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古都
고도보존 기초조사 연구 I 총괄편 I
古都
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古 都
문 화 재 청
·국 총 괄 편
02 07
·8
고도보존 기초조사 연구I총괄편I
문화재청장 귀하
이 보고서를“고도지역 지구지정을 위한 기초조사 연구” 의 최종보고서로 제출합니다.
2007. 8.
국토연구원 원장 최병선
고도보존 기초조사 연구I총괄편I
고도보존 기초조사 연구I총괄편I
참여연구진
연구책임 선임연구위원 채미옥
연구진 선임연구위원 양하백
연구위원 민범식
김광익
책임연구원 김진범
연구원 송하승
이난경
안인향
1. 연구배경 2
2. 연구목적 4
3. 연구범위 4
4. 연구방법 4
1) 연구의 기본틀 4
2) 연구수행체계 6
3) 연구방법 7
5. 기대효과 11
6. 보고서 구성체계 12
1. 관련 법체계 16
1) 문화재보호법 16
2) 국토계획법 19
3) 고도보존특별법 20
2 고도지역의 문화재 관련 규제 현황 21
1) 경주시 21
2) 부여군 24
3) 공주시 26
4) 익산시 28
1. 고도(古都)의 개념 32
1) 문화재, 역사도시, 문화도시, 그리고 고도 32
2) 고도로서의 경주, 부여, 공주, 익산 36
2. 고도의 역사문화환경과 고도구성요소 40
1) 고도의 입지요건과 조직 40
2) 고도의 역사문화환경과 고도구성요소 41
3. 계획적 고도관리의 필요성 44
1) 사회적 여건변화와 고도관리 44
2) 계획적 고도관리의 필요성과 효과 50
1. 계획적 고도관리의 기본전제와 기본방향 88
1) 기본전제 88
2) 기본방향 92
2 계획적 고도관리 방안 94
1) 고도 전체 95
2) 고도읍지의 핵심지역 96
3) 고도활성화를 위한 관리방안 98
3. 계획적 고도관리를 위한 지구지정 방안 105
1) 지구지정의 기본원칙 105
2) 보존지구 지정의 공간 범위 108
3) 지구지정 방안 109
4) 지구별 고도관리 방안 112
Contents
1. 로마의 역사도심지구 계획 56
1) 역사도심지구 관련 법제도 56
2) 도시차원의 Zoning에 의한 역사문화환경 조성 57
2. 잘츠부르크의 고도보존계획 61
1) 역사문화환경 조성 관련 법제도 61
2) 고도의 역사문화환경 보전 및 관리 62
3. 톨레도의 고도 특별계획 66
1) 고도의 역사문화환경 조성 관련 법제도 67
2) 톨레도 고도지구의 일반현황 69
3) 고도의 역사문화환경 보전 및 관리 70
4. 외국 제도의 특성 및 고도보존특별법과의 비교 80 1) 외국의 역사문화환경 조성을 위한 제도의 특성 80
2) 외국 제도와 고도보존특별법의 특징 비교 82
160
174
1. 고도보존제도 상의 개선 118
1) 특별보존지구와 역사문화환경지구의 개념 개선 118 2) 고도보존계획과 보존지구 지정 절차의 개선 119
3) 고도보존계획의 성격 및 내용 정립 123
4) 고도보존계획 수립 주체의 보완 125
5) 고도의 역사문화환경 관리체계의 정비 126
6) 행위제한 내용의 개선 126
2. 도시(기본·관리)계획 관련 개선과제 139
1) 용도지역 변경을 통한 지속적 보전관리 기반 구축 139
2) 도시계획조례 상의 행위제한 개선 140
3. 보존지구 지정에 따른 손실보상 및 지원 방안 142
1) 보상 143
2) 주민지원 143
3) 중·장기적 보상 및 재원마련 방법 146
1. 계획적 고도관리의 국내사례 166
2. 국내의 경관관리 제도 현황 170
3. 유사 규제구역의 행위제한 내용 171
Contents
<표 1-1> 구축 기초DB 및 출처 9
<표 2-1> 문화재보존을 위한 규제 내용 18
<표 2-2> 용도지구별 규제 방법 19
<표 2-3> 문화재 보존관련 법의 비교 21
<표 2-4> 경주시 행정구역 면적 현황 21
<표 2-5> 경주시 문화재 관련 법의
행위제한 내용 및 지정 면적 현황 23
<표 2-6> 부여군 행정구역 면적 현황 24
<표 2-7> 부여군 문화재 관련 법의
행위제한 및 지정면적 현황 25
<표 2-8> 공주시 행정구역 면적 현황 26
<표 2-9> 공주시 문화재 관련 법의
행위제한 내용 및 지정 면적 현황 27
<표 2-10> 익산시 행정구역 면적 현황 28
<표 2-11> 익산시 문화재 관련 법의 행위제한
및 지정면적 현황 28
<표 3-1> 역사환경 보전에 대한 사회적 패러다임 변화 45
<표 3-2> 도시기능의 변화 45
<표 3-3> 고도보존특별법에 따른
계획적 고도관리의 효과 비교 53
<표 4-1> 고도지구 기능별 면적 분포 69
<표 4-2> 고도지구의 토지이용 분류 69
<표 4-3> 건축물 층수별 최대높이 규제 및 건축계수 75
<표 4-4> 지구단위사업의 4가지 모델 77
<표 4-5> 톨레도 고도의 재원(2005년) 78
<표 4-6> 역사문화환경 조성을 위한 계획별 체계 82
