제1절 생계보장의 의미

2 장 선 행 연 구 와 이 론 적 배 경

제2장 선행연구와 이론적 배경

사람이 살아가는데 있어 없어서는 안될 것이 의식주라 할 수 있다. 의식 주는 추위와 더위에서 사람을 보호하고 몸에 영양분을 공급하여 사람들이 일을 지속적으로 할 수 있도록 도와주고 있다. 또한 안정적으로 주어지는 삶터는 사람들이 편안함 속에서 생활을 유지할 수 있도록 하는데 도움을 주고 있다. 빈곤층에게 의식주를 제공하고 안정적인 삶을 유지할 수 있도록 지원하는 것이 국민기초생활보장제도의 생계보장(Livelihood security)이라 할 수 있다. 생계보장은 국민기초생활보장제도에 있어 중심적 역할을 수행 하고 빈곤층의 생활유지를 위해 중요한 역할을 담당하고 있다.

국민기초생활보장제도가 도입된 것은 이제 10년이며 그 동안 빈곤층의 생활보호를 위해 많은 영향을 미쳤다. 기초보장제도가 지니고 있는 생계보 장 측면에서의 의미는 이미 헌법과 사회보장기본법에서 설정하고 있는 인 간의 존엄성에 대한 보호와 최저생활의 보장(National minimum)이라 할 수 있다. 여기서는 생계보장의 의미를 인간의 존엄성과 최저생활의 보장 측 면에서 논의해 보고자 한다.

1987년 10월에서 제정된 우리나라 헌법 34조 1항에서는 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 하여, 대한민국 국민이면 인간이 누 려야 할 기본적인 행복을 추구할 권리를 가진다고 선언하고 있다. 인간다운 생활, 행복을 추구하기 위한 수단에 대해서는 2항에서 6항에서 구체적으로 담고 있다(박석돈, 2003; 성희자, 2005)¹⁾. 2항에 제일 먼저 등장하는 내용

기초 보 장 제 도 생 계보 장 평 가 와 정 책방 향

은 국가의 사회보장‧사회복지 증진에의 의무이다. 구체적으로 여성, 노인, 청소년에 대한 복지증진(3항과 4항), 기타 사회적 위험(장애, 질병, 노령 등)에 대한 법을 통한 국가의 보호를 담고 있다. 헌법에서는 발생할 수 있 는 각종 사회적 위험에 대해 국가가 담당해야 할 의무를 담고 있으며, 이 에 대해 요구할 수 있는 국민들의 권리를 포함하고 있었지만, 당시에는 경 제개발, 발전에 국가의 총력이 기울여지고 있는 상황에서 국민들의 복지를 돌아볼 여지는 없었으며, 1995년 12월 선언적으로 사회보장기본법이 제정 됨으로써 비로소 국민들의 복지증진에 대해 국가가 관심을 두게 되었다고 할 수 있다.

일반적으로 사회보장제도는 국민들에게 발생할 수 있는 노령, 질병, 재 해, 실업, 빈곤 등의 사회적 위험으로부터 국민들을 보호하는 제도들을 의 미한다. 헌법 34조에서 명하고 있는 사항들을 구체적으로 실현하기 위한 제도라 할 수 있다. 1995년 제정된 사회보장기본법 3조 정의에도 헌법이 정하고 있는 “인간다운 생활”을 하기 위한 사회보장의 주요내용을 담고 있 다. 사회보장기본법에서는 헌법 34조의 국민들의 “인간다운 생활을 하기 위한 권리” 이외에 한 발 더 나아가 국민들이 누려야 할 최소한의 내용을 포함하게 되었다. 즉 사회보장 2조에서는 “모든 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 최저생활을 보장하고 국민 개개인이 생활수준을 향상시킬 수 있도록 제도와 여건을 조성하여”라고 표현함으로써 헌법에서 정한 “인간다 운 생활”을 할 권리와 수준으로서 “최저생활”을 보장해야 된다는 점을 명 시하고 있다. 즉 국민들이 사회적 위험으로부터 보호받을 수 있도록 국가가 보호함으로써 인간으로서의 생활이 가능하도록 하되 그 수준은 그 사회에 서 정하고 있는 최저생활을 보장해야 한다는 점을 분명히 하고 있다는 점 이다. 여기서 최저생활은 국민들의 기초생활, 기초보장 혹은 기본적인 생활

1) 헌법 제34조 ②국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다. ③국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다. ④국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위 한 정책을 실시할 의무를 진다. ⑤신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없 는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. ⑥국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

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공공부조제도라 할 수 있다. 그러나 국민기초생활보장법이 제정되기 이전의 공공부조제도인 생활보호제도는 국가의 책무보다는 개인의 책임을 중요시 함으로써 실질적인 사회보장의 기본이념과 정의에 대해 충분히 보장할 수 없는 한계를 지니고 있었다. 즉 각종 선정기준과 급여에 있어서의 획일적 지급 등 헌법과 사회보장기본법에서 다루고 있는 “인간다운 생활”, “최저생 활”의 보장이 이루어지기는 어려운 제도라 할 수 있다.

