(1) 현행 행위제한 내용
■현행「고도보존특별법」에서는 특별보존지구는 문화관광부장관의 허가를, 역사문화환경 지구는 시장, 군수, 구청장의 허가를 받도록 규정하고 있다.
●시행령 제23조에서 특별보존지구 안에서의 행위허가와 사전협의 등에 대해 문화관광 부장관의 권한을 문화재청장에게 위임하고 있다.
■특별보존지구 내에서는 건축물의 신축·개축·증축·용도변경을 할 수 없고, 수목의 벌
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
<그림 6-3> 고도관리 제도체계 일원화 개념도
계획적고도관리를위한제도개선과제제6장
채나 토지형질변경을 할 수 없도록 규정되어 있고, 옥외광고물 부착행위 등에 대해서도 허가를 받도록 되어있다.
■한편 역사문화환경지구에서는 신축·개축·증축·이축·택지조성·형질변경을 할 때는 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 되어 있고, 건물의 외형을 변경시키지 않는 내부시 설의 개보수·60m2 이하의 형질변경 등은 허가를 받지 않고 할 수 있도록 되어 있다.
■그리고 허가 시의 고려사항은 다음과 같이 문화재에 미치는 영향 여부 등을 고려하도록 하는 피상적 규정만 있어, 허가권자가 판단하기 어렵거나 규제의 실익을 거두기 어려운 문제가 발생한다.
<표 6-4> 고도보존특별법 상의 지구별 행위제한 내용
구분 특별보존지구 역사문화환경지구
허가권자, 금지 및 허가행위
● 법 제11조 1항: 문화관광부장관의 허가를 받은 경우를 제외하고는 다음의 행위 금지
·건축물 또는 각종 시설물의 신축·개축·
증축·이축 및 용도변경
·택지의 조성, 토지의 개간 또는 토지의 형질변경
·수목을 심거나 벌채 또는 토석류의 채취, 적치
·도로의 신설·확장 및 포장
·그밖에 역사적 문화환경의 보존에 영향 미치거나 미칠 우려가 있는 행위
● 령 제18조
·토지 및 수면의 매립·절토·성토·굴착·
천공 등 지형의 변경을 가져오는 행위
·수로·수질 및 수량에 변경을 가져오는 행위
·소음·진동을 유발하거나, 대기오염물질·
화학물질·먼지·열 등을 방출하는 행위
·오수·분뇨·폐수 등을 살포·배출·투기하는 행위
·「옥외광고물 등 관리법」시행령 제 4조 1항 각호의 광고물의 설치·부착 행위
● 법 제11조 2항: 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아야 함
·건축물 또는 각종 시설물의 신축·개축·증축 및 이축
·택지의 조성, 토지의 개간 또는 형질변경
·수목을 심거나 벌채 또는 토석률의 채취
·도로의 신설·확장
·그 밖에 역사적 문화환경의 보존에 영향을 미치는 행위로 대통령령이 정하는 행위
● 법 제11조 3항
·건조물의 외부형태를 변경시키지 않는 내부 시설의 개보수 등 대통령령이 정하는 행위는 허가를 받지 않고 할 수 있음
● 령 제19조
·토지 및 수면의 매립·절토·성토·굴착·
천공 등 지형의 변경을 가져오는 행위
·수로·수질 및 수량에 변경을 가져오는 행위
● 령 제20조: 허가받지 않고 할 수 있는 행위
·외부 형태를 변경시키지 않는 내부시설의 개보수
·60m2이하 토지의 형질변경
·고사한 수목의 벌채
·외형을 변경시키지 않는 개·보수
●시행령 제17조를 보면, 문화재의 보존에 미치는 영향, 고도의 역사문화환경에 미치는 영향, 문화재 분포예상지역의 보존에 미치는 영향, 보존사업과의 부합여부, 문화재 주 변 토지이용계획과의 부합 여부, 도시기본계획 및 도시관리계획 부합 여부 등을 고려 하도록 규정하고 있다.
