초 보장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향
하는지 여부와 관련된다. 두 번째, 내부적 논리는 결국 최저생활을 어떻게 규정할 것인지의 문제로, 공공부조 급여가 취약계층의 어느 정도 생활수준 까지를 보장해 줄 것인지의 문제와 관련된다. 이는 우리나라 기초보장제도 의 최대 쟁점 중 하나이다. 세 번째, 외부적 영향은 급여수준 결정에 있어 서 다양한 빈곤선, 실태조사 결과, 임금과 공적연금 소득대체율, 재정상황 등의 외적요인들의 영향을 받는다는 것으로, 우리나라 기초보장제도와 관련 해서는 임금근로자와 공적연금 수급자와의 형평성 문제와 관련된다 할 수 있다. 네 번째 가구구성은 가구균등화지수와 관련된 문제이다. 다섯 번째 특별한 수급계층에 대한 지원여부는 사회보장체계에서 공공부조의 역할과 관련된 문제이다.
이 같은 다섯 가지 큰 틀을 중심으로 우리나라 기초보장제도와 관련한 주요 쟁점을 짚어보고, 관련한 해외사례를 검토하는 방식으로 적절성을 평 가해보기로 한다.
나. 결정요인별, 쟁점별 평가
1) 내부적 논리: 공공부조 급여는 최저생활을 보장하는가?
급여수준 결정요인 중 두 번째인 내부적 논리(internal logic)와 관련되 는 부분이다. 우리나라 기초보장제도를 비롯한 공공부조제도를 가지고 있는 대부분의 나라들이 최저생활을 보장하는 것을 목표로 공공부조 급여수준을 결정하고 있다. 최저생활을 보장하는 것은, 빈곤을 방지하고 취약계층에게 고용 또는 사회참여의 기회를 제공함으로써 사회통합에 기여하며, 노동시장 의 공정한 임금을 이끌어내고, 또 최근의 경제위기상황에서는 유효수요를 창출하는 등의 효과를 기대할 수 있다(EAPN, 2010).
그리고 적절한 수준의 최저생활보장의 논리는 Rawls(1971)의 정의론에 서도 찾을 수 있다. Rawls(1971)는 정의의 두 번째 원칙으로 최소극대화 (maxmin)를 주장한다. 가장 취약한 사람들의 생애기대를 극대화하는 제도 를 보유하고 있는 사회가 기본적 필요를 충족시키는 국민최저 보장을 충족
129
제 5 장 우 리 나 라 생 계 보 장 평 가
한다는 것이다. 이에 대해 Schaller(1998)는 국민최저가 정치적‧시민적 권 리를 실현하는데 필요한 자원을 제공하는 한, 국민최저를 보장하는 것은 정 의의 첫 번째 원칙(동등한 기본적 자유의 보장)에 우선해야 함을 주장한다 (Nelson, 2008).
(가) 해외사례
이 같은 측면에서 EU 회원국들은 1992년부터 품위 있는 삶(dignified life)을 위한 적절한 최저소득을 보장할 것을 천명해오고 있다. EU위원회는 적절한 최저소득 수준을 “인간의 품위에 걸맞는 삶을 영위하는데 충분”한 수준으로 규정하고 있다(2008. 10. International and EU legal instru- ments). 1992년 EU의회가 “충분하고 의지할 수 있는 자원과 급여에의 근 본적 권리”를 인지하고 이에 맞는 사회보장제도 채택을 권고(Council Recommendation 92/441/EEC)한 것을 재확인한 것이다. EU협약을 비롯 한 국제협약들은 최저소득이 인간의 품위와 관련된 문제로서 적정한 생활 수준을 증진시키는데 충분해야 하고, 빈곤과 사회적 배제에 대응하는 수단 으로 기능해야 한다는 인식을 공유하고 있다62).
구체적인 사례로 들어가보자. 급여 결정에 있어서의 내부적 논리는 스위 스의 전문가포럼이 개발한 가이드라인에서 가장 많이 활용되고 있다.