<표 4-7> 고도보존 발전단계별 특징 85
<표 5-1> 지구지정 공간 범위에 따른 장·단점 비교 107
<표 5-2> 지구별 고도관리 방안(예시) 115
<표 6-1> 지구개념의 개선안 119
<표 6-2> 기초조사와 고도보존계획 내용 120
<표 6-3> 계획별 주요 고려요소 비교 123
<표 6-4> 고도보존특별법상의 지구별 행위제한 내용 127
<표 6-5> 특별보존지구와 역사문화환경지구의
행위제한 내용(예시) 129
<표 6-6> 고도범역 내 필지 규모 분포 133
<표 6-7> 고도지역의 도시계획조례 규제 내용 개선 141
<표 6-8> 주민지원 대책 145
<표 6-9> 시군별 문화재 관련 보존지구 면적 현황 148
<표 6-10> 용적률 가치 산정방식 154
<표 6-11> 고도보존 재원마련 및 지원 방안(예시) 157
<표 7-1> 전주 한옥마을 사업 개요 167
<표 7-2> 사업내용 167
<표 7-3> 한옥마을 조성 전·후 지가수준 비교 168
<표 7-4> 낙안읍성 조성사업 개요 168
<표 7-5> 연도별 관람객 변화 169
<그림 1-1> 고도지역 지구지정의 배경 3
<그림 1-2> 연구의 기본틀 5
<그림 1-3> 연구수행체계 6
<그림 1-4> 연구흐름도 7
<그림 1-5> DB 구축 체계도 9
<그림 1-6> 고도역사환경 영향권 분석 개념도 11
<그림 1-7> 보고서 구성체계 13
<그림 2-1> 문화재 관련 법체계 20
<그림 2-2> 경주 도심지역 문화재 관련 규제 현황도 22
<그림 2-3> 부여 도심지역 문화재 관련 규제 현황도 25
<그림 2-4> 공주 도심지역 문화재 관련 규제 현황도 27
<그림 2-5> 익산 금마일대 문화재 관련 규제 현황도 29
<그림 3-1> 문화도시, 역사도시, 고도 36
<그림 3-2> 지명으로 살펴본 경주 연대기 36
<그림 3-3> 지명으로 살펴본 부여 연대기 37
<그림 3-4> 지명으로 살펴본 공주 연대기 38
<그림 3-5> 지명으로 살펴본 익산 연대기 39
<그림 3-6> 고도의 구성요소 44
<그림 3-7> 빌바오 구겐하임미술관과 그 주변 재생사업 46
<그림 3-8> 개발제한구역 해제 후 난개발 사례 53
<그림 4-1> 로마의 역사도심지구 (Centro Historico) 56
<그림 4-2> 로마시 도심부 외곽에 조성된 신도시 57
<그림 4-3> 로마시 도시마스터플랜에서의 도심부 zoning 58
<그림 4-4> A zone 전경 59
<그림 4-5> B zone 사례지역 60
<그림 4-6> 역사도심지구 진출입 차량통제 60
<그림 4-7> 잘츠부르크의 보존지구 Ⅰ,Ⅱ 62
<그림 4-8> 보존지구 Ⅰ의 전경 63
<그림 4-9> 건축물 규정 적용 예 64
<그림 4-10> 톨레도의 위치 66
<그림 4-11> 톨레도의 전경 66
<그림 4-12> 톨레도의 위치 67
<그림 4-13> 톨레도 고도지구 및
그 주변지역 관련 법체계 68
<그림 4-14> 톨레도 고도지구 지정 지역구분 70
<그림 4-15> Centro-Zocodover 지역(상업지역) 71
<그림 4-16> 「토지법」따른 지구지정 현황도 72
<그림 4-17> 특별보존지구 대상지 현황 72
<그림 4-18> 보호지구 대상지 현황 73
<그림 4-19> 건축물 높이 측정 기준 75
<그림 4-20> 콘소르시오의 지원에 의한
주거환경개선사업(사례) 79
<그림 4-21> 고도보존특별법과
각국의 유사제도와의 비교 83
<그림 4-22> 고도보존 사례지역 특성 84
<그림 5-1> 고도관리의 기본방향 93
<그림 5-2> 고도의 역사문화환경 조성방안 94
<그림 5-3> 시기적 관점의 고도 106
<그림 5-4> 공간적 관점의 고도 108
<그림 5-5> 지구지정 대안별 관계 109
<그림 5-6> 미래지향형 지구지정(안) 지정 기본원칙 110
<그림 5-7> 현실절충형 지구지정(안) 지정 기본원칙 111
<그림 6-1> 계획절차 비교 120
<그림 6-2> 고도보존계획 체계 개선 122
<그림 6-3> 고도관리 제도체계 일원화 개념도 126
<그림 6-4> 손실보상 및 보조금 지원 방안 142
<그림 6-5> 전국 문화재 관련 보전지구 현황 149
<그림 6-6> 용적률 유형 153
<그림 6-7> 고도지역 재정지원 개념도 157
<그림 7-1> 한옥마을 전경 166
<그림 7-2> 낙안읍성 전경 169
1. 연구배경 2
2. 연구목적 4
3. 연구범위 4
4. 연구방법 4
1) 연구의 기본틀 4
2) 연구수행체계 6
3) 연구방법 7
5. 기대효과 11
6. 보고서 구성체계 12
1. 연구배경
■1960년대 이후부터 진행된 급격한 도시화 과정에서, 우리의 옛도읍지인 고도(古都)는 역 사문화유산을 보존하기 위한 각종 규제조치를 받아왔고, 상대적으로 자산가치가 하락하 는 불이익을 당해왔다. 이에 대한 반작용으로 고도에 대한 개발요구가 늘고 있어 고도의 역사문화환경이 개발압력에 의해 훼손되거나 훼손될 가능성이 증가하고 있다.
