경쟁력을 갖춘 개성있는 지역창출

경쟁력을 갖춘 개성있는 지역창출

Creating Competitive Regions with Local Characteristics

김용웅‧박영철‧김광익‧이동우‧차미숙

<로고> 국 토 연 구 원

경쟁력을 갖춘 개성있는 지역 창출

/김용웅․박영철․김광익․이동우․차미숙 발행․1999년 12월 30일

발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․0343-380-0429(출판팀)․0343-380-0114(대표전화) 팩스․0343-380-0474

값 7,000원

ISBN 89-8182-101-1

이 책은 국토개발연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없음을 밝혀둡니다.

서 문

21세기 지역개발정책은 지구화된 경제체제와 창의력을 바탕으로 하는 정보․지식산업사회에 대비한 새로운 시각과 전략의 모색이 필요하다.

지반화시대의 지역개발 목표는 지역주민의 다양한 욕구의 충족에 두지 않 으면 안된다. 지역주민의 욕구는 지역전통, 문화 및 경제적 여건에 따라 다를 수 있기 때문에 향후의 지역개발에서는 지역의 개성이 중시된다. 아 울러 지역개발의 목표달성을 위한 전략도 폐쇄공간체계 속에서 자원의 재 분배보다는 모든 지역이 발전잠재력을 극대화하는 방향으로의 전환이 요 구된다. 특히 지구화시대의 무한경쟁에 대응하기 위하여는 모든 지역은 그들만이 지닌 고유의 경쟁력을 갖추어야 한다.

본 연구에서는 ｢경쟁력을 갖춘 개성있는 지역창출｣을 정책목표로 설정 하고, 이를 달성하기 위한 4대 추진전략을 제시하였다. 첫째 전략은 수도 권과 지방의 공동발전 모색이다. 그동안에는 수도권의 성장억제가 지방의 발전에 직결된 것으로 보았으나 개방된 지구화된 시대에는 한 지역의 성 장규제가 다른 지역의 성장으로 이어지기 곤란하다. 이 보다는 모든 지역 이 개별적인 잠재력과 특성에 따라 발전해나가는 전략이 필요하다. 수도 권과 지방이 경쟁력을 지니고 발전할 수 있기 위하여는 지역간 기능분담 과 보완관계의 형성이 필요하다. 수도권은 무분별한 양적 성장을 지양하 고 국제업무 및 기술혁신의 거점으로 기능특화가 필요한 반면, 지방은 새 로운 산업과 개발수요를 적극 수용함으로써 발전기반을 확대해나가야 한 다. 광역권의 개발과 지방대도시의 산업수도 육성은 지방발전을 촉진하는

주요전략이 될 수 있다. 두번째 전략은 개성적 매력을 갖춘 지역정주기반 의 형성이다. 향후 지역발전은 경제적 하부구조보다는 지역의 문화, 환경 등 정주환경의 질이 중요시된다. 대도시와 차별화된 매력성을 키워나가는 노력이 필요하다. 세번째 전략은 지역산업의 지식기반화와 고용창출력의 확대이다. 21세기는 정보화와 첨단기술의 발달에 따라 정보와 지식기반의 산업구조의 형성이 예견되고 있다. 향후의 지역개발에서는 지식기반산업 사회에 맞는 지역혁신체계의 구축과 함께 산업의 재구조화 과정에서 인력 개발 및 취업의 문제해결이 주요관심사가 될 것으로 전망된다. 네번째 전 략은 지역중심의 개발체제 구축과 지역간 협력과 제휴의 강화이다. 21세 기 지역발전은 지역사회의 창의적이고 주도적인 참여와 노력에 의하여 좌 우된다. 지구화된 경제체제하에서 지역개발의 시너지 효과를 높이고 불필 요한 경합과 분쟁을 방기위하여 지역간 다양한 협력과 제휴 네트워크 형 성 노력이 필요하다.

본 연구는 제4차 국토종합계획 지역개발부문의 기초연구 성격을 지니고 있으므로 정책수립의 실무적인 측면 뿐만 아니라 학문적인 연구에도 좋은 참고가 될 수 있을 것으로 기대된다. 마지막으로 이 연구를 성실히 수행 해 준 선임연구위원 김용웅 박사와 박영철, 이동우 연구위원, 김광익‧차미 숙 책임연구원의 노고에 심심한 사의를 표한다.

1999년 12월 31일

국 토 연 구 원 원 장 이 정 식

초 록

연구배경 및 구성

지구화와 정보․지식화로 대변되는 21세기의 우리의 삶의 모습은 20세 기 산업사회하의 모습과는 전혀 다른 양상을 보일 것으로 전망되고 있다.

이같은 변화는 경제‧사회체제와 함께 우리가 추구할 목표의 변화를 수반 하게 된다. 그동안 우리의 사회적 목표(societal goals)는 다분히 양적이고 성장지향적이었다. 사회적 목표의 달성방법도 타율적이고 정부주도적이었 다. 그러나 21세기 사회적 목표는 질적이고 환경, 문화 및 삶의 질 등 가 치지향적인 성향을 지니며, 목표달성 과정에서 자율성과 참여가 중시될 것으로 예상된다.

본 연구는 제4차 국토종합계획의 일환으로 급변하는 여건 속에서 21세 기 지역개발정책이 나아갈 방향을 정립하고, 이를 달성할 수 있는 전략과 제도적인 수단을 제시하는 데 치중하였다. 경제의 지구화는 기업 뿐만 아 니라 지역간에도 무한경쟁을 불가피하게 할 것으로 전망된다. 경쟁력을 기르는 방법은 지식기반 사회에서 자기만이 지닌 장점을 살리면서 부족한 점은 다른 지역과 보완과 협력체계를 강화해 나가는 것이다. 21세기 지역 개발정책에서 더욱 중요한 것은 지역발전의 이해관계자(stakeholders)가 얼마나 적극적이고 자율적으로 참여하고 기여할 수 있는가 하는 점이다.

본 연구는 크게 4개 부문으로 형성되어 있다. 첫째 부문은 제1장 현황 과 전망부문이다. 여기에서는 지역개발부문의 현황과 문제점 분석과 21세 기 여건변화와 이에 따른 지역개발 정책과제를 살펴보았다. 둘째 부문은

제2장 21세기 지역개발정책 목표와 전략 부문이다. 20세기 산업화 과정에 서 누적된 문제점과 21세기 새로운 여건하에서 사회적 목적을 달성할 수 있는 지역개발정책 목표를 설정하고 이를 달성할 수 있는 전략을 제시하 였다. 셋째 부문은 제3장에서 제5장까지 개발전략에 대한 정책과제와 시 책대안의 제시이다. 여기서는 수도권과 지방의 관계 등 국토공간차원의 지역개발전략, 중소도시, 농촌 및 낙후지역 등 지역특성별 발전전략, 그리 고 지역산업의 발전과 고용 증대를 위한 시책과 정책수단을 다루고 있다.

네 번째 부문은 제6장 21세기 지역개발 목표와 전략수행을 위한 접근방법 과 제도적 기반구축 및 제7장 요약부문이다. 여기서는 지역중심의 개발체 제도입과 지역간 협력과 제휴의 촉진을 위한 정책과제과 제도적 시책내용 을 다루고 있다.

21세기 지역개발정책 목표와 전략

지구화․정보화사회로의 전환이 예상되는 21세기 초의 지역개발정책의 화두는 인간중심 또는 삶의 질이 될 것이고, 경쟁력은 이를 달성토록 하 는 최소한의 요건이 될 것으로 판단된다. 따라서 본 연구에서는 『경쟁력 을 갖춘 개성있는 지역창출』을 지역발전부문의 목표로 하였다. 이같은 발전목표는 두가지 의미를 지닌다. 첫째는 지역이 무한경쟁체제 속에서 하나의 공간경제단위로 활력을 유지하고, 주민의 복지증진을 도모할 수 있는 경제적 기반을 갖추자는 것이고, 둘째는 지역경제력은 지역적 가치 와 잠재력을 바탕으로 이뤄져야 한다는 점이다.

