기초보장제도 생계보장 평가와 정책방향

연구보고서 2010-13

기초보장제도 생계보장 평가와

정책방향

The Assessment of Income Support in the National Basic

Livelihood Security System

김태완·김문길·전지현·한민아

연구보고서 2010-13 기초보장제도 생계보장 평가와 정책방향 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈 페 이 지 등 록 인 쇄 처 가 격 2010년 12월 김 태 완 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 268(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 대명기획 7,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2010 ISBN 978-89-8187-682-1 93330

머 리 말

2010년은 국민기초생활보장제도가 도입되고 시행이 된지 10년이 되는 해이다. 국민기초생활보장제도는 지난 10년간 우리나라 사회보장제도의 중 심적인 역할을 수행하여 왔다. 사회복지계에서도 국민기초생활보장제도의 법안이 국회를 통과한 날을 사회복지의 날로 정하여 기념하고 있을 정도이 다. 빈곤층의 생활안정을 위해 도입된 국민기초생활보장제도는 1997년의 경 제위기 이후 우리사회의 빈곤문제에 대응하는데 큰 일조를 하였으나, 제도 가 지닌 운영기준들에 의해 제도의 사각지대와 급여수준의 적절성, 근로동 기 저하 등 많은 논쟁들이 함께 발생하기도 하였다. 위와 같은 문제의 해 결을 위해 10년간 정부와 전문가를 중심으로 논의가 이루어졌으며, 일부 문제해결을 위한 노력들도 이루어졌지만, 여전히 논쟁은 진행 중이다. 본 연구는 국민기초생활보장제도 시행 10년을 맞아 생계보장측면에서의 국민기초생활보장제도의 위상과 그 역할 및 주요 논의 사항들에 대해 다시 한 번 살펴보고 장기적인 발전방향에 대해 모색해보고자 한다. 이번 연구가 지난 10년을 다시 돌아보고 국민기초생활보장제도의 발전을 위한 기초적 연구가 되기를 바라고 있다. 본 연구는 김태완 부연구위원의 책임 하에, 김문길 선임연구원, 전지현 연구원, 경북과학대학 한민아 선생이 함께 참여하였다. 연구진은 본 보고서 작성과 관련하여 많은 도움을 주신 김상은 연구인턴, 권영혜 선생에게 감사 하는 마음을 전하고 있다. 또한 연구가 잘 마무리 될 수 있도록 유익한 의 견을 주신 남상호 연구위원, 최현수 부연구위원과 외부의 남찬섭 교수, 박

찬용 교수, 손병돈 교수께 감사를 드리고 있다. 본 연구결과가 국민기초생 활보장제도에 대해 많은 관심을 가지고 있는 관계 전문가, 공무원, 학생들 에게 좋은 참고자료로 활용되기를 바라는 바이다. 끝으로 본 보고서에 수록된 모든 내용은 어디까지나 저자들의 의견이며 본 연구원의 공식견해가 아님을 밝혀둔다. 2010년 12월 한국보건사회연구원장

김 용 하

목 차

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Abstract ··· 1

요약

··· 3

제1장 서론 ··· 13

제1절 연구목적 ··· 13 제2절 주요 연구내용 ··· 14 제3절 연구방법 및 한계 ··· 15

제2장 선행연구와 이론적 배경 ··· 19

제1절 생계보장의 의미 ··· 19 제2절 제도평가 선행연구 및 이론적 배경 ··· 24 제3절 해외사례 ··· 29

제3장 우리나라 생계보장 전개과정 ··· 67

제1절 국민기초생활보장제도 도입이전 ··· 67 제2절 국민기초생활보장제도 개요 및 변화 ··· 74

제4장 실태조사를 통한 생계보장 현황 분석 ··· 89

제1절 조사개요 및 분석틀 ··· 89 제2절 조사결과와 평가 ··· 91 제3절 시사점 ··· 110

제5장 우리나라 생계보장 평가 ··· 115

제1절 제도의 포괄성 ··· 115

제2절 급여측면 ··· 126

제6장 정책방향 ··· 183

Contents

표 목차

〈표 2-1〉기초보장 평가를 위한 네 가지 영역별 평가틀(선행연구) ···25 〈표 2-2〉생활보호 피보호 세대수 및 실인원 ···51 〈표 2-3〉생활부조기준의 개정 변화 ···59 〈표 2-4〉생활부조 기준 추이(매년 4월 1일 기준) ···61 〈표 2-5〉생활보호기준액(월액) ···62 〈표 2-6〉최저생활액 수준(월액) ···63 〈표 3-1〉생활보호대상자의 보호내용 ···70 〈표 3-2〉생활보호 가구 및 인구수(1965~1970) ···71 〈표 3-3〉생활보호 인구수 및 시설보호자수(1971~1980) ···71 〈표 3-4〉생활보호인구수(1981~1999) ···72 〈표 3-5〉생활보호제도 발전과정 ···73 〈표 3-6〉국민기초생활보장제도 10년간 수급자 선정기준별 주요 변화 ·76 〈표 3-7〉재산의 종류별 소득환산율 ···77 〈표 3-8〉기본재산액 공제적용 금액 ···78 〈표 3-9〉기초생활보장수급자 연도별 추이(2000~2009) ···79 〈표 3-10〉연령별 일반수급자 연도별 추이 ···80 〈표 3-11〉가구유형별 수급자 연도별 추이 ···81 〈표 3-12〉2010년 최저생계비, 타지원액 및 현금급여기준 ···82 〈표 3-13〉2009년 국민기초생활보장제도의 긴급급여액 ···83 〈표 3-14〉사업별 특성 ···86 〈표 4-1〉조사내용 ···91 〈표 4-2〉일반국민의 기초생활보장제도 인지여부 ···92 〈표 4-3〉기초생활보장제도에 대한 인지경로 ···92

〈표 4-4〉급여신청 경로 ···93 〈표 4-5〉신청과정의 어려움 ···93 〈표 4-6〉신청에서 선정까지의 기간 ···94 〈표 4-7〉선정기준에 대한 인지여부 ···94 〈표 4-8〉선정기준별 인지여부 및 공무원의 설명여부 ···94 〈표 4-9〉가구의 실제 소득/재산에 대한 전담공무원의 인지여부 ···95 〈표 4-10〉가구의 실제소득과 신고소득간의 차이 ···95 〈표 4-11〉가구의 실제소득과 신고소득간의 차이 정도 ···96 〈표 4-12〉주변에서 실제소득보다 낮게 신고하는지 여부 ···96 〈표 4-13〉사실과 다른 내용으로 신고할 경우 처벌에 대한 인지도 ··96 〈표 4-14〉중도탈락사유 ···97 〈표 4-15〉신청탈락사유 ···97 〈표 4-16〉부양의무자가 생활비를 보내주고 있는지 여부 ···98 〈표 4-17〉부양의무자가 보내주는 생활비액수 ···98 〈표 4-18〉중도탈락 당시 근로능력여부 ···98 〈표 4-19〉중도/신청탈락에 대한 수긍여부 ···99 〈표 4-20〉신청탈락 후 대처방법 ···99 〈표 4-21〉이의제기 하지 않은 이유 ···99 〈표 4-22〉탈락 이후 재수급 희망여부 ···100 〈표 4-23〉정부지원 수급에 대한 향후 계획 ···100 〈표 4-24〉주관적 경제적 생활상태 ···101 〈표 4-25〉5년후 경제적 생활상태 전망 ···101 〈표 4-26〉기초보장제도 수급이력 ···102 〈표 4-27〉중도탈락 계기 ···103 〈표 4-28〉중도탈락 사유에 대한 전담공무원의 설명 및 서면통지 여부 103

Contents

〈표 4-29〉신청탈락 사유에 대한 전담공무원의 설명여부 ···104 〈표 4-30〉기초생활보장급여의 수준 ···104 〈표 4-31〉부족한 생활비 비목 ···105 〈표 4-32〉주관적 최저생계비와 정부발표 최저생계비의 비교 ···105 〈표 4-33〉근로소득의 증가에도 기초보장급여가 줄지 않는다고 가정할 경우 근로의지 ···106 〈표 4-34〉탈수급시 희망하는 급여종류 ···107 〈표 4-35〉급여내용 변경 경험 ···107 〈표 4-36〉급여내용 변경에 대한 전담공무원의 설명여부 ···107 〈표 4-37〉민원 신청경험 ···108 〈표 4-38〉민원 신청내용 ···109 〈표 4-39〉민원 처리과정에 대한 만족도 ···109 〈표 4-40〉민원 신청 후 불만족 사유 ···110 〈표 5-1〉소득기준별 빈곤율 추이 ···120 〈표 5-2〉가구주 성별 소득유형별 빈곤율(중위소득 50%) ···121 〈표 5-3〉독거노인가구/노인가구의 소득유형별 빈곤율(중위소득 50%) 122 〈표 5-4〉한부모가구/일반가구의 소득유형별 빈곤율(중위소득 50%) ··123 〈표 5-5〉지역별 소득유형별 빈곤율(중위소득 50%) ···123 〈표 5-6〉기본재산액과 재산의 소득환산율 조정에 따른 효과Ⅰ ···125 〈표 5-7〉기본재산액과 재산의 소득환산율 조정에 따른 효과Ⅱ ···125 〈표 5-8〉수급가구의 총소득과 현금급여기준선과의 비교(2008년) 131 〈표 5-9〉가구규모별 주관적 최저생계비 ···131 〈표 5-10〉최저생계비의 상대적 비율-평균, 중위소득(4인, 전가구) 133 〈표 5-11〉OECD 국가의 공공부조 급여수준 연동방법 ···134 〈표 5-12〉가구 유형별, 소득수준별 순대체율(2008년) ···137

