범정부적 시계의 재정운용

범정부적으로 자원을 효과적으로 배분하기 위해서는 노무현 정부에서 추진되었던 프로그램 예산제도를 지속 발전시킬 필요가 있다. 프로그램 예산(Program Budgeting) 은 예산사업 또는 예산프로그램의 산출물(output) 또는 주요 정책목표와 기능을 중심 으로 예산을 편성하는 것을 말한다. 전통적인 품목별 예산(Line Item Budgeting)과 활 동별 예산(Activity Based Budgeting)은 소관조직 또는 기관을 중심으로 이들의 품목과 활동에 대해 예산을 편성하는 데 반해, 프로그램 예산은 정부의 전반적인 정책목표 와 기능을 주요 유형별로 구분하고 각 유형별로 세부사업들을 체계적으로 구분 표 시하는 방법을 채택한다.

예산과정을 정부지출의 대상물(또는 투입물)에서 사업 성격과 목적으로 전환한다는

29) 나아정․박승준(2009) 참조.

점에서 프로그램 예산은 목적지향적이라 할 수 있다. 프로그램 예산은 정부가 궁극 적으로 제공하고자 하는 다시 말해 일반 국민들이 요구하는 서비스(또는 산출물)에 주 안점을 두는 것이다. 여기서 프로그램 또는 사업(Program)이란 정부정책의 궁극적인 목표를 달성하는 하위 수단으로 이해될 수 있다.

이러한 프로그램 예산의 활용과정에서는 예산분류의 최상위 개념을 소관 및 기관 으로 간주하지 않는다. 품목별 예산과 활동별 예산은 기관단위의 총예산이 먼저 편 성되기 때문에, 개별 기관은 자원획득을 위해 여타 기관과 경쟁을 벌이게 될 것이다.

또 개별 기관의 예산이 주어지면 기관 예산의 범위 내에서 활동 및 품목들을 놓고 서로 경쟁한다. 이에 반해 프로그램 예산은 정부부문 전체에 걸쳐 유사 및 동일 목 적의 사업들을 동일한 예산단위로 간주하기 때문에, 각종 프로그램과 사업들이 동일 한 예산단위 내에서 자원획득의 경쟁을 벌인다. 프로그램 예산에서는 동일한 정책목 표를 추구하는 대안들 사이에서 경쟁이 이루어지지만, 품목 및 활동별 예산에서는 서로 다른 정책목표 사이에 자원경쟁이 이루어지는 것이다.

재정사업으로 달성하고자 하는 성과목표와 목표달성 여부를 점검하고 이를 예산 편성 과정에 환류하기 위해서는 정책 및 성과중심의 프로그램 예산체계가 도입될 필요성이 있다. 프로그램은 국가재정운용계획의 중장기 전략적 재원배분과 집행결 과 평가 등 성과관리의 기본단위가 되어야 할 것이다. 현재 프로그램 예산의 기본구 조는 ‘정부기능(function)-정책(policy)-프로그램(program)-단위사업(activity)’의 계층구조 가 되는데, 정부기능은 ‘분야’와 ‘부문’으로 실국별 정책사업은 프로그램으로 그리고 정책사업의 하위 단위사업을 구분하는 형태로 예산체계가 형성되어 있다. 기존의 예 산항목 분류체계는 ‘장-관-항-세항-세세항-세사업-목-세목’인데, 정부기능을 중심으로 구분되는 ‘장-관’을 보다 체계화하고, ‘항-세항-세세항-세사업’을 프로그램과 사업단위 로 재편하였으며, 비목을 반영하는 ‘목-세목’을 대폭 단순화하였다. 그 내용은 <표 8>과 같이 정리할 수 있다.

개별 프로그램 내에서는 타당성조사 제도를 통해 단위사업의 우선순위를 판단해 야 한다. 사실 1990년대 초반까지 경제기획원이 주도하였던 투자사업 심사평가기능 은 1994년 출범한 재정경제원 체제하에서 심사평가국이 폐지되면서 크게 약화되었

다. 예산실은 각 사업부서가 제출한 주요 사업의 타당성평가 결과를 전문성과 시간 의 부족으로 충분히 검토할 수 없었다. 이 당시의 타당성평가는 사업부서가 사업예 산을 확보하는 수단으로 활용되었다고 하여도 과언이 아닐 것이다. 1994~1998년 중 타당성조사가 마무리된 총 33개의 사업 중에서 ‘타당성 없음’으로 조사된 건수는 단 1건에 불과하였다는 사실은 이를 극명하게 보여주는 통계라 할 수 있다.

<표 8> 예산과목체계의 변화

품목별 예산체계

장 관 항 세항 세세항 세사업 목 세목

대기능 중기능 소기능 실․국 세부사업 지역,

사업 등

예산편성 비목

예산심의 비목 프로그램

예산체계

분야 부문 프로그램 단위사업 목 세목

대기능 중기능 실․국별 정책사업 정책사업의 하위 단위사업

예산편성

비목 통계비목

<표 9> 1994~1998년 중 타당성조사 현황

(단위: 백만 원)

소관부처 건수 예산액 조사결과

타당성 있음 타당성 없음 조사 중

건설교통부 15 12,829 9 1 5

철도청 6 730 6 0 0

농림부 1 102 1 0 0

해양수산부 16 12,770 14 0 2

문화관광부 5 930 1 0 3

환경부 1 405 1 0 0

과학기술부 1 600 0 0 1

합계 44 28,366 32 1 11

자료: 기획예산위원회 보도자료, ｢공공사업의 효율성 제고｣, 1998년 9월 22일자.