■우리나라의 문화재 보존정책은 단일문화재 보존정책에서 광역적인 문화재 보존정책으 로의 전환을 모색해 왔으나, 크게 성공적이지는 못하였다. 특히 역사문화경관을‘문화재 가 있는 지역’으로 인식하는 편협한 시각이 지배적이었기 때문에, 문화재가 아닌 것은 모두 개발할 수 있다는 논리가 성립하여 문화재주변의 난개발을 막기 어려운 문제가 있 었다.
●1962년「문화재보호법」이 지정되면서 문화재보호를 위한 기본적인 틀이 형성된 이후 단일 문화재를 중심으로 하는 문화재보호정책이 주류를 이루어오다가, 1970년대부터 면적인 보존방법이 부분적으로 시도되어 낙안읍성, 하회마을, 양동마을, 성읍마을 등 을 민속마을로 보호하기 시작하였다.
●그리고 1984년 문화재주변의 경관까지 보존하기 위하여 사찰보호구역을 확대하고 향 토문화재 및 도지정문화재로 지정되어 있던 민속마을을 국가지정문화재로 승격시켰 다. 그리고「전통건조물보존법」을 제정하였다.
●그러나 문화재 주변까지 보존하고자 하는 시도는 공공지원 및 보상조치의 미비 등으로 크게 성공하지 못해, 1991년 가회동한옥보존지구가 해제되고 1999년「전통건조 물보존법」이 폐지되었다.
■이 과정에서 문화재 보존정책에 대한 개선 필요성이 제기되어 왔다. 첫째는 단일 문화재 를 보존하는 문화재 보존정책의 한계에 대한 문제제기이다. 효율적으로 문화재를 보존 하기 위해서는 문화재만이 아니라 문화재 주변을 둘러싼 환경을 포괄하여 보존하여야 한다는 광역적 보존정책의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다.
■둘째는 문화재 보존 관련 규제로 인한 손실보상 요구이다. 문화재구역 및 문화재 영향
고도의계획적역사문화환경관리방안총론편
검토권내 주민들은 문화재구역을 해제하거나 손실보상을 해주도록 요구해 왔다. 이 로 인해 광역적인 역사문화환경 보존뿐만 아니라, 문화재 자체의 보존도 많은 어려움 을 겪고 있다.
■「고도(古都) 보존에 관한 특별법(이하 고도보존특별법)」은 수십 년간 제기되어 온 광역적 문화재보존의 필요성 논의와 주민의 손실보상 요구를 제도화한 것이다.
●「고도보존특별법」은 문화재 보존정책에서 배제되었던 주민의 재산권을 보호하고, 단 일 문화재 보호에서 간과되었던 역사문화환경을 계획적으로 보존하기 위하여 제정되 었다. 2004년 3월 제정되어 2005년 3월부터 시행중에 있으며, 현재 경주, 부여, 공주, 익산이 고도로 지정되어 있다.
■「고도보존특별법」에서는 고도지역에 분포되어 있는 문화유적과 공간구조에 대한 기초 조사를 실시하고, 고도보존계획을 수립하여 고도보존사업을 시행하도록 규정하고 있다.
고도보존계획과 고도보존사업이 지속 가능한 형태로 이루어지기 위해서는, 다양한 관점 에서 고도의 역사적 골격과 현행의 공간조직을 체계적으로 분석하여 보존대상 지역범위 및 지구 지정(안)이 마련되고, 이를 뒷받침할 수 있는 제도개선방안이 검토될 필요가 있다.
연구의개요제1장
<그림 1-1> 고도지역 지구지정의 배경
2. 연구목적
■이 연구의 목적은 고도의 훼손된 역사적 골격을 복원하여 역사적 정체성을 확립하고 침 체된 고도지역을 활성화하고 생활환경을 개선하기 위하여,
●첫째, 고도지역에 대한 기초조사 자료를 구축하고,
●둘째, 계획적 고도보존 및 관리방안을 검토하여, 「고도보존특별법」에 규정된 특별보존 지구 및 역사문화환경지구 지정(안)을 제시하며,
●셋째, 계획적 고도관리를 위한 주민지원 및 제도적 보완사항을 제시하는 데에 있다.
3. 연구범위
■공간적 범위는 경주, 부여, 공주, 익산의 4개 고도지역을 대상으로 한다.
■내용적 범위는 고도의 개념정의, 고도보존계획 및 보존지구 지정에 필요한 기초조사와 DB구축, 지구지정(안) 마련, 고도의 마스터플랜작성 등이다.
●고도지역의 문화재 분포 및 분포예상지역 분석
●도시기본계획 및 관련계획체계 분석
●토지이용현황 및 건축물, 지가분포 등 분석
●외국의 문화유적 보존사례 분석
●고도의 미래상과 고도보존의 기본방향 설정
●특별보존지구 및 역사문화환경지구 지정(안) 작성
●특별보존지구 및 역사문화환경지구의 관리방안
●고도보존을 위한 법적·제도적 보완 방안
●손실보상 및 주민지원방안 검토
4. 연구방법
1) 연구의 기본틀
■Kevin Lynch는 도시를 점, 선, 면, 노드(node), 경계(edge)의 5가지 요소로 파악하였 다. 이와 같은 서구적 도시읽기로 우리나라의 고도를 해석하는 데는 한계가 있다. 우리
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
나라의 도시는 도로를 따라 형성된 아메바적 도시 형태이고, 특히 고도는 일반도시와 다 른 특성을 가지고 있다. 따라서 우리나라의 자연지형과 풍토적 특성, 고도의 특성을 고 려한 공간구조 해석이 필요하다.