그러나 1998년 경제위기는 우리나라에서 빈곤과 공공부조를 바라보는 시각을 전환시키는 계기가 되었다 할 수 있다. 즉 경제위기 이전의 빈곤은 개인의 책임으로 인해 발생하고 우선적으로 개인의 노력에 의해 빈곤을 벗 어나고자 하는 노력이 선행되어야 하며, 정부는 생활보호라는 공공부조제도 를 통해 개인의 노력에도 불구하고 빈곤에서 벗어나지 못하는 사람들만을 대상으로 최소한의 생계보장을 지급해야 한다는 생활보호의 관점이, 경제위 기라는 사회적 위험을 경험하면서 빈곤발생 위험이 개인만의 문제가 아니 라 국가가 책임져야할 부분이라는 관점으로 변화했다는 것이다⁴⁾.

빈곤을 바라보는 시각의 변화와 사회적 위험에 대한 국가책임의 중요성 이 강조되면서 헌법(34조)과 사회보장기본법(2조, 3조)에서 다루고 있는

“인간다운 생활을 할 권리”, 국민들의 “최저생활의 보장”을 구체적으로 실 현한 법이 1999년 제정되고 2000년 10월에 국민기초생활보장제도가 시행 되었다. 구체적으로 국민기초생활보장법 1조 목적을 “생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것”으 로 명시함으로써 헌법 34조 1항의 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리

4) 빈곤과 공공부조에 대한 논의는 세가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 국가가 누구의 빈곤에 대해 책임을 질 것인가?, 둘째, 국가가 공동체(시민단체)와 어느 정도까지 책임을 공유할 것인가?, 셋째 국가가 어느 수준까지 책임부담을 질 것인가의 문제다(여유진 외, 2004, p49). 국민기초생활보장제도와 관련하여서는 첫 번째는 근로능력자를 포함할 것인 가의 논쟁과 연결될 수 있으며, 둘째는 개인, 가족과 국가(중앙 및 지방정부)간의 책임을 기준으로 국민기초생활보장제도내의 부양의무자기준과 중앙 및 지방정부간의 재정부담문 제를 들 수 있다. 세 번째는 수급자들의 최저생활을 보장하되 어느 수준이며, 이를 실현 하기 위한 최저생계비를 어떠한 방식에 의해 어느 수준으로 결정할지에 대한 논의로 확 대할 수 있을 것이다.

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를 가진다”는 내용과 사회보장기본법 2조의 “최저생활의 보장”을 실현한 것으로 볼 수 있다. 즉, 과거 생활보호법 하에서 저소득 국민들에게 주어지 던 생계보장이 잔여적이고 선별적이었던데 반해, 국민기초생활보장법의 제 정을 통해 빈곤에 처하게 될 때 국가로부터 보호를 받을 수 있는 국민의 권리성으로서 보장받게 되고, 빈곤이 개인만의 책임이 아닌 국가와 사회가 함께 책임져야할 대상이 되었다.

국민기초생활보장법에서는 인간다운 생활과 최저생활을 보장하기 위한 구체적인 수단으로서 사회보장제도가 지녀야 할 원칙 중 하나인 보편성을 담고 기초생활보장이 가능하도록 최저생계비에 대한 사항을 분명하게 명시 하고 있다는 점이다(이인재 외, 2007; 이정관, 2009; 김미곤, 2009)⁵⁾. 먼 저 보편성의 측면에서, 생활보호제도에서 있었던 인구학적 기준을 폐지하고 연령기준에 의한 불합리성을 제거함으로써 정부가 정한 최저생계비 이하이 면 성, 연령, 근로능력의 유무와 상관없이 국민기초생활보장제도의 수급자 가 될 수 있도록 하였다. 최저생활이 보장될 수 있도록 한 최저생계비는 과학적이고 사회적 합의하에 결정될 수 있도록 하였으며, 수급자에게 지급 되는 급여는 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있도록 함으로써(국 민기초생활보장법 2조의6, 4조1항), 법에서 담고 있는 최저생활(National Minimum)이 보장될 수 있도록 하고 있다.

위와 같은 점에서 국민기초생활보장제도는 헌법에 명시되어 있으며 사회 보장제도가 지녀야할 기본원칙과 내용을 구체적으로 실천하기 위한 제도라 볼 수 있다. 그러나 제도의 법적 규범적 의의에도 불구하고 여전히 국민기 초생활보장제도에 대한 여러 가지 문제와 논쟁들은 지속되고 있으며, 이러 한 점은 향후 국가와 사회 및 국민들이 풀어야할 과제라고 볼 수 있다.

5) ILO에서는 피보험자의 권리와 국가책임을 강조하며 사회보장제도가 가져야 할 세가지 원 칙을 제시하고 있다. 첫째, 수혜대상의 보편적인 원칙으로 사회보장제도가 전 국민을 대상 으로 해야 한다는 점, 둘째, 비용부담의 공통성 원칙으로 사회보장을 위한 비용은 국가, 사용자 등이 함께 부담하며, 근로자 부담은 일정수준을 넘어서서는 안된다는 것임, 셋째,

문서에서 기초보장제도 생계보장 평가와 정책방향 (페이지 31-36)