이를 달성하기 위한 전략으로 수도권과 지방의 공동발전기반 조성, 개 성적인 매력을 지닌 지역정주기반의 형성, 지역산업의 지식기반화와 고용 창출력의 확대와 지역중심의 개발체제의 확립과 지역간 협력 촉진 등을 제시하였다.

부문별 주요 추진시책

첫째, 수도권과 지방이 함께 발전하기 위해서는 수도권의 양적 성장억

제와 지방과의 기능분담과 보완체계의 형성이 필요하다. 경쟁력이 높은 수도권은 뉴욕, 동경, 파리, 런던 등 세계적 중심도시와 싱가폴, 홍콩 등 지역적 중심도시들이 담당하고 있는 세계도시로 육성이 바람직하다. 그외 의 지역은 향후의 산업과 도시개발수요를 적극 수용함으로써 집적경제기 반을 갖추고 자생력을 지닌 공간경제단위로 육성해 나가는 전략이 필요하 다. 이를 위해 수도권의 국제기능강화와 이를 뒷받침할 도시인프라 및 정 주여건 마련에 치중하고, 지역의 발전을 위하여는 광역권을 중심으로 산 업의 집중투자와 국제공항, 항만, 정보․통신시설 등 국제교류기반을 확대 해가는 노력이 필요하다.

둘째, 개성적 매력을 지닌 지역정주기반의 형성을 위하여는 지역적 매 력과 잠재력을 극대화하는 노력이 필요하다. 인적자원을 중시하는 지식기 반사회에서는 그동안 비생산적인 분야로 인식되던 지역문화, 주거환경, 경 관적 쾌적성 등 정주여건이 중요한 지역발전 여건이 된다. 지역정주기반 의 개선을 위해서 대도시와 차별화된 지방중소도시의 주거환경 조성이 필 요하다. 매력적인 주거환경 조성에는 교육, 복지 등 사회적 하부구조의 개 선 못지 않게 지역의 문화적 정체성 확립과 환경 및 경관적 쾌적성 증진 이 필요하다. 이를 위해서는 지역전통과 문화의 계승발전, 문화재 및 역사 적 건축물의 보전, 지역의 문화․예술공간과 문화예술 인프라의 확충과 함께 향토문화예술 축제 및 이벤트의 활성화와 지역문화․예술활동에 대 한 지원 강화가 필요하다. 대도시와 차별화된 중소도시의 육성을 위해서 이들을 문화도시, 대학도시, 관광휴양도시, 의료․보양도시, 문화․예술도 시 등 전문기능 도시로 육성이 필요하다.

개성적 매력을 갖춘 지역정주기반의 조성을 위해서는 농촌을 농촌의 여 유로움과 도시적 편리성을 동시에 갖춘 도시민의 대안적 생산 및 주거공 간화하는 전략이 필요하다. 특히 그동안 낙후지역으로 인식되어오던 농산 어촌은 독특한 환경과 경관자원을 토대로 신자원 활용지역으로 활성화해 나감으로서 지역마다 개성적인 매력과 경쟁력의 갖추어나가는 노력이 요 구된다.

셋째, 지역산업의 지식기반화와 고용 창출력 확대를 위하여는 기존 산 업구조의 고도화, 새로운 첨단기술, 정보산업의 육성 그리고 고용창출력이 높은 서비스산업의 육성이 필요하다. 21세기는 정보․통신산업 및 첨단기 술산업을 중심으로 산업구조가 재편되어 나갈 것으로 전망된다. 이는 새 로운 부가가치와 고용의 창출이 지식과 정보를 바탕으로 하는 산업활동에 의하여 좌우됨을 의미한다. 지역경제 및 산업정책목표는 지역의 주력산업 군을 고부가치화, 첨단화하고, 새로이 등장하는 정보․통신 및 첨단기술산 업을 유치 또는 발전시키는 것이다. 이를 위하여 (i) 지역내 산업이 새로 운 생산기술 및 제품개발, 시장개척 등이 가능하도록 하고, 새로운 업종이 나 생산분야로 전환할 수 있도록 지원할 수 있는 체제를 갖추는 것이 중 요하고, (ii) 정보․통신, 첨단기술 산업 및 새로운 지식기반산업을 유치 또는 자생적으로 육성할 수 있는 지역적 여건을 갖추는 것이다. 기존산업 지대를 중심으로 산업재구조화지구를 지정하여 기존 산업의 재편을 지원 하고, 다양한 형태의 지식산업단지 조성, 기업촉진지구 및 자유항 지역의 설치 등 공간적 물적 차원에서 새로운 기업활동을 지원할 수 있는 지역여 건을 갖출 필요가 있다. 이를 위하여는 지역혁신체제(regional innovation system)의 구축이 필요하다. 지역혁신체계 구축을 위하여는 급변하는 고 용환경에 적응할 수 있는 전문 및 기술인력, 신기술 및 제품개발 능력의 확충, 정보와 기술의 교류촉진을 위한 체계확립이 필요하다. 지역대학, 연 구기관, 상공기관 및 지방정부의 주도적 역할과 이들 상호간의 교류, 협력 네트워크 형성이 주요한 정책과제가 되고 있다.

마지막으로 향후의 지역개발의 목표는 지역주민의 복지와 삶의 질이 될 수 밖에 없기 때문에 지역실업의 해소와 고용창출이 주요한 정책과제가 된다. 따라서 지역경제 및 산업육성시책에서는 고용창출력이 높은 서비스 산업의 육성, 지역고용에 기여하는 외부기업의 유치에 보다 우선순위를 부여하도록 한다.

지역중심의 발전체계의 구축

21세기 지역발전은 지방정부와 지역사회의 주체적이고 선도적인 노력에 의하여 추진된다. 지역발전문제에 대한 인식과 정책목표와 전략의 채택, 우선순위의 결정이 지역적 의사와 욕구를 반영할 때, 지역발전에 있어 지 역사회와 주민의 참여를 이끌어내고 지역발전을 주민의 복지증진에 직결 시킬 수가 있다.

이를 위해서는 첫째, 지방정부의 자율권의 확대가 선행되어야 한다. 지 역발전 정책수행과 관련된 토지이용, 사회간접자본시설의 건설과 관리, 인․허가 및 행․재정에 관련된 정부권한의 지방이양이 확대되어야 한다.

이 중에서도 인사와 재정권의 강화가 필요하다. 필요부문에 대하여는 지 방정부가 법정외 세금을 부과할 수 있는 정도의 자율권이 요구된다.

둘째, 지역내 기업, 상공단체, 대학, 공공기관 등이 주도적으로 지역발전 에 참여할 수 있는 제도마련이 필요하다. 민간부문의 도시‧지역개발창안제, 민간부문의 개발지원을 위한 민관투자협약제, 지역사회단체 및 주민의 효율 적이고 민주적인 참여를 보장하고 지원할 수 있는 체계를 갖추어야 한다.

셋째, 지역중심의 지역발전은 지역간 자유로운 경쟁과 협력을 기초로 한다. 지역마다 지니고 있는 인적․물적 자원의 공동이용, 광역적 공동서 비스체계의 구축, 인접지역간 공동발전전략 수립과 협력사업이 활발히 추 진될 수 있도록 지역협력계획제도의 도입과 이를 지원할 수 있는 중앙정 부와 지방자치단체간 투자협약제 등 다양한 제도적 뒷받침이 필요하다.

그러나 21세기 지역개발정책의 수행에 있어 가장 중요한 점은 지역발전 을 위한 동인과 자원의 조달이 지역사회의 선도와 자발적인 참여에 의하 여 이루어져야 한다는 점이다. 이를 위해서는 지역사회의 참여와 역할 증 대를 위한 지역의 자율적 역량의 강화와 이를 뒷받침하는 효율적인 제도 적 수단의 확보라고 할 수 있다.