■이 연구는 특별보존지구와 역사문화환경지구 지정(안)을 도출하기 위한 기초조사연구이 다. 지구지정을 통해 고도의 역사문화환경을 보존하고 정체된 고도를 활성화시키기 위 해서 다음의 세가지 측면에서 고도를 해석하여 고도의 공간적 범역을 설정하고 특별보 존지구와 역사문화환경지구지정(안)을 도출하도록 한다.
■우선 고도 읽기는 고도의‘역사적 골격’과 현재의‘도시적 논리’측면에서 접근한다.
●역사적 골격은 고도가 가진 고고학적 실체로서 역사유적의 공간적 분포를 분석하고, 아울러 역사유적은 없지만 정치적 사건이나 역사적 사건, 설화, 신화가 있는 장소를 기 초로 파악한다.
●도시적 논리는 도시계획을 기초로 가로망, 경관 등의 도시공간구조를 파악하고, 지가, 토지 이용, 건축물 분포 등을 기초로 현재의 고도가 가지고 있는 사회경제적 체계를 분석한다.
■이와 같은 고도의 역사적 골격과 현재의 도시조직을 기초로 고도를 해석하고, 문화재 분 포형태, 문화재 주변지역의 토지이용 유형 등을 고려하여 고도의 공간유형을 구분한다.
■고도 읽기와 해석으로 도출된 고도의 실체를 기초로 고도 보존하기, 도시활력 넣기, 고 도 보여주기의 세 가지 측면을 고려하여 고도보존의 기본방향을 설정한다.
연구의개요제1장
<그림 1-2> 연구의 기본틀
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
2) 연구수행체계
■이 연구는 국토연구원의 토지정책·도시계획·경관계획 전문가들로 전담연구팀을 구성 하고, 4개 고도지역 내 문화재 전문기관 등과 공동으로 연구를 추진한다.
■국토연구원은 기초조사 및 DB구축, 고도보존사업의 기본방향 설정, 지구지정(안) 마련, 법적·제도적 개선방안 등을 검토한다.
■문화재 전문기관은 문화재 분포 및 분포예상지역에 대한 조사, 문화재 관리상의 문제점 과 개선사항을 분석한다.
●경주 문화재 분포 및 분포예상지역에 대한 조사는「신라문화유산조사단」에서, 부여는
「충청문화재연구원」, 공주는「충청남도역사문화원」, 익산은「전북문화재연구원」에서 수 행한다.
■이외에 기초도면 구축 및 도면제작은 외부 전문기관과 공동으로 추진한다. 기초도면 구 축은 GIS 도면구축업체인「(주)유삼 C&C」에서 수행하고, 고도의 미래상에 대한 도면제 작은「(주)민우건축」에서 담당한다.
<그림 1-3> 연구수행체계
3) 연구방법
(1) 문헌조사
■고도에 관한 각종 문헌자료와 전문가 자문, 해외사례, 기초자료 분석을 통하여 고도에 대한 개념 정립 및 고도보존 방향을 설정한다.
■문화재 분포 및 분포예상지역, 역사적 사건, 설화, 옛 지도 등을 기초로 고도의 주 구성 요소를 분석하고 이를 기초로 옛 도읍지의 역사적 골격을 분석한다.
연구의개요제1장
<그림 1-4> 연구흐름도
●고도의 지형적 조건, 옛 지도를 기초로 분석한 옛 가로망, 문화재의 종류와 조성연대, 문화재구역 지정 여부, 현재의 문화재 관리상황, 문화재적 중요도, 설화 및 역사적 사 건 등을 분석하여 고도의 역사적 골격을 파악한다.
(2) 현지조사
■문화재 분포 및 분포예상지역은 지방 문화재 전문기관에 위탁하여 관련 자료를 조사한다.
●문화재 분포와 분포예상지역은「문화재보호법」에 규정된 문화재 중에서 지구지정을 하여 보존할 필요가 있는 문화재를 중심으로 조사한다.
■고도의 토지이용현황 및 건축물 분포, 경관, 고도의 역사문화유산보존 관련 문제점 등은 현지조사와 공무원 면담을 통하여 조사한다.
(3) DB 구축
■문화재 분포 현황 및 주변지역 현황을 분석할 수 있도록, 다음과 같은 기초도면과 대장 자료를 전산화하여 DB를 구축한다.
●도면정보: 인공위성 도면, 지적도, 국토이용계획도, 수치지형도, 지질도, 도시계획도, 생태자연도, 농지이용구분도, 산지이용구분도 등
●속성정보: 개별공시지가 전산자료, 건축물대장 등을 기초로 문화재주변지역의 토지이 용상황 및 건축물분포상황, 지가 등에 대한 기초자료
●문화재 정보: 문화재청 소관자료와 문화재 전문기관에서 조사한 문화재를 기초로 현행 문화재(보호구역 포함)의 종류 및 문화재 분포현황
■도면자료는 축척이 다양하여 쉽게 활용하기 어렵기 때문에, 동일 축척에서 필지별 경 계, 표고 등의 지형적 조건 등을 동시에 파악할 수 있도록 지형지번도(편집지적도)를 제작한다.
●지형지번도는 모두 전산화되어 있기 때문에 다양한 스케일의 도면을 출력할 수 있는 장점이 있다. 최종 결과물로 제시하는 도면집은 축척 1/5,000도면으로 작성한다.