〈표 5-13〉가구원 추가에 따른 균등화탄력성 ···140 〈표 5-14〉소득기준별 빈곤갭비율 추이 ···145 〈표 5-15〉가구주 성별 소득유형별 빈곤갭비율(중위소득 50%) ··145 〈표 5-16〉독거노인가구/노인가구 소득유형별 빈곤갭비율(중위소득 50%) 146 〈표 5-17〉한부모가구/일반가구 소득유형별 빈곤갭비율(중위소득 50%) ·147 〈표 5-18〉지역별 소득유형별 빈곤갭비율(중위소득 50%) ···147 〈표 5-19〉우리나라의 최저생계비 계측 연혁 ···151 〈표 5-20〉계측년도별 최저생계비 항목과 수준(4인가구, 중소도시기준) 152 〈표 5-21〉최저생계비 비목과 급여와의 관계 ···154 〈표 5-22〉계측년도별 현물급여 항목과 수준 ···159 〈표 5-23〉계측년도별 지역별 최저생계비(4인가구)와 차이 ···161 〈표 5-24〉계측년도별 지역별 주거비 수준(4인가구) ···162 〈표 5-25〉실태조사를 통한 장애인의 추가비용 ···163 〈표 5-26〉장애유형별‧장애정도별 추가비용 ···164 〈표 5-27〉노인 1인당 추가비용 ···165 〈표 5-28〉한부모가구 최저생계비 추가비용(3인 가구 기준) ···167 〈표 5-29〉가구규모별 한부모가구 추가비용 및 최저생계비(편모가구 경우) ·168 〈표 5-30〉근로소득 공제율 ···176 〈표 5-31〉일반수급자 취업현황 ···177 〈표 5-32〉수급가구 보장기간별 현황(가구유형별) ···178

Contents

그림 목차

[그림 2-1] 현금최소소득급여로 본 소득 수준(중위가구소득 대비 순소득, 2007) ···43 [그림 2-2] 사회부조 수급자와 풀타임 최저임금소득자의 순소득(중위가구 소득 대비, 2007)(싱글, 자녀 없음). ···44 [그림 2-3] 가구유형별 생활보호 수급실태 ···52 [그림 2-4] 보호기간별 세대수 규모 ···53 [그림 2-5] 일본 생활부조기준 ···58 [그림 3-1] 소득인정액 도입에 따른 수급자 선정기준의 변화(2003) ····76 [그림 5-1] 비수급빈곤층의 규모 추정 ···117 [그림 5-2] 가구 유형별 평균임금의 67% 기준 순대체율(2008년) ····138 [그림 5-3] 가구 유형별 평균임금의 100% 기준 순대체율(2008년) ···138 [그림 5-4] 가구원 추가에 따른 균등화탄력성 ···141 [그림 5-5] 변경된 제도의 욕구별 급여 형태 ···173

1 A b s t r a c t

Abstract

The Appraisal and Policy of Income Support in the

Basic Livelihood Security System

The year of 2010 marks the 10th anniversary of the Basic Livelihood Security(BLS). Ever since its inception, the BLS has played a significant role in supporting the poor in Korea, but it is not without its flaws. During the recent years, various issues have been pointed out and raised associated with the BLS, particularly with its coverage, work disincentive effects, eligibility criteria and declining benefits.

As Article 1 of the Basic Livelihood Security Law specifies, the BLS takes as its primary goal the protection of minimum standard of living and the fostering of self-reliance. Against these circumstances, this study attempts to look at and assess BLS's coverage and benefit level and its linkage with other initiatives.

As of 2008, as much as 7.9% of the population was estimated to live below the national poverty line, left outside the BLS. Benefits provided by the BLS are found to have significant effect on the betterment of living standards for women and senior citizens. However, the BLS fails to take into account the differences in the minimum cost of living across areas and family types.

2 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향

Also, because the BLS is in principle an income supplement program, many of the beneficiaries tend to remain on it for a long time. Those remaining on benefits for a period between 8 and 10 years as a share of all recipients have increased uninterruptedly since 2005 to 34.3% in 2009.

To reduce the number of those left outside social security requires raising social assistance benefits and a widening of social insurance coverage. In addition, in-kind benefits (medicaid, housing support, etc.) and social allowance programs should be strengthened over time to reduce poverty among those left outside the BLS. Lastly, from a long-term perspective, the Japanese practice of measuring minimum cost of living, which factors in differences across regions and family types, is something Korea can learn from.

3 요 약

요약

⧠ 서론 ○ 연구목적 － 2010년은 국민기초생활보장제도가 도입된 지 10년이 되는 해임. － 기초보장제도는 빈곤층의 기본생활보장을 보장하는데 있어 중요 한 제도이지만 사각지대, 근로동기 저해, 선정기준과 상대적으로 낮아지는 급여수준 등에 대한 문제제기들이 나타남 － 본 연구에서는 시행 10년을 맞는 기초보장제도의 생계보장에 대 한 역할과 평가 및 향후 발전방향들에 대해 분석 ○ 주요연구내용 － 생계보장의 의미와 생활보호 및 기초보장제도의 10년간의 발전과 정 파악 － 기초보장제도 생계보장에 대한 평가(제도의 포괄성, 급여측면)와 정책방향 ⧠ 선행연구와 이론적 배경 ○ 생계보장 － 우리나라 기초보장제도는 법 1조에 “최저생활 보장”과 “자활조 성”을 주요 목적으로 두고 있음. － 최저생활보장이란 국민들이 최소한의 생활이 가능하도록 보장하 는 것으로 국가가 국민의 기본생활수준을 보장하는 것이라 할 수 있음.

4 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 － 기본생활보장과 함께 기초보장(National Minimum)은 영국의 웹 부부에 의해 1897년 처음으로 제기됨. 이후 베버리지가 주장한 복지국가의 중요제도로 발전되었으며, 1960년대 이후 최저보장에 서 적정보장으로 발전하게 됨. ○ 선행연구 － 기초보장제도에 대한 지난 문제를 분석하고 평가하기 위한 많은 연구들이 진행됨 ∙ 이현주 외(2002), 이태진 외(2003, 2006, 2007, 2009), 김미 곤 외(2003), 여유진 외(2004), 허선(2005), 류정순(2009), 박 능후(2009), 윤진호(2004), 손병돈(2006) 등의 연구가 있음. － 본 연구에서의 평가틀은 제도의 포괄성문제로 선정기준문제(사각 지대), cut-off 방식에서 소득인정액 도입, 재산의 소득환산제 환 산율 및 기초(본)공제액 ∙ 급여에서 급여적절성(최저생계비 수준), 급여효과, 포괄성(최저 생계비 항목, 지역별 가구유형별 최저생계비), 급여합리성(욕구 별 및 통합급여, 근로소득 공제율), 급여연계에 대해 분석 ⧠ 실태조사를 통한 생계보장 현황분석 ○ 한국보건사회연구원의『2009년 국민기초생활보장제도 개선을 위한 실태조사』,『2009년 국민기초생활보장제도에 대한 국민의식조사』 를 통해 분석 ○ 대상자 선정 및 관리 － 기초보장제도에 대한 인지도를 살펴보면 제도 자체에 대해 들어 보지 못한 경우가 42.2%로 결코 적지 않은 수이며, 수급 신청절 차의 가장 큰 어려움으로 서류/절차의 복잡성(약 80%)을 꼽아 권 리청구의 실효성 측면에서 볼 때 여전히 열악함을 알 수 있음. － 반대로 권리보장에 따른 의무이행 측면에서 살펴보면, 주변에서 소득신고시 실제소득보다 낮게 신고하는 경우가 있다고 생각하는

