국제농업개발기금(IFAD) - Post-2015 대응 중장기 국제농업개발협력 추진 전략 수립

5.1. SDGs 달성을 위한 기본 방향

IFAD는 지속가능개발목표(SDGs) 달성에 기여하고자 2016년 새로운 방 향을 제시하는 중장기 추진 전략을 수립하였다(IFAD Strategic Framework 2016~2025). IFAD는 기본적으로 UN의 궁극적인 목표인 빈곤퇴치에 대한 기조를 유지하고 있으며, ‘BBS 전략’을 도입하였다. BBS 전략은 Bigger, Better, Smarter를 지향하는 것이며, 각각의 세부 기조는 1) 보다 많은 예산 과 자원을 농촌지역개발에 투입하고, 2) 지식공유, 정책개발 및 참여, 대상 국과의 파트너십 강화, 개혁 등을 통해 국별 프로그램의 질을 높이며, 3) 대상국의 수요 변화에 대응하여 비용대비 효과성을 고려한 개발협력 사업 추진 등으로 구분하고 있다.

IFAD는 3개의 궁극적인 목표를 설정하고 있다. 첫 번째 목표는 농촌지 역의 빈곤인구에 대한 역량 강화이며, 두 번째는 시장참여를 통해 농촌지 역 빈곤인구의 혜택을 증가시키고, 세 번째는 빈곤인구 경제활동의 환경적 지속가능성 및 기후변화 대응 역량을 제고하는 것이다. 이러한 목표를 달 성하기 위해 IFAD는 1) 정책적 프레임워크를 개별 국가와 국제적인 틀로 구분하여 도입하고, 2) 농촌지역에 대한 투자를 증대하며, 3) 개별 국가별 농촌정책과 프로그램 개발, 시행 및 평가 등의 역량을 개선하고자 한다.

IFAD는 궁극적으로 SDGs 달성에 기여할 수 있는 핵심적인 요소에 대한 연구를 지속하고 있다. 특히 IFAD는 1) 글로벌 개발을 위한 핵심 축으로 서의 역할, 2) 초점을 두어야 하는 목적, 수행 방안, 전략적인 목표 설정과 결과 도출, 3) IFAD의 독자적인 개발협력 사업, 글로벌 및 지역별 무상원 조 사업 등을 조화롭게 시행하여 새로운 정책과 전략에 부응할 수 있는 방 안 마련, 4) IFAD 인력에 대한 궁극적인 정책의 일관성을 제공하여 SDGs 달성에 기여하고자 한다.

IFAD가 제시한 BBS 전략의 구체적인 실행계획은 1) Bigger: IFAD의 개

발협력에 대한 규모 확대 방안과 관련이 있다. IFAD는 SDGs 최상위 목표 인 빈곤퇴치와 지속가능한 농업개발을 위해 예산 증액이 필수적이라 판단 하고 있다. 특히, 효과적인 개발을 위해 공적자금과 민간 투자가 병행되어 야 함을 직시하고 있다. 2) Better: 예산 규모 확대만으로 개발협력의 효과 성 제고에 한계가 있기 때문에 개발협력 사업의 품질을 제고하고자 한다.

따라서 IFAD는 국가별 프로그램별 전략 목표를 대상국 정부정책과 연계하 여 설정하고 목표 달성을 위한 무상지원 프로젝트를 추진하는 방식을 채택 하고 있다. 구체적인 방향은 다양한 문제에 접근하기 위해 실제 농촌지역 주민이 직면하고 있는 어려움을 분류하여 이를 프로젝트 시행을 통해 개선 하는 것이다. 세부사항은 농촌주민의 습득력 강화, 필요한 지식개발 및 증 거제공을 통해 사업추진 시점에서부터 시행까지의 품질을 제고함은 물론 정책 수립에 참여하여 대상국 정부와의 협력체계를 강화는 것이다. 3) Smarter: 상대적으로 비용대비 효과적인 개발협력 사업의 결과를 제시하는 것과 연계되어 있다. 이를 위해 IFAD는 본부의 모든 부서와 국별 사무소의 협력을 강화하여 주어진 자원을 효과적이고 효율적으로 활용하고자 한다.

