제２장
4. 자기책임성과 해명책임성의 제고
예비타당성조사의 사업유형별 건수는 도로 153건, 철도 71건, 항만 22건, 문화관광 26건, 수자원 19건, 기타 44건 등과 같다. B/C 비율이 1보다 높게 평가된 사업의 건 수와 비율을 유형별로 살펴보면, 도로 69건(45.1%), 철도 36건(50.7%), 항만 14건 (63.6%), 문화관광 5건(19.2%), 수자원 8건(42.1%), 기타 25건(45.8%) 등과 같다.
구체적으로 통제할 수 있다. 황금주(golden share)와 같이 정부개입의 조건이 구체적 으로 명시되는 경우도 있지만, 특별한 법률이나 공법(public law)에 의한 설립근거법 에서 재량적 정부통제의 근거를 마련할 수 있다.
공공기관의 자기책임성을 강화하기 위해서는 무엇보다도 정부는 공공기관의 소유 권에 대해서는 일반적인 법률(특히 상법)의 형태로 전환하여 기업구조로 전환하고, 구 매권에 대해서는 시장계약의 형태로 전환하고, 마지막으로 특별한 법령을 폐지하여 야 할 것이다. 특히 정부가 구매권자로서 공공기관과의 권한과 책임을 구분하기 위 해서는 출연금을 시장계약 형태로 전환하는 노력이 필요하다. 예산상의 관계 (budgetary relation)는 협력협약(cooperative agreement)으로 전환하고, 협력협약은 출연 협약(grant agreement)으로 전환하며, 최종적으로는 시장계약으로 전환하는 노력이 필요하다.
자기책임성을 강화하여 시장의 이념을 강화하기 위한 방안들을 다시 정리하면, 첫 째, 특별법 형태의 설립근거법을 일반법으로 전환하여 정부 소유권과 구매권에 일반 적인 시장 이념을 강화해야 한다. 둘째, 정부의 소유권과 구매권을 명확하게 구분하 는 거버넌스와 회계제도를 도입하여 법인의 자기책임성(또는 엄격한 예산제약, hard constraint of budget) 강화해야 한다. 셋째, 정부의 소유권과 구매권에 장기계약(또는 장기협약)을 도입하는 방법으로 시장의 이념을 점차 강화해야 한다. 앞의 세 가지 방 안이 도입되어 공공기관의 관리 운영에 시장의 이념이 강화되면 공공기관은 비로소 재무적 성과지표를 궁극 목표로 하는 경영개념을 도입할 수 있을 것이다.
이와 같은 노력을 통해 정부가 출연금, 정책사업 등에 대한 느슨한 형태의 협약을 시장계약으로 전환한다면 경쟁입찰(competitive tendering)의 조달과정이 가능해질 것 이다. 일반적으로 업무의 정형성이 높고, 불확실성이 낮으며 우발상황에 대한 안전 장치가 마련될 수 있다면 시장계약이 체결가능하다. 공공기관 민영화의 당위성은
‘소유권, 구매권, 설립근거법을 기초로 한 정부통제’를 민간지배로 전환하더라도 큰 혼란 없이 시장실패를 적절하게 교정할 수 있는가 여부에 달려 있을 것이다.
지방자치단체에 대해서도 법인의 성격에 부합하는 형태로 자기책임성을 강화해야 한다. 지방자치시대에 걸맞은 재정분권을 실현하기 위해서는 중앙정부와 지방정부
사이에 정부기능에 대한 책임과 권한을 명확하게 하는 기준을 마련해야 한다는 지적 이 많이 제기되었다. 지방자치제도가 도입된 이래 지방분권에 대한 대부분의 논의는 지방재정 확충에 초점을 맞춘 결과 지방정부의 재정책임성에 대해서는 그다지 많은 논의가 이루어지지 않았던 것이다. 지방정부의 지출책임(expenditure responsibility)을 확보하기 위해서는 무엇보다도 먼저 중앙정부와 지방정부 사이의 지출책임을 명확 히 하여야 한다.
그런데 중앙정부와 지방정부 사이의 지출책임을 명확하게 하기 위해서는, 지방자 치단체가 당연히 수행해야 할 자치사무와 국가 등으로부터 법령에 의해 위임받은 위임사무를 구분해야 할 것이다. 그런데 우리나라의 실정법에서는 이들을 명확하게 구분하여 정의하지 않고 있다. 지방자치법 제9조 제1항은 지방자치단체가 수행하는 사무를 ‘관할 구역의 자치사무’와 ‘법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무’를 구분 하고 있지만, 제9조 제2항에서는 이 두 가지 사무를 구분하지 않고 사무를 모두 여 섯 가지 유형으로 구분하여 예시하고 있을 뿐이다.
