(1) 경제발전 수단으로서의 지역정책
① 시대적 배경
1960∼70년대 우리나라의 주된 국가정책 목표는 경제성장의 촉진이었 고, 수출산업 육성이 주요한 전략적 수단이었다. 제1차 경제개발계획 (1962∼66)에서는 자립경제기반을 목표로 기간산업의 육성, 농업생산력 증대, 이를 뒷받침할 에너지 공급원 확보, 사회간접자본 확충을 주요 정 책과제로 하였다. 이와같은 정책기조는 제2차 경제개발계획(1967∼71) 기 간에도 지속되어 정책목표를 자립경제 촉진에 두고 이를 달성하기 위한 정책과제로서 공업고도화 기반구축, 수자원 개발, 식량자급, 인구억제를 채택하였다.
1970년대에 들어와서 경제개발계획의 목표는 안정과 균형 개념이 도입 되었으나 최우선 목표는 여전히 경제성장이었다. 제3차 경제개발계획 (1972∼76)에서는 성장, 안정, 균형을 정책목표로 하여 주곡의 자급화, 중 화학공업의 건설, 사회간접자본 확대, 국토자원의 효율적 이용, 산업 및 인구의 적정분산을 주요 정책과제로 채택하였다. 제4차 경제개발계획 (1977∼81)에서도 제3차 경제개발계획의 정책기조를 받아들여 성장과 능 률의 목표하에 산업고도화 전략을 추진하였다.
② 정책기조
이 시기 우리나라 지역개발정책의 우선순위는 국가 경제발전계획의 효 율적 추진이라는 차원에서 산업입지 및 생산활동에 필요한 도로, 항만, 용수 등 사회간접자본 시설을 효과적으로 공급하는데 치중해 왔다. 당시
지역개발은 국가의 산업화를 촉진하여 경제성장을 이루는 것으로 이해되 었다. 산업화 초기단계의 가장 큰 문제점은 투자자원의 부족이다. 따라서 투자의 효율성 증대가 가장 중요한 정책적 판단기준이 된다. 투자의 효 율성 기준은 공간전략에도 적용되었다. 정부는 산업육성을 위한 사회간 접자본시설 투자의 효율성을 높이기 위하여 산업입지와 국토개발의 잠재 력이 높은 지역에 대한 집중 투자전략을 채택하였다. 이에따라 노동력 확보, 제품판매, 원부자재 확보의 용이성 등 접근성과 물적 기반시설 측 면에서 상대적인 우위성이 있는 서울-인천, 울산지역을 특정지역으로 선 정하였다. 그리고 구로, 부평, 울산공단을 조성하고, 원활한 생산활동을 위한 용수, 도로, 항만 등 하부구조를 건설하고, 영농, 관광, 국토자원의 개발을 위하여 자연자원의 잠재력이 높은 지역에 사회간접자본시설 투자 를 집중하였다. 잠재력이 높은 일부지역에 대한 집중적인 투자는 제한된 자원 속에서 급속한 경제성장을 달성하는데 크게 기여하였으나, 장기적 으로 지역불균형을 심화시킨 원인으로 지적되고 있다.
③ 제도적 수단과 조치
정부는 국토건설종합계획법(1963), 수출산업공업단지개발 조성법(1964), 수출자유지역설치법, 철강산업진흥법, 석유화학공업육성법, 지방공업개발 법(1970), 산업기지개발 촉진법(1973), 다목적댐법(1966)의 제정을 통하여 정책목표 달성을 위한 제도적 기반을 확립하였다. 아울러 1965년 특정지 역 및 수자원종합개발계획 등을 수립․추진하였다.