차 례

서 문 ···3

초 록 ···5

제1장 지역개발의 동향과 전망 ···21

1. 현황과 문제점 ··· 21

1) 수도권의 집중과 과밀 ··· 21

2) 지방의 생산력과 물적 기반의 취약 ··· 32

3) 농촌의 정주기반 약화와 경제의 상대적 침체 ··· 36

4) 획일적 지역개발로 개성없는 지역 양산 ··· 40

2. 지역개발 여건변화와 전망 ··· 42

1) 사회 및 경제환경의 변화 ··· 42

2) 지역개발정책의 변화 ··· 45

3) 지역개발정책 환경의 변화 ··· 55

제2장 21세기 지역개발정책의 목표와 전략 ···59

1. 지역개발정책 기조의 전환 ··· 59

1) 정책기조 전환의 필요성 ··· 59

2) 지역개발정책 패러다임의 전환과 계획과제 ··· 61

2. 21세기 지역개발정책의 목표 ··· 63

3. 21세기의 바람직한 지역개발전략과 추진과제 ··· 65

1) 수도권과 지방의 공동발전기반 형성 ··· 65

2) 개성적 매력을 갖춘 지역정주기반 형성 ··· 66

3) 지역산업의 지식기반화와 고용창출력 확대 ··· 67

4) 지역중심의 개발추진과 지역간 협력 촉진 ··· 67

제3장 수도권과 지방의 공동발전 추진 ···69

1. 수도기능의 지방분산과 세계도시 육성 ··· 69

1) 수도기능의 과감한 지방분산 추진 ··· 69

2) 수도권내 분산과 계획적 정비 ··· 76

3) 수도권의 국제기능 강화와 세계도시 육성 ··· 79

2. 지방광역권의 전략적 개발과 국제교류기반의 구축 ··· 82

1) 광역권의 설정과 이론적 배경 ··· 82

2) 지방광역권 개발의 기본방향 ··· 90

3) 지역광역권 유형과 개발전략 ··· 91

4) 지방광역권의 지정과 광역권별 발전방향 ··· 93

제4장 개성적 매력을 갖춘 지역정주기반 형성 ···103

1. 전문기능의 중소도시 육성 ··· 103

1) 주력산업군집의 형성 ··· 103

2) 전문기능도시의 선별 육성 ··· 114

3) 대도시와 차별화된 정주여건 형성 ··· 118

2. 도농통합적 농산어촌 정주기반의 조성 ··· 120

1) 농수산업의 고부가가치화와 수출산업화 유도 ··· 120

2) 도농교류 촉진과 복합적 정주공간 조성 ··· 122

3) 농산어촌지역의 특성적 개발추진 ··· 125

3. 낙후지역을 신자원 활용지역으로 활성화 ··· 127

1) 소단위 특수기능의 생산‧여가지대 조성 ··· 127

2) 지역특산자원의 상품화와 주민복지의 증진 ··· 128

3) 낙후지역의 특성적 개발추진 ··· 130

4. 지역의 문화적 정체성과 쾌적성 확보 ··· 134

1) 지역의 역사․문화기반의 보전 및 강화 ··· 134

2) 여유로운 문화적 지역생활여건 조성 ··· 138

제5장 지역산업의 지식기반화와 고용창출력 확대 ···141

1. 전략적 산업입지 조성 추진 ··· 141

1) 21세기 산업입지정책의 기본방향 ··· 141

2) 산업고도화를 위한 전략적 산업입지시책 방안 ··· 146

2. 지역산업의 지식화 추진 ··· 159

1) 산업구조의 개편과 지식기반산업의 육성 ··· 159

2) 지식산업단지의 조성과 신기술네트워크 구축 ··· 173

3. 지역산업의 세계화 추진 ··· 174

1) 지역기업의 해외교류 및 진출 확대 ··· 174

2) 외국인투자의 지역유치 촉진 ··· 175

3) 외국인투자지역의 조성 ··· 182

4) 외국인 투자촉진시책의 해외사례 ··· 183

4. 지역경제의 자생적 성장과 고용확대 ··· 186

1) 지역경제의 자생력 강화를 위한 기본방향 ··· 186

2) 지역주력산업의 육성 ··· 187

3) 기술개발과 창업지원기반 강화 ··· 188

4) 지역중소기업의 육성과 지원 강화 ··· 192

5) 지역기업 활동의 지원기반 구축 ··· 193

제6장 지역중심의 개발과 지역간 협력촉진 ···209

1. 지역중심의 개발체계 구축 ··· 209

1) 기본 방향 ··· 209

2) 지역사회의 선도와 창의에 의한 지역개발 ··· 210

3) 지방정부의 기능과 권한 확대 ··· 211

4) 중앙정부의 역할변화와 조정․지원기능 강화 ··· 215

2. 지역간 다원적 협력과 전략적 제휴촉진 ··· 220

1) 기본방향 ··· 220

2) 지역계획제도의 도입 ··· 221

3) 광역서비스 공급 및 자원공동관리 체계구축 ··· 239

4) 지역간 분쟁조정 및 지원체계 구축 ··· 246

제7장 요약 및 정책제안 ···253

1. 21세기 변화전망과 대응과제 ··· 253

2. 21세기 지역개발정책 목표와 기본방향 ··· 254

3. 수도권과 지방의 공동발전 추진 ··· 255

4. 개성적 매력을 갖춘 지역정주기반의 조성 ··· 258

5. 지역혁신체계의 구축 ··· 259

6. 지역중심의 발전과 지역간 협력강화 ··· 260

참고문헌 ···261

ABSTRACT ···269

표 차 례

<표 1-1> 권역별 인구 및 제조업체 비중변화 ··· 23

<표 1-2> 수도권의 각 지역별 순전입인구 변화(1970∼97) ··· 24

<표 1-3> 수도권 집중현황 ··· 25

<표 1-4> 수도권내 대학입학정원 및 대학수 추이 ··· 26

<표 1-5> 개인의 수도권 이전동기 ··· 29

<표 1-6> 지방재정 자립도 ··· 33

<표 1-7> 수도권과 지방의 첨단벤처․정보통신산업 현황 ··· 35

<표 1-8> 수도권과 지방의 국제회 개최건수 ··· 36

<표 1-9> 농촌인구의 변화추이 ··· 37

<표 1-10> 농촌과 도시의 취업현황 비교 ··· 39

<표 1-11> 농촌과 도시가계소득 비교 ··· 39

<표 1-12> 농촌지역의 생활환경 수준 ··· 40

<표 1-13> 경제개발 5개년 계획의 목표와 전략 ··· 48

<표 2-1> 지역개발 목표와 전략의 전환 ··· 60

<표 2-2> 개발전략과 향후 추진과제 ··· 68

<표 3-1> 공공기관 이전계획 및 실적 ··· 70

<표 3-2> 1998년 대전청사이전 현황 ··· 70

<표 3-3> 독일의 수도기능 이전사례 ··· 73

<표 3-4> 일본 중앙행정기관의 지역사무소 설치사례 ··· 74

<표 3-5> 수도권 권역별 개발방향 ··· 77

<표 3-6> 광역권의 제도적 특성비교 ··· 87

<표 3-7> 산업수도별 개발방향(사례) ··· 91

<표 3-8> 지방광역권 유형별 지정현황 ··· 93

<표 4-1> OECD국가들의 산업군집 분석동향 ··· 108

<표 4-2> 일본 산업집적지역 활성화 정책의 지원내용 ··· 112

<표 4-3> OECD국가들의 산업군집 형성과 관련된 정책적 논의 113 <표 4-4> 환경도시 해외사례 ··· 117

<표 4-5> 산촌개발의 유형 ··· 126

<표 4-6> 유럽연합의 조건불리지역 구분 ··· 129

<표 4-7> 일본 유바리시의 성공사례 ··· 132

<표 4-8> 일본 낙후지역 관련법 개요 ··· 134

<표 4-9> 해외 장소마케팅 사례 ··· 136

<표 5-1> 산업사회와 정보사회의 비교 ··· 141

<표 5-2> 과학기술패러다임의 변화유형 ··· 142

<표 5-3> 21세기의 산업입지 변화전망 ··· 143

<표 5-4> 주요국 산업입지제도의 시사점 ··· 145

<표 5-5> 프랑스의 산업구조전환거점 설정사례 ··· 147

<표 5-6> 주력산업의 구조고도화 방안 ··· 148

<표 5-7> 산업단지 재정비를 위한 고려사항 ··· 149

<표 5-8> 기업유치지구(enterprise zone)의 추진방안 ··· 150

<표 5-9> 새로운 유형의 산업단지와 일반산업단지의 비교 ··· 151