■이와같은 현행「고도보존특별법」상의 행위제한 내용은 개발제한구역과 같은 일반적인 보존지역의 행위제한 내용과 유사하여, 고도지역의 특성에 맞는 역사문화환경의 유지 및 보존에는 한계가 있다. 특히 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 되어 있는 역사 문화환경지구의 허가체계도 일반지역에 적용되는「국토계획법」상의 개발행위허가제 와 크게 다르지 않다.78)
■특별보존지구, 역사문화환경지구는 고도의 지형적 조건과 주요 구성요소를 기초로 문화 재만이 아니라 시가지, 농경지, 산 등에도 지정될 수 있다. 그리고 현상보존 만이 아니라 역사문화환경의 조성을 위해 복원, 정비, 새로운 개발 등이 이루어져야 하는 지역이다.
따라서 이와같은 일반적인 보존지역의 행위제한 내용만으로는 고도의 역사문화환경과 경관을 조성하기 어렵다.
(2) 개선방안: 경관 관리적 관점의 행위제한 내용 및 지구별 관리지침 마련 필요
■특별보존지구와 역사문화환경지구의 행위제한 내용은 물리적인 개발을 규제하고 보존 하는 내용만이 아니라, 고도의 바람직한 역사문화환경과 경관 조성을 유도할 수 있는 경관 관리적 관점의 기준이 제시되어야 한다.
■고도의 역사문화환경과 경관을 제대로 조성하기 위해서는 건물 층수, 건물의 신축·증 축·개축, 형질변경 등의 개발행위만을 규제할 것이 아니라, 고도보존법령에 고도의 역 사문화경관에 직접적으로 영향을 미치는, 광고판, 주차장, 담장·지붕·건물외벽의 모 양·색채·재료, 노점상 입지 규제, 비닐하우스, 최소대지면적 등에 대한 규제를 할 수 있는 근거 규정을 두어야 한다.
■그리고 이 규정에 의거하여 지구별 특성을 감안한 지구별 고도관리지침을 마련할 필요 가 있다. 지구별 고도관리지침은 특별보존지구와 역사문화환경지구로 구분해서 지정하 는 상세지구의 지정목적, 자연환경, 문화재 특성, 주변지역의 토지이용특성 등을 고려하 여 작성한다.
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78) 유사 보전구역의 행위제한 내용은 <부록 3. 유사 규제구역의 행위제한 내용> 참조.
계획적고도관리를위한제도개선과제제6장
●도로, 건물외부의 물건, 쓰레기 적치 시 과태료 부과, 전선 지중화.
●경관심의는 고도의 역사문화환경 및 경관에 미치는 영향, 문화재 및 문화재분포 예상지역 보존에 미치는 영향을 심의하여 허가여부 결정.
<표 6-5> 특별보존지구와 역사문화환경지구의 행위제한 내용(예시)
■지구별 고도관리지침은 고도를 효율적으로 관리할 수 있을 뿐만 아니라, 주민의 불필요 한 피해도 줄일 수 있다. 이러한 내용을 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
구분 건폐율 용적률 층수 허가를 받아서
할 수 있는 행위 금지행위 경관심의 허가권자
특별 보존 지구
20-60%
●1층 (단 문화재청장이 인정하는 경우 2층)
●시가지: 전통 한옥 건물과 전통상업시설의 개보수·증축·재축, 건물 외관변경
●시가지: 일정면적 이하의 토지분할
●임야, 하천: 건축물 및 시 설물의 신축·증축·개축, 옥외광고물, 토지분할·
합병, 토지형질 변경, 일정 높이 이상의 성토·
절토, 입목벌채, 조림·
육림, 토석채취, 임도설치, 수면매립, 수로변경
지붕, 담장, 대문모양, 건물외관 및 색채, 건물 자재, 간판
문화재청장
※단 ●고도보존계획에서 지정한 지역내 전통건물 신축 허용
●문화재청장이 인정하는 경우 일정면적 이하의 분할 허용
●문화재청장이 인정하는 산사태 등 재해방지공사, 간벌 가지치기 예외
역 사 문 화 환 경 지 구
시가지 (주거
· 상업
· 공업 지역)
40-60%