5 요 약 지에 대해 수급가구 중 52.7%가 그렇다고 한 반면, 사실과 다르 게 신고할 경우 처벌받을 수 있다는 사실에 대해서는 36.2%가 모른다고 응답해 권리악용 및 부정수급 관리의 필요성을 보여줌. － 한편 중도탈락 및 신청탈락가구의 경우 그 탈락사유를 살펴보면, 중도탈락가구의 경우 부양의무자 사유가 44.2% 소득증가 31.8%, 재산증가 18.3% 등의 순으로, 신청탈락가구의 경우 부양의무자 사유 60.1%, 재산기준초과 20.7%, 소득기준초과 17.9%의 순으 로 나타남. 하지만 부양의무자 기준으로 인한 탈락이 가장 많은 비중을 차지한 반면, 부양의무자 사유로 신청탈락한 가구 중 부양 의무자가 생활비를 보내주고 있는 경우는 36.6%에 불과하였음. ∙ 중도탈락 및 신청탈락가구 모두 탈락한 이유에 대해 수긍/동의 하지 못하는 경우가 60%가량에 달하였고, 신청탈락가구의 경 우에는 부당하다고 생각하지만 그냥 받아들인 경우가 53.1%, 부당하다고 생각하여 이의를 제기한 경우가 17.4%에 이름. ∙ 그리고 탈락이후 중도탈락가구는 대다수가 재수급을 희망하였 으며(81.3%), 신청탈락가구의 경우에는 주로 다른 정부지원 신 청(43.1%) 혹은 기초생활보장 수급에 해당하는 조건으로 바꾸 어 재신청(34.5%)하겠다고 응답함. ○ 급여 수준 및 체계 － 수급가구를 대상으로 소득과 기초생활보장급여로 생활하기에 어 떠한지 질문한 결과, 응답가구의 대다수인 91.8%가 부족하다고 응답하였고, 부족한 항목은 주로 생계비(79.6%)로 나타남. － 또한, 건강하고 문화적인 생활을 위해 필요한 최소한의 생활비가 얼마라고 생각하는지 묻는 주관적 최저생계비를 살펴보면 정부에 서 발표하는 최저생계비에 비해 높은 수준임을 알 수 있음. － 일을 통해 소득이 증가하더라도 급여가 줄지 않는다고 가정했을 경우의 근로의지를 파악한 결과에서는, ‘적극적으로 일을 늘리겠 다’가 30.8%로 높게 나타나 급여체계의 측면에서 근로유인 제고

6 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 방안을 마련할 필요가 있음을 시사해줌. 가장 높은 비중을 차지한 ‘지금 수준으로 일을 하겠다(39.3%)’라는 응답은 단순히 개인의 식이나 태도의 문제일 수도 있지만, 다른 한편으로는 개인/가구여 건을 고려한 통합복지서비스의 부재라는 기초보장제도 외적 요인 으로 인해 일을 늘릴 수 없는 상황일 수 있음을 보여주는 결과임. － 기초보장 수급에서 벗어나더라도 생계비를 제외하고 가장 받고 싶은 지원은 의료지원(56.4%)으로 나타남. 이는 탈수급가구 및 신청탈락가구에서도 마찬가지로 나타났으며, 그 비율은 더 높음 (각각 65.3%, 61.7%). ⧠ 우리나라 생계보장 평가 ○ 제도의 포괄성 － 빈곤지수를 통한 분석에서 2000년 기초생활보장제도의 빈곤율감 소효과는 0.4%p(최저생계비 기준)에서 2008년 0.8%p로 두배로 높아짐 － 남성가구주가구에 비해 여성가구주가구가, 독거노인 및 한부모가 구의 기초보장제도에 대한 의존율이 높은 것으로 나타남. － 그러나 2008년 기준 빈곤율(최저생계비 기준)은 7.9%로 여전히 많은 가구들이 기초보장의 사각지대에 놓여져 있음. ∙ 기초보장제도는 대상자 포괄성에서는 여전히 많은 사각지대(빈 곤율 분석결과)를 낳고 있음. ○ 급여 측면 － 급여적절성 ∙ 비계측년도 최저생계비는 물가상승률 정도만을 반영하여 책정 됨에 따라 실질적인 생활의 질을 반영하지 못하고 있음(인상률 은 실계측년도 평균 6.3%, 비계측년도 평균 4.1%). ∙ 최저생계비 수준은 전가구 평균소득의 34.5%, 중위소득의 38.3%, 평균가계지출의 40.8%, 중위가계지출의 47.9%에 불과

7 요 약 (2009년 4인가구) ∙ 2010년 최저생계비 계측결과 4인 가구의 실계측 최저생계비는 주관적 최저생계비의 34.1%(건강하고 문화적), 55.8%(그럭저 럭), 90.1%(근근이) 수준 ∙ 수급가구의 공적이전소득을 포함한 경상소득이 현금급여기준선 에 미달하는 가구가 2008년의 경우 22.6%에 달함(한국복지패 널 4차년도 원자료). ∙ 수급가구가 생각하는 급여의 적절성 정도를 보면, 적절하다 7.9%(매우적절 0.4%, 적절 7.5%), 보통 19.5%, 부족하다 67.9%(부족 46.3%, 매우부족 21.6%)로 70% 정도가 부족하 다고 생각하고 있음(2008년). ∙ 형평성의 관점에서 중소도시 표준가구를 기준으로 계측하고 있 는 최저생계비 수준은 수급가구의 인구학적 특성, 지역적 특성 을 반영하지 못한다는 비판이 있음. － 급여효과성 ∙ 빈곤갭비율 감소효과는 2000년 0.3%p에서 2008년 1.3%p로 높아짐. ∙ 빈곤율과 달리 빈곤갭비율을 통해 살펴보면 급여가 수급자들의 생활안정에 미치는 영향이 높은 것으로 분석됨. 특히 취약계층 인 여성, 노인가구들에게 주는 영향이 큼 － 급여포괄성 ∙ 최저생계비는 11개 비목을 포함하고 있으며, 이중 욕구별 급여 에 해당되는 비목은 주거비, 보건의료비, 교육비를 들 수 있음. 동 비목중 보건의료비는 의료급여로서 분리되어 지급되고 있음. ∙ 이중 주거비는 최저생계비의 지역간 차이를 분명히 반영하는 것으로 중소도시 주거비를 1.0으로 할 경우 대도시는 약 1.2～ 1.4배, 농어촌은 0.45～0.67배의 차이를 보이고 있음. ∙ 가구유형별로 장애인은 10만원에서 100만원, 노인은 약 10만

8 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 원, 한부모가구는 17만원(3인가구기준)의 추가비용이 소요되고 있으나 현 최저생계비는 이를 반영하지 못하고 있음. － 급여합리성 및 연계 ∙ 기초보장제도의 사각지대를 해소하고 욕구에 따른 차이를 지원 하기 위해 욕구별 급여에 대한 논의가 진행되었음. 그러나 급 여체계개편에 대한 논의는 ①중앙부처 및 이해관계자들간 대립, ②기초보장제도 이외 다른 사회보장제도의 미성숙, ③제도개편 을 통한 수급자들의 기대 미흡, ④기초보장제도와 관련된 전문 가, 학계, 시민단체 등의 사회적 합의가 이루어지지 못한 점으 로 인해 성과를 거두지 못함. ∙ 기초보장제도 급여원칙중 하나인 보충급여제도로 인해 장기수 급자로 남아 있는 비율이 2005년 이후 지속적으로 증가하고 있음(2009년 기준 8～10년 수급가구간 전체 수급가구의 34.3%). 이는 노인, 모자세대 뿐만 아니라 일반세대에서도 2006년 이후 크게 발생하고 있음. ⧠ 정책방향 ○ 제도의 포괄성 － 기초보장제도의 사각지대를 축소하고 최저생계비 이하 계층에 대 한 보호를 강화할 필요가 있음. － 기초보장제도 사각지대를 축소하기 위해서는 우선적으로 부양의 무자기준을 폐지하거나 이를 완화할 필요가 있으며, 기초보장제도 가 도입된 이후 변경된 적이 없는 재산의 소득환산율을 조정할 필요가 있음. － 그러나 공공부조, 나아가 사회보장제도 사각지대 축소를 위해서는 사회수당, 사회보험 사각지대의 축소 등이 병행될 필요가 있음.

9 요 약 ○ 급여 측면 － 급여적정성 ∙ 기초보장 급여수준은 빈곤에 대응하여 국민의 최저생활을 보장 할 수 있어야 함에도 여러 가지 기준에 따르면 이를 담보하지 못하는 현실. 즉, 사각지대가 상존 ∙ 따라서 기초보장제도 내적으로 적정한 수준의 급여를 담보할 수 있는 대안(부양의무자 기준, 재산의 소득환산율, 인구학적· 지역적 특성 반영, 대안적 최저생계비 계측방식 모색 등)이 다 각적으로 모색될 필요가 있음. ∙ 급여포괄성에서 장기적으로 지역별‧유형별 최저생계비를 발표 하는 일본의 방안을 검토할 필요가 있음. － 급여의 합리성 추구를 위해서는 ∙ 비수급 빈곤층의 문제는 장기적으로 사회수당 혹은 현물서비스 확대를 통해 비수급빈곤층에 대한 지원을 강화하여야 함. ∙ 자활지원제도를 통해 탈수급을 한 탈수급자들에게는 현재의 자 활특례를 확대하는 방향으로 일정기간 현물서비스를 지원하도 록 하며, 제도 내에 포괄된 수급자들 중 근로능력이 있는 수급 자들에게는 근로소득공제를 받을 수 있는 범위와 공제율을 상 향조정하며, 장기적으로 근로장려세제와의 연계를 통한 수급자 들의 자활의욕을 높일 필요가 있음.