<표 5-10> 전문기업지구의 특성 및 유형 ··· 155

<표 5-11> 한국형 지식기반산업의 범위 ··· 160

<표 5-12> 지적자본 투입지표 및 성과지표비교 ··· 161

<표 5-13> 전국 미디어밸리 추진(안) (1997. 12월말 현재) ··· 163

<표 5-14> 벤처기업집적시설의 지정현황 ··· 164

<표 5-15> 집적지(STB)별 유망 특화업종(안) ··· 166

<표 5-16> 지식기반산업의 발전환경 조성 ··· 169

<표 5-17> 주요 선진국의 지식(기반)산업 육성전략 ··· 172

<표 5-18> 외국기업의 재미연구소 현황(1994) ··· 175

<표 5-19> 외국인 투자정책 및 산업입지제도 변화 ··· 177

<표 5-20> 외국인투자 가능지역: 현행제도를 중심으로 ··· 178

<표 5-21> 외국인기업전용단지 임대 및 분양현황 ··· 179

<표 5-22> 투자자유지역의 유형별 기능 ··· 183

<표 5-23> 외국의 지역정보화 추진 사례 ··· 196

<표 5-24> 생산자서비스산업의 단계별 지방육성방안 ··· 203

<표 5-25> 지식의 창출능력 제고를 위한 방안 ··· 207

<표 6-1> 지역개발투자 협약제도의 유형 ··· 223

<표 6-2> 지역협력개발 유형사례 ··· 229

<표 6-3> 광역서비스 공급방식의 유형과 특징 ··· 243

<표 6-4> 초국경적 지역개발 사례: 캐스캐디아 지역협력사례 ··· 246

<표 6-5> 민선자치 이후의 정부간 분쟁발생실태 ··· 246

<표 7-1> 지역개발정책목표와 전략의 전환 ··· 256

그 림 차 례

<도 1-1> 수도권의 각 지역별 순전입 인구규모(1970∼97) ··· 24

<도 2-1> 지역개발정책 기조의 전환 ··· 63

<도 3-1> 수도권과 지방의 국제기능 분담체계 ··· 80

<도 3-2> 유형별 지방광역권의 설정 ··· 94

<도 4-1> 이태리의 몬테밸루나 신발산업 산업군집 사례 ··· 104

<도 5-1> 지역혁신체제 구축모형 ··· 190

<도 6-1> DATAR의 조직체계 ··· 219

<도 6-2> 프랑스의 개발계획계약제도의 기본체제 ··· 224

<도 6-3> 지역협력계획의 개념적 속성 ··· 226

<도 6-4> 지역협력계획의 구성요소 ··· 227

제1장

지역개발의 동향과 전망

1. 현황과 문제점

1) 수도권의 집중과 과밀

(1) 수도권 집중의 배경

수도권의 인구 및 경제활동 집중은 정치․행정․문화의 중심지로서 서 울의 역할증대에 기인한 것이다. 서울의 인구규모는 해방이전에 이미 100만명 정도에 달하였고, 1945년 해방과 1950년 6.25동란을 거치면서 더 욱 커지게 되어 산업화 전개 이전인 1960년에 이미 240만명에 달하였다.

1960년대 이전의 서울의 인구증가는 직접적으로는 해외동포의 귀환 및 피난 민의 유입증가에, 간접적으로는 식민체제의 붕괴, 전쟁이후 기존체제의 붕괴 에 따른 정치‧사회적인 변동과 불안에 기인한 것으로 해석할 수 있다.

서울의 집중현상은 산업화 정책의 추진으로 더욱 가속화되었으며, 1970년대 중반이후부터는 서울주변의 수도권 전체로 광역화되기에 이르 렀다. 가장 큰 원인은 서울은 정치․사회적인 중심지일 뿐만 아니라 대 도시기반과 관문항인 인천항이 있어 산업성장에 양호한 조건을 갖추고 있었기 때문이다. 이와 함께 정부는 이러한 입지조건을 활용하는 산업입 지정책을 채택하여 서울의 집중을 가속화하였다.

1970년대 이후에는 서울의 집중이 수도권 전체로 광역화되면서 집중이

사회-경제적인 차원을 넘어 안보 차원에서도 문제시됨에 따라 서울 및 수도권의 인구 및 경제활동의 집중억제와 지방분산을 위한 다양한 시책 을 추진하였다. 그러나 상대적으로 유리한 집적경제기반, 중앙집권체제 하에서 정부주도의 산업정책, 대기업 위주의 생산체제와 집적경제기반을 갖춘 산업화 선도지역으로서의 입지 우위성 등으로 인하여 수도권으로의 인구 및 경제활동의 집중은 오히려 심화되었다.

(2) 인구 및 산업활동의 집중

수도권의 인구는 1960년 전국인구의 20.8%인 5,194천인에서 1975년에 는 전국인구의 31.5%인 10,929천인으로, 1995년에는 전국인구의 45.3%인 20,189천인으로 증가하였다. 수도권의 산업기능은 1990년 이후에는 상대 적으로 위축되고 있으나 아직까지 매우 높은 비중을 차지하고 있다. 제 조업체의 경우 수도권은 1960년 전국의 26.7%인 4,062개소를 보유하고 있었으나 산업화의 전개로 말미암아 15년만인 1975년에는 전국의 36.4%

인 8,305개로 증가되었고, 1995년에는 전국의 55.7%인 53,884개소로 크게 증가되었다.

수도권으로의 인구와 산업활동의 집중은 영남권의 일부 산업화 전략지 역을 제외하고 대부분 지방에 있어서 상대적인 쇠퇴화를 초래하였다. 예 를 들면 충청권, 호남권, 강원․제주지역의 인구비중은 산업화 이전에는 전국인구의 절반수준인 47%에 달하였으나 1975년에는 38.1%로 크게 낮 아졌으며, 1995년에는 26.0%로 크게 낮아졌다.

한편, 다양한 지역균형개발시책의 추진이 이루어진 지난 20여년간 수 도권의 인구 및 산업활동의 증가현상은 수도권 집중의 심각성을 잘 나타 내고 있다. 1975년부터 1995년까지의 기간동안 전국의 인구는 약990만인 이 증가하였으나, 이 가운데 93.5%인 926만인이 수도권에 집중하였고, 영남권을 제외한 충청권, 호남권, 강원, 제주 등 대부분 지역의 인구는 오히려 감소되었다.

<표 1-1> 권역별 인구 및 제조업체 비중변화

(단위: 천명, 개소)

지 역 1975년 1995년 1975∼95년 증가

인 구 제조업체 인 구 제조업체 인 구 제조업체 수 도 권

충 청 권 호 남 권 영 남 권 강원․제주

10,929 ( 31.5) 4,471 ( 12.9) 6,441 ( 18.6) 10,592 ( 30.5) 2,274 ( 6.6)

8,305 ( 36.4) 2,096 ( 9.2) 3,421 ( 15.0) 8,034 ( 35.3) 931 ( 4.1)

20,189 ( 45.3) 4,436 ( 9.9) 5,227 ( 11.7) 12,786 ( 28.7) 1,971 ( 4.4)

53,884 ( 55.7) 6,373 ( 6.6) 6,271 ( 6.5) 28,598 ( 29.5) 1,658 ( 1.7)

9,260 ( 93.5) -35 ( -0.4) -1,214 (-12.3) 2,194 ( 22.2) -303 ( -3.1)

45,579 ( 62.0) 4,277 ( 5.8) 2,850 ( 3.9) 20,564 ( 27.8) 727 ( 9.8) 전 국 34,707

(100.0) 22,787

(100.0) 44,609

(100.0) 96,784

(100.0) 9,902

(100.0) 73,997 (100.0) 자료: 통계청, 인구 및 주택총조사보고서/광공업체조사보고서, 해당년도

이와같이 수도권의 인구집중은 전국 타 지역으로부터의 인구유출에 의 한 산물로 볼 수 있다. 지역간 인구이동 자료에 의하면, 1970∼97년 기간 동안 수도권의 순전입인구는 약 800만명이다. 유입된 인구의 출신지역 분포를 보면, 호남지역이 200만인으로 전체의 37.6%로 가장 많고, 그 다 음이 영남권으로 전체의 28.4%인 227만명, 충청권이 22.6%인 182만명, 그리고 강원도가 10.3%인 82만명, 제주도가 1.1%인 8만5천인 정도이다. 이 와같은 인구이동 추이는 지난 30여년간 큰 변동이 없었으나 1990년 중반이 후부터 수도권 인접지역인 충청권에서 수도권으로의 순유출인구는 크게 줄 어들었으며, 1997년에는 충청권에서 수도권으로 유출되는 인구보다 수도권 에서 유입되는 인구가 많은 인구이동의 역류현상까지 보이고 있다.

