급여의 합리성 및 타제도와의 연계

급여의 합리성은 기초보장제도에서 제공되고 있는 급여가 수급자들의 욕 구에 부합되게 구성되어 있으며, 필요로 하는 급여가 제대로 공급되고 있는 지를 파악하는 것이다. 타제도와의 연계는 수급자들의 탈수급을 유도할 수 있도록 하는 기초보장제도의 자활제도에 대한 관계를 살펴보는 것이다. 기 초보장제도가 도입된 이후 지난 10년간 가장 큰 논의가 이루어진 것은 자 활급여와 급여체계에 대한 논쟁이라 할 수 있다. 자활급여와 관련해서는 기 초보장제도가 생활보호제도와 달리 근로능력이 있는 수급자를 포함하게 되

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고 이들에게 근로를 조건으로 급여를 제공하도록 함으로써 근로능력 있는 수급자를 제도 내에서 어떻게 지원할 것인지에 대한 논의로 초점이 모아진 다. 자활사업에 대한 내용은 본 연구의 범위에 포함되지 않아 여기서는 현 황과 문제점을 중심으로 간단히 다루도록 하겠다.

두 번째는 급여체계에 대한 논의라 할 수 있다. 서두에서 살펴본 것과 같이 기초보장제도는 생계 및 각종 급여를 통해 수급자들의 최저생활을 보 장하도록 하며, 또한 보충급여제도를 통해 급여를 지급하도록 하고 있다.

그러나 기초보장제도가 시행된 이후 수급자를 지원하고 있지만 여전히 많 은 사람들이 비수급빈곤층으로 남아 생활의 어려움을 겪고 있다. 또한 보충 급여제도를 도입함으로써 제도 도입초기부터 발생한 문제가 수급자들의 근 로능력 저하의 문제이다. 즉 한 번 수급자가 되면 계속적으로 기초보장제도 에 머무르고자 하며, 이를 벗어나고자 하는 의지가 낮아지게 되는 것에 대 한 문제제기이다.

위와 같이 기초보장제도가 지니고 있는 사각지대문제와 수급자들의 빈곤 함정의 문제를 극복하기 위해 제기된 것이 기초보장제도의 급여체계를 개 편하고자 하는 논의들이라 할 수 있다. 급여체계 개편의 방향은 크게 두가 지로 이루어져 왔다. 첫 번째는 현재의 급여체계를 유지하면서도 충분히 비 수급빈곤층을 위한 제도를 완비할 수 있으며, 최저생계비 이상의 차상위계 층에 대해서는 현물서비스제도를 도입함으로써 생활안정을 가져올 수 있다 는 것이다. 탈빈곤과 관련하여서는 기초보장제도의 근로소득공제제도를 강 화하고 이를 통해 근로의지를 높임으로써 빈곤의 함정문제를 최소화하고자 하는 제안이라 할 수 있다(김미곤 외, 2005, 2008). 두 번째는 현재의 급 여체계와는 완전히 다른 새로운 급여제도를 도입함으로써 사각지대와 탈수 급의 문제를 해결하고자 하는 논의라 할 수 있다(노대명 외, 2006, 2008).

첫 번째 방안은 현재의 제도를 유지한다는 의미에서 보완적이고 제도 개선 적 측면이 강하다면, 두 번째는 기초보장제도를 새롭게 다룬다는 점에서 급 진적인 제도개선을 추구한다고 볼 수 있다.

먼저 첫 번째 현재의 급여체계를 개편하고자 하는 논의의 초점은 사각지

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대 축소, 현물서비스 확대-우선적으로 주거현물서비스의 도입-, 보충급여제 도로 인해 수급자들이 일을 하지 않고 지속적으로 제도 내에 남고자 하는 의지를 완화하는 방향으로 급여체계를 개편해야 한다는 것이다.

많은 전문가들이 기초보장제도의 문제는 사각지대의 문제이므로 이를 완 화기 위해 개별 혹은 욕구별 급여로의 전환을 주장하고 있다. 이에 대해 현재의 제도를 유지하자는 연구자들은 현제도에서도 사각지대의 문제는 충 분히 해결될 수 있음을 강조한다. 사각지대의 문제는 선정기준과 관련된 것 으로 현 제도의 선정기준이 비수급빈곤층의 문제를 유발하고 있다는 것이 다. 즉 비수급빈곤층은 궁극적으로 사회적 취약계층인 노인, 장애인, 한부모 등에 대한 지원이며, 급여의 적절성 혹은 수준의 문제는 주거비로 인한 주 거비용의 차이로 보고 있다. 그러나 기초보장법 6조에 가구유형별 지역별 최저생계비를 발표하도록 되어 있으나 지금까지 이를 실현하지 못해 사각 지대의 문제가 지속되고 있다는 것이다. 또한 부양의무자 및 재산의 소득환 산제도 등의 엄격한 기준의 적용은 비수급빈곤층을 양산하는 원인이 되므 로 사각지대 문제를 해결하기 위해서는 지역별‧가구유형별 최저생계비를 발표하고 부양의무자 기준과 재산의 소득환산제도를 개편해야 한다는 주장 으로 연결된다.