●1/5,000 지형지번도는 필지별 지적경계를 확인할 수 있는 스케일이기 때문에, 필지별 로 관련정보를 확인할 수 있는 장점이 있어 지구지정 기준 마련 등에 편리하게 활용할 수 있다.
●그리고 추후 고도보존계획에 의한 보존지구 지정 시의 기초도면으로 활용하기가 용이 하다.
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
연구의개요제1장
<그림 1-5> DB 구축 체계도
구 분 자료출처 관리기관 축척 자료시점 자료형태
문화재 문화재현황도 문화재유적분포지도
문화재 전문기관 조사자료
경주·부여·
공주·익산 1:10,000 1998 2006. 4 SHP
지적도 지형지번도(편집지적도) LMIS, KLIS 건교부 2006. 12 SHP
지형도 수치지형도 LMIS 건교부 1:1,000
1:5,000 2006. 1 SHP
주제도
자연환경현황도 EGIS 환경부 1:25,000 2005 SHP
수치지질도 국가지질자원 정보센터 한국지질지원연구원 1:50,000 1999. 12 SHP
토지이용현황도 개별공시지가 전산자료 건교부 2005 SPSS
지가현황도 개별공시지가 전산자료 건교부 2005 SPSS
건축물현황도 건축물대장 전산자료 건교부 2006. 1 EXCEL
개발허가현황도 건축물·토지분할합병·
토지형질변경·허가 대장자료 경주·부여·공주 2000. 1 2006. 4 EXCEL
용도 지역
· 지구도
국토이용계획도 LMIS 건교부 2006. 1 SHP
농지이용구분도 LMIS 건교부 1:5,000 2006. 1 SHP
산지이용구분도 LMIS 건교부 1:25,000 2006. 1 SHP
문화재
보호구역 문화재GIS, LMIS, 지자체 도면 문화재청, 건교부,
경주·부여·공주·익산 2007. 1 SHP 도면 문화재관련
규제현황도 LMIS, 지자체 도면 건교부,
경주·부여·공주·익산 2007. 1 SHP 도면
기타 주제도 LMIS 건교부 2006. 1 SHP
<표 1-1> 구축 기초DB 및 출처
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
(4) GIS분석
■구축된 DB를 기초로 GIS분석을 하여 고도의 지형적 조건을 분석하고, 고도지역에 분포 되어 있는 역사문화유산의 분포현황과, 문화재구역 등의 공적규제 사항 등을 분석한다.
그리고 고도지역의 토지이용현황, 도시계획, 건축물 분포, 지가수준 등을 기초로 현재의 물리적 특성과 공간적, 사회·경제적 특성을 분석한다.
■아울러 국가지정 문화재, 도지정 문화재 등의 문화재 분포와 현재의 토지이용상황 및 건 축물 분포상황, 개발행위, 지가수준 분포 등을 비교 분석하여, 문화재주변의 토지이용 및 관리 현황을 분석한다.
■고도의 역사문화경관 측면에서 인공위성자료를 기초로 주요 역사문화유산과 그 주변지 역의 경관축 등을 분석한다.
(5) 고도 역사환경영향권 도출
■계량적 분석방법을 통해 고도구성요소의‘고도 역사환경영향권’을 분석한다. ‘고도 역 사환경영향권’이란 개별적인 고도구성요소가 결합하여 고도의 역사문화환경을 형성하 고 있는 세력권이라고 할 수 있다. 이는 특별보존지구와 역사문화환경지구를 지정하는 기준의 하나로 이용할 수 있다.
■고도 역사환경영향권은‘고도구성요소 선정’, ‘고도역사환경지수 산출’, ‘고도 역사환 경영향권 구분’의 3단계를 거쳐 도출한다.
■우선‘고도구성요소’는 이론적 검토를 거쳐 선정한다. 그 다음 GIS를 활용하여 고도구 성요소로부터 필지별 최단거리를 측정하고, 중력모형을 작성하여 고도역사환경지수를 산출한다. 마지막으로 고도역사환경지수를 표준화점수값(Z-값)으로 전환하여 지수값의 크기에 따라 영향력의 공간적 범위를 분류한다.
■Sj: 개별필지 j의 고도역사환경지수
■Dij: 고도구성요소 i와 개별필지 j까지의 거리 ■k: 거리상수(k=1)
(6) 연구자문 및 연구협의회 개최
■연구자문회의를 통해 고도지역 내 문화재관련 전문가 및 도시계획 전문가들로부터 연구 수행방법 및 연구결과에 대한 자문을 받고, 연구내용을 보완한다.1)
■도시계획 및 문화재관련 공무원과 연구협의회를 개최하여 고도별 특성에 따른 고도관리 방법 및 지구지정(안) 등에 대한 의견을 수렴한다.
■주민설명회 등을 개최하여 고도관리방향과 기초조사 결과 등에 대한 고도지역 주민의 의견을 수렴한다.
5. 기대효과
■고도지역 내 문화재, 토지이용, 건축물 등의 공간적, 물리적, 인문·사회적 특성 자료를 집대성하여 기초DB를 구축함으로써 고도지역의 체계적 관리체계를 구축한다.
■고도의 역사문화환경보존 및 도시활성화 측면에서 고도관리방안을 도출하고, 고도의 지
연구의개요제1장
1) 자문회의 및 연구협의회에 참여한 전문가와 공무원 명단은 <회의록> 참조.
<그림 1-6> 고도역사환경 영향권 분석 개념도
형적 조건, 공간계획적 특성, 역사문화경관적 측면을 종합적으로 포괄하는 지구지정(안) 을 작성함으로써 고도보존 효과를 높인다.