또한 우리나라의 지방재정제도는 자치사무와 위임사무의 내용과 관련 경비가 체 계적으로 평가되지 못하고 있다. 다시 말해 우리나라 지방자치단체의 재정수입은 지 방자치단체가 당연히 수행하여야 할 자치사무의 내용과 직접적이고도 충분하게 연 결시키지 못하고 있다. 지방정부의 지출책임으로 규정되는 자치사무의 내용과 그 소 요 경비가 법령 또는 협약 등의 형태로 명확하게 규정되어 있지 않다는 것이다. 또 한 중앙정부의 지출책임으로 규정되는 위임사무에 있어서도 그 내용과 소요금액이 법령과 협약에 의해 구체적으로 규정되지 않고 있다.
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<표 A-1> 주요 재정지표의 변천
(단위: 10억 원) 연도 중앙정부 세출 및 조세수입(국세) 중앙정부
수지차
관리대상 재정수지
보전재원
순융자 대GDP 대GDP 한은차입 국채발행 해외보전
1970 469 16.9 369 13.3 △ 21 n.a △ 2 n.a 26 1971 549 16.0 458 13.3 △ 10 n.a △ 8 n.a 51 1972 746 17.6 482 11.4 △ 161 n.a 144 n.a 16 1973 721 13.1 586 10.7 △ 27 n.a 3 n.a 63 1974 1,203 15.3 924 11.8 △ 164 n.a 167 n.a 89 1975 1,765 16.8 1,406 13.4 △ 202 n.a 195 n.a 130 1976 2,519 17.5 2,117 14.7 △ 192 n.a △ 41 n.a 243 1977 3,274 17.7 2,657 14.4 △ 316 n.a 26 n.a 286 1978 4,408 17.7 3,702 14.8 △ 300 n.a 14 n.a 370 1979 5,990 18.7 4,837 15.1 △ 545 n.a △ 324 n.a 266 1980 7,682 19.6 5,897 15.1 △ 849 n.a 264 n.a 318 1981 10,190 20.7 7,364 14.9 △ 1,585 n.a 453 n.a 533 1982 11,639 20.5 8,530 15.1 △ 1,656 n.a △ 40 n.a 676 1983 12,200 18.3 10,207 15.3 △ 663 n.a 125 n.a 399 1984 13,445 17.6 11,077 14.5 △ 841 n.a △ 1 △ 164 309 1985 14,867 17.3 12,105 14.1 △ 945 n.a △ 7 △ 418 441 1986 15,927 15.9 13,882 13.8 △ 86 n.a △ 10 △ 31 △ 146 1987 18,180 15.4 16,690 477 n.a 0 799 10 1988 20,881 14.9 20,389 2,009 1,100 △ 655 1,333 △ 715 1989 25,677 16.2 22,394 14.1 285 △ 800 530 0 △ 604 1990 33,296 17.4 28,363 14.8 △ 1,207 △ 2,500 0 1,453 △ 327 1991 40,312 17.4 32,196 13.9 △ 3,494 △ 5,200 148 2,029 △ 283 1992 44,993 17.0 37,751 14.3 △ 1,188 △ 2,900 5 2,363 △ 311 1993 49,047 16.4 43,548 14.6 1,704 △ 1,900 205 2,668 △ 447 1994 60,125 17.2 51,837 14.8 985 △ 1,400 1 1,935 △ 395
<표 A-1> 계속
연도 중앙정부 세출 및 조세수입(국세) 중앙정부 수지차
관리대상 재정수지
보전재원
순융자 대GDP 대GDP 한은차입 국채발행 해외보전
1995 71,052 17.3 62,210 15.2 1,035 △ 2,200 △ 650 1,401 △ 357 1996 83,841 18.2 72,386 15.7 431 △ 4,200 △ 204 △ 1,475 △ 296 1997 99,150 19.6 78,434 15.5 △ 7,005 △12,800 △ 492 2,929 6,962 1998 112,435 22.4 78,310 15.6 △16,953 △24,900 323 13,330 5,534 1999 118,177 21.5 87,666 16.0 △12,322 △20,400 244 17,295 975 2000 126,786 21.0 107,733 17.9 7,262 △ 6,000 60 7,859 △ 415 2001 158,130 24.3 113,331 17.4 9,968 △ 8,200 0 11,014 △ 434 2002 131,057 18.2 123,690 17.2 25,821 5,100 0 8,732 △ 562 2003 157,028 20.5 135,367 17.6 12,583 1,000 1 24,728 △6,159 2004 168,731 20.4 140,643 17.0 7,799 △ 4,000 132 25,249 △2,630 2005 184,955 n.a 4,856 △ 8,100 n.a n.a n.a 2006 n.a n.a n.a n.a n.a △10,800 n.a n.a n.a 2007 n.a n.a n.a n.a n.a 3,600 n.a n.a n.a 2008 n.a n.a n.a n.a n.a △15,600 n.a n.a n.a 주: 1) 2005년(2004년 결산자료)까지는 통합재정통계 담당국에서 매년 발간한 자료를 기준
으로 작성하였는데, 2006년(2005년 결산자료) 이후는 통합재정통계의 공식적 발간이 중단됨에 따라 간헐적인 보도자료 형태로 공표되는 몇 가지 주요 통계를 본 표에 포 함시켰음.