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01

서론

13 제 1 장 서 론

제1장 서론

제1절 연구목적

올해는 국민기초생활보장제도(이하 기초보장제도)가 도입된 지 10년이 되는 해이다. 2009년이 법제정 10년이라면 올해는 2000년 10월부터 시작 된 기초보장제도가 시행된 지 10년이 되는 해이다. 기초보장제도는 당시 경제위기 상황 하에서 발생하는 실업과 빈곤층의 생활안정을 위해 정부, 국회, 민간, 학계 등이 함께 노력하여 만들어진 법 이고 제도이다. 지금 시점에서 기초보장제도는 우리나라 사회보장제도에 있 어 국민연금, 건강보험 등과 더불어 없어서는 안되는 매우 중요한 제도로 자리를 차지하고 있다. 기초보장제도가 도입된 이후 빈곤층의 기본생활보장(Basic Security)에 있어 매우 중요한 제도적 역할을 수행하고 있지만 여전히 기초보장제도의 사각지대 문제와 근로동기 저해, 강력한 선정기준과 상대적으로 낮아지는 급여수준 등에 대한 문제들이 나타나고 있다. 정부는 지난 10년간 기초보 장제도를 확대하고 개선하기 위한 노력(부양의무자개선, 특례제도 확대, 최 저생계비 조정 등)들이 이루어졌지만 국민들이 또는 빈곤층이 피부로 느끼 는 제도개선효과는 높지 않다는 것이 현실이다. 반면에 기초보장제도가 지 니고 있는 보충성의 원칙으로 인해 발생하는 근로의욕 저하문제, 급여지급 에 따른 예산 부담 등으로 인해 제도에 대해 부정적 이미지를 지니거나 제 도를 전면적으로 보완하고자 하는 의도도 동시에 발생하고 있다. 그러나 이

14 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 는 우리나라 사회보장제도가 지니고 있는 문제로 기초보장제도 이외에 저 소득층을 지원할 수 있는 제도가 없는 상황에서 기초보장제도가 모든 부담 을 지게 됨에 따라 발생하는 현상이기도 하다. 본 연구는 기초보장제도 10년을 맞아 기초보장제도의 한 축이라 할 수 있는 생계보장 측면에서의 기초보장제도의 역할을 살펴보고자 한다. 기초보 장제도는 7가지 급여(생계, 주거, 의료, 교육, 자활, 해산, 장제)로 구성되어 있으며 본 연구는 이중 생계급여(교육, 해산, 장제 포함)에 대한 평가와 개 선방향들에 살펴보고자 한다. 생계급여는 직접적으로 기초보장제도 수급자들의 생활안정에 영향을 미 친다는 점에서 그 급여수준과 범위는 매우 중요한 부문이라 할 수 있다. 또한 지속적으로 제기되고 있는 기초보장제도의 급여체계 개선과 관련하여 중요한 부문을 차지하고 있다고 할 수 있다. 그러나 지금까지의 기초보장제 도에 대한 평가는 주로 제도 전체적인 내용에 초점을 두고 있어 올해는 기 초보장제도 시행 10년을 맞아 세부적으로 기초보장제도의 생계보장 즉 생 계급여에 대한 역할과 그 의미를 평가해 보고자 한다.

제2절 주요 연구내용

기초보장제도내에서 생계급여의 역할과 범위에 대해 살펴보기 위해 선행 연구들에서 논의되어온 공공부조의 최저생활보장(National Minimum) 또 는 기본생활보장의 의미와 기본생활보장과 생계보장의 관계를 논의하고자 한다. 이를 통해 생계보장의 역할과 의미를 다시 한 번 평가할 수 있을 것 이다. 즉 생계보장 또는 국민기초생활보장법 상에 명시되어 있는 최저생활 보장의 의미를 파악하고 기초보장제도가 존재해야하는 필요성과 제도가 지 니고 있는 특히 생계보장의 의의에 대해 살펴보고자 한다. 기초보장제도의 제도적인 측면에서는 국내 선행연구들에서 진행되어온 기초보장제도 관련 평가틀을 기초로 하여 생계보장에 대한 평가연구를 진

15 제 1 장 서 론 행하였다. 즉, 대상자 측면에서 사각지대와 재산의 소득환산제도에 대해 살 펴보았으며, 급여에 있어서는 최저생계비를 기준으로 한 측정방법, 급여항 목, 급여수준을 파악하였으며, 이외에 욕구별 급여 논쟁과 관련된 급여의 합리성과 타제도와의 연계에 대해 분석하였다. 분석방법은 양적(Quantitative)연구와 선행연구들의 연구결과를 이용하여 분석하였다. 양적 조사는 전국적인 실태와 의미를 분석하기 위해 2009년에 본 연구원에서 조사한 국민기초생활보장제도 수급자 실태조사와 한국복지 패널, 통계청의 가구소비실태조사를 바탕으로 분석하고자 한다. 그리고 지난 10년간 생계보장 측면에서의 기초보장제도의 제도적인 변화 와 그 실태를 살펴보고자 한다. 기타 해외주요국가와의 비교분석을 통한 함 의를 도출하기 위해 주요국가(일본, 아일랜드)의 공공부조제도에서 우리나 라의 생계급여와 관련성이 있는 제도들의 특성과 논의과정을 살펴봄으로써 기초보장제도 생계급여의 장기적 발전방향들에 대해 모색해보고자 한다.

제3절 연구방법 및 한계

본 연구는 크게 세 가지 방법을 통해 연구를 진행하였다. 첫 번째, 기존 선행연구들의 기초보장제도에 대한 분석틀을 이용하여 생계보장을 위한 평 가틀을 구성하였다. 평가틀은 기존 본 연구원의 기초보장제도에 대한 평가 연구와 기타 연구자들에 의한 선행연구들을 함께 검토하여 구성하고자 한 다. 두 번째, 구성된 평가틀에 기반하여 2009년 본 연구원에서 조사한 수급 자 실태조사와 한국복지패널, 통계청의 가구소비실태조사를 사용하여 기초 보장제도의 사각지대와 급여에 대한 평가를 진행하였다. 세 번째, 기초보장제도의 사각지대를 축소하기 위한 논의들이 지난 10년 간 이루어져 왔으며, 본 연구에서는 생계보장과 관련한 주요 논쟁들을 위의 평가틀에 근거하여 분석해 보고자 한다. 기존 사각지대 축소를 위한 논쟁들

16 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 이 무엇이 있었으며, 그 공과들을 살펴봄으로써 향후 제도개선을 위한 노력 시 기반으로서의 역할을 수행할 수 있을 것이다. 본 연구는 기초보장제도 10년의 평가로 생계보장 이외에 다른 영역(주거, 의료, 자활 등)분야도 포괄적으로 다루어져야 하지만 이미 별도의 연구로 수행되고 있어 여기서는 다루지 못하였다. 따라서 제도발전을 위한 종합적 보고서의 역할을 수행하는 것은 한계가 있다. 또한 정부에서는 국민기초생 활보장제도 10년을 맞아 제도도입 10년사에 대한 연구가 진행 중에 있어 많은 부문에서 중첩이 이루어질 수 있다. 그러나 정부의 10년사가 기초보 장제도의 개괄적인 내용을 담고 있다면 본 연구는 평가틀에 기반하여 양적 조사와 선행연구들을 통해 분석이 함께 이루어지고 있으며, 기존 논쟁에 대 한 평가를 함께 한다는 점에서 차별성을 지니고 있다.

