(1) 광역권 설정의 접근방법
경제의 지구화시대에 자생적 경쟁력을 지닌 지역경제기반의 구축을 위 하여 일정규모 이상의 집적경제의 형성이 필요하다. 규모의 경제와 수도 권에 대응하는 경쟁력을 갖추기 위하여 지역별로 개발잠재력이 높은 지 방대도시 등 거점지역과 기능적인 연계를 지닌 주변지역을 함께 묶어 하 나의 통합된 거점으로 육성토록 한다.
그동안의 지역발전을 위한 성장거점은 지방의 대도시 등 단일도시를 중심으로 육성하여 왔다. 그러나 지방대도시의 규모의 차원이나 종합적 기능 차원에서 수도권에 대응하여 발전을 유도하고 국제적 수준에서 자 립적인 공간경제단위로 경쟁력을 갖추기에는 충분하지 못한 것으로 지적 되고 있다. 이같은 단일도시 기반의 성장거점 도시보다는 지역간 협력과 제휴의 네트워크화가 가능한 도시군을 하나의 확대된 성장거점(extended growth center)으로 육성하는 것이 바람직하다.
(2) 광역권의 개념정립과 이론적 배경
① 광역권의 의의
광역권과 광역도시권이라는 용어는 기능적으로 연계된 도시와 주변지 역을 함께 묶은 공간단위를 의미한다. 공간적인 차원에서 광역권은 도시 가 공간적으로 확산된 대도시권(metropolitan)을 의미한다. 어느 지역이 광역도시권으로 정의되기 위해서는 첫째, 중심적인 기능을 하는 단수 또 는 복수의 도시가 있어야 하고, 둘째, 중심도시와 주변지역이 기능적으로 연계성을 지녀야 하며, 셋째, 포함될 수 있는 지역이 도시적인 특성을 갖
추지 않으면 안된다. 가장 대표적인 광역도시권의 개념으로 미국의 표준 대도시통계권(Standard Metropolitan Statistical Area)을 들 수 있다. 여 기서 중심도시요건은 인구규모를 기준으로 하고 있으며, 중심도시와 주 변지역의 연계성은 통근, 통학의 정도로 판정하고 있으며, 도시적 특성 여부는 주변지역의 인구밀도와 주민의 비농업분야 취업율을 기준으로 하 고 있다.9)
광역도시권과 유사한 개념으로 도시세력권 또는 도시영향권이 있다.
공통적인 특성으로는 중심도시와 주변지역간에는 주민의 취업, 취학 및 상품구매, 의료 등 서비스의 공급이나 생산활동을 위한 원부자재의 구입 및 상품의 판매 등 도시기능의 연계를 지닌 공간범위를 의미하나 주변지 역이 반듯이 토지이용이나 산업구조 측면에서 도시적인 특성을 지닐 필 요는 없다. 대표적인 사례로 일본의 정주권, 우리나라의 생활권 및 광역 도시행정을 위한 도시권 행정협의회 등이 이에 속한다. ｢지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률｣에 의한 광역권의 경우에도 공간적인 특성과 범위가 대도시권인 광역도시권과 유사한 점이 많다. 그러나 광역 권은 이미 도시화가 확산된 지역만을 대상으로 하는 대도시권과 달리 대 도시뿐만 아니라 앞으로 형성될 대규모 산업지대와 주변지역을 하나의 공간단위로 보고있다. 광역권과 광역도시권이라는 용어는 공간적인 차원 에서는 큰 차이가 없다.10) 그러나 광역권에 대한 논의의 목적이나 관심 의 범위에 따라 다양한 개념으로 사용되고 있다.
9) 대표적인 대도시권으로 미국의 표준대도시통계권역(Standard Metropolitan Statistical Area:SMSA)은 중심도시의 규모(5만이상), 통근․통학 등 중심도시와의 연계정도(유출 15%, 유입 25%)와 도시적 토지이용의 지표로 인구밀도(58인/Km2)와 비농업분야 취업 분포(75%)를 기준으로 설정한다(국토개발연구원, 대도시권의 설정과 기능정립방향연구, 1985.:48-55면)
10) Pinch(1985)는 도시지역을 정의하는데 물적, 행정적 그리고 기능적 측면의 3개 기준을 제시한다. 기능적인 도시지역(FURs)은 도시의 영향권을 기초로 설정된다. 레드크리프-모오드(Redcliffe-Maude Report, 1969)에서는 도시문제의 효율적인 이해와 해결을 위 하여는 영국의 자치단체와 행정구역을 기능지역의 개념을 토대로 재편할 것을 건의하 고 있다(Atkinson, R. and Moon, G. Urban policy in Britain, The City, the State and the Market, St. Martin's Press, 1994:2-3면)
② 광역권의 제도적 특성
공간적인 차원에서 광역권이나 광역도시권은 대도시권, 연담도시권, 도 시세력권의 의미를 지니나 제도적인 차원에선 다양한 의미로 사용된다.
지역정책 차원의 광역권은 개발잠재력이 상대적으로 높은 지방대도시, 지역중심도시 및 신산업지대 등 개발거점과 기능적으로 연계된 공간범위 를 의미하며, 지역경제발전을 위한 성장거점의 성격을 지닌다. 광역권이 일반 성장거점과 구별되는 것은 일반 성장거점은 단일도시 중심인 데 비 하여 광역권은 하나의 도시나 산업지대 뿐만 아니라 주변의 성장거점을 하나로 묶은 광역적 성장거점(extended growth center)이라는 점이다. 광 역권 개발을 통하여 복수의 성장거점을 하나의 공간단위로 묶어 개발하 고자 하는 발상은 첫째, 현재 하나의 지방대도시중심의 성장거점은 규모 의 경제 측면에서 수도권이라는 거대한 집적경제와의 경쟁이 어렵고, 둘 째, 지역개발계획의 추진시 인접의 성장거점을 기능적으로 연계, 보완하 여 개발하는 경우, 투자의 효율성 및 개발의 시너지 효과를 높일 수 있 다는 믿음에 근거한다.