5.2. IFAD의 중장기 전략(2016~2025)

IFAD의 전략적 비전은 1) 절대빈곤을 퇴치하고, 2) 농촌지역 주민생활에 자긍심을 고취시키며, 3) 지속가능한 농촌생활 여건 조성을 통해 번영의 메 시지를 전파하고, 4) 자립적인 식량안보를 성취하여, 5) 농촌지역의 젊은 세 대에게 보다 나은 삶을 영위할 수 있게 하는 것이다. 위에서 언급된 비전을 실행하기 위해서 IFAD는 1) 빈곤인구의 사회·경제적 역량 강화, 2) 빈곤인 구를 위한 제도적 지원체계 강화, 3) 빈곤인구의 경제활동 다양화와 수익성 및 생산성 제고, 4) 빈곤인구의 국가경제 참여 확대, 5) 빈곤인구의 영양을 고려한 식량 제공, 6) 환경 친화적 재화 공급 확대에 초점을 두고 있다. 더 불어 초점 그룹은 농업 가치사슬 내에 종사하는 소규모 농민과 수산업 종사 자이며, 특히 여성, 소수민족(원주민), 그리고 젊은 세대가 대상이다.

<그림 4-9> IFAD의 SDGs 관련 전략 및 목표

자료: IFAD(2016)를 토대로 저자 재구성.

1IFAD의 중장기 전략은 전략적 비전과 전략적 목표(overarching goal)를 통해 SDGs 달성에 기여하는 것이 주요 목적이다. 전략적 목표는 위에서 언급하였듯이 소득 증대와 지속가능하고 회복가능한 생계수단의 조성을 통해 식량안보 강화와 빈곤을 퇴치하는 것이다. 또한 중장기 전략은 IFAD 의 5가지 사업 추진원칙(principles of engagement)에 준하여 실시하고자 한다. 5가지 원칙은 1) 집중(targeting), 2) 권한 강화(empowerment), 3) 양 성평등(gender equality), 4) 개혁, 학습 및 규모 확대(innovation, learning and scaling up), 그리고 5) 협력 강화(partnerships) 등이다. IFAD가 지원하 는 모든 개발협력 사업은 농촌 빈곤인구에 집중하여 경제·사회적 역할 강

화를 통해 양성평등을 촉진하여 학습과 규모 확대를 토대로 한 개혁을 지 향하고 효과적이고 효율적인 협력관계를 구축하는 데 초점을 두고 있다.

SDGs와 관련하여 IFAD는 목표 1, 2, 5, 8, 10, 13, 15가 농업부분이 직 접적인 연관이 있다고 판단하고 있기 때문에 실제 전략적 목적은 1) 농촌 빈곤층의 생산능력 증대, 2) 시장참여를 통한 소득 증대, 3) 경제활동의 환 경적 지속가능성 및 회복력 강화로 설정하고 있다. 더불어 중점 분야로는 전략 목적 1)과 관련하여 천연자원의 접근성 강화, 농업기술 및 생산 서비 스 접근성 강화, 포괄적 금융서비스 제공과 빈곤인구의 영양을 제고하는 것이며, 전략 목적 2)를 위해 농기업 및 고용기회의 다양성 확대, 농업분야 투자 환경 조성, 생산자 조직 구축, 그리고 지역 인프라 구축 등이다. 또한 전략 목적 3)은 기후변화와 환경적인 지속가능성을 고려한 사업을 추진하 는 것이다<그림 4-9>. 특히, 협력 강화는 SDGs 17과 연관되어 있으며, 로 마에 위치하고 있는 국제기구(FAO, WFP) 등과의 협력이 우선순위이다.

더불어 IFAD는 지속가능성 강화를 위한 민관협력 사업의 확대를 통해 새 로운 비즈니스 모델, 일명 4P(Public-Private-Producer-Partnership)를 도입 하고자 한다.