한편, 제조업체의 경우는 1970∼97년 기간동안 약 74,000개소가 증가하 였다. 이 가운데 62%인 46,000여개는 수도권에 집중되고 나머지는 대부 분 영남권에 증가함으로써 지역간 높은 편차를 보이고 있다. 다만 1990 년대 이후 그동안 산업성장을 주도해 온 수도권과 영남권의 제조업 생산 비중이나 고용은 감소하는 반면, 나머지 지역은 증가하는 추세를 보이고 있어 산업생산 차원에서는 집중현상의 완화가 예상되고 있다.

<표 1-2> 수도권의 각 지역별 순전입인구 변화(1970∼97)

년도 충청도 전라도 경상도 강원도 제주도 계

1970 1975 1980 1985 1990 1997

99,391 (25.4) 157,993

(24.8) 71,763 (23.9) 75,474 (24.8) 52,358 (19.0) -10,574

(-)

148,118 (37.8) 213,244

(33.5) 126,914

(42.3) 108,421

(35.6) 113,390

(41.1) 30,019 (48.1)

106,685 (27.3) 190,089

(29.9) 74,872 (24.9) 89,062 (29.3) 75,346 (27.3) 40,977 (65.6)

33,982 (8.7) 63,192

(9.9) 24,886

(8.3) 28,833

(9.5) 34,928

(12.6) 1,313 (2.1)

3,181 (0.8) 11,312

(1.8) 1,817 (0.6) 2,421 (0.8) 182 (0.1) 735 (1.2)

391,357 (100.0) 635,830 (100.0) 300,252 (100.0) 304,211 (100.0) 276,204 (100.0) 62,470 (100.0) 1970∼97 1,810,220

(22.6)

2,010,223 (37.6)

2,272,891 (28.4)

821,099 (10.3)

84,766 (1.1)

7,999,199 (100.0) 자료: 권용우, 지역간 인구이동 패턴연구, 제4차국토종합계획 수립을 위한 기초자료,

1999.

<도 1-1> 수도권의 각 지역별 순전입 인구규모(1970∼97)

(3) 공공 및 중추관리기능의 집중

수도권에는 인구 및 산업활동의 집중 이외에도 공공행정 및 경제, 사 회적 중추관리기능, 교육, 문화기능이 집중되어 있어 정보와 기회의 편중 현상이 나타나고 있다. 1995년 현재, 전국토 면적의 11.8%에 불과한 수도 권에 전국인구의 45.4%에 달하는 2000만인이 넘는 인구와 전국의 55%가 넘는 제조업체, 전국의 45.5%에 달하는 제조업고용 등 양적 집중과 함께 정부, 경제, 사회 각 분야의 의사결정과 관리통제 역할을 하는 중추관리 기능이 집중되어 있어 타 지역에 대한 지배력과 우월적 지위를 향유하고 있다. 이를테면 중앙정부 및 관련 공공기관은 90.1%, 민간경제의 사령탑 이라고 할 수 있는 100대기업의 본사는 95.0%가 수도권에 집중되어 있다.

또한 교육과 임금수준이 상대적으로 높은 사무관리직의 55.8%, 예금과 대 출은 각각 전국의 50.7% 및 64.1%가 수도권에 집중되는 결과를 초래하 고 있다.

<표 1-3> 수도권 집중현황

구 분 단 위 전 국 수도권 수도권비중(%)

지 역 경 제

지역내 총생산 (1996) 십억원 387,843 178,098 45.9 제조업종사자수 (1997) 천 명 2,697.6 1,226.6 45.5 제조업사업체수 (1997) 개 소 92,138 50,727 55.1 예 금 액 (1998) 십억원 770,655 390,612 50.7 대 출 액 (1998) 십억원 515,550 330,228 64.1 토 지 가 격 (1997) 조 원 1,292 704 54.5 100대 기업체수 (1996) 개 소 100 95 95.0 사무관리직취업자 (1995) 천 명 5,892 3,287 55.8 기업부설연구소수 (1998) 개 소 3,877 2,720 70.2 기

타 여 건

공 공 기 관 수 (1997) 개 소 282 254 90.1 대 학 정 원 수 (1997) 명 572,165 196,370 34.3 의료기관 병상수 (1995) 개 196,232 86,003 43.8 공연․전시시설수 (1996) 개 소 1,816 774 42.6 면 적 (1997) ㎢ 99,268 11,675 11.8 자료: * 공공기관에는 행정기관(중앙행정기관, 시험․연구․연수․학교․협의체)과 공공법

인(투자기관, 재투자기관, 출연연구기관, 재정지원기관) 포함 ** 토지가격에서 비과세토지는 제외

중추관리기능의 집중은 중앙집권적인 정치체제의 산물이기도 하나 전 문기술인력의 정주기반과 양성 기회가 서울과 수도권에 집중되어 있기 때문이기도 하다. 이러한 수도권의 집중을 해소하고 지역균형개발을 도 모하기 위하여 정부는 서울과 수도권의 대학정원증원 억제를 추진하여 1995년 현재 대학생 정원수는 34.3%에 불과하고, 의료․복지서비스의 확 대를 통한 지방의 여건개선을 위한 정부시책 추진으로 의료기관 병상수 는 43.8%가 집중되어 여타 부문에 비해 상대적으로 낮은 집중도를 보이 고 있다.

<표 1-4> 수도권내 대학입학정원 및 대학수 추이

(괄호는 대학수) 대 학 교 육 대 학 개 방 대 학 전 문 대 학 연도 계 수도권 집중율 계 수도권 집중률 계 수도권 집중률 계 수도권 집중률 1997 282670

(150) 106920

(61) 0.378 (0.407)

4285 (11)

1000 (2)

0.233 (0.182)

36680 (19)

4960 (2)

0.135 (0.105)

248530 (154)

83490 (50)

0.336 (0.325) 1996 266915

(134) 104610

(56) 0.392 (0.418)

4465 (11)

1045 (2)

0.234 (0.182)

39260 (18)

4960 (2)

0.126 (0.111)

234275 (152)

77735 (48)

0.332 (0.316) 1995 250230

(131) 102380

(55) 0.409 (0.420)

4980 (11)

1200 (2)

0.241 (0.182)

24620 (17)

3060 (2)

0.124 (0.118)

251470 (145)

70810 (44)

0.282 (0.303) 1994 232555

(131) 93555

(56) 0.402 (0.427)

4980 (11)

1200 (2)

0.241 (0.182)

20992 (14)

2630 (2)

0.125 (0.143)

193070 (135)

65130 (42)

0.337 (0.311) 1993 219890

(127) 90786

(56) 0.413 (0.441)

4300 (11)

1000 (2)

0.254 (0.182)

16622 (12)

2330 (2)

0.140 (0.167)

174490 (128)

60610 (41)

0.347 (0.320) 1992 211740

(121) 87125

(55) 0.411 (0.455)

3940 (11)

1000 (2)

0.254 (0.182)

12722 (8)

1690 (1)

0.133 (0.125)

159410 (126)

56090 (41)

0.352 (0.325) 1991 202070

(115) 82755

(52) 0.410 (0.452)

3940 (11)

1000 (2)

0.254 (0.182)

11420 (8)

1600 (1)

0.140 (0.125)

141090 (118)

50210 (38)

0.356 (0.322) 1990 196550

(107) 80965

(49) 0.412 (0.458)

3220 (11)

920 (2)

0.286 (0.182)

9220 (6)

1400 (1)

0.152 (0.167)

130520 (117)

46720 (38)

0.358 (0.325) 1989 192340

(104) 87295

(47) 0.454 (0.452)

3220 (11)

920 (2)

0.286 (0.182)

8130 (6)

1370 (1)

0.169 (0.167)

114700 (117)

40160 (38)

0.350 (0.325) 1988 186590

(104) 81515

(47) 0.437 (0.452)

3220 (11)

920 (2)

0.286 (0.182)

7060 (6)

1320 (1)

0.187 (0.167)

107010 (119)

38070 (39)

0.356 (0.328) 자료 : 교육통계연보, 각 연도.