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02

선행연구와 이론적 배경

19 제 2 장 선 행 연 구 와 이 론 적 배 경

제2장 선행연구와 이론적 배경

제1절 생계보장의 의미

사람이 살아가는데 있어 없어서는 안될 것이 의식주라 할 수 있다. 의식 주는 추위와 더위에서 사람을 보호하고 몸에 영양분을 공급하여 사람들이 일을 지속적으로 할 수 있도록 도와주고 있다. 또한 안정적으로 주어지는 삶터는 사람들이 편안함 속에서 생활을 유지할 수 있도록 하는데 도움을 주고 있다. 빈곤층에게 의식주를 제공하고 안정적인 삶을 유지할 수 있도록 지원하는 것이 국민기초생활보장제도의 생계보장(Livelihood security)이라 할 수 있다. 생계보장은 국민기초생활보장제도에 있어 중심적 역할을 수행 하고 빈곤층의 생활유지를 위해 중요한 역할을 담당하고 있다. 국민기초생활보장제도가 도입된 것은 이제 10년이며 그 동안 빈곤층의 생활보호를 위해 많은 영향을 미쳤다. 기초보장제도가 지니고 있는 생계보 장 측면에서의 의미는 이미 헌법과 사회보장기본법에서 설정하고 있는 인 간의 존엄성에 대한 보호와 최저생활의 보장(National minimum)이라 할 수 있다. 여기서는 생계보장의 의미를 인간의 존엄성과 최저생활의 보장 측 면에서 논의해 보고자 한다. 1987년 10월에서 제정된 우리나라 헌법 34조 1항에서는 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 하여, 대한민국 국민이면 인간이 누 려야 할 기본적인 행복을 추구할 권리를 가진다고 선언하고 있다. 인간다운 생활, 행복을 추구하기 위한 수단에 대해서는 2항에서 6항에서 구체적으로 담고 있다(박석돈, 2003; 성희자, 2005)1)_{. 2항에 제일 먼저 등장하는 내용}

20 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 은 국가의 사회보장‧사회복지 증진에의 의무이다. 구체적으로 여성, 노인, 청소년에 대한 복지증진(3항과 4항), 기타 사회적 위험(장애, 질병, 노령 등)에 대한 법을 통한 국가의 보호를 담고 있다. 헌법에서는 발생할 수 있 는 각종 사회적 위험에 대해 국가가 담당해야 할 의무를 담고 있으며, 이 에 대해 요구할 수 있는 국민들의 권리를 포함하고 있었지만, 당시에는 경 제개발, 발전에 국가의 총력이 기울여지고 있는 상황에서 국민들의 복지를 돌아볼 여지는 없었으며, 1995년 12월 선언적으로 사회보장기본법이 제정 됨으로써 비로소 국민들의 복지증진에 대해 국가가 관심을 두게 되었다고 할 수 있다. 일반적으로 사회보장제도는 국민들에게 발생할 수 있는 노령, 질병, 재 해, 실업, 빈곤 등의 사회적 위험으로부터 국민들을 보호하는 제도들을 의 미한다. 헌법 34조에서 명하고 있는 사항들을 구체적으로 실현하기 위한 제도라 할 수 있다. 1995년 제정된 사회보장기본법 3조 정의에도 헌법이 정하고 있는 “인간다운 생활”을 하기 위한 사회보장의 주요내용을 담고 있 다. 사회보장기본법에서는 헌법 34조의 국민들의 “인간다운 생활을 하기 위한 권리” 이외에 한 발 더 나아가 국민들이 누려야 할 최소한의 내용을 포함하게 되었다. 즉 사회보장 2조에서는 “모든 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 최저생활을 보장하고 국민 개개인이 생활수준을 향상시킬 수 있도록 제도와 여건을 조성하여”라고 표현함으로써 헌법에서 정한 “인간다 운 생활”을 할 권리와 수준으로서 “최저생활”을 보장해야 된다는 점을 명 시하고 있다. 즉 국민들이 사회적 위험으로부터 보호받을 수 있도록 국가가 보호함으로써 인간으로서의 생활이 가능하도록 하되 그 수준은 그 사회에 서 정하고 있는 최저생활을 보장해야 한다는 점을 분명히 하고 있다는 점 이다. 여기서 최저생활은 국민들의 기초생활, 기초보장 혹은 기본적인 생활 1) 헌법 제34조 ②국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다. ③국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다. ④국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위 한 정책을 실시할 의무를 진다. ⑤신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없 는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. ⑥국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

21 제 2 장 선 행 연 구 와 이 론 적 배 경

을 보장하는 것으로 이는 National Minimum의 의미로 영국의 웹(webb) 부부와 베버리지에 의해 주장되고 발전된 개념으로 사회복지 및 공공부조 의 근간이 되는 개념이라 할 수 있다2)_{(박능후, 2000). 우리나라에서는} 1994년 참여연대가 ‘국민생활최저선’의 운동을 전개하면서 논의가 처음 시 작되었으며 이후 1997년 국민회의는 대통령 선거 공약의 하나로 ‘국민복지 기본선’이라는 용어를 사용하였다. 이후 국민복지기본선(National welfare standards)에 대한 개념과 범위 등에 대한 연구가 변재관 외의 연구(1998) 에서 진행되었으며, 이후 국민기초생활보장법이 제정되면서 국민생활최저선 과 국민복지기본선은 기초보장이라는 의미로 바뀌게 되었다3)_(박능후, 2000). 이와 더불어 사회보장기본법(3조)에서는 구체적으로 실현할 수 있는 사 회보장의 방법으로 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스와 관련 복지제도를 들고 있다. 특히 저소득, 빈곤과 관련하여 보호가 필요한 국민들을 위해 무 기여‧자산조사를 통해 인간다운 생활과 최저생활을 보장하기 위한 제도가 2) 기초보장은 1897년 『산업민주론』이란 저서에서 웹부부가 주장한 것으로 당시 산업구조 의 문제로 인해 근로자들이 일을 해도 충분한 생활을 유지할 수 없는 상황에서 근로자들 에 대한 최저한도의 생활수준을 유지할 필요가 있다는 점에서 기초보장의 개념을 도입하 였다. 그러나 이들이 처음 주장한 기초보장의 의미는 근로자들 대상으로 한 것으로 1911 년 기초보장의 개념을 좀 더 발전시켜 근로자와 근로 경력이 있는 취약계층으로 확대하 고, 최저임금제, 8시간 노동제, 실업방지, 아동양육, 주거, 의료의 6개 분야에서 보장이 필 요하다고 주장하였다. 그러나 당시 이들이 주장한 공공부조를 통한 지원은 재원부담에 우 려로 지지를 받지 못하다, 베버리지 보고서(1942년)가 나오면서 다시 한 번 논의가 시작 되었다. 베버리지는 보고서에서 5대악(빈곤, 질병, 무지, 불결, 나태)를 제시하고 이중 빈 곤극복을 위해 국가가 기초보장을 지원할 것을 제안한 것이다. 베버리지는 ‘모든 일상적 경우의 생존에 필요한 최소소득을 제공하는 것’을 기초보장의 일차적 의미로 보고 있었으 며, 이것을 달성하기 위해 세가지 전제조건으로 16세 미만 아동을 가진 가구에 대한 아동 수당, 의료 및 재활서비스, 완전고용의 유지가 중요하다는 것을 강조하였다. 위와 같은 웹 부부와 베버리지에 의해 주장된 기초보장의 개념은 이후 복지국가 발전에 많은 영향을 미 치고 사회복지 및 공공부조의 방향과 성격을 담는데 주요한 역할을 수행담당 하였다고 할 수 있다(박능후, 2000). 3) 변재관 외(1998) 연구에서는 국민복지기본선을 “한 사회가 ①공적제도를 통해 개별 사회 구성원에게 ②경제‧사회적 발전수준에 부합되게 ③제공하는 제반 사회복지의 수준”이라고 정의하고 있다. 이와 같은 국민복지기본선은 다시 최저수준(Minimum Level)의 국민복지 최저선과 적정수준(Adequate Level)의 국민복지적정선으로 구분할 수 있으며, 웹부부와 베버리지보고서, ILO의 102호 협약을 국민복지최저선으로 제시하고 있다.

22 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 공공부조제도라 할 수 있다. 그러나 국민기초생활보장법이 제정되기 이전의 공공부조제도인 생활보호제도는 국가의 책무보다는 개인의 책임을 중요시 함으로써 실질적인 사회보장의 기본이념과 정의에 대해 충분히 보장할 수 없는 한계를 지니고 있었다. 즉 각종 선정기준과 급여에 있어서의 획일적 지급 등 헌법과 사회보장기본법에서 다루고 있는 “인간다운 생활”, “최저생 활”의 보장이 이루어지기는 어려운 제도라 할 수 있다. 그러나 1998년 경제위기는 우리나라에서 빈곤과 공공부조를 바라보는 시각을 전환시키는 계기가 되었다 할 수 있다. 즉 경제위기 이전의 빈곤은 개인의 책임으로 인해 발생하고 우선적으로 개인의 노력에 의해 빈곤을 벗 어나고자 하는 노력이 선행되어야 하며, 정부는 생활보호라는 공공부조제도 를 통해 개인의 노력에도 불구하고 빈곤에서 벗어나지 못하는 사람들만을 대상으로 최소한의 생계보장을 지급해야 한다는 생활보호의 관점이, 경제위 기라는 사회적 위험을 경험하면서 빈곤발생 위험이 개인만의 문제가 아니 라 국가가 책임져야할 부분이라는 관점으로 변화했다는 것이다4)_. 빈곤을 바라보는 시각의 변화와 사회적 위험에 대한 국가책임의 중요성 이 강조되면서 헌법(34조)과 사회보장기본법(2조, 3조)에서 다루고 있는 “인간다운 생활을 할 권리”, 국민들의 “최저생활의 보장”을 구체적으로 실 현한 법이 1999년 제정되고 2000년 10월에 국민기초생활보장제도가 시행 되었다. 구체적으로 국민기초생활보장법 1조 목적을 “생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것”으 로 명시함으로써 헌법 34조 1항의 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리 4) 빈곤과 공공부조에 대한 논의는 세가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 국가가 누구의 빈곤에 대해 책임을 질 것인가?, 둘째, 국가가 공동체(시민단체)와 어느 정도까지 책임을 공유할 것인가?, 셋째 국가가 어느 수준까지 책임부담을 질 것인가의 문제다(여유진 외, 2004, p49). 국민기초생활보장제도와 관련하여서는 첫 번째는 근로능력자를 포함할 것인 가의 논쟁과 연결될 수 있으며, 둘째는 개인, 가족과 국가(중앙 및 지방정부)간의 책임을 기준으로 국민기초생활보장제도내의 부양의무자기준과 중앙 및 지방정부간의 재정부담문 제를 들 수 있다. 세 번째는 수급자들의 최저생활을 보장하되 어느 수준이며, 이를 실현 하기 위한 최저생계비를 어떠한 방식에 의해 어느 수준으로 결정할지에 대한 논의로 확 대할 수 있을 것이다.