■보존지구 지정에 따라 발생하게 되는 주변지역 주민의 재산상의 손실을 최소화할 수 있 도록 주민지원 및 손익조정체계를 검토하여, 향후 고도지역 주민이 고도보존의 실익을 향유하고, 자발적 참여를 유도하는 체계를 구축한다.
6. 보고서 구성체계
■「고도지역 지구지정을 위한 기초조사 연구」보고서는「고도보존을 위한 역사문화환경 관리 방안」과 지역(경주, 부여, 공주, 익산)별「고도보존 기초조사 연구」로 구분하여 작 성한다.
●이론적 검토 등 공통이 되는 부분은 총괄 보고서인「고도보존을 위한 역사문화환경 관 리 방안」에 제시하고, 분석자료와 지구지정(안) 등은 지역별「고도보존 기초조사 연 구」에 수록한다.
■총괄보고서에 해당하는「고도보존을 위한 역사문화환경 관리 방안」에서는 고도지역관 련 법률체계, 고도 관련 이론검토, 계획적 고도관리방안 및 제도개선과제 등의 내용을 서술한다.
●고도 관련 이론체계에서는 고도의 개념과 고도구성요소에 대한 이론적 검토, 고도의 계획적 관리 필요성, 고도관리의 기본방향, 보존지구 지정의 원칙 및 관리방향 등을 제 시한다. 그리고 계획적으로 고도를 관리하는데 필요한 제도개선 과제를 제시한다.
■지역편에 해당하는「고도보존 기초조사 연구」보고서는 4개 고도지역별로 작성한다. 여 기서는 고도지역의 특성, 고도의 공간적 범역 및 역사적 골격, 도시조직 등의 현황분석 내용을 서술한다. 그리고 고도의 역사문화공간을 구분하고 특별보존지구와 역사문화환 경지구를 지정하는 방안을 제시한다. 아울러 고도의 미래상 구현을 위한 관리방향을 제 시한다.
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
연구의개요제1장
<그림 1-7> 보고서 구성체계
1. 관련 법체계 16
1) 문화재보호법 16
2) 국토계획법 19
3) 고도보존특별법 20
2. 고도지역의 문화재 관련 규제 현황 21
1) 경주시 21
2) 부여군 24
2) 공주시 26
4) 익산시 28
1. 관련 법체계
■고도보존과 관련된 법체계는 크게 문화재보호와 도시계획 측면의 법체계로 구분할 수 있 다. 문화재보호와 관련해서는「문화재보호법」이 주가 되고 있고, 도시계획적 측면에서는
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」, 「건축법」, 「도시계획조례」등이 있다.
■이외에 주민 지원 및 보상과 관련된 법으로서「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상 에 관한 법률」등이 있다.
1) 문화재보호법
■「문화재보호법」에서는 문화재2)와 문화재보호구역(이하‘문화재구역’)을 지정하며, 문화재구역 으로부터 일정거리 이내 지역(문화재 외곽 500m이내)은 문화재 영향 검토를 받도록 되어 있다.
고도의계획적역사문화환경관리방안총론편
2) 「문화재보호법」제2조에 규정된 문화재 중에서 문화재의 정의는 인위적이거나 자연적으로 형성된 국가적·민족적, 세계적 유산으로서 역 사적·예술적·학술적·경관적 가치가 큰 것으로, 유형문화재, 무형문화재. 기념물, 민속자료 등으로 구분된다.
1. 유형문화재: 건조물, 전적, 서적, 고문서, 회화, 조각, 공예품 등 유형의 문화적 소산으로서 역사적·예술적 또는 학술적 가치가 큰 것과 이에 준하는 고고자료.
2. 무형문화재: 연극, 음악, 무용, 공예기술 등 무형의 문화적 소산으로서 역사적·예술적 또는 학술적 가치가 큰 것.
3. 기념물: 가. 절터, 옛무덤, 조개무덤, 성터, 궁터, 가마터, 유물포함층 등의 사적지와 특별히 기념이 될 만한 시설물로서 역사적·학술적 가치가 큰 것.
나. 경치 좋은 곳으로서 예술적 가치가 크고 경관이 뛰어난 것.
4. 민속자료: 의식주, 생업, 신앙, 연중행사 등에 관한 풍습이나 관습과 이에 사용되는 의복, 기구, 가옥 등으로서 국민 생활의 변화를 이해 하는데 반드시 필요한 것.
이 장에서는 고도보존과 관련된「문화재보호법」, 「국토계획법」, 「고도보존특별법」을 검토하고, 현재 고도지역에 지정되어 있는 문화재보존관련 규제 현황을 분석한다.
■「문화재보호법」에서는 문화재 자체에 대한 허가사항, 문화재보호구역 내에서 이루어지 는 행위에 대한 허가, 문화재구역 주변지역에서 이루어지는 현상변경행위에 대한 심의 등을 규정하고 있다.
■우선「문화재보호법」상의 허가를 받아야 하는 사항은 문화재를 훼손하거나 반출하는 행 위, 문화재의 현상을 변경하는 행위 등이다.3)
●국가지정문화재 등의 현상을 변경하는 행위로서, 국가지정문화재를 수리, 정비, 복구, 보존·처리 또는 철거하는 행위, 국가지정문화재를 포획·채취·사육하거나 표본·박 제·매장·소각하는 행위 등은 허가를 받아야 한다.
●이외에 국가지정문화재 또는 문화재구역 안에서 행하여지는 다음 각목의 행위는 허가 를 받도록 규정되어 있다.
