장 제 도 생 계보 장 평 가 와 정 책방 향
제2절 제도평가 선행연구 및 이론적 배경
기초보장제도는 국민연금 혹은 건강보험 같은 다른 사회보장제도들과 달 리 국민들이 납부하는 세금을 통해 운영되는 제도이다. 따라서 기초보장제 도가 제대로 운영되고 필요한 사람들에게 적기에 제공되고 있는지는 항상 국민들이 관심을 가지고 지켜보는 부문이다. 이러한 점에서 기초보장제도는 제도가 도입된 이후 얼마 되지 않아 제도에 대한 평가와 모니터링을 본격 적으로 수행하기 시작하였다.
한국보건사회연구원에서는 2001년부터 기초보장 및 자활정책 관련한 평 가 및 모니터링에 대한 연구가 지속적으로 이루어져 왔으며, 이외에도 기초 보장제도 관련한 연구들이 진행되어 왔다. 2002년부터 2009년까지 총 8년 에 걸쳐 10차례의 평가연구가 수행된바가 있으며, 이를 간단히 살펴보면 아래와 같다.
－ 이현주 외, 국민기초생활보장제도 평가체계 구축방안 연구(2002)
－ 이태진 외, 2002년 국민기초생활보장제도 평가 및 정책과제(2003)
－ 김미곤 외, 국민기초생활보장제도 모니터링 및 정책방안 - 자산조사 모니터링을 중심으로(2003)
－ 여유진 외, 국민기초생활보장제도 선정 및 급여 평가(2004)
－ 박능후 외, 기초보장 수급가구의 빈곤역동성 연구(2004)
－ 이태진, 국민기초생활보장제도 대상자 선정 및 관리평가: 일선 실무자 의 평가를 중심으로(2006)
－ 강신욱 외, 기초생활보장제도 수급자 동태 및 관련요인분석(2006)
－ 이태진 외, 2007년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가 - 수급자 및 사회복지전담공무원 대상 질적연구(2007)
－ 이태진 외, 2008년 국민기초생활보장제도의 자활기반조성에 대한 모 니터링 및 평가-수급자 및 사회복지전담공무원 대상 질적연구(2008)
－ 이태진 외, 2009년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가: 법제정
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기초 보 장 제 도 생 계보 장 평 가 와 정 책방 향
있다.
연구방법으로는 수급자 및 공급자에 대한 양적조사와 질적조사(2007, 2008년)가 있으며, 복지부의 수급자 DB(2006년)를 활용하여 제도에 대한 평가를 실시하기도 하였다.
본 연구원의 평가 연구 이외에 다른 연구자들의 기초보장제도에 대한 평 가연구들을 살펴보면 다음과 같다. 윤진호 외(2004)의 연구에서는 <표 2-1>의 분석틀과 비슷하게 대상자 선정, 급여체계, 전달체계 및 자활지원체 계를 중심으로 기초보장제도에 대한 평가를 진행하였다. 동 연구에서는 대 상자 선정에 있어 근로능력 유무에 따른 차등적 기초공제액과 재산의 소득 환산율 완화, 부양의무자 기준으로 인한 사각지대 완화를 위해 부양의무자 에게 전액 부양책임을 맡기기보다는 일부만을 부담하도록 하는 방안을 제 시하고 있다. 기초보장제도의 급여체계에 있어서는 선정기준과 급여기준의 분리를, 급여수준에 있어서는 높지는 않으나 수긍할 수 있는 수준이지만 가 구유형에 따른 추가적 지출요구에 대해서는 부족하다고 지적하였다.
선정기준과 관련하여서는 부양의무자 및 재산기준에 대해 여러 연구에서 사각지대에 대한 논의가 이루어진바 있다. 여유진 외(2003)의 연구에서는 소득만을 기준으로 한 빈곤율은 7.4%이며, 이를 기준으로 비수급빈곤율을 4.3%로 추정하였다. 이중 재산기준으로 인한 비수급빈곤율은 2.2%, 부양 의무자기준으로 인한 비수급빈곤율은 2.1%로 분석하고 있다. 재산기준으로 인한 것과 부양의무자기준으로 인한 비수급빈곤층8)의 규모가 비슷한게 추 정되고 있다. 이승호 외(2010)는 부양의무자 적절성9)이라는 측면에서 사각 지대의 규모가 기초보장제도의 규정으로 인해 기초생활보장제도의 급여를
8) 박능후(2008)의 연구에서는 “비수급빈곤층”이라는 용어와 관련하여 비수급은 “기초보장제 도의 급여를 받지 않음”을 의미하고, 빈곤층은 가구소득이 빈곤선 이하인 계층을 의미한 다고 해석. 따라서 비수급빈곤층의 일차적 의미로 가구소득이 빈곤선 이하이면서 기초생 활보장제도로부터 급여를 받고 있지 못한 계층을 의미한다고 설명하고 있다.
9) 부양의무자 적절성은 부양의무자의 범위와 부양능력 판정기준의 두가지 방법을 통해 분석 이 가능하며, 여기에서는 부양능력의 판단기준을 통해 연구가 이루어졌다(이승호 외 2010).