사각지대와 더불어 최저생계비 이상에 있는 차상위 혹은 차차상위 계층 에 대한 지원제도가 거의 없어 발생하는 문제는 지적할 필요가 있다. 이로 인해 수급자들이 탈수급을 하지 않고 탈수급을 해도 다시 수급자로 돌아오 고자 하는 욕구가 크기 때문이다. 차상위계층에 대한 지원의 문제는 현제도 를 유지하고자 하는 전문가와 제도를 개편하고자 하는 전문가의 제도개선 의 목적과 방법은 비슷하다고 볼 수 있다. 즉 차상위계층을 지원할 수 있 는 (현물)서비스제도를 확충하고 이를 통해 수급자들이 탈수급을 해도 다시 기초보장제도로 돌아오고자 하는 욕구를 완화할 수 있다는 점이다. 보충급 여로 인해 수급자들이 일을 하지 않고 지속적으로 기초보장제도 내에 머무 르고자 하는 욕구는 보충성의 원리를 완화하는 방법을 통해 해결할 수 있 음을 강조한다. 기초보장제도의 근로소득 공제제도는 매우 미약하며 현재의

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수준으로는 탈수급을 유도할 수 없다는 것으로 근로능력 있는 수급자를 대 상으로 하는 근로인센티브를 현재보다 강화하는 방향으로 급여체계를 개편 시, 일정부문 보충성의 원리로 인한 문제를 해결할 수 있다는 것이다(김미 곤 외, 2008). 기초보장제도는 공공부조제도이며 본인의 문제로 인해 생활 이 어렵거나 가구내 사정(영유아 보육, 질환자 간병 등)으로 인해 생활을 영위할 수 없는 빈곤층을 지원하는 제도이다. 따라서 단순히 근로능력이 있 다는 이유만으로 수급자에게 근로를 강요할 경우 남은 가족의 돌봄을 누가 담당할 것인가의 문제가 발생할 수도 있다⁷⁷⁾.

현 제도를 유지하면서 부분급여 혹은 제도적 보완을 통해 기초보장제도 의 문제를 해결하고자 하는 전문가들의 또 다른 우려는 급격한 제도개편으 로 인해 공공부조제도가 복잡해지고, 과도한 예산과 전달체계의 개편이 가 져올 수 있는 문제와 관련이 있다. 즉 기초보장제도의 급여체계가 완전히 분리될 경우 단순히 현재의 수준에서 제도를 유지하는 것이 아니라 제도의 확대는 불가피하며, 이로 인해 많은 예산들이 소요될 수 있다는 것이다. 각 개별제도가 운영하게 될 선정기준, 급여체계, 전달체계는 많은 행정적 비용 을 유발한다는 점에서 기초보장제도의 완전한 해체는 시기상조임을 강조한 다.

두 번째는 기초보장제도를 완전히 개편하여 급여체계를 기존의 통합적 급여에서 욕구별 급여⁷⁸⁾로 전환하고자 하는 논의이다. 욕구별 급여의 개편 필요성으로 연구자들은 ①광범위한 사각지대, ②수급자들의 탈수급 의욕저 하의 문제, ③지역별, 가구유형별로 욕구의 차이가 있음에도 현재의 급여체 계가 지닌 획일적 급여체계의 문제, ④기초보장제도의 전달체계, 예산의 효 율적 운영의 필요성을 제기하고 있다⁷⁹⁾.

77) 혹자는 이와 같은 점을 들어 과도한 근로조건 부과로 한부모가구의 부모가 본인의 자녀 를 다른 근로능력이 있는 수급자에게 맞기고 본인은 다른 수급자의 자녀를 돌보게 되는 문제가 발생할 수 있음을 지적한다.

78) 기초보장제도의 급여를 통합급여와 개별급여로 구분하는 것은 노대명 외의 연구(2006, 2008)에서 살펴볼 수 있다.

79) 이하의 내용은 노대명(2006, 2008), 한국보건사회연구원(2008)의 연구를 중심으로 정리 한 것이다.

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욕구별 급여 혹은 개별급여로의 전환방법은 크게 두 가지를 들 수 있다.

하나는 앞에서 살펴본 최저생계비 비목 중 생계급여를 제공하는 비목과는 다른 욕구를 반영하고 있는 주거비, 교육비, 보건의료비를 별도로 분리하여 이를 급여화 하는 방안이다. 현재 기초보장제도에서도 보건의료비에 해당되 는 의료급여가 별도의 제도로 운영되고 있다는 점에서 정부의 의지여하에 따라서는 비교적 쉽게 개편이 가능한 방안이라 할 수 있다. 특히 동 개편 에서 중심으로 다루고 있는 것이 주거비의 분리문제라 할 수 있다. 이미 살펴본 것과 같이 현재의 최저생계비는 중소도시, 4인가구를 중심으로 결정 되고 있어 지역별, 가구유형에 따른 최저생계비와 욕구의 차이를 충분히 반 영할 수 없다는 문제를 지니고 있다. 이를 해결하기 위한 방안으로 주거비 를 별도로 계측하고 급여에 반영하고자 하는 방안이 제도개선에 있어 가장 약한 단계의 개선방안이라 할 수 있다⁸⁰⁾.

두 번째는 기초보장제도와는 다른 별도의 공공부조 체계를 구축하되 지 원은 현금이 아닌 현물성 급여를 제공하고자 하는 방안이다. 즉 각각의 급 여에 대해 기초보장제도와는 다른 선정기준과 급여상한액을 두고 새로운

두 번째는 기초보장제도와는 다른 별도의 공공부조 체계를 구축하되 지 원은 현금이 아닌 현물성 급여를 제공하고자 하는 방안이다. 즉 각각의 급 여에 대해 기초보장제도와는 다른 선정기준과 급여상한액을 두고 새로운