SKOS-가이드라인은 “수급자가 인격을 존중받으면서 생존하는 것을 보장”
하고, “수급자에게 사회생활에 적극적으로 참여할 가능성을 제공”하기에 충 분한 급여수준을 보장할 것을 제시하고 있다(SKOS, 2003). 따라서, 이 가 이드라인은 생존을 위한 소득보다 “국민최저(social minimum)” 수준의 지
62) UN은 1948년 세계인권선언, 1993년 세계인권컨퍼런스, 1996년 경제‧사회‧문화권 국제 규약(covenant)에서 최저소득 수준을 확인하고 있다. 1996년 국제규약 25장은 “모든 사 람은 식료품, 의복, 주거, 의료보호 등을 포함하는 자신과 가족의 건강과 웰빙을 유지하 는데 적절한 생활수준을 가질 권리가 있”음을 확인하고 있다. 그 밖에 1966년 유럽의회 유럽사회헌장(The Council of Europe's European Social Charter), 1989년 The Community Charter of the Fundamental Rights of Workers, 2000년 The Charter of Fundamental Rights of the EU 등에서 인간의 품위를 유지하고 사회적 배제에 대 응하는 수준이 되어야 함을 밝히고 있다. 조금 더 구체적인 내용은 EAPN(2010)을 참 조하라.
130
기 초 보장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향
원을 강조하면서, 사교를 위한(social) 술, 담배, 선물 등을 급여 범주에 포 함시키고 있다. 다른 OECD국가에 비해 후한 수준을 보장하고 있다. 여기 서 “국민최저”는 공공부조 수급자가 저소득층 근로자와의 수평적 형평성을 보장받을 수 있는 수준을 말한다.
노르웨이의 경우, 지방정부가 급여 가이드라인을 설정함으로써 “적정한 소득수준”을 결정하는 주체가 된다. 그러나 실제 급여수준과 지급여부의 결 정권은 사회복지사의 재량에 맡기고 있다. 이처럼 각각의 신청이 별개로 다 루어지기 때문에 국가차원에서 결정되는 국민최저는 없다. 지역별, 지자체 별 차이가 존재하는 것이다. 지급결정은 자산, 소득, 지출에 근거하고 있는 데, 다른 나라들에 비해 급여수준이 신청자의 가계상황(budget)의 영향을 많이 받고, 대체로 지방정부가 제시하는 급여수준을 상회하는 경우가 많다 (OECD, 1998b).
그러나 모든 나라들이 스위스와 노르웨이와 같이 높은 수준의 공공부조 급여를 지급하지는 않는다. 앞서의 EU권고는 구체적인 구속력을 가지지 않 는 것으로 회원국들에게 권고의 준수를 강제할 방법이 없다. 따라서 국가별 로 권고에 기초하기보다 현실적인 고려에 의해 급여수준을 결정하고 있다.
(나) 국민기초생활보장제도
① 수급가구 총소득과 현금급여 기준선 비교
수급가구의 공적이전소득을 포함한 총소득과 현금급여기준을 비교한 한 연구에 의하면, 2004년도 전체 수급가구 중 급여를 받은 후 총소득이 현금 급여기준보다 높은 가구는 52.3%이며, 이보다 낮은 가구는 47.7%로 분석 되었다(여유진, 2005). 한편 한국복지패널조사 4차년도 자료를 분석한 결과, 2008년 기준 현금급여기준선에 미달하는 가구는 22.6%로 나타나 2004년 에 비해서는 크게 줄어들기는 했지만, 그럼에도 상당부분의 수급가구가 현 금급여기준에 미달하는 소득을 얻고 있는 것으로 나타났다. 이는 현금급여 가 현금급여기준선에서 소득인정액(소득평가액 + 재산의 소득환산액)을 제
131
문화적인(A) 1,843,121 2,747,155 3,469,559 4,094,610 4,655,990 5,171,347 그럭저럭(B) 994,035 1,578,236 2,068,308 2,505,777 2,907,877 3,283,867 근근이(C) 543,914 918,345 1,247,586 1,550,534 1,835,321 2,106,425 2010 계측치(D) 517,071 880,417 1,138,953 1,397,488 1,656,023 1,914,559
비율(D/A) 28.1 32.0 32.8 34.1 35.6 37.0 비율(D/B) 52.0 55.8 55.1 55.8 56.9 58.3 비율(D/C) 95.1 95.9 91.3 90.1 90.2 90.9
자료: 김미곤·여유진 외(2010)를 토대로 재구성
132
기 초 보장 제 도 생 계 보 장 평 가 와 정 책 방 향
이에 비해 2010년 실계측치는 1,397,488원으로 34.1%에 불과하다. 다 음으로 그럭저럭 살아가는데 필요한 최소한의 경비는 2,505,777원으로 이 에 대한 2010년 실계측치는 55.8% 수준이며, 근근이 살아가는데 필요한 최소한의 경비는 1,550,534원으로 이에 대한 2010년 실계측치는 90.1%로 나타났다. 그러나 실제 우리나라 최저생계비가 건강하고 문화적인 생활을 보장하기 위한 비용으로 정의되어 있어 주관적 최저생계비와 실제 최저생 계비 간에 큰 괴리가 있는 것을 알 수 있다.
