3.1. 사업연계의 필요성
우리나라 유상원조와 무상원조의 주관기관과 시행기관이 분리되어 있으 며 유상과 무상원조 정책이 개별적으로 수립되고 추진되어 왔다. 유상원조 는 EDCF가 전담하고 있으나 무상원조는 KOICA 이외에도 30개가 넘는 정부부처, 지방자치단체 등이 사업시행기관으로서 예산을 확보하고 직접 혹은 사업수행기관을 선정하여 참여하고 있다. 이러한 현상은 분야별 전문 성을 활용하고 동원한다는 나름대로의 의의가 있다. 그러나 분절화와 사업 중복으로 인한 비효율의 경향이 늘어간다는 우려도 있다(박복영 외 2015).
이러한 비효율성 우려를 해소하기 위하여 정부는 국제개발협력위원회 등 부처 간 논의 기회를 확대하고 사업 간 연계, 통합 등 조정에 많은 노력 을 기울였다. 아울러 사업 중복과 부실화를 방지하고자 유·무상 종합심사
시스템을 수립하였다. 중복 가능성이 큰 사업을 위주로 사전 배제 또는 사 업 연계 권고를 하는 방향으로 사업심사 절차를 개선하였다. 2013년에 시 작한 유·무상 조정 및 통합 권고는 47개에서 2016년에 134개로 늘어났다 (관계부처 합동 2015: 43). 이처럼 연계 권고에 따라, 서로 다른 기관이 시 행하는 두 사업을 묶어 추진하는 사례가 증가하지만 사업 타당성 심사 단 계 이후, 연계된 사업을 관리하기 위한 체계는 미비하다.
특히, 농업·농촌개발 분야에서는 농업 생산 및 가공 인프라 구축과 기술 지원에 더불어, 새마을운동의 취지와 핵심요소를 반영하고 주민 역량강화 활동을 결합한 농촌종합개발 사업을 진행한 비율이 다소 높다. 이러한 농 촌개발 사업은 패키지형으로 지원이 이루어지기 때문에 다양한 분야의 전 문기술과 지식이 필요하며 사업의 지리적 범위나 예산규모도 큰 편이다.
지리적 근접성과 협력분야의 유사성을 근거로 사업을 연계하면 더욱 장기 적이고 효과가 큰 사업으로 이행 가능하다. 그러나 농업개발협력 분야의 사업시행 및 수행기관이 소수로 국한되어 있으며 해당 분야의 기관이 다른 기관의 사업 연계를 이루기 위하여 사전타당성 조사 단계 전후에 협의를 실시하는 사례는 거의 없다.
생산과 가공 인프라를 구축하는 사업을 실시하더라도, 단지 농기계와 건 설 관련 전문가뿐만 아니라 농업생산과정과 가치사슬의 전반을 포괄적으 로 이해하는 농업분야 전문기관이나 인력이 필요하다. 주민 교육수준과 현 지 기술 수준을 파악하고 그에 적합한 기술과 원조방식을 채택하는 경험을 축적한 원조시행기관의 참여도 필요하다. 이처럼 하나의 사업을 구성하는 여러 가지 요소별로 전문성을 갖춘 기관들이 사업을 연계하고 협업함으로 써, 예산을 효율적으로 사용하고 사업의 효과를 극대화할 것으로 기대할 수 있다. 그러나 현재는 사전협의를 통하여 체계적으로 사업 연계가 이루 어지기보다는, 개별적으로 사업이 시작된 후에 사후 연계되는 경우가 대다 수이다. 주요 개발협력 담당기관들이 사업 형성과정에서부터 사업연계를 위하여 활발히 협의할 수 있는 체계가 필요한 시점이다.
3.2. 분석자료 및 방법
농업분야 개발협력 사업의 연계와 협업 현황을 파악하기 위하여 정부가 연계를 지원하기 위하여 마련한 정책과 제도를 살펴보았다. 먼저, 일반적 인 협업과 조정 절차를 파악하고 각 조정 단계를 관여하는 협의회나 절차 를 조사하였다. 유상과 무상원조 간의 연계, 무상원조 사업 간의 통합을 도 모하기 위한 정례적 협의회와 지원제도의 현황을 살펴보고 개선방안을 도 출하여 향후 전략에 반영하고자 하였다.
일반적인 ODA 협업 및 연계 조정 절차와 관련 논의가 이루어진 과정을 알아보기 위하여 보고서 작성시점까지의 국제개발협력위원회 본회의와 평 가소위원회 회의결과를 살펴보았다. 우리나라의 ODA 전체 사업조정 절차 를 관장하는 국제개발협력위원회와 평가소위원회의 주요 안건으로서 협업 과 연계가 어느 정도의 빈도와 중요성을 가지고 다루어졌는지 살펴보면, 현 시점까지의 협업과 사업 연계 추진사항을 이해하는 데 도움이 될 것으 로 판단하였다.
다음으로는 협업과 연계 가능한 사업을 유형화하였다. 우리나라에서 추 진되는 가장 일반적인 사업연계 유형을 파악할 수 있도록 하였다. 정부차 원에서도 유·무상 원조 사업 간 연계모델을 제시한 바 있다. 여기에 실제 사업사례로부터 착안할 수 있는 연계 모델을 추가하고, 아직 선례는 없지 만 향후 연계사업 구상 시 활용 가능한 모델들도 추가하여 연계 가능 유형 을 정리하였다<표 3-18>. 사업 유형화는 연계 추진 현황을 파악하는 데 도 움을 줄 뿐만 아니라, 원조시행기관과 사업수행기관이 사업 연계를 구상하 는 단계에 필요한 참고자료가 될 것이라 판단하였다.