그러나 이와같은 양적인 집중억제시책의 추진에도 불구하고, 사회적 명성과 교육의 질적 수준이 높은 대학의 대부분이 서울과 수도권에 집중 되어 있고, 고급의료서비스 수준을 갖춘 병․의원은 여전히 수도권에 집 중되어 있어 수도권과 기타 지역간에 존재하는 본질적 기회격차의 해소 에는 큰 기여를 하지 못하고 있다.

(4) 수도권 집중의 원인

인구 및 산업의 수도권 집중원인으로는 첫째, 산업부문의 성장과 함께 농촌의 생산기반과 정주체계가 급격히 붕괴하기 시작하였고, 둘째, 대부 분의 산업성장이 서울과 인천을 중심으로 한 수도권 지역에 집중되었으 며, 셋째, 산업화와 경제정책이 성장위주와 효율성에 바탕을 두어왔고, 넷째, 산업화가 강력한 권위주의적 중앙집권체제 하의 정부주도로 이루 어졌기 때문이다. 이에 따라 수도권에는 상대적으로 경쟁력있는 집적경 제기반이 형성되었을 뿐만 아니라 높은 수준의 교육, 문화, 사회적 기능 까지 갖추고 있어 인구와 경제활동을 집중시키는 상승효과가 작용한 것 으로 볼 수 있다. 수도권의 집중원인을 역사․정치적 차원, 경제․사회적 차원, 그리고 문화․심리적 측면으로 나누어 살펴보겠다.

① 역사적․정치적 요인

수도권의 과도한 집중을 가져온 역사적․정치적 요인은 다음과 같다.

첫째, 수도권에서 성장의 견인차 역할을 해 온 서울은 정치적 중심지인 수도로서 역사적인 지위를 지니고 있고, 둘째, 전통적으로 강력한 권위주 의적 중앙집권체제를 유지하여 왔던 정치적인 권력이 중앙, 즉 서울에 집중되어 있어 주변지역에 대한 강력한 지배력을 행사해 왔으며, 셋째, 1945년 해방과 6.25전쟁으로 인한 사회적 변동과 해외동포, 전쟁 피난민 의 집중으로 인구가 급격히 팽창하여 산업화 이전부터 집적경제 기반을 구축하게 된 점을 들 수 있다. 또한 수도권의 집중이 심화된 정치적 요

인은 정부 주도로 이루어진 산업화 추진을 들 수 있다. Richardson(1982:

93-120)은 제3세계 수위도시의 과도한 집중과 과밀은 정부 주도의 수출 지향정책이 주요한 원인으로 작용한 것으로 보고 있다.

② 경제적․사회적 요인

경제적인 측면에서 수도권 집중의 주요원인으로는 다음과 같다. 첫째, 수도권 지역은 풍부한 노동력, 전문인력의 확보가 용이하다. 둘째, 수도 권은 원부자재 구입이 편리하고 소비시장과의 접근이 용이하다. 셋째, 수 도권은 제조업 생산을 위한 에너지, 용수, 교통, 통신, 항만 등 생산을 위 한 하부구조가 마련되어 있다. 넷째, 수도권은 금융, 정부기관, 유통, R&D, 정보, 전문서비스를 갖추고 있어 자금마련, 인․허가절차 및 기술 적 혁신성과 판로개척 등 경영의 효율성 증진이 상대적으로 유리하다.

또한 사회적인 측면에서 수도권 인구의 집중요인을 보면, 첫째, 수도권 은 취업기회, 교육훈련기회 등이 풍부하고 가계소득 수준이 높고, 둘째, 수도권은 대도시로서 익명성, 가치의 다원성, 기회의 다양성을 갖추고 있 어 인구유인의 요인이 되고 있다. 이밖에 더욱 중요한 점은 수도권은 다 양한 사회경제적 요인의 복합적 상승효과로 인하여 상대적으로 높은 입 지 경쟁력을 갖추고 있다는 점이다.

③ 문화적․심리적 요인

수도권 집중과 관련된 문화적 요인으로는 우선 서울과 수도권에는 사 회적 진출에 유리한 명성이 높은 고등교육기관이 집중되어 있다는 점을 들 수 있다. 명문 고등교육기관은 사회진출에서 유리한 조건을 제공해 준다. 정부는 수도권내 대학정원을 억제하고 있으나 명문교육기관의 입 지로 인한 지역 집중요인은 제거되지 않고 있다. 둘째, 서울과 수도권에 는 고급문화와 위락시설이 집중되어 있고 소비풍조가 만연되어 있어 유 행을 선도하고 있기 때문에 청소년들의 동경의 대상이 되고 있다. 특히

서울은 전통적으로 사회적 지위향상 및 진출의 기회를 제공하는 기회의 땅으로 인식되고 있는 것도 주요한 집중요인의 하나라고 할 수 있다.

이상의 다양한 요인들 가운데, 취업과 소득증진과 같은 경제적인 요인 과 고등교육 등 문화적인 요인을 수도권 집중의 가장 직접적인 요인으로 들 수 있다. 국토개발연구원(1991)의 조사에 따르면, 개인가구의 수도권 이전동기로 구직 및 직장관계 59.6%, 자녀교육 15.0%이 대부분을 차지하 고 있다. 즉 수도권이 다양한 취업기회, 교육훈련 기회를 지니고 있어 개 인이나 가구의 경제조건 개선과 사회적 신분상승에 유리한 조건을 갖춘 것으로 인식되고 있음을 시사하고 있다.

<표 1-5> 개인의 수도권 이전동기

이 전 동 기 응 답 비 율

구직 및 직장관계 자 녀 교 육 주택구입 등 재산증식

친척,친지의 알선 생활편익 시설선호

기 타

59.6 15.0 5.6 5.3 3.9 10.6 주: 국토개발연구원의 1991년 2,007가구 대상 설문조사 결과임.

자료: 한국토지개발공사, 수도권정책의 종합평가와 개선방안, 국토개발연구원, 1991.

제조업체의 수도권 입지요인으로 금융, 기술 및 시장정보와 행정기관, 무역기능 등 기업지원 조직과 서비스의 집중(41.8%), 전문 및 기술인력의 확보용이(19.7%), 셋째, 고객과 접근과 원부자재 구입용이(10.9%), 교통, 용수 등 기반시설의 편리(27.6%) 등으로 나타났다(한국도시행정학회, 1990). 또한 김용웅외(1992:66)의 연구에 의하면, 수도권내 제조업체는 용 지가격, 입지규모, 용수 등 물적 생산입지 요소의 상대적 불리함에도 불 구하고 노동력 확보, 물품구입, 판매, 기술 및 기업정보, 생산자서비스 등 집적경제 이점이 큰 것으로 밝혀지고 있다.¹⁾

1) 수도권내 제조업체중 창업 및 중소기업의 경우, 수도권 집적경제의 이점은 기업생존 에 필수적인 요소로서 지방입지시 제공되는 정책적 지원이나 인센티브의 제공과 대체

(5) 수도권 집중과 과밀의 문제점

수도권 집중과 과밀의 사회적 부담은 대도시 내의 사회비용과 지역간 자원의 불균형적 이용에 따른 사회적 손실과 비효율 차원으로 나누어 볼 수 있다. 지역격차에 따른 문제점은 지방의 발전잠재력 취약과 자생력 미흡 차원에서 다음 절에서 다루기로 하고, 여기서는 대도시 집중 및 과 밀이 초래하는 문제점만을 살펴보고자 한다. 서울과 수도권으로의 인구 및 경제활동 집중이 초래하는 사회적 손실과 부담은 다음과 같다.