고도지역관련법체계제2장
●건축물 또는 도로·관로·전선·공작물·지하구조물 등 각종 시설물을 신축, 증축, 개축, 이축 또는 용도 변경하는 행위
●수목을 심거나 제거하는 행위
●토지 및 수면의 매립·간척·굴착·천공·절토·성토 등 지형 또는 지질의 변경을 가져오는 행위
●수로, 수질 및 수량에 변경을 가져오는 행위
●소음·진동 등을 유발하거나 대기오염물질·화학물질·먼지 또는 열 등을 방출하는 행위
●오수·분뇨·폐수 등을 살포, 배출, 투기하는 행위
●동물을 사육하거나 번식하는 등의 행위
●토석, 골재 및 광물과 그 부산물 또는 가공물을 채취, 반입, 반출, 제거하는 행위
●광고물 등을 설치, 부착하거나 각종 물건을 야적하는 경우
●명승이나 천연기념물로 지정되거나 가지정된 구역 또는 그 보호구역 안에서 동물, 식물, 광물을 포획 채취하거나 이를 그 구역 밖으로 반출하는 행위
●국가지정문화재를 탁본 또는 영인하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 촬영을 하는 행위
●국가지정문화재(보호물, 보호구역과 천연기념물 중 죽은 것을 포함한다)의 현상을 변경 (천연기념물을 표본(標本)하거나 박제(剝製)하는 행위를 포함한다)하거나 그 보존에 영향 을 미칠 우려가 있는 행위로서 문화관광부령으로 정하는 행위
3) 「문화재보호법」제34조, 동법시행령 제23조, 동법시행규칙 제30조.
■건설공사로부터 문화재를 보호하기 위하여 문화재 영향검토를 하도록 되어 있다. 문화 재 영향검토는 문화재구역 외곽경계로부터 500m이내 지역에서 건설공사를 할 때에, 문 화재에 미치는 영향과 문화재와의 경관적 조화여부를 검토한다.4)
●문화재구역의 외곽경계로부터 500m내외(지자체별로 차이, 주거·상업·공업지역은 200m)에 있는 주변 건축물들의 고층화로 인한 보전대상 역사경관의 왜소화를 방지하 고, 보전대상이 되는 역사경관의 스카이라인 형태를 보전하기 위해 건축물 높이, 용 도, 규모, 형태 등을 심의해서 제한한다.
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
구분 경주 부여, 공주, 익산
근거규정
문화재보호법 제90조 문화재보호법시행령 제52조 경상북도문화재보호조례 제26조의2
문화재보호법 제90조 문화재보호법시행령 제52조 충청남도지정문화재보호조례 제29조 전라북도문화재보호조례 제24조의2
규제방법 심의(문화재 영향검토)
대상
지정문화재를 대상
국가지정문화재, 도지정문화재, 문화재자료
지정문화재를 대상
국가지정문화재, 도지정문화재, 문화재자료
규제검토 대상범위
문화재(보호구역)외곽경계 500m 이내
- 단, 주거·상업·공업지역은 200m 이내 문화재(보호구역)외곽경계 500m 이내
심의시 검토내용
① 문화재와의 조화: 건축물(시설물) 용도, 규모, 높이, 모양, 재질, 색상 등
② 문화재 주변의 경관 및 조망의 훼손 여부
③ 시공 중(완공 후나 사용 중) 문화재보존에 영향여부
- 소음·진동 유발, 오·폐수, 유해가스, 화학물질, 먼지 또는 열 등 방출 우려
④ 지하 50m 이상 굴착행위 수반 여부
⑤ 수계·수량변경 또는 수질오염 여부
⑥ 고도경관 또는 역사·문화·자연환경 저해 여부
⑦ 매장문화재의 포장 여부
<표 2-1> 문화재 보존을 위한 규제 내용
4) -「문화재보호법」제90조
건설공사로 인하여 문화재가 훼손, 멸실 또는 수몰(水沒)될 우려가 있거나 그 밖에 문화재 주변의 경관 보호를 위하여@필요한 때에는 그 건설공사의 시행자는 문화재청장의 지시에 따라 필요한 조치를 하여야 한다. 이 경우 그 조치에 필요한 경비는 그 건설공사의 시행자가 부담한다. 건설 공사에 대한 인·허가 등을 하기 전에 해당 건설공사의 시행이 문화재보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하여야 한다.
- 동법시행령 제52조
문화재의 역사적·예술적·학문적·경관적 가치와 그 주변 환경 및 그 밖에 문화재 보호에 필요한 사항 등을 고려하여 그@문화재의 외곽 경계(보호구역이 지정되어 있는 경우에는 보호구역의 외곽 경계를 말한다)로부터 500m 안으로 한다. 다만, 문화재의 특성 및 입지 여건 등으로 인하여 문화재의 외곽 경계(보호구역이 지정되어 있는 경우에는 보호구역의 외곽 경계를 말한다)로부터 500m 밖에서 건설공사 하게 되는 경우에 해당 공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 500m를 초과하여 범위를 정할 수 있다.
- 동법시행규칙 제79조
행정기관이 영 제52조제3항에 따라 건설공사의 시행이 법 제34조제3호에 따른 행위에 해당하는지 여부를 검토하는@때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 관계 전문가 3인 이상(제1호 또는 제2호에 해당하는 자는 1명 이상이 포함@ @되어야 하고, 제4호에 해당하는 자는 1 명을 초과하여서는 아니 된다)의 의견을 들어야 한다.