마지막으로 농업과 농촌개발 분야 사업 연계 사례를 조사하였다. 각 협 업 사례가 어떠한 연계 유형에 해당하는지 분류하고 사업의 추진경과나 결 과를 간략히 정리하였다.
3.3. 협업 및 연계 관련 정부정책
3.3.1. 일반적 협업 및 조정 절차모든 ODA 사업은 외교부가 주관하는 무상원조 관계기관 협의회에서 검 토되며 무상원조 관계기관 협의회 결과는 국무조정실이 주관하는 유·무상 원조사업 종합심사를 받게 된다. 국제개발협력위원회의 심사에서 사업 내 용이 유사하거나 지리적 근접성이 높은 지역을 대상으로 하거나 사업 수혜 대상이 유사하면 사업 중복 조정이 이루어진다. 사업 간 연계를 통하여 더 욱 큰 효과가 기대되면 연계방안을 제시하여 조정하는 것을 원칙으로 한다.
사업 조정 절차는 시기상 매년 1월 외교부가 무상원조 시행계획 작성 지 침을 공지하면서 시작된다. 3~4월경까지 각 무상원조 사업수행기관이 시 행계획을 외교부에 제출하면 무상원조관계기관협의회에서 1차 사업내용 검토를 실시한다. 외교부는 지역·분야별 분과협의회를 개최하여 다음 연도 의 시행계획을 심의하고 조정한다. 이후 국무조정실이 주관하는 유·무상원 조 사업 심사와 조정, 연간종합시행계획 의결을 거쳐, 조정결과와 연간종 합시행계획이 시행기관에 송부되는 것을 끝으로 공식적인 사업 조정 절차 가 마무리된다. 사업시행기관은 종합조정 결과에 따라 예산을 편성하면서 본격적으로 사업에 착수한다<그림 3-2>.
‘무상원조 시행계획 작성지침’
가 추진하는 프로젝트 사업 가운데 원조 집행과정의 전문성을 보완하기 위 하여 KOICA와 협업을 이루는 사례도 종종 있다.
다. 행정자치부의 지방자치단체
지방자치단체가 실시하는 개발협력 사업의 통합과 연계 가능성을 검토 하는 역할은 행정자치부가 맡는다. 각 지방자치단체의 개발협력 사업이 중 앙행정기관의 무상원조 프로젝트 사업과 연계할 수 있는지를 살펴, 통합과 조정 기제를 운영하는 것이 원칙이다. 그러나 지차제의 자체예산을 사용하 거나 독자적으로 사업을 추진하는 경우가 대부분이며, 행정자치부의 조정 기제는 실제로 활발히 작동하지 않는 편이다(관계부처 합동 2015: 42-70).
3.3.3. 유-무상원조 통합 및 조정 절차
가. 유-무상 관계기관 협의회
유-무상원조의 통합과 조정 절차는 무상원조 관계기관 협의회에서 무상 원조 통합조정이 끝난 후에 실시된다. 기획재정부, EDCF, 외교부, KOICA 4자 간 협의체가 운영되고 있으며 각 분야별 ‘유-무상 관계기관 협의회’도 연 2회 개최된다. 양 부처 간의 협의를 통하여 유상과 무상원조로 연계가 가능한 사업을 발굴하는 것이 관계기관 협의회의 주요 개최 목적이다. 4자 협의회가 개최될 때 분야별 관계기관 협의회가 함께 열린다.
나. 사업 2년 전 예비 검토제
한편, 국제개발협력위원회에서는 유무상 연계 가능성과 효과를 높이기 위하여 ‘사업 2년 전 예비 검토제’를 도입하여 시행한다. 사업에 착수하기 2년 전부터 관련 기관이 예비사업을 확인하고 연계 가능성을 사업 기획단 계에서부터 검토할 수 있도록 협의하는 시스템이다.
예비 검토제에서 제시하는 ODA 연계사업 유형은 대표적으로 3가지이 다. 대규모 유-무상 프로젝트와 사업구성요소 상 직접적 관련이 있는 사업 을 발굴하는 것이 첫 번째 유형이다. 대규모 프로젝트는 사업의 효과와 지 속가능성을 담보하기 위하여 분야별로 전문성을 지닌 여러 기관과 인력이 필요하다. 대규모 인프라 구축이나 마을 종합개발 사업과 같이, 사업 규모 와 범위가 클수록 사업 내용을 보완하기 위하여 유상과 무상 사업이 병행 될 필요가 있다. 2년 후 새롭게 시작하는 사업 가운데 대규모 프로젝트를 중심에 놓고 보완적인 성격의 사업이 기획되고 있다면, 사업을 연계하여 추진하는 방안을 고려할 수 있다.
국제개발협력위원회가 예비 검토제를 통하여 연계 권고를 하는 두 번째 유형은 각 기관들이 이미 추진 중인 예비사업의 내용을 일부 수정하여 다 른 유사사업과 연계하는 방안이다. 이미 각 기관이 다년간 실시하는 사업 은 대략적인 사업은 그 윤곽이 형성되어 있다. 특히 무상원조 사업 중 개 발컨설팅의 경우, 연간 또는 다른 시간 단위로 파트너국가와 지원 분야를
국제개발협력위원회가 예비 검토제를 통하여 연계 권고를 하는 두 번째 유형은 각 기관들이 이미 추진 중인 예비사업의 내용을 일부 수정하여 다 른 유사사업과 연계하는 방안이다. 이미 각 기관이 다년간 실시하는 사업 은 대략적인 사업은 그 윤곽이 형성되어 있다. 특히 무상원조 사업 중 개 발컨설팅의 경우, 연간 또는 다른 시간 단위로 파트너국가와 지원 분야를