23 제 2 장 선 행 연 구 와 이 론 적 배 경 를 가진다”는 내용과 사회보장기본법 2조의 “최저생활의 보장”을 실현한 것으로 볼 수 있다. 즉, 과거 생활보호법 하에서 저소득 국민들에게 주어지 던 생계보장이 잔여적이고 선별적이었던데 반해, 국민기초생활보장법의 제 정을 통해 빈곤에 처하게 될 때 국가로부터 보호를 받을 수 있는 국민의 권리성으로서 보장받게 되고, 빈곤이 개인만의 책임이 아닌 국가와 사회가 함께 책임져야할 대상이 되었다. 국민기초생활보장법에서는 인간다운 생활과 최저생활을 보장하기 위한 구체적인 수단으로서 사회보장제도가 지녀야 할 원칙 중 하나인 보편성을 담고 기초생활보장이 가능하도록 최저생계비에 대한 사항을 분명하게 명시 하고 있다는 점이다(이인재 외, 2007; 이정관, 2009; 김미곤, 2009)5)_{. 먼} 저 보편성의 측면에서, 생활보호제도에서 있었던 인구학적 기준을 폐지하고 연령기준에 의한 불합리성을 제거함으로써 정부가 정한 최저생계비 이하이 면 성, 연령, 근로능력의 유무와 상관없이 국민기초생활보장제도의 수급자 가 될 수 있도록 하였다. 최저생활이 보장될 수 있도록 한 최저생계비는 과학적이고 사회적 합의하에 결정될 수 있도록 하였으며, 수급자에게 지급 되는 급여는 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있도록 함으로써(국 민기초생활보장법 2조의6, 4조1항), 법에서 담고 있는 최저생활(National Minimum)이 보장될 수 있도록 하고 있다. 위와 같은 점에서 국민기초생활보장제도는 헌법에 명시되어 있으며 사회 보장제도가 지녀야할 기본원칙과 내용을 구체적으로 실천하기 위한 제도라 볼 수 있다. 그러나 제도의 법적 규범적 의의에도 불구하고 여전히 국민기 초생활보장제도에 대한 여러 가지 문제와 논쟁들은 지속되고 있으며, 이러 한 점은 향후 국가와 사회 및 국민들이 풀어야할 과제라고 볼 수 있다. 5) ILO에서는 피보험자의 권리와 국가책임을 강조하며 사회보장제도가 가져야 할 세가지 원 칙을 제시하고 있다. 첫째, 수혜대상의 보편적인 원칙으로 사회보장제도가 전 국민을 대상 으로 해야 한다는 점, 둘째, 비용부담의 공통성 원칙으로 사회보장을 위한 비용은 국가, 사용자 등이 함께 부담하며, 근로자 부담은 일정수준을 넘어서서는 안된다는 것임, 셋째, 보험급여에 대한 원칙으로 수급자의 종전 소득과 비례해서 지불한다는 급여비례원칙과 법 정최저액을 보장한다는 급여균일원칙과 가족의 부양수준 원칙을 두고 있다(이인재 외, 2007).

24 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향

제2절 제도평가 선행연구 및 이론적 배경

기초보장제도는 국민연금 혹은 건강보험 같은 다른 사회보장제도들과 달 리 국민들이 납부하는 세금을 통해 운영되는 제도이다. 따라서 기초보장제 도가 제대로 운영되고 필요한 사람들에게 적기에 제공되고 있는지는 항상 국민들이 관심을 가지고 지켜보는 부문이다. 이러한 점에서 기초보장제도는 제도가 도입된 이후 얼마 되지 않아 제도에 대한 평가와 모니터링을 본격 적으로 수행하기 시작하였다. 한국보건사회연구원에서는 2001년부터 기초보장 및 자활정책 관련한 평 가 및 모니터링에 대한 연구가 지속적으로 이루어져 왔으며, 이외에도 기초 보장제도 관련한 연구들이 진행되어 왔다. 2002년부터 2009년까지 총 8년 에 걸쳐 10차례의 평가연구가 수행된바가 있으며, 이를 간단히 살펴보면 아래와 같다. － 이현주 외, 국민기초생활보장제도 평가체계 구축방안 연구(2002) － 이태진 외, 2002년 국민기초생활보장제도 평가 및 정책과제(2003) － 김미곤 외, 국민기초생활보장제도 모니터링 및 정책방안 - 자산조사 모니터링을 중심으로(2003) － 여유진 외, 국민기초생활보장제도 선정 및 급여 평가(2004) － 박능후 외, 기초보장 수급가구의 빈곤역동성 연구(2004) － 이태진, 국민기초생활보장제도 대상자 선정 및 관리평가: 일선 실무자 의 평가를 중심으로(2006) － 강신욱 외, 기초생활보장제도 수급자 동태 및 관련요인분석(2006) － 이태진 외, 2007년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가 - 수급자 및 사회복지전담공무원 대상 질적연구(2007) － 이태진 외, 2008년 국민기초생활보장제도의 자활기반조성에 대한 모 니터링 및 평가-수급자 및 사회복지전담공무원 대상 질적연구(2008) － 이태진 외, 2009년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가: 법제정

25 제 2 장 선 행 연 구 와 이 론 적 배 경 10년의 제도운영 점검(2009) 위의 연구들은 크게(2009년 연구제외)6) _{대상자(선정 및 관리), 급여, 재} 정 및 전달체계의 네가지 측면에서 연구가 진행되어 왔다. 대상자에서는 선 정기준과 수급신청의 적절성, 근로능력 판정기준7)_{, 사례관리 등을 중심적으} 로 다루고 있다. 〈표 2-1〉기초보장 평가를 위한 네 가지 영역별 평가틀(선행연구) 평가틀 주요평가내용 대상자 (선정 및 관리) - 선정기준(소득인정액, 부양의무자기준)의 적합성 - 수급신청에 있어서의 적절성(신청방법, 조사기간 등) - 근로능력 판정기준의 객관성 - 사례관리 도입 및 운영 - 수급자가구의 특성 및 공무원 인식(제도, 수급자에 대한 인식 등) 급여 - 각 급여의 포괄성 및 급여수준의 적절성 및 합리성 - 자활프로그램의 수급자 적합 및 탈수급 가능성 - 부정수급에 대한 관리 및 조치 - 부분급여의 필요성 재정 - 재정의 충분성(1인당 기초보장예산, 최저생계비 변화 등) _{- 급여이후 생활상태 등} 전달체계 - 전담인력 규모와 배치(1인당 업무부담 등) - 기존 행정체계와의 연계(전산망, 조직구성 등) - 지역 사회복지 조직의 구성 및 연계 자료: 이태진 외(2009),『2009년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가: 법제정 10년의 제도운영 점검』 급여에서는 급여수준 및 급여포괄성, 탈수급과 부정수급 및 부분급여에 대한 논의들을 들 수 있다. 재정에서는 최저생계비 변화, 재정의 충분성, 급여를 통한 수급자들의 생활변화에 대해 분석하고 있다. 전달체계는 전담 인력 규모와 배치, 행정체계 연계, 지역사회복지조직 등에 대해 살펴보고 6) 2009년 제도평가 연구는 기초보장제도 법제정 10년을 맞아 법제정시기의 주요쟁점과 기 초보장제도 운영상의 주요제도(최저생계비, 자활제도 등)들에 대해 종합적인 평가 및 발전 방향을 제시하였다. 7) 근로능력 판정기준은 2009년 기존 판정체계를 대폭 개편하면서 새로운 논의구조가 만들 어지고 있다.