도시정책차원의 광역도시권이란 행정구역의 틀을 벗어나 광역적인 도 시문제를 해결하기 위하여 설정하는 기능적인 공간단위로서, 지방행정단 체간 협력 및 조정을 위한 공간범역을 의미한다. 경제 및 사회활동의 공 간적인 범위는 점차 확대되는데 비하여 지방행정구역은 인위적으로 고착 되어 있어 지방자치단체 단위로 새로운 개발수요를 충족시키고, 문제를 해결하는데 많은 제약이 있다. 도시정책 차원에서의 광역도시권은 각 지 방자치단체가 지닌 공동의 문제를 해결하고 수요를 만족시키기 위하여 기능적으로 연계되고 공간적으로 인접된 지역을 하나의 공간단위화하여 행정적 협력 및 조정을 도모하는 역할을 한다.
이들이 지닌 개념상의 차이를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 지정대상범위의 차이이다. 지역정책 차원의 광역권은 기능적인 차원에서 광역도시권으로 볼 수 있는 지역 중에서 지역경제의 중심거점
으로 역할을 수행할 중심도시와 연계된 주변지역만을 선별적으로 포함하 는데 비하여, 도시행정차원의 광역도시권은 도시기능의 광역화에 따라 광역적인 도시문제의 해결을 위하여 주변지역과의 협력과 조정이 필요한 모든 지역을 포함한다. 광역권이 성장잠재력을 지닌 일부 지역만을 포함 하는 이유는 부족한 자원을 집중적으로 투입함으로써 개발효과를 극대화 하고자 하는데 목적이 있다. 그러나 도시행정차원의 광역도시권은 지역 문제의 해결을 위한 인접지방자치단체간의 협력과 조정을 위한 공간단위 이므로 이들의 공간적인 범역을 제한할 필요가 없으며, 오히려 지역문제 의 해결을 위하여 공동으로 노력하는 지방자치단체의 관할구역을 모두 포함하는 것이 보다 효과적인 방법이 될 수 있다. 따라서 실제로 도시행 정 차원의 광역도시권은 포괄적인 도시세력권이나 영향권과 일치하는 경 우가 많다.
둘째, 해결하고자 하는 문제의 성격, 즉 정책목표의 상이성이다. 지역 정책차원의 광역권은 지방의 성장거점을 상호연계 또는 보완할 수 있도 록 묶어 개발효과를 극대화하여 지역의 균형개발을 촉진하는데 목적이 있다. 그러나 도시행정차원에서는 여러 지방자치단체의 관할 구역이 포 함된 도시권내 지방자치단체간의 기능조정 및 통합을 통하여 토지이용, 교통, 공급처리시설 건설관리 등 공동의 도시문제를 효율적으로 처리하 는데 목적이 있다. 이는 광역권개발계획의 수립배경이 지역개발차원에서 는 지역간 발전격차의 심화, 자생적 지역경제기반의 취약, 세계화와 지방 화시대에 있어서 자생력을 갖춘 지역경제기능의 중요성 증대와 밀접한 관련이 있는데 반하여, 도시행정 차원에서는 중심도시의 과밀화‧교외화, 연담도시의 등장에 따른 도시기능 및 문제의 광역화와 지방자치제 확대 에 따른 지역간 개발경합과 대립증대 등의 현상과 보다 밀접한 관계가 있음을 시사한다.
셋째, 제도적인 법체계의 상이성이다. 지역정책차원의 광역권은 지역개 발 법체계에 근거하는데 비하여, 후자는 도시계획법 및 도시행정․관리
법체계를 배경으로 한다. 우리나라의 경우 지역개발 촉진을 위한 법체계 와 도시계획법제는 분리․운영되고 있어 법체계의 차이는 중요한 의미를 지니며, 이를 무시한 계획은 법적 뒷받침이 결여되어 실천력을 확보하지 못하게 될 위험이 크다.
넷째, 관심의 범위와 내용의 상이성이다. 지역정책 차원의 광역권의 경 우는 지역경제가 공간적으로 선택된 소수거점을 중심으로 성장․확산되 어 나가는 경제성장의 공간조직에 관심을 두고 어떻게 하면 효율적인 지 역개발 목적을 달성할 수 있는가에 주요관심이 있다. 반면, 후자는 도시 기능이 어떻게 집중되고 공간적으로 확산되어 나가는가 하는 도시화의 전개과정과 교외화 및 연담화로 형성된 기능적 도시공간과 인위적 행정
넷째, 관심의 범위와 내용의 상이성이다. 지역정책 차원의 광역권의 경 우는 지역경제가 공간적으로 선택된 소수거점을 중심으로 성장․확산되 어 나가는 경제성장의 공간조직에 관심을 두고 어떻게 하면 효율적인 지 역개발 목적을 달성할 수 있는가에 주요관심이 있다. 반면, 후자는 도시 기능이 어떻게 집중되고 공간적으로 확산되어 나가는가 하는 도시화의 전개과정과 교외화 및 연담화로 형성된 기능적 도시공간과 인위적 행정