고도지역관련법체계제2장
2) 국토계획법
■「국토계획법」에서 문화재 관련 규제내용을 보면, 주로 문화재 주변의 토지이용으로 인 한 문화재의 왜소화를 방지하는 경관관리 측면에 초점이 맞추어져 있다.5)
■「국토계획법」에서는 미관지구, 고도지구, 문화자원보존지구, 경관지구 등을 지정하여 건 축물의 높이나 용적률을 규제한다. 미관지구는 건축물의 용도, 층수, 형태, 색채 등을 규제 하고, 최고고도지구는 전체적인 역사문화환경을 저해하지 않도록 번화한 주거, 상업지 역에 지정하여 건축물의 높이를 규제한다. 이외에 경관지구와 문화자원보존지구가 지정 될 수 있다.
●조망권경관지구는 도시계획조례에 의해 지정되는 것으로 건폐율, 용적률, 건축물의 높 이, 규모 및 건축물의 형태 등의 건축제한을 내용으로 한다.
구분 용도
규제
건축물
높이, 층수 건축물 형태 색채 건폐율 용적률 비고
미관지구
- 역사문화미관지구
- 일반미관지구
○ ○
○ 지붕, 처마, 건물양식,
대문, 담장, 설비
○
○ 간판 및 광고물
규정 누락
경관지구
- 제1,2종경관지구
- 제1,2종수변경관지구
- 시가지경관지구
- 전통경관지구
○ ○
○ 외부색채, 대지안 조경
○ ○ ○
보존지구
- 문화자원보존지구
기존건축물 대수선, 문화재관리 건물만
가능
제1종, 제2종 지구단위계획
조망권경관지구 ○ ○
건축물 규모, 형태 ○ ○ 제1종, 제2종 지구단위계획
<표 2-2> 용도지구별 규제방법
5) 이외에 경주지역의 경우 문화재의 상당부분이「자연공원법」상의 국립공원으로 지정되어 관리되고 있다. 그리고 특별히 문화재 경관을 고 려해서 마련된 규정은 아니지만, 고도의 역사문화경관에 직·간접적으로 중요한 영향을 미치는「옥외광고물등관리법」이 있다. 국내의 시 가지, 농지, 산지, 하천 경관을 관리하기 위한 각종 경관관련 규정과 제도 내용은 <부록 2. 국내의 경관관리 제도 현황> 참조.
古都보존을위한역사문화환경관리방안총괄편
3) 고도보존특별법
■「고도보존특별법」은 점적인 문화재 보존방법의 한계를 극복하기 위하여 광역적으로 고 도의 역사문화환경을 보전함으로써 고도의 역사문화환경 보전의 실질적 효과를 높이기 위해 제정되었다.
●광역적 역사문화경관을 조성할 수 있도록 기초조사를 통하여, 고도보존계획을 수립하 고 특별보존지구와 역사문화환경지구를 지정하는 등 도시계획과 유사한 수준의 공간 계획적 고도관리방법을 규정하고 있다.
●또한 고도보존의 실천성을 높일 수 있도록 고도보존계획이 다른 법률에 의한 보존 및 개발 계획에 우선하도록 규정하여, 계획체계 내에서 고도보존계획의 위상을 공고히 하였다.
■아울러「고도보존특별법」은「문화재보호법」이나, 「국토계획법」보다 한층 강화된 사유 재산권 보상 및 공공투자조치를 규정하여 주민의 자산가치 손실문제를 최소화하고 지역 활성화를 도모하고 있다.
●「고도보존특별법」은@ 각종 인·허가 등의 의제, 수용 및 사용, 벌칙 및 과태료 등의 규 정을 강화하였고, 사유재산권 제한에 대한 보상 및 주민지원에 대한 규정도 강화하였다.
■이와같은「고도보존특별법」과「문화재보호법」, 「국토계획법」의 관계 및 그 차이를 정리 하면 다음 그림과 표로 정리할 수 있다.
<그림 2-1> 문화재 관련 법체계
고도지역관련법체계제2장
2. 고도지역의 문화재 관련 규제 현황
1) 경주시
■경주시는 1995년 경주시와 월성군이 통합되어 도·농 통합시가 되면서 기존의 도시계획 구역과 주변의 비도시지역을 포괄하여 1324.83km2에 이르는 광대한 시역을 가지고 있 다. 이 중에서 기존의 경주시 도시지역은 220.86km2이고, 그 외 외동읍, 양북면, 내남 면, 현곡면, 천북면 지역으로 구성되어 있다.
<표 2-3> 문화재 보존관련 법의 비교
구 분 문화재보호법 국토계획법1) 고도보존특별법2)
규제 및 행위제한 ○ ○ ○
지구지정
·문화재지정구역
·문화재보호구역
·문화재 영향 검토 심의 (200-500m)
·미관지구
·고도지구
·문화자원보존지구
·경관지구
·특별보존지구
·역사문화환경지구
공간계획 개념 × △ ○
공공 투자 조치 × × ○
사유재산권 보상 × × ○
주민지원 × × ○
주: 1) 「국토계획법」과 자자체 도시계획조례에 규정되어 있는 경관지구, 미관지구, 고도지구, 보존지구, 문화지구 등을 말함.
2) 「고도보존특별법」은 현행법과 문화재청에서 추진하는 개정 법률(안)의 내용을 함께 고려하여 정리함.
구 분 행정구역(A) 도시구역(B) B/Ax100
통합 전 경주시 218.87 220.86 73.71
경주시 1,324.83 365.79 27.61
동지역 외동읍 양북면 내남면 현곡면 천북면
221.15 109.79 120.07 122.03 55.74 58.15
220.86 12.20 30.68 16.20 12.33 7.33
100.00 11.08 25.55 13.27 22.07 12.59
자료: 경주시. 1995, 2006. 「경주시 통계연보」.
<표 2-4> 경주시 행정구역 면적 현황
(단위: km2, %)
