안하여 여기서는 FAO 통계의 생산량 및 수 요량 추정치를 활용할 것이며, 외부 도입량(수입+지원)에 대해서는 UN Comtrade 통계를 활용한다.

<표 2-1>은 2010년대 김정은 시대 북한의 식량수급 현황을 보여준다. 김정은 정권이 출범하기 직전 연도인 2010/11년에는 약 38만 톤의 식량이 부족했을 것으 로 추정된다. 2010년 가을 생산량이 저조하였지만 2011년 봄 수확량이 많았고 외 부 도입 규모도 비교적 커서 심각한 식량난은 겪지 않았을 것으로 보인다. 이후 생 산량이 증가하여 식량사정이 점차 개선됨에 따라 2011/12년~2013/14년 2년 동안 에는 수요와 공급의 격차가 15만 톤 이하로 나타난다. 이 기간에는 생산량 증가 때

문에 식량의 수입 규모도 큰 폭으로 줄었다. 이때 북한은 전체적으로 식량수급 균 형에 근접했다고 볼 수 있다. 하지만 식량 수요를 추정할 때 필요로 하는 열량 수준 을 최소 수준(1,700㎉)으로 가정하여 도출한 결과이기 때문에 북한 주민들이 정상 적인 생활을 영위하기 위한 수준에는 양적으로 뿐만 아니라 질적으로 크게 부족할 것으로 판단된다.

2014/15년부터는 다시 식량수급 상황이 악화하였다. 특히 2015년 가뭄으로 인 해 가을 생산량이 급감하면서 2015/16년 식량부족분은 거의 60만 톤에 달하였다.

2016/17년에는 다시 높은 생산량을 회복하면서 20만 톤 대의 식량이 부족했던 것 으로 분석된다.

2018/19년에는 다시 생산 감소로 식량사정이 급격히 악화하여 약 85만 톤의 식 량이 부족한 것으로 나타났다. 2018년 여름의 가뭄과 이상고온현상, 그리고 8월말 태풍 솔릭에 의한 피해로 가을 생산량이 급감하여 2019년 외부 도입을 대폭 늘렸 음에도 불구하고 식량수급 상황이 악화되었다. 이러한 정황은 북한 정권의 대응 에서도 나타났는데, 2019년 초 김성 유엔주재 북한대사가 국제사회에 식량 지원 을 요청하였는데 이는 북한 당국이 식량부족을 인정한 것으로 보고 있다(최용호 2020: 83).

하지만 바로 정반대로 국면이 반전되었다. 2019/20년에는 국내 생산량이 급증 한 결과로 김정은 시대 전체를 통틀어 식량사정이 가장 양호했을 것으로 보인다.

이는 김정은 위원장이 “전례없는 대풍”이라고 평가⁵⁾한 것이나 코로나 사태에도 불구하고 식량 가격이 안정적이었다는 점이 근거가 될 수 있다. 하지만 다수의 전 문가는 이에 동의하지 않는 모습이다.

2020/21년에는 또다시 식량사정이 급반전하며 김정은 시대를 통틀어 식량사정 이 가장 악화했을 것으로 판단된다. 식량 공급량 대비 수요량을 분석한 결과 식량 부족량이 무려 106만 톤에 이를 것으로 추정된다. 이는 이전 가장 좋지 않았던 2018/19년 식량부족분 85만 톤보다 21만 톤이 큰 규모이다.

5) VOA. 2020. 1. 3. “북 김정은 위원장 “전례 없는 풍년”…국제기구 평가와 달라.”