●주거지역:
2-4층 이하
●상업 공업 지역:
5-7층 이하
●주거지역: 단독·공동주택, 제1종 근린(사목 아목 제외), 제2종 근린생활 시설, 문화 및 집회시설, 교육연구복지시설
●그외 지역: 단독·공동주 택, 판매 및 영업시설, 의료 업무시설, 위락시설, 운동시설(실내낚시터, 골프장 제외), 업무시설, 숙박시설, 위락시설, 관광 휴게시설,
●일정면적 이하의 토지 분할 제한
건축물 지붕, 외관색채, 광고 간판
도지사 (시장, 군수)
자연 (녹지·
관리·
농림·
자연 환경 보전 지역)
20% 40% ●2층 이하 ●농가주택, 농업·임업·
어업관련 시설
※단, 고도보존계획에서 지정한 지역 내 주거, 근린생활시설, 교육문화 시설, 상업시설, 숙박시설, 위락시설, 신축허용
※농경지에 비닐하우스 설치 시 보조금 지급 삭감(또는 비닐하우스 철거시 보조금 지급)
●임야, 하천: 건축물 및 시설물 신축, 옥외광고물, 토지분할·합병, 토지 형질변경, 일정 높이 이상의 성토·절토·굴착, 입목벌채, 조림·육림, 토석채취, 임도설치, 수면 매립, 수로변경 (단, 문화 재청장이 인정하는 산사태 등 재해방지공사, 간벌 가지치기 예외)
지붕, 담 장, 대문 모양, 건 물 외관 및 색채, 간판
도지사 (시장, 군수)
역사조망경관 조성을 위한 높이 규정
■고도의 조화로운 역사문화경관 축을 조성할 수 있도록 지구별 건물높이를 규정하여, 중 요 조망점에서 산, 하천, 왕궁, 사찰, 산성 등과 같은 고도 구성요소의 조망축을 확보하 여야 한다.
■현재는 도시계획조례에 의해 미관지구나 최고고도지구를 지정하여 건물 높이를 규제하 고 있으나, 개별 문화재를 중심으로 한 부분적 조망축 확보에 초점이 맞추어져 있다. 이 에 따라 고도구성요소간의 조망축이 단절되고, 전체적인 역사문화환경 경관축이 형성되 지 못하는 문제가 있다.
■고도구성요소간의 경관적 조화와 조망권을 확보할 수 있도록 고도구성요소의 특성과 주 변지역 특성을 고려한 건축물 높이를 지구별 고도관리지침으로 관리할 필요가 있다.
건물의 색채·지붕·외부 시설물 설치에 대한 규정
■건물외벽과 지붕의 재료, 색채, 담장, 창문 및 문 모양, 물탱크, 쓰레기통 등의 외부 시설 물 설치 등에 대한 지침을 제시하여 고도경관의 실질적 보존 및 조성효과를 거둘 수 있 도록 한다. 특히 건물의 지붕모양과 색채는 특별한 관리 규정을 두도록 한다.
●오스트리아 잘츠부르크에서는 고도지역을 보존1지구(특별보존지구에 해당)와 2지구 (역사문화환경지구에 해당)로 나누어, 간판의 부착 및 변경, 차양, 창문과 건물의 분류
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
※ 참고: 잘츠부르크 고도보존시행규정(건물 전면부에 대한 사항 예)
●건물의 전면부는 도시미관과 어울리는 특수 방식의 모르타르칠을 해야하고, 수작업으로 도장 해야함
●스크라피토와 같은 모르타르칠 장식이나 특정한 모양의 자국을 찍는 방식은 사용될 수 없음
●단색의 모르타르재료는 사용될 수 없고 여러색을 사용해야하고, 광택이 나거나 건물표면을 번쩍거리게 하는 도장재료 사용 불가, 합성수지가 5% 이상 포함된 도장 재료 사용 불가
●전면부는 자연석을 사용해야하며, 그 지역 특유의 방식으로 조성해야하고 오래전에 형성된 것처럼 보이게 할 경우에만 마무리 덧칠을 할 수 있음(위층에는 덧칠을 할 수 없음)
●추녀의 물받이, 배수관이나 전면부 함석, 통풍구 배기구도 회칠해야함
●건물 전면부에는 통풍구 배기구 설치 불가하고, 전면부에 안테나 설치 금지
●전면부의 창문은 나무로 만들어져야 하며, 쌍분합문으로 제작해야함
●이외에 지붕의 형태, 색채, 재질 등등에 대해 구체적으로 규정