2) 본 표에서 중앙정부의 포괄 범위는 일반회계, 특별회계(기업특별회계 제외) 그리고 기금 일부인데, 기금의 포괄범위는 기금제도의 변천에 따라 연도별로 상당한 변동이 있을 수 있음.
3) 보전재원은 중앙정부에 기업특별회계와 기업기금(조달, 양곡)을 포함하여 계산하였 음.
4) 정부발간 통합재정통계에는 매우 다양한 형태의 통계가 포함되어 있는데, 본 표의 수 치에 의문이 있는 경우에는 필자에게 직접 연락하여 주시기 바람.
<표 A-2> 법률에 의하여 정부가 보증하는 채무(지방채 제외)
구 분 관련 법률 관련 기관
국
채
재정증권 ․국고금관리법 ․국고수지목적: 각 회계
․통화관리: 국고여유자금 조정계정
외평채권 ․외국환거래법 ․외국환평형기금
국고채권 ․국채법
․공공자금관리기금법 ․공공자금관리기금
국민주택채권 ․주택법 ․국민주택기금
공공용지 보상채권
․공공용지의 취득 및 손실보상 에 관한 특례법
․일반회계
․교통시설특별회계
․철도사업특별회계
양곡증권 ․양곡증권정리기금법 ․양곡증권정리기금
특 수 채
통화안정증권 ․한국은행법
․한국은행통화안정증권법 ․한국은행
특수은행채
․한국산업은행법
․중소기업은행법
․수출입은행법
․한국산업은행
․중소기업은행
․한국수출입은행
비금융 특수채
․예금자보호법
․금융기관부실자산등의효율적처 리및한국자산관리공사의설립에 관한법률
․한국전력공사법
․한국토지공사법
․대한주택공사법
․부산교통공단법
․한국도로공사법
․한국가스공사법
․한국수자원공사법
․한국주택금융공사법
․인천국제공항공사법
․한국컨테이너부두공단법
․한국철도시설공단법
․중소기업진흥및제품구매촉진에 관한법
․지방공기업법 등
․예금보험공사
․한국자산관리공사
․한국전력공사
․한국토지공사
․대한주택공사
․부산교통공단
․한국도로공사
․한국가스공사
․한국수자원공사
․한국주택금융공사
․인천국제공항공사
․한국컨테이너부두공단
․한국철도시설공단
․중소기업진흥공단
․SH공사 등 자료: 증권선물거래소, ｢채권시장해설｣, 2008년 1월, pp.164-165.
제２편 지속성장을 위한 재정의 역할과 과제 요약
14 1
A-3> 국가채무 현황 (단위: 10억 원) 채무구분1997년1998년1999년2000년2001년2002년2003년2004년2005년2006년2007년2008년 가 채 무 총 액50,45471,43789,715100,942113,116126,630158,825196,087238,766273,214289,102297,946 . 차입금18,49121,76021,38621,90722,53620,73515,75010,6557,6256,4365,7245,287 . 국내차입금3,1702,9762,4431,9012,1042,2953,1702,0402,0552,1572,1671,457 한국은행(에서)4198497894105909501,9408308301,0071,1171,117 기타(에서)2,7512,1271,6541,4911,5141,3451,2301,2101,2251,1501,050340 기금(에서)
*
2,1121,4488857227101,2311,2301,2101,2251,1501,050340 공공기관(에서)**
639679769769804114000000 . 해외차입금15,32218,78518,94320,00620,43218,44012,5808,6155,5704,2793,5573,829 일반회계(의)n.an.an.an.an.a534360000 재정융자특별회계(의)n.an.an.an.an.a18,38712,5378,6095,5704,27900 공공자금관리기금(의)n.an.an.an.an.a000003,5573,829 . 국채28,55446,64865,80676,32587,757103,131140,633182,932229,002264,317280,466289,425 양곡증권4,8714,8714,8712,4832,1261,10060000000 외국환평형기금(원화)4,2003,9006,2008,4008,70015,85023,65022,20015,3008,1003,0000 외국환평형기금(외화)05,0644,6265,0885,3564,8484,8385,2706,1296,5546,7445,201 국고채권6,32018,78334,23342,55550,91955,61581,483123,061170,475206,798227,373239,290 국민주택채권12,97414,00515,86417,78820,64525,70730,05132,38937,08642,85443,33744,923 공공용지보상채권291527364000594000 재정증권***
111111111111111111111111 국민주택기금채권15000000000000 . 국고채무부담행위3,4083,0292,5222,7102,8222,7632,4412,5002,1392,4602,9123,234 일반회계n.an.an.an.an.a1,9101,7961,8711,8392,0602,4122,734 기타특별회계n.an.an.an.an.a343304306300400500500 기업특별회계n.an.an.an.an.a5103423230000 : *국민체육진흥기금, 사학연금기금, 수출보험기금, 축산발전기금(1998년 이전), 공무원연금기금(1998년 이전), 한국과학재단기금(1999년 이전) 등 이 해당, **한국산업은행과 사립학교교원연금관리공단이 해당됨. ***국제기구에의 출자재정증권임. : 기획재정부 디지털예산회계시스템,w w w .d ig it al br ai n .g o. k r