제6장 정책방향

6 장 정 책 방 향

올해는 국민기초생활보장제도가 시행된 지 10년이 되는 해이다. 기초보 장제도는 우리나라 빈곤층의 생활안정과 지원을 위해 중요한 최후의 사회 안전망(last safety net)으로서의 역할을 담당하고 있다. 따라서 많은 사람 들에게 기초보장제도가 주는 의미는 크며, 기초보장제도에 대한 다양한 평 가와 논의들이 지난 10년간 지속적으로 이루어져 왔다. 그러나 여전히 여 러 측면에서 기초보장제도가 지니고 있는 문제들이 부각되고 제도 개편에 대한 논의들이 지속되고 있다.

본 연구에서는 기초보장제도 중 생계보장을 중심으로 제도가 지닌 문제 와 평가를 분석해 보았다. 생계보장 측면에서 기초보장제도의 문제로 지적 되고 있는 것은 기초보장제도의 사각지대와 급여에 있어 최저생계비를 기 준으로 하는 급여수준, 포괄성 등의 문제라 할 수 있다.

기초보장제도의 소득인정액과 부양의무자기준으로 인해 최저생계비 이하 에서 생활하고 있지만 정부의 지원을 전혀 받을 수 없는 비수급빈곤층의 사각지대의 문제는 제도의 부정적 요인이라면, 과거 생활보호제도에 비해 과학적이고 합리적으로 측정되고 적용되고 있는 최저생계비는 제도 내에서 중요한 위치를 차지하고 제도발전의 한 축을 이룬 점은 큰 기여라 볼 수 있다. 그러나 최저생계비 결정방식과 수준에 대한 논쟁은 계속적으로 이루 어지고 있으며 구체적인 사회적 합의가 이루어지지 못하고 있는 문제를 지 니고 있다. 본 연구에서는 위의 두가지 측면(대상자 및 급여)에서 기초보장 제도 생계보장에 대한 평가를 진행하였다.

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기 초 보장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향

분석결과 2004년과 2005년에 부양의무자기준을 완화하고 재산의 소득환 산제도 중 기본재산액을 상향조정 하는 조치들이 이루어졌지만, 연구결과에 서도 나타나듯이 여전히 많은 범위에서 사각지대가 존재하고 있다는 것을 알 수 있다. 제도의 포괄성측면에서 기초보장제도의 사각지대를 축소하고 최저생계비 이하 계층에 대한 보호를 강화할 필요가 있음을 알 수 있다.

기초보장제도 사각지대를 축소하기 위해서는 우선적으로 부양의무자기준을 폐지하거나 이를 완화할 필요가 있으며, 기초보장제도가 도입된 이후 변경 된 적이 없는 재산의 소득환산율을 조정할 필요가 있다. 분석에서도 재산의 소득환산율 조정을 통해 많은 빈곤층이 기초보장수급의 혜택을 받을 수 있 다는 것을 확인할 수 있다.

그러나 급격한 사각지대 축소는 기초보장제도의 발전성, 재정 및 국민적 정서 등의 측면에서 논란을 야기할 위험소지가 있다. 부양의무자기준의 완 전한 폐지는 현재의 국민정서에서 어려울 것으로 보인다. 비록 국민들의 의 식에서 노령계층에 대한 부양의식은 여전히 줄어들고 있지만, 노령계층에 대한 1차적인 부양의무는 그 가족이 질 수밖에 없는 것이 현실이다. 따라 서 현실적인 측면에서 부양의무자기준을 완전히 폐지하기 보다는 부양비 등을 조정하거나, 부양의무자기준으로 인해 지원이 필요해도 지원을 받지 못하고 있는 노인가구, 조손가구 등을 대상으로 하는 기초보장제도 특례를 고려할 수 있다. 즉 일정기간 기초보장제도내에서 보호하되 부양의무자가 발생시 구상권을 행사하거나, 가구에 필요한 급여만을 제공하는 등 급여의 탄력적 운용방안을 고려할 수 있다.

재산의 소득환산율은 현재 높게 설정되어 있어 재산을 보유하였지만 소 득이 전혀 없는 많은 가구들이 수급에서 탈락하는 결과를 초래하고 있다.

지금까지 정부에서는 기본재산액만을 조정하여 왔으나 이로 인해 중소도시‧

농어촌가구들은 혜택을 보는 반면에 도시지역 저소득층은 상대적으로 불이 익이 발생한다고 볼 수 있다. 따라서 기본재산액조정보다는 재산의 소득환 산율 조정을 통해 사각지대를 축소하는 방안의 검토가 필요하며 현재의 일 반재산 월 4.17%의 환산율을 단계적으로 완화하는 조치들이 필요하다.

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급여측면에 있어서는 수급자들이 받고 있는 급여수준이 충분한지, 최저 생계비의 설정과 그 항목들이 잘 구성되어 있는지, 기초보장제도 내의 급여 들이 수급자들의 욕구에 부합되도록 설정되어 있는지에 대한 문제들을 살 펴보았다. 또한 급여의 주요 원칙중 하나인 보충성의 원칙으로 인한 문제와 수급자들이 한 번 수급자도 들어오면 탈수급을 하지 않고자 하는 것에 대 해 살펴보았다.