이 시기의 대표적인 정책사례는 산업화 촉진을 위한 서울-인천(1963), 울산특정지역(1966)의 지정․개발과 관광, 영농, 지하자원 등 국토 자원 개발을 위한 제주도(1966), 태백산(1967), 영산강(1967), 아산-서산(1967) 특정지역의 지정과 개발을 들 수 있다. 특정지역은 산업개발, 자연자원의 개발의 잠재력이 높은 지역으로 사회간접자본시설의 집중적인 투자대상 이 되었다. 산업화를 지원하기 위한 대표적인 개발사업은 구로공단, 창 원, 온산, 옥포, 여천, 울산, 미포, 포항, 구미, 이리 수출자유지역 등 대단
위 공업단지개발사업이 있다. 그리고 접근성 개선을 위하여 서울-인천간 (1967), 서울-부산간(1968), 언양-울산간 고속도로(1969), 호남고속도로 (1970), 영동고속도로(1971), 남해고속도로(1972), 동해고속도로(1974)가 완 공 또는 착수되었다. 현재 운영중인 상당수 고속도로의 투자가 기간 중 에 이루어졌다. 이와함께 제조업 생산에 필수적인 용수와 전력공급을 위 하여 대규모 다목적댐 건설이 추진되었다. 이 기간중에 완공 또는 착공 된 대표적인 다목적댐은 소양강(1967), 안동(1976), 대청(1977), 충주다목 적댐(1978)이 있다. 1960∼70년대에 완공 또는 착공된 다목적댐의 총용량 은 89억9천만 톤/년으로 1996년 현재 다목적댐 총용량 110억 8200만톤/
년의 81.1%를 차지하여 산업화를 위한 물적 기반형성을 위한 집중적인 투자가 이 기간 중에 이루어졌음을 보여주고 있다.
한편, 수도권집중 억제시책은 1964년 대도시인구집중 방지대책 이후 정책적 관심사항이 되었다. 1970년대에 들어와서 정책적 제도와 방안들 이 제시되기 시작하였다. 예를들면 1972년에는 수도권공장 신․증설 억 제, 공공기관 이전 및 개발제한구역의 설정, 1977년에는 수도권인구 재배 치계획을 수립하고, 임시행정수도 건설을 구상하기에 이르렀다. 이 당시 에 수도권정책은 제도적인 기반구축에 치중한 반면, 실천적인 집행은 미 흡하였다.
(2) 지역균형개발 수단으로서 지역개발정책
① 시대적 배경
1980년대에 들어와서는 국가정책 목표의 전환이 이루어졌다. 지속적인 경제성장으로 절대적 빈곤문제가 어느 정도 해소되고, 산업기반이 정착 단계에 이르면서 국가의 정책목표도 경제성장 위주에서 사회개발의 상대 적 중시로 전환되었다. 경제성장 위주의 산업화 과정에서 초래된 환경훼 손 및 지역격차 문제에 대하여 사회적인 인식과 관심이 증대하였기 때문이 다. 경제개발계획의 명칭도 제5차 계획부터 “경제사회개발계획”으로 개
구 분 제1차
GNP($) 87(‘62)⇒125(’66) 278(‘71) 803(‘76) 1,734(‘81) 2,505(‘86) 상품
칭하고, 경제성장 보다는 안정, 능률, 형평을 중시하였다. 이에따라 정책 의 우선순위도 공업생산의 확대 및 물적 기반구축 등 양적 성장에서 비 교우위 산업의 육성, 물가안정, 사회서비스 개선, 시장경쟁 촉진 등 질 적․사회적 개발에 치중하였다. 이와같은 정책기조는 제6차 경제사회개 발계획으로 이어졌다. 제6차 경제사회개발계획에서는 능률과 형평을 국 가목표로 하였으며, 이러한 목표하에 산업구조 조정, 지역간 균형발전, 국민복지의 증진이 주요 정책과제로 등장하였다.
1980년대의 국가정책 목표와 전략의 전환에 대하여는 평가가 엇갈리고 있다. 긍정적인 차원에서 성장위주의 전략이 인간과 사회적 가치의 증진 에 기여하지 못하였고, 환경의 오염과 훼손, 사회 및 지역적 불균형 초래 등 많은 부작용을 노정하였기 때문에 시의적절한 선택이라는 평가가 가 능하다. 그러나 부정적인 측면에서 당시의 분배와 형평에 우선순위를 둔 정책전환은 우리나라의 경제성장 단계나 과정을 고려할 때 지나치게 성 급하여 국가의 지속적인 발전을 저해하였다는 주장이다. 1980년대 교통, 통신, 전력, 용수 등 사회간접자본의 투자부족 누적이 1990년대 우리나라 국가경쟁력을 약화시킨 원인의 하나로 지적되고 있다.