26 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 있다. 연구방법으로는 수급자 및 공급자에 대한 양적조사와 질적조사(2007, 2008년)가 있으며, 복지부의 수급자 DB(2006년)를 활용하여 제도에 대한 평가를 실시하기도 하였다. 본 연구원의 평가 연구 이외에 다른 연구자들의 기초보장제도에 대한 평 가연구들을 살펴보면 다음과 같다. 윤진호 외(2004)의 연구에서는 <표 2-1>의 분석틀과 비슷하게 대상자 선정, 급여체계, 전달체계 및 자활지원체 계를 중심으로 기초보장제도에 대한 평가를 진행하였다. 동 연구에서는 대 상자 선정에 있어 근로능력 유무에 따른 차등적 기초공제액과 재산의 소득 환산율 완화, 부양의무자 기준으로 인한 사각지대 완화를 위해 부양의무자 에게 전액 부양책임을 맡기기보다는 일부만을 부담하도록 하는 방안을 제 시하고 있다. 기초보장제도의 급여체계에 있어서는 선정기준과 급여기준의 분리를, 급여수준에 있어서는 높지는 않으나 수긍할 수 있는 수준이지만 가 구유형에 따른 추가적 지출요구에 대해서는 부족하다고 지적하였다. 선정기준과 관련하여서는 부양의무자 및 재산기준에 대해 여러 연구에서 사각지대에 대한 논의가 이루어진바 있다. 여유진 외(2003)의 연구에서는 소득만을 기준으로 한 빈곤율은 7.4%이며, 이를 기준으로 비수급빈곤율을 4.3%로 추정하였다. 이중 재산기준으로 인한 비수급빈곤율은 2.2%, 부양 의무자기준으로 인한 비수급빈곤율은 2.1%로 분석하고 있다. 재산기준으로 인한 것과 부양의무자기준으로 인한 비수급빈곤층8)_{의 규모가 비슷한게 추} 정되고 있다. 이승호 외(2010)는 부양의무자 적절성9)_{이라는 측면에서 사각} 지대의 규모가 기초보장제도의 규정으로 인해 기초생활보장제도의 급여를 8) 박능후(2008)의 연구에서는 “비수급빈곤층”이라는 용어와 관련하여 비수급은 “기초보장제 도의 급여를 받지 않음”을 의미하고, 빈곤층은 가구소득이 빈곤선 이하인 계층을 의미한 다고 해석. 따라서 비수급빈곤층의 일차적 의미로 가구소득이 빈곤선 이하이면서 기초생 활보장제도로부터 급여를 받고 있지 못한 계층을 의미한다고 설명하고 있다. 9) 부양의무자 적절성은 부양의무자의 범위와 부양능력 판정기준의 두가지 방법을 통해 분석 이 가능하며, 여기에서는 부양능력의 판단기준을 통해 연구가 이루어졌다(이승호 외 2010).

27 제 2 장 선 행 연 구 와 이 론 적 배 경 받지 못하는 가구 2.97%와 급여를 받더라도 책정된 간주부양비 만큼의 실 제 부양을 받지 못해서 빈곤한 가구 1.56%를 합해 4.53%라고 추정하였다. 또한 대부분의 빈곤노인들이 자녀들로부터 부양비를 지급받고 있지만 빈곤 을 벗어나는 것은 쉽지 않다고 지적하고 있다. 재산의 소득환산제도와 관련 된 평가로는 최현수 외(2009)의 연구를 들 수 있다. 동 연구에서는 한국복 지패널자료를 활용하여 소득인정액을 만든 후 이를 기준으로 한 재산의 소 득환산제 변화에 따른 그 효과성을 파악하였다. 급여과 관련하여서는 급여적절성에 대한 평가연구로 손병돈(2006)의 연 구를 들 수 있다. 손병돈의 연구에서는 우리나라 공공부조 측면에서 기초보 장제도 이외 경로연금과 장애수당을 포함하여 미국과 영국의 공공부조와 비교하고 있다. 동 연구에서는 절대적 방법10)_{에 의해 공공부조의 급여수준} 을 분석하였으며, 분석결과 우리나라의 공공부조급여가 미국과 영국에 비해 매우 열악하다는 점을 지적하고 있다(노인부부는 미국의 54.7%, 영국의 50.7%, 중증장애인 부부는 미국의 57.2%, 영국의 26.2%에 불과). 이와 같은 차이가 발생하는 이유로 우리나라의 주거급여가 현실화되지 못하고 있으며, 장애인, 아동, 한부모 등 추가적인 비용이 소요되는 계층과 저임금 근로자를 지원할 수 있는 소득보장제도가 마련되어 있지 않다는 점을 지적 하고 있다. 위와 같이 기초보장제도에 대한 평가는 여러 측면에서 이루어진 바가 있 으며, 기존 연구들에서 이루어진 분석틀은 기초보장제도가 적절히 운영되고 있는지를 평가하고 있다. 본 연구에서도 선행연구들의 분석틀을 기준으로 하여 지난 10년간의 생계보장에 대한 평가를 진행하고자 한다. 그러나 선 행연구들이 네 가지 기본틀(표 2-1)을 기준으로 평가를 하였다면, 본 연구 에서는 대상자와 급여측면에서의 평가를 다루고자 한다. 재정은 2011년 연 10) 급여의 적절성을 비교하는 방법으로 상대적 방법과 절대적 방법이 있으며, 상대적 방법 이란 각 국가의 평균소득에서 공공부조 급여소득이 차지하는 비율을 비교하는 것이다. 절대적 방법은 각 국가의 공공부조 소득을 공통의 화폐단위로 전환함으로써 비교의 화 폐단위를 통일시키는 방법을 의미한다(손병돈, 2006).

28 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 구에서 본격적으로 다룰 예정이며, 전달체계는 생계보장의 직접적인 연구범 위를 벗어나므로 올해 연구에서는 제외하고자 한다. 구체적으로 대상자에 있어서는 기초보장제도의 중요한 지적사항 중 하나 인 사각지대의 문제들에 대해 살펴보고자 한다. 지난 10년간 기초보장제도 가 빈곤층의 생활안정을 위해 지대한 영향을 주고 있지만 여전히 비수급빈 곤층이 상존하고 이들의 생활고로 인한 문제들이 지속적으로 제기되고 있 다. 즉, 기초보장제도의 선정기준인 부양의무자기준과 재산의 소득환산제도 로 인해 많은 사각지대가 존재하고 있어, 이에 대해 살펴보고자 한다. 급여에서는 급여수준의 적절성, 급여의 효과성, 급여내용의 포괄성, 급여 체계의 합리성 및 다른 제도와의 연계들에 대해 분석하고자 한다. 급여의 적절성은 제도가 도입된 이후 최저생계비를 매년 정부에서 발표하고 있으 나 계측년도를 제외한 비계측년도에는 소비자물가상승률만을 적용함에 따 라 그 수준이 일반가구에 비해 지속적으로 감소하는 문제들이 지적되고 있 다. 따라서 본 연구에서는 급여 적절성 측면에서 최저생계비를 기준으로 한 논쟁을 살펴보고자 한다. 효과성분석은 대상자에서 활용한 빈곤율과 빈곤지 수인 빈곤갭비율을 활용하여 급여가 수급자 및 비수급빈곤층에게 미치는 영향이 어떠한지 파악하고자 한다. 급여의 포괄성은 최저생계비의 비목과 법에는 명시되어 있지만 여전히 제도상 미비한 지역별/가구유형별 최저생계 비에 대해 논하고자 한다. 마지막으로 급여 합리성과 제도간 연계는 기초보 장제도 도입 이후 주요 논쟁 중 하나인 욕구별 급여에 대한 내용과 근로능 력수급자를 위한 다른 제도들과의 연계에 대해 살펴보고자 한다.

29 제 2 장 선 행 연 구 와 이 론 적 배 경

제3절 해외사례

1. 아일랜드

가. 아일랜드의 생계보장제도 개요

아일랜드는 우리나라와 비슷한 경제규모를 가지고 있으며, 1980년대와 90년대 비약적인 경제발전을 이룩하여 하나의 발전모델로 소개되기도 하는 나라이다. 그러나 최근 금융위기로 인해 경제적인 어려움을 겪고 있으며 유 럽연합과 국제금융기구 등에 해외차관을 지원받고 있다. 여기서는 경제발전 과 위기극복의 과정에서 사회보장 특히 공공부조제도가 어떠한 역할을 수 행하고 있는지 살펴보고, 제도내용과 그 발전과정을 살펴보고자 한다. 아일랜드 사회보장제도는 19세기 영국과의 병합시기에 그 기원을 두고 있고, 세 가지 주요한 흐름인 사회보험(Social insurance)11)_{, 보편급여} (Universal payments)12)_{, 사회부조(Social assistance)로 발전해왔다. 모든} 사회복지급여의 경우, 각 제도별 규칙에 정해진 특수한 개별 조건들을 충족 해야 한다. 빈곤에 처한 국민의 기본 생계를 지원하는 사회부조제도는 아일랜드 사 회복지제도의 필수적인 영역이다. 사회부조급여13)_{는 사회보험급여의 자격에} 적합하지 못하거나 그 자격이 만료되었을 때 받을 수 있는 급여로서 보편 적인 최소소득급여가 아닌 생애주기(life cycle)적 관점에서 구성한 범주적 제도들을 통해 제공된다. 우리나라 기초보장제도가 전체국민을 대상으로 하 11) 사회보험의 경우 1974년까지는 정액제였고, 이후부터 급여연계제로 바뀌었다. 12) 보편급여는 개인의 소득이나 사회보험기록에 상관없이 사회복지법규상 특수한 개인적 조 건을 충족하는 신청인의 부양자에게 지급되는 급여로, 아동급여(아동수당이 더 보편적 용어)가 한 가지 예가 될 수 있다.