급여 적절성 측면에서 법적으로 최저생계비는 건강하고 문화적인 수준을 보장하도록 결정될 필요가 있지만 실제적으로 2000년 이후 매년 발표된 최 저생계비 수준은 일반가구들에 대비하여 상대적으로 지속적으로 낮아지고 있는 실정이다. 따라서 법에서 설정하고 있는 건강하고 문화적인 생활수준 보다는 최저생활보장수준에 가깝다 할 수 있다. 이와 같이 최저생계비 수준 이 지속적으로 하락하는 이유는 실제 계측이 3년(2004년까지는 5년에 한 번)에 한 번 이루어지고, 비계측년도는 물가상승률만을 고려해 조정한 결과 에 기인한다.

최저생계비와 관련한 쟁점으로 첫 번째, 최저생계비 계측방식에 대한 측 면을 들 수 있다. 현 최저생계비는 계측년도는 전물량방식, 비계측년도는 소비자물가상승방식을 통해 이루어지고 있다. 이로 인해 계측년도에는 계측 결과에 대한 자의성, 예산에 맞추는 최저생계비 수준의 결정에 대한 문제들 이 발생하고 있으며, 비계측년도에는 소비자물가만의 적용으로 수급자들의 생활수준은 일반가구에 비해 실질적인 가치를 유지할 수 없다는 문제를 야 기하고 있다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해 전문가와 시민단체를 중심으 로 상대적 방식의 최저생계비 도입에 대한 논의들이 이루어지고 있지만 충 분한 사회적인 논의와 합의는 이루어지고 있지 못한 실정이다. 전물량방식 에서 바로 상대적 방식으로 이행을 위한 사회적 합의는 쉽지 않을 것이다.

따라서 일본의 경험을 바탕으로 장기적으로 상대적 방식으로의 이행을 하 되 전단계에서 반물량방식 등을 활용하여 수급자와 일반가구들의 차이를 줄여나가고 이를 통해 합리적인 수준에서의 사회적 합의 기준선을 설정하 는 논의들이 이루어져야 할 것이다.

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두 번째, 현재의 최저생계비는 4인, 중소도시기준으로 설정되고 있어, 대 도시 특히 수도권지역 저소득층이 상대적으로 보호의 사각지대에 놓여져 있다. 또한 노인과 장애인의 경우 연령과 장애로 발생하는 추가적인 비용이 존재함에도 이를 제대로 반영하지 못하고 있다. 이는 지역적 형평성, 가구 유형에 따른 형평성을 간과하고 있는 것으로 수급자들의 생활수준이 일반 가구에 비해 지속적으로 낮아질 수밖에 없는 문제들을 유발하고 있다. 따라 서 장기적으로 지역별‧유형별 최저생계비를 발표하는 일본의 방안을 검토 할 필요가 있다.

급여의 합리성측면에서는 첫째, 지난 몇 년간 기초보장제도 급여체계 개 편에 대한 논의들이 있었음을 들고 있다. 급여체계 개편의 목적은 기초보장 제도의 혜택을 받지 못하는 사각지대 즉, 비수급빈곤층에 대한 지원방안이 라 할 수 있다. 현재 제도 내에서는 수급자들만이 급여를 지급받고 있으며, 비수급빈곤층에 대한 지원은 거의 없는 것이 현실이다. 그러나 현실적으로 비수급빈곤층의 문제를 기초보장제도만을 가지고 해결하는 것은 무리라고 볼 수 있다. 지금도 많은 학자들에 의해 기초보장제도의 과도한 확대는 많 은 예산과 수급자들이 장기적인 빈곤함정에 처하는 문제들이 지속적으로 제기되고 있다. 이외에 기초보장제도만으로 우리나라 비수급빈곤층과 취약 계층의 문제를 다 해결하려고 하는 것은 제도에 대한 부담만을 증가시킬 수 있다. 따라서 장기적으로 사회수당 혹은 현물서비스 확대를 통해 서비스 와 지원이 필요한 비수급빈곤층에 대한 지원을 강화하는 것이 올바른 방향 으로 보인다. 즉, 현재 기초보장제도 수급자에게 제공되고 있는 급여들을 생계보장, 주거보장, 의료(혹은 건강)보장 등의 개념으로 분리하고 그 대상 자를 확대하는 방안으로 진행되어야 한다. 이미 급여체계에 대한 논쟁에서 살펴보았듯이 중기적인 입장에서 주거급여를 현실화하는 차원에서 지역별 최저생계비를 발표하거나 별도로 주거급여를 분리하여 수급자들의 욕구와 지역별 형평성을 유지할 수 있도록 해야 한다. 그리고 장기적으로는 탈수급 자들이 기초보장제도로 다시 들어오는 유인을 막기 위해 일정기간 주거 및 의료 등의 서비스를 제공하여야 한다.

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위의 탈수급자를 지원하기 위한 방안과 더불어 기초보장제도 외적으로 비수급빈곤층을 지원할 수 있는 사회수당 및 다양한 현물서비스제도가 도

문서에서 기초보장제도 생계보장 평가와 정책방향 (페이지 195-200)