더구나 주요 사업의 타당성평가에 대해 범정부적인 지침이 정리되지 않았기 때문

에 타당성평가에서 사용되는 제반 계수들이 사업수행기관에 따라 일관성 있게 적용 되지 못하였다. 미래 가치를 현재로 전환하는 데 사용되는 사회적 할인율에 대해서 는 1980년대부터 일률적으로 13%의 할인율이 적용되었으나, 투자부문에 따라서는 이 수치가 너무 높다는 인식이 나타나면서 전력부문을 중심으로 10%를 사용하기도 하였다.³⁰⁾ 또한 고속도로 타당성평가에서는 모든 고속도로에 일관성 있게 사용되어 야 할 유지관리비, 차량운행비, 시간당 가치 등이 사업별로 모두 다르게 적용되었 다.³¹⁾ <표 10>은 1990년대 초반에 시행된 각종 고속도로의 타당성평가에서 적용된 시간당 가치를 예시하고 있는데, 사업별로 각각 다른 차량유형과 가치가 사용되었음 을 알 수 있다.

<표 10> 고속도로 타당성평가에서 적용된 시간당 가치

(단위: ￦/인․시간, ￦/톤․시간)

고속도로 평가시기 승용차 소형버스 보통 버스 소형

화물차

보통 화물차

대형 화물차

일산~회계원 1992(추정) 511 511 511 - -

-진주~충무 1992. 8 1,648 801 630 - -

-고서~순천 1992. 9 1,219 1,219 1,219 - -

-청주~상주 1992. 10 1,032 746 691 2,701 1,078 840 회덕~영동 확장 1993. 7 1,488 1,076 996 2,570 1,085 847

구미~옥포 1994. 5 875 633 585 - -

-대전~당진 1994. 5 875 633 585 - -

-판교~양평․가남 1994. 5 1,904 1,376 912 2,316 978 763 전주~함양 1994(추정) 3,498 2,363 2,363 11,081 11,081 11,081 자료: 노성태․옥동석(1996), p.148 참조.

공공사업의 타당성조사에 대해 획기적인 전환이 이루어졌던 시기는 외환위기 직

30) 당시의 사회적 할인율에 대한 논의는 김재형 외(1999), pp.268-271 참조.

31) 당시 우리나라 고속도로 타당성평가의 현황에 대해서는 노성태․옥동석(1996), pp.142-148 참조.

후라 할 수 있다. 1997년 11월 정기국회에서 통과된 1998년도 당초 예산은 10.8%

의 경상성장률을 상정하였으나, 곧이어 발생한 외환 및 금융위기로 경제성장률의 급 격한 하락이 예상되었고 또 경제위기 극복을 위한 세출 구조조정이 필요하였다. 경 제위기에 따른 세출 전반의 구조조정 필요성은 공공사업의 우선순위에 대한 검토로 자연스럽게 연결되었다. 1998년 당시 기획예산위원회는 <표 9>를 활용하여 각 부처 주관하에 실시하는 타당성조사가 객관성과 신뢰성이 결여되고, 또 타당성조사에 대 한 통일된 표준지침이 존재하지 않는다는 기존 타당성조사의 문제점을 심각하게 주 장하여 예비타당성조사 제도를 관철시켰던 것이다.

<표 11> 예비타당성조사 연도별 결과

(단위: 건)

연도 B/C≥1 B/C<1

사업추진 중장기검토 사업추진 중장기검토 계 통과건수 통과율(%)

1999 8 1 4 6 19 12 63.2

2000 14 3 1 12 30 15 50.0

2001 12 2 2 25 41 14 34.1

2002 11 3 2 14 30 13 43.3

2003 18 0 2 13 33 19 57.6

2004 27 1 14 13 55 41 74.5

2005 15 1 4 10 30 18 63.3

2006 21 2 7 22 52 28 53.8

2007 20 0 6 19 45 26 57.8

합계 146 13 42 134 335 188 56.1

자료: 김재형, ｢국책사업의 타당성평가 체계 및 방법｣, 내부자료, 공공투자관리센터, 2008. 7, pp.13-14.

이후 1999~2007년 기간 중 모두 335건의 사업에 대해 예비타당성조사가 실시되 었는데 그 결과는 <표 11>과 같다. 통과율은 2001년의 34.1%에서 2004년의 74.5%

에 이르기까지 다양하게 분포되어 있는데, 9개년 평균은 56.1%로 계산되었다. 또한

예비타당성조사의 사업유형별 건수는 도로 153건, 철도 71건, 항만 22건, 문화관광 26건, 수자원 19건, 기타 44건 등과 같다. B/C 비율이 1보다 높게 평가된 사업의 건 수와 비율을 유형별로 살펴보면, 도로 69건(45.1%), 철도 36건(50.7%), 항만 14건 (63.6%), 문화관광 5건(19.2%), 수자원 8건(42.1%), 기타 25건(45.8%) 등과 같다.