① 용지부족과 지가앙등

주택․공장용지․각종 사회간접자본 수요의 급증을 야기하고, 이들의 부족현상과 가격인상을 초래하여 생활 및 생산비의 증대와 가격인상을 통한 인프레이션의 압력을 증가시켜 왔다. 이에따라 수도권은 극심한 용 지공급 부족으로 지가앙등이 초래되어 전 국토의 11.8%를 차지하고 있 는 수도권의 지가총액이 전국의 54.5%를 차지하고 있다. 이는 수도권의 지가가 전국 평균의 4.6배에 달함을 의미한다. 이와같이 높은 지가는 수 도권내 사회간접자본시설의 공급수준에도 영향을 미쳐 수도권의 주택보 급율은 1997년 현재 81.9%로 전국평균 92%를 크게 하회하고 있다.

② 교통혼잡 및 물류비용의 증대

수도권의 집중과 과밀은 자동차 증가 등 교통수요의 폭증을 초래하여 교통혼잡을 심화시키고 있다. 서울의 도심 평균주행속도를 보면, 1980년 시간당 30.8㎞에서 1989년에는 18.7㎞로 악화되었고, 1998년에는 12.98㎞

로 크게 낮아지는 추세를 보이고 있다. 수도권의 극심한 교통혼잡은 수

할 수 없는 중요성을 지닌다. 수도권내 제조업체중 지방이전시 큰 손해가 예상되는 업체비율은 종업원 29인이하의 영세업체는 19.2%, 종업원 200인 이하의 중소기업은 10.7%로 나타났으며, 지방이전시 기업운영이 불가능한 경우는 영세업체의 경우는 14.3%, 중소업체는 7.1%에 달한다. 그러나 종업원 200인이상의 대기업의 경우에는 지 방이전시 기업운영이 불가하다는 응답은 전무하였다(김용웅, 지역간 제조업체 활동여 건 격차에 대한 행태분석, 1992:105).

도권 내의 불편과 생산비 증가에만 영향을 미치지 않고 국가 전체의 물 류비용을 증대시키는 요인으로 작용하고 있다.²⁾

③ 환경오염의 심화

수도권의 집중과 과밀은 환경훼손과 오염을 가중시켜 지역주민의 삶의 질(Quality of Life)을 저하시키고 지속 가능한 개발잠재력을 고갈시키는 역할을 하여왔다. 서울의 주변과 수도권 내에는 개발제한구역의 설치에 도 불구하고 녹지자원의 훼손이 심하였고, 무질서한 도시개발, 근교지역 의 난개발이 초래되었다. 이와 함께 생활하수, 공장폐수, 생활쓰레기 및 폐기물 등의 급격한 증가로 하천, 해양 및 토양의 오염이 심화되고, 산업 시설과 자동차의 증가 등으로 대기의 질도 크게 악화되고 있다. 서울, 인 천의 대기오염도(SO2)는 각각 0.047ppm과 0.038ppm으로 대기환경 최소 기준치인 0.03ppm에도 미치지 못하고 있다. 이는 수도권의 도시들은 공 업도시인 울산(0.032ppm) 보다도 높은 오염도를 지니고 있고, 기타 지방 대도시인 대전(0.025ppm), 청주(0.020ppm), 전주와 광주(0.017ppm)에 비 하여 약2배에 가까운 심각한 대기오염 수준을 보이고 있음을 의미한다.

④ 국가발전의 잠재력 약화

수도권의 집중은 지역의 자생적인 발전을 저해하는데 주요요인으로 작 용한 것으로 간주되고 있다. 발전의 선도지역과 주변지역간에는 주변지 역의 개발잠재력을 약화시켜 의존관계를 형성하게 된다. 주변의 젊고 유 능한 인력과 자원을 흡수하고, 주변지역을 선도지역 상품의 시장화하는 과정을 거치기 때문이다. 도시기반과 집적경제가 잘 발달되어 있고 정부 및 중추기관의 접근, 정보의 취득이 용이한 수도권이 있는 한 기업들은

2) 1980년대 이후 수송수요의 급증에도 불구하고 교통부문의 GDP대비 투자비율은 1.

5∼1.7%로 일정수준을 유지하고 있다. GDP대비 물류비용은 1990년 14.5%에서 1996 년 16.3%(64조원), 교통혼잡비율은 1996년 현재 16조원으로 GDP의 4.1%를 차지하고 있다.

다른 지역보다는 수도권을 선호하게 되고, 이 경우 지역간 격차는 지속 될 수밖에 없다. 여기서 문제가 되는 것은 크게 두가지이다. 하나는 국가 발전을 위하여 지방이 가지고 있는 자원과 잠재력을 충분히 활용할 수 없다는 점이고, 둘째는 수도권 집중이 지방의 자생력을 저하시켜 지역간 의 격차를 심화시킨다는 점이다.

⑤ 수도권 집중과 혼잡비용과의 관계

수도권 집중으로 인한 각종 사회적 손실이나 문제점을 수도권의 인구 와 경제활동의 집중에만 찾는데는 한계가 있다. 수도권내 극심한 교통혼 잡과 이로 인한 물류비용의 증대는 인구의 증가에 대응한 적정한 교통시 설의 투자 부족, 효율적 광역교통체계의 부재, 그리고 직주근접 등 효율 적인 도시개발과 관리 등이 보다 직접적인 원인이 될 수 있다. 또한 수 도권내 난개발, 환경오염 등의 문제는 계획적인 토지이용을 확보할 수 있는 효율적인 계획체계의 부재, 환경관리의 비효율성, 토지이용 정책과 행정의 비능률성이 인구성장의 규모나 속도 이상의 원인을 제공한 것으 로 볼 수 있다.

2) 지방의 생산력과 물적 기반의 취약

(1) 지방의 생산력과 산업기반 취약

1960년 산업화이전 수도권을 제외한 지방에는 전체인구의 79.2%, 제조 업체의 73.3%가 분포되어 지방이 주도적인 생산기반의 역할을 수행하였 다. 그러나 산업화 과정에서 전국토의 88.2%를 차지하고 있는 수도권을 제외한 지방의 인구 및 제조업체 비중은 각각 54.5% 및 44.8%로 축소되 어 지방은 주도적인 생산자로서의 지위를 상실하였다. 그러나 이와같은 수도권과 지방간의 양적인 비교는 지역간 격차와 일부 지역의 취약성을 제대로 반영하고 있지 못하다. 이는 수도권 이외의 지역 가운데서도 전

략적 산업육성지역인 영남지역과 기타지역간의 격차가 심하기 때문이다.

정부는 그동안 산업입지의 상대적 우월성이 높은 수도권과 영남권을 중심으로 산업발전 전략을 채택하여 왔기 때문에 기타 지역은 인구 및 산업활동이 상대적으로 크게 위축되었다. 인구의 경우, 수도권과 영남권 을 제외한 지역의 인구비중은 1960년 47.1%에서 1995년에는 26.0%로 거 의 절반 가까이 낮아졌고, 제조업체의 경우는 1960년 37.9%에서 1995년 14.8%로 절반이하로 크게 위축되었다. 1990년대 이후 기존 산업지대인 수도권과 영남권의 상대적 침체와 기타 지역의 성장추이에도 불구하고, 1995년 현재 여타 지역의 제조업종사자 비중은 18.2%에 불과한 실정이 다. 즉 대부분의 지방은 아직까지 산업성장과 발전이 자생적으로 이루어 질 수 있는 산업집적 기반을 갖추지 못하고 있다.