② 정책기조
1980년대의 공간개발정책은 경제성장위주 정책으로 초래된 공간적인 불균형의 해소와 지역간 균형개발을 촉진하는데 치중하였다. 지역개발 수단도 경제적 하부구조 위주의 전략에서 벗어나 주택, 의료, 교육, 사회 복지 등 사회적 하부구조의 개선을 병행하는 보다 균형적인 전략이 채택 되었다. 이와같은 지역개발정책 변화의 배경은 크게 두 가지로 볼 수 있 다. 첫째, 성장위주 정책이 사회 및 지역적 불균형, 환경오염 등 부작용 을 초래하여 국가발전에 장애요인으로 등장하였다는 점이다. 둘째, 경제 발전과 함께 국민의식이 변하여 경제성장의 실질적 의미에 대한 국민적 인 회의와 함께 국가발전에 있어 사회발전의 중요성이 인식되기 시작하
였기 때문이다.
1980년대의 주요한 공간전략은 수도권의 억제와 여타 지역의 개발촉진 을 통한 지역균형개발이었다. 지역균형개발전략은 경쟁력이 부족한 지역 에 대한 투자를 불가피하게 한 것으로 지적되고 있다. 세계은행의 전문 가들은 우리나라의 지역균형개발 시책은 효율성뿐만 아니라 문제의식 차 원에서 재검토가 필요한 것으로 보았다.3) 첫째, 1980년대 우리나라는 지 역격차를 문제시하여 지역균형개발정책을 추진하고 있으나 우리나라의 지역격차는 상대적으로 크지 않다.4) 특히, 자원부족이 심각한 개발도상 국의 상황에서 경제적 효율성을 무시하면서까지 지역균형개발 전략을 추 진하기에는 설득력이 부족하다. 지역격차의 주요지표라고 볼 수 있는 1 인당 GRP를 보면 1978년 현재 산업화된 지역의 1인당 GRP는 후진지역 에 비하여 40∼60%수준 높게 나타났다. 그러나 이와같은 객관적인 지역 격차 지표보다는 주관적으로 느끼는 격차가 상존하므로 수도권 인구집중 이 심화되고 있다. 이는 지역격차 문제에 있어서는 심리적인 요인이 중 요함을 시사하는 것이라고 볼 수 있다. 둘째, 기존의 지역균형개발시책이 효율적이고 효과적이었는가 하는 점이다. 전자는 비용대비 효과의 정도 를 나타내는 것이라면, 후자는 정책수단의 합목적성을 의미한다. 그동안 지역균형개발을 위하여 수도권내 공장, 대학 및 대형건축물의 신설과 확 장을 억제하고, 공공시설을 지방에 이전시키는 등 수도권의 성장을 규제 하고, 지방에는 공단과 사회간접자본시설의 확충, 조세금융의 지원 등 육 성시책을 추진하여 왔다.
1980년대의 주요한 공간전략은 수도권의 억제와 여타 지역의 개발촉진 을 통한 지역균형개발이었다. 지역균형개발전략은 경쟁력이 부족한 지역 에 대한 투자를 불가피하게 한 것으로 지적되고 있다. 세계은행의 전문 가들은 우리나라의 지역균형개발 시책은 효율성뿐만 아니라 문제의식 차 원에서 재검토가 필요한 것으로 보았다.3) 첫째, 1980년대 우리나라는 지 역격차를 문제시하여 지역균형개발정책을 추진하고 있으나 우리나라의 지역격차는 상대적으로 크지 않다.4) 특히, 자원부족이 심각한 개발도상 국의 상황에서 경제적 효율성을 무시하면서까지 지역균형개발 전략을 추 진하기에는 설득력이 부족하다. 지역격차의 주요지표라고 볼 수 있는 1 인당 GRP를 보면 1978년 현재 산업화된 지역의 1인당 GRP는 후진지역 에 비하여 40∼60%수준 높게 나타났다. 그러나 이와같은 객관적인 지역 격차 지표보다는 주관적으로 느끼는 격차가 상존하므로 수도권 인구집중 이 심화되고 있다. 이는 지역격차 문제에 있어서는 심리적인 요인이 중 요함을 시사하는 것이라고 볼 수 있다. 둘째, 기존의 지역균형개발시책이 효율적이고 효과적이었는가 하는 점이다. 전자는 비용대비 효과의 정도 를 나타내는 것이라면, 후자는 정책수단의 합목적성을 의미한다. 그동안 지역균형개발을 위하여 수도권내 공장, 대학 및 대형건축물의 신설과 확 장을 억제하고, 공공시설을 지방에 이전시키는 등 수도권의 성장을 규제 하고, 지방에는 공단과 사회간접자본시설의 확충, 조세금융의 지원 등 육 성시책을 추진하여 왔다.