③ 전체가구의 평균소득, 중위소득과 비교
전체가구의 평균소득과 중위소득과 최저생계비를 비교하는 것도 급여의 적절성을 판단하는 하나의 기준이 될 수 있다. <표 5-10>은 2003년부터 2009년까지의 최저생계비와 전체가구의 평균소득과 중위소득을 비교한 결 과이다. 2009년 4인가구 최저생계비는 1,326천원으로 평균소득 3,843천원 대비 34.5%수준이고, 중위소득 3,462천원의 37.8% 수준이다.
그런데 급여 적절성을 평가하는데 있어서 보다 중요한 것은 연도별 상승 률을 비교하는 것이다. 해마다 적절하게 생활수준을 잘 반영하고 있는지에 대한 평가기준이 될 수 있기 때문이다.
평균소득 대비 최저생계비 비율은 2003년 36.0%에서 2009년 34.5%로 약 1.5%p 하락했다. 따라서 최저생계비 수준은 전체가구의 평균소득의 1/3 수준이면서, 그 상대적 비율도 해마다 조금씩 떨어지고 있다. 중위소득과 비교해보면, 2003년 중위소득의 40.7%에서 2009년 37.8%로 2.2%p가 하 락했다.
이 같은 결과는 최저생계비가 우리사회의 보편적인 생활의 질에 비해 수 준이 하락하고 있다는 지적(여유진, 2005; 남기철, 2007)과 맥을 같이 한 다. 이처럼 최저생계비의 상대적 수준이 지속적으로 하락하고 있는 것은 실 제계측이 3년(2004년까지는 5년에 한 번)에 한 번 이루어지고, 비계측 연 도에는 물가상승률 정도만을 반영해 조정한 결과에 기인한다 할 수 있다.
133
2003 1,019,411 3.0 2,833,945 36.0 2,505,000 40.7 2004 1,055,090 3.5 3,065,232 8.2 34.4 2,720,000 8.6 38.8 2004
(계측치) 1,103,235 8.2 3,065,232 36.3 2,720,000 40.6 2005 1,136,332 7.7 3,164,677 3.2 35.9 2,866,300 5.4 39.6 2006 1,170,422 3.0 3,362,513 6.3 34.8 3,002,200 4.7 39.6 2007 1,205,535 3.0 3,565,854 6.0 33.8 3,194,960 6.4 39.0 2007
(계측치) 1,232,569 5.3 3,565,854 34.6 3,194,960 37.7 2008 1,265,848 5.0 3,775,382 5.9 33.5 3,345,000 4.7 38.6 2009 1,326,609 4.8 3,842,615 1.8 34.5 3,461,860 3.5 37.8 주: 1) 지표별 전년대비 상승률
134 국가 연동방법(indexation method)
벨기에 가중물가지수(weighted price index)가 직전 조정 대비 2%이상 상승할
자료: OECD Secretariat and MISSOC; “Mutual Information System on Social Protection in the EU and EEA”; Adema(2006)에서 재인용.
위 표에는 나와 있지 않지만 정부의 예산상황에 맞추어 급여를 조정하는 경우도 있다. 불가리아와 라트비아가 이에 속한다. 이에 따라 공공부조 급 여수준이 실제 물가상승률에 크게 미치지 못하는 상황이 발생하기도 한 다63).
63) 라트비아의 경우, 2007년 4/4분기와 2008년 4/4분기 동안 임대료가 23.4% 인상되었고,
135
제 5 장 우 리 나 라 생 계 보 장 평 가
3) 근로소득자, 국민연금수급자와의 형평성
근로소득자, 국민연금수급자와의 형평성 문제는 열등처우의 원칙 (principle of less eligibility)에 근거한다. 이는 사회복지 급여수준이 노동 시장의 최저임금수준보다 낮아야 한다는 것으로 1834년 영국의 신구빈법 (New Poor Law)에서 처음 도입된 원칙이다. 오늘날 공공부조를 시행하는 대부분의 나라에서 이 원칙이 통용되고 있다.
Rawls(1971)는 근로연계형 공공부조에 대한 논의에는 부정적인 편이지
Rawls(1971)는 근로연계형 공공부조에 대한 논의에는 부정적인 편이지