이와같은 지방의 낮은 생산력과 취약한 산업기반의 결과는 지방재정력 에 그대로 나타나고 있다. 1997년 현재 지방재정자립도는 평균 60.2%에 달하나 수도권과 지방 양 지역간에는 큰 격차를 보이고 있다. 수도권의 재정자립도는 80.2%로 매우 높은 재정자립 수준을 보인 반면, 지방의 경 우는 평균 48.6%에 불과하다. 이들 지방 중에서도 대도시와 산업시설의 집중지역을 제외한 여타 지역의 재정자립도는 20%에도 미치지 못하는 영세성을 보여주고 있다.

<표 1-6> 지방재정 자립도

(단위:%) 구 분 전 국 수도권 지 방

계 대도시 기 타

재정자립도 60.2 80.2 48.6 55.3 43.6

자료: 통계청, 지역통계연보, 1998

(2) 지방의 중추관리 및 지식산업기반 취약

수도권을 제외한 지방의 자생력 결여는 생산력의 양적 부족, 경제 및 산업활동의 촉진을 기획․지원․통제하는 중추관리기능, 산업의 경쟁력 과 자생력을 높일 수 있는 전문적인 서비스산업, 새로운 부가가치와 고

용을 창출할 수 있는 미래산업의 기반이 되는 첨단기술개발과 정보․통 신산업 기반의 취약을 들 수 있다.

이미 언급한 바와 같이, 대부분의 공공 및 민간의 중추관리기능은 서 울 등 수도권에 집중되어 있어 지방은 단순한 집행과 생산기지화되는 추 세를 보이고 있다. 지방은 제조업체 및 종사자수 차원에서 전국의 절반 정도의 비중을 차지하고 있으나 대기업 본사, 공공기관 등 핵심적 중추 관리기능은 10%에도 미치지 못하고 있고, 산업의 경쟁력과 부가가치를 높이는데 기여하는 정보처리, 연구개발, 법률, 회계, 마케팅 등 전문적인 고차생산자서비스는 38%수준에 불과하다(김용웅외, 1996:74). 이 가운데 서도 미래선도산업으로 타 산업의 경쟁력에 절대적인 영향을 미치는 정 보처리산업의 비중은 15.8%에 불과하다. 1998년 현재 세계 소프트웨어산 업의 규모는 3,742억 달러이며, 2002년에는 5,712억 달러로 연평균 10.6%

의 고도성장이 예상되고 있으며, 우리나라의 소프트웨어 산업은 GDP대 비 1.4%에 불과하다. 그러나 1990년대 들어와서 연평균 10%이상의 높은 성장을 보이고 있어 새로운 부가가치 및 고용창출원으로 중요한 역할을 할 것으로 전망된다(김도환외, 1998:35-57).

한편, 산업의 경쟁력과 역동성을 나타내는 벤처업체의 33%, 기업부설 연구소의 30%, 그리고 정보통신업체의 11.1%만이 수도권을 제외한 지역 에 입지해 있어 지방의 지식산업기반이 취약함을 여실히 보여주고 있다.

더욱이 이들도 대부분 일부 지방대도시에 한정되어 있는 실정이다. 미래 주도산업인 정보․통신산업의 수도권 이외의 지방이 차지하는 비중은 업 체수의 11.1%, 종사자 7.7%, 생산액 2.2%에 불과하여 기술혁신시대의 지 방의 자생력이 매우 취약함을 보여주고 있다. 이와같이 지방에 첨단기술 산업, 정보산업, 벤처기업이 취약한 것은 전반적인 사회경제적 여건의 취 약과 함께 지역정보인프라, 전문인력 등 기술혁신과 정보화의 여건이 불 비한데 어느 정도 기인한다.

<표 1-7> 수도권과 지방의 첨단벤처․정보통신산업 현황 권 역 제조업

(개소,%)

벤처기업 (개소,%) 정보통신산업 (개소,명,억원)

계 제조

업종

서비스

업종 사업체 종사자 생산액 연구

개발 수도권 53,462

(55.7)

610 (66.9)

439 (61.9)

170 (85.4)

1,383 (88.9)

35,379 (92.3)

26,121 (97.8)

978 (96.8) 지 방 42,740

(44.3)

301 (33.0)

270 (38.0)

29 (14.5)

173 (11.1)

2,964 (7.7)

575 (2.2)

32 (3.3) 지 방

대도시

19,444 (20.2)

137 (15.0)

116 (16.3)

21 (10.5)

127 (8.2)

1,834 (4.8)

332 (1.2)

19 (1.9) 기 타 23,296

(24.1)

164 (18.0)

154 (21.7)

8 (4.0)

46 (3.0)

1,130 (2.9)

243 (1.0)

13 (1.3) 계 96,202

(100.0)

911 (100.0)

709 (100.0)

199 (100.0)

1,556 (100.0)

38,343 (100.0)

26,696 (100.0)

1,010 (100.0) 자료 : 통계청, 광공업통계조사보고서, 1996 ; 중소기업청, 벤처기업명단, 1998.7월 자료; 정

보통신부 자료, 1997.

(3) 지방의 취약한 세계화 추진기반

그동안 국제교류는 중앙정부 수준에서 이루어졌으며, 수출 등 교역업 무도 수도권 등 일부 대도시를 중심으로 이루어져 왔다. 이에따라 수출 및 국제교류활동의 수행에 있어 지방의 수도권 의존도가 극심하였다. 년 간 약1,500만인에 달하는 국제항공여객의 90.7%, 년간 200만톤에 달하는 항공화물의 96.7%가 수도권 내에서 처리되고 있다. 그리고 대표적인 국 제교류활동의 하나인 국제회의는 1996년 기준으로 227건이 개최되었으나 이 중 대부분인 175건이 수도권에서 개최되었고, 기타 지역에서는 22.9%

인 52건만이 개최되어 지방의 국제교류여건이 극히 부진함을 보여주고 있다.

이러한 격차는 대부분의 주요 공공기관, 민간기업 본사, 외국기관 및 정보․고등교육기관 등 국제회의 수요기반이 수도권에 집중되어 있고, 공항, 국제수준의 숙박업소, 국제회의 시설 등 공급기반 역시 수도권에 집중되어 있기 때문이다. 국제회의 시설 80여개소 가운데 46%가 지방에 입지하고 있다. 그러나 2,000명 이상을 수용할 수 있는 대규모 국제회의

및 전시시설은 모두 수도권에 입지해 있어 국제회의의 수도권 집중도를 심화시키고 있다.

<표 1-8> 수도권과 지방의 국제회의 개최건수

(단위 : 건수, %)

구 분 1994 1995 1996

세 계 9,069 8,802 8,991 전 국 146 (100.0) 184 (100.0) 227 (100.0) 수 도 권 106 ( 72.6) 146 ( 79.3) 175 ( 77.1) 계 30 ( 27.4) 38 ( 20.7) 52 ( 22.9)

지방 기타도시

대 도 시

3 27

5 33

21 31

자료: 한국관광공사, 한국 국제회의산업 현황, 1997

경제활동이 점차 지구화되면서 국제교류는 지역경제와 산업발전에 주 요한 의미를 지닌다. 국제교류의 증진에는 경제, 산업, 문화에 있어 교류 기반을 확대하는 노력과 함께, 국제사회와 직접 교류할 수 있는 국제공 항, 항만 및 정보․통신 등의 물적 하부구조의 구축이 무엇보다도 필요 할 것으로 전망된다.

이상에서 살펴본 바와 같이 수도권은 국내의 여타 지방에 비하여는 국 제교류 차원에서 절대적인 우위성을 갖추고 있으나 국제도시들과 비교하 여 볼 때는 취약성을 면치 못하고 있다. 년간 국제회의 개최건수는 1996년 기준으로 약 9,000건에 달하고 있으나 우리나라는 이 가운데 2.5%에 불과한 230건 정도에 그치고 있다. 이는 우리나라의 국제화 수준이 전반적으로 낮을 뿐만 아니라 지방의 국제교류 수준이 극히 취약함을 의미한다.

3) 농촌의 정주기반 약화와 경제의 상대적 침체

(1) 농촌인구의 지속적 감소와 노령화

산업화의 진전은 역사적으로 주도적인 정주기반인 농촌의 약화와 도시