13) 아일랜드의 사회부조 관련 내용은 아일랜드 사회가족부(Department of Social and Family Affairs) 사회보호국(Department of Social Protection)의 웹사이트 http://www.welfare.ie/ 와 아일랜드 정부의 시민정보위원회가 제공한 http://www.citizensinformation.ie/를 참 조하였다.

30 기 초 보 장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향 여 하나의 제도를 통해 보장하고 있는 것과 달리 아일랜드는 생애주기별로 급여가 구성되어 있다는 점에서 우리와의 차이를 살펴볼 수 있다. 사회부조급여를 받기 위해서는 먼저 자산조사조건을 충족해야 한다. 자 산이라 함은 급여신청인이나 신청인의 배우자/파트너가 가진 모든 소득이나 재산(신청인의 집은 제외), 돈을 벌게 해주거나 소득을 제공할 수 있는 재 산을 의미한다. 또한 신청인은 상시거주조건도 충족해야 한다. 급여는 주 (週)를 단위로 지급하고, 주간 급여율 혹은 급여액은 자산조사에서 평가되 는 자산에 좌우된다. 1) 자산조사(Means Test) 자산조사는 사회부조급여 신청인의 모든 종류의 소득이 급여별로 정해진 특정 수준 아래로 떨어지는지 검사하는 것이다. 사회부조급여를 신청할 때 신청인이 결혼했거나 남편 혹은 아내인 누군가와 살고 있다면 그 배우자나 파트너의 자산 또한 조사대상이 되고 있다. 자산의 계산방법과 신청인의 자산으로 인정되는 금액수준은 급여에 따라 다양하다. 때로 일부 소득은 조사대상이 되지 않는데 이것을 “소득 공제 (income disregards)”라고 한다. 국민기초생활보장제도의 경우 일용직, 임 시직 등을 통해 벌어들이는 소득 혹은 그 일을 하고 있지만 정확한 소득이 파악되지 못하는 경우 추정소득을 부과하고 있다. 때로 추정소득으로 인해 수급신청자와 공무원들간에 논쟁이 발생하기도 하는데, 이와 같은 점에서 아일랜드가 소득공제항목을 두고 있다는 점은 향후 검토될 필요가 있을 것 으로 보인다(이태진 외, 2008). 자산으로는 현금소득, 고용/자영소득, 신청인 소유의 집을 제외한 모든 재산에 대한 경제적 가치, 신청인이 보유한 모든 투자액과 자본의 경제적 가치 등이 있다14)_. 14) 구직자수당이나 조기퇴직수당의 경우에는 하숙과 같은 ‘이득 및 권리’의 경제가치도 자 산으로 계산된다. (비기여)후견인급여는 이 자산항목들이 그 고아에 귀속되는 경우에만 계산된다.

31 제 2 장 선 행 연 구 와 이 론 적 배 경

2) 상시 거주 조건(Habitual Residence Condition)

상시 거주 조건은 급여 신청인이 아일랜드와 연계를 가지고 있다는 것에 대한 증명을 의미한다. 신청인이 평생 아일랜드에 살고 있다면 상시 거주 요인들을 충족하고 있음을 증명하는데 아무런 문제가 없다15)_. 3) 사회부조급여의 종류16) 아일랜드의 사회부조급여들은 1970년대부터 특정 인구를 대상으로 한 범주적 급여제도들이 도입되기 시작하여 현재까지 그 기본적인 틀을 유지 하면서 시대적 변화에 따라 제도를 개선해왔다. 기본적인 범주적 급여로는 노인대상의 비기여 국가연금(State Pension) 과 조기퇴직수당(Pre-Retirement Allowance), 유족(survivor)범주에 해당되 는 비기여 과부/홀아비 연금(Widow’s/Widower’s Pension), 이혼배우자 수당(Deserted Wife’s Allowance), 한부모가족급여(One Parent Family Payment), 실업과 관련한 구직자수당(Jobseeker’s Allowance), 장애범주의 장애수당(Disability Allowance)과 시각장애인연금(Blind Pension), 간병인 수당(Carer's Allowance), 아동과 관련된 비기여 후견인급여(Guardian’s Payment), 보충복지수당(Supplementary Welfare Allowance)이 있다.

이러한 독립적인 제도들 외에도 아일랜드 정부에서 고용지원제도로 분류 하여 관리하고 있는 급여들이 있다. 먼저 1984년에 도입된 가족소득보충제 15) 기초보장제도에서는 1990년대 이후 늘어나는 외국인들에 대한 보호요구가 있었으나 이 를 다 수용하지 못하였으나, 2005년 국내사람과 결혼하고 미성년자녀를 양육하고 있는 사람에 한해 수급자격을 부여하는 방안으로 법을 개정하였다(기초보장법 제5조의2(외국 인에 대한 특례) 국내에 체류하고 있는 외국인 중 대한민국 국민과 혼인하여 대한민국 국적의 미성년 자녀를 양육하고 있는 사람으로서 대통령령이 정하는 사람이 제5조에 해 당하는 경우에는 수급권자가 된다). 현재는 결혼이민자 이외에는 다른 외국인들은 기초 보장제도의 보호를 받고 있지 못한 상황이다. 16) 연도별로 급여명칭들에 변화가 있었고, 본 연구에서는 2006년 사회복지법개혁과 연금법 (Social Welfare Law Reform and Pensions Act) 이후 사용되는 급여명칭을 인용하였 다. 2006년에 비기여 노령연금(Old Age Pension)은 비기여 국가연금, 비기여 고아연금 (Orphan's Pension)은 비기여 후견인급여, 실업부조(Unemployment Assistance)는 구 직자수당으로 명칭이 바뀌었다.

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도(Family Income Supplement), 농장원조(Farm Assist), 재취업수당제도 (Back to Work Allowance), 시간제 근로유인제도(Part-time Job Incentive Scheme), 재창업 수당제도(Back to Work Enterprise Allowance) 등이 여기에 포함된다.

사회부조급여 수급자들은 위에 열거한 급여들 외에도 자격기준에 따라 정액이나 일시불의 형태로 장제급여(Bereavement Grant)나 연료수당(Fuel Allowance) 등을 받을 수 있다17)_. 4) 사회부조급여의 신청 및 관련 행정 사회복지급여의 신청은 해당 지방 사회복지사무소나 주민정보센터에서 신청양식을 작성해서 사회보호국에 제출하는 방식으로 이뤄진다. 사회부조급여들은 신청인 본인을 위한 “개인 급여율(personal rate)”과 피부양 성인 및 아동을 위한 추가급여들로 구분된다.

대개의 사회복지급여들은 사회가족사업부(Department of Social and Family Affairs)내 사회보호국(Department of Social Protection)에서 지 급되지만 예외도 있다. 보충복지수당이나 이에 포함되는 임대료 보충, 모기 지 이자보충, 혹은 기타 보충복지급여들을 신청하려면 신청인 지역보건서비 스행정부 사무소(local Health Service Executive office)에 신청해야 한다. 사회부조급여를 위한 관리규정들은 법규나 행정지침에서 밝히고 있다. 두 개의 사회부조 급여를 동시에 받을 수는 없으며, 한 가지 이상의 급여 에 대해 자격이 된다고 생각한다면 가장 이득이 되는 것을 선택하도록 하 고 있다. 대개의 사회부조급여들의 경우, 판정위원회(Deciding Officers)가 자격기준에 관한 결정을 내리게 되며, 사회복지법률 하에 임명된 사회복지 공무원들이 역할을 담당하고 있다. 17) 2010년을 기준으로 장제급여는 €850(일시불), 연료수당(Fuel Allowance)은 주당 €20 을 지급한다. 연료수당은 장기간 사회복지급여나 보건서비스행정부의 급여에 의존하면서 스스로 난방욕구를 해결할 수 없는 가구를 위해 마련된 국가연료제도(National Fuel Scheme)의 하나로서 9월부터 5월까지 32주간 지급된다. 우리나라에서 금융위기로 일시 적으로 2009년 지급된 유류환급금과 비슷한 성격의 제도로 볼 수 있다.