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받지 못하는 가구 2.97%와 급여를 받더라도 책정된 간주부양비 만큼의 실 제 부양을 받지 못해서 빈곤한 가구 1.56%를 합해 4.53%라고 추정하였다.
또한 대부분의 빈곤노인들이 자녀들로부터 부양비를 지급받고 있지만 빈곤 을 벗어나는 것은 쉽지 않다고 지적하고 있다. 재산의 소득환산제도와 관련 된 평가로는 최현수 외(2009)의 연구를 들 수 있다. 동 연구에서는 한국복 지패널자료를 활용하여 소득인정액을 만든 후 이를 기준으로 한 재산의 소 득환산제 변화에 따른 그 효과성을 파악하였다.
급여과 관련하여서는 급여적절성에 대한 평가연구로 손병돈(2006)의 연 구를 들 수 있다. 손병돈의 연구에서는 우리나라 공공부조 측면에서 기초보 장제도 이외 경로연금과 장애수당을 포함하여 미국과 영국의 공공부조와 비교하고 있다. 동 연구에서는 절대적 방법10)에 의해 공공부조의 급여수준 을 분석하였으며, 분석결과 우리나라의 공공부조급여가 미국과 영국에 비해 매우 열악하다는 점을 지적하고 있다(노인부부는 미국의 54.7%, 영국의 50.7%, 중증장애인 부부는 미국의 57.2%, 영국의 26.2%에 불과). 이와 같은 차이가 발생하는 이유로 우리나라의 주거급여가 현실화되지 못하고 있으며, 장애인, 아동, 한부모 등 추가적인 비용이 소요되는 계층과 저임금 근로자를 지원할 수 있는 소득보장제도가 마련되어 있지 않다는 점을 지적 하고 있다.
위와 같이 기초보장제도에 대한 평가는 여러 측면에서 이루어진 바가 있 으며, 기존 연구들에서 이루어진 분석틀은 기초보장제도가 적절히 운영되고 있는지를 평가하고 있다. 본 연구에서도 선행연구들의 분석틀을 기준으로 하여 지난 10년간의 생계보장에 대한 평가를 진행하고자 한다. 그러나 선 행연구들이 네 가지 기본틀(표 2-1)을 기준으로 평가를 하였다면, 본 연구 에서는 대상자와 급여측면에서의 평가를 다루고자 한다. 재정은 2011년 연
10) 급여의 적절성을 비교하는 방법으로 상대적 방법과 절대적 방법이 있으며, 상대적 방법 이란 각 국가의 평균소득에서 공공부조 급여소득이 차지하는 비율을 비교하는 것이다.
절대적 방법은 각 국가의 공공부조 소득을 공통의 화폐단위로 전환함으로써 비교의 화 폐단위를 통일시키는 방법을 의미한다(손병돈, 2006).
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기초 보 장 제 도 생 계보 장 평 가 와 정 책방 향
구에서 본격적으로 다룰 예정이며, 전달체계는 생계보장의 직접적인 연구범 위를 벗어나므로 올해 연구에서는 제외하고자 한다.
구체적으로 대상자에 있어서는 기초보장제도의 중요한 지적사항 중 하나 인 사각지대의 문제들에 대해 살펴보고자 한다. 지난 10년간 기초보장제도 가 빈곤층의 생활안정을 위해 지대한 영향을 주고 있지만 여전히 비수급빈 곤층이 상존하고 이들의 생활고로 인한 문제들이 지속적으로 제기되고 있 다. 즉, 기초보장제도의 선정기준인 부양의무자기준과 재산의 소득환산제도 로 인해 많은 사각지대가 존재하고 있어, 이에 대해 살펴보고자 한다.
급여에서는 급여수준의 적절성, 급여의 효과성, 급여내용의 포괄성, 급여 체계의 합리성 및 다른 제도와의 연계들에 대해 분석하고자 한다. 급여의 적절성은 제도가 도입된 이후 최저생계비를 매년 정부에서 발표하고 있으 나 계측년도를 제외한 비계측년도에는 소비자물가상승률만을 적용함에 따 라 그 수준이 일반가구에 비해 지속적으로 감소하는 문제들이 지적되고 있 다. 따라서 본 연구에서는 급여 적절성 측면에서 최저생계비를 기준으로 한 논쟁을 살펴보고자 한다. 효과성분석은 대상자에서 활용한 빈곤율과 빈곤지 수인 빈곤갭비율을 활용하여 급여가 수급자 및 비수급빈곤층에게 미치는 영향이 어떠한지 파악하고자 한다. 급여의 포괄성은 최저생계비의 비목과 법에는 명시되어 있지만 여전히 제도상 미비한 지역별/가구유형별 최저생계 비에 대해 논하고자 한다. 마지막으로 급여 합리성과 제도간 연계는 기초보 장제도 도입 이후 주요 논쟁 중 하나인 욕구별 급여에 대한 내용과 근로능 력수급자를 위한 다른 제도들과의 연계에 대해 살펴보고자 한다.
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