5.3. 성과관리 방안

기본적으로 IFAD는 중장기 전략의 성과를 측정하기 위해 성과측정틀 (Results Measurement Frameworks: RMFs)을 도입하였으며, 사업 수행 중 애로 사항의 개선을 위해 추가 지원 등이 이루어질 수 있게 전반적인 지원 체계를 개편하고자 한다. 결과적으로 IFAD의 성과관리는 기존의 성과중심 접근법(Results-Based Approach: RBA)에서 추가 지원이나 보충 지원 (complementary support) 등이 이루어질 수 있는 체제로 전환되면서 변화 이론(Theory of Changes)을 도입하고 있는 중이라 해석할 수 있다. 특히, 변화이론의 도입은 개발협력 사업의 구성, 시행, 예산집행 절차 등에서 다 양한 변화를 추구하고자 하는 것으로 우리나라에게 주는 시사점이 크다.

IFAD가 도입하고 있는 변화이론의 절차 및 활용 과정은 첫째, 장기성과 (long-term outcome)를 구체화하고, 둘째, 변화과정(pathway of change)을 발 전시키며, 셋째, 성과를 측정 가능하도록 현실화(operationalize)하고, 넷째, 개발협력 사업 및 활동(intervention)을 정의하며, 다섯째, 가정(assumption) 을 명확히 하는 것이다. 변화이론의 적용 과정은 1) 변화이론 과정을 실행하 는 첫 단계로 성과에 대한 개념을 명확히 하여 개발협력 사업(intervention) 이 다양한 구성요소를 기반으로 달성하고자 하는 목표에 초점을 두는 것이 다. 두 번째 단계는 통상 변화도식도(map)을 작성하는 단계로 변화과정 (pathway of change)을 구체화하는 핵심적인 과정이다. 이 단계는 성과와 관 련된 모든 전제조건을 구체화하여 장기목표 달성을 위해 일관되고 연속적인 변화가 달성되도록 하는 도구 또는 설계도를 작성하는 것이다. 이러한 변화 과정 맵을 중심으로 일련의 구체적인 일들이 계획되고 변화 이론이 전개되 기 때문에 매우 중요한 과정이라고 할 수 있다. 세 번째 단계는 성과를 측정 가능할 수 있도록 현실화(operationalize)하는 것이다. 이 과정은 측정 가능하 고 수집 가능한 데이터에 초점을 둔 성과 지표만 활용하는 경우가 많으나 창의적인 방법으로 지표를 반영할 필요가 있다.

일반적으로는 변화 과정 맵을 작성하고, 성과를 현실화한 이후에는 프로 그램, 정책, 활동 등을 구체화하는 경우가 많으나, 이 단계에서는 사업 실 행을 구체화하는 것이 아닌 장기목표 달성을 위한 일반적인 전략 수립이 중요하다. 따라서 네 번째 단계는, 사업 및 활동(intervention)을 정의하는 것이 필요하다. 특히, 사업 참여자가 만들어 낼 수 있는 성과와 목표 달성 이 불가능한 성과를 구분해 내는 것이 매우 중요하며, 이를 통해 변화과정 맵의 성과 내에서 실질적으로 발전시킬 전략을 결정하게 되고 예상되는 결 과를 통해 사업 관리를 합리적으로 할 수 있게 된다. 마지막으로는 가정 (assumption)을 명확히 하는 것이 필요하다. 변화이론은 주로 두 가지 형태 의 가정이 중요하다. 우선 각 전제조건이 변화과정 맵의 결과 달성에 있어 서 ‘왜 중요한지’와 ‘그 전제조건은 장기성과를 가져오는 데 충분한지’에 대한 가정이 명확해야 한다. 특히, 변화과정 맵의 작성을 통해 수행하고자 하는 개발협력 사업의 효과성이나 성과도출이 어려울 때 인과관계를 분석

하여 대체사업(substitute)이 아닌 보완적 사업(complementary)이 시행될 수 있도록 하는 것이 변화이론의 핵심이다.

5.4. 시사점

IFAD는 농림수산 분야와 관련 있는 SDGs 목표 선정을 토대로 전략적 비전, 상위 목표, 세 가지의 전략 목적, 중점 분야, 성과와 성과확산 방안을 중장기 전략에 포함하고 있다. 이는 IFAD가 추진 또는 지원하고 있는 모 든 개발협력 사업의 목표를 SDGs와 연계하여 시행하고자 하는 의미이며, 관련 SDGs 목표별 중점 추진 분야를 선정하여 국별 성과관리를 통해 국제

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