제２장
2. 이명박 정부의 재정관련 주요 정책
을 운영하는 등 관련 전문가 집단의 연구가 있었다. 또한 이 기간 중에 한국조직학 회, 한국정책과학학회, 한국행정학회, 한국정책학회 등 정부조직관련 학회와 한반도 선진화재단, 서울대학교 행정대학원 등에서는 집단별로 또는 전문가 개인별로 정부 조직 개편에 관한 세미나, 포럼, 논문발표 등이 줄을 이으며, 정부조직 개편에 대한 필요성과 대안이 논의되었던 것이다.
(2) 감세
앞에서 설명한 바와 같이 노무현 정부 시절에는 여야 정당 간에 ‘증세 대 감세’의 논쟁이 매우 활발하게 전개되었다. 노무현 정부는 우리나라의 조세부담률이 22.7%
수준으로 OECD 평균 26.9%에 크게 미달하기 때문에 증세의 필요성을 주장하였다.
그런데 이명박 정부는 이러한 사실은 인정하지만 우리나라의 조세부담률이 미국 (20.6%), 일본(17.3%), 중국(16.8%), 대만(14.1%), 홍콩(12.7%), 싱가포르(13.0%) 등 주요 경쟁국에 비해서는 높다는 사실을 강조하였다. 조세부담률을 경쟁국 수준으로 인하 하고자 감세정책을 추진하였던 것이다.
이명박 정부는 2008년 9월에 세제개편안을 발표하였는데 소득세 인하, 법인세 인 하, 양도소득세 완화, 종합부동산세 인하, 상속․증여세 인하 등 총 16개 세법개정 안이 마련되었다. 그런데 이러한 감세정책은 재산과 소득이 많은 부유층에 감세 혜 택이 집중되고, 2008년 9월의 금융위기를 극복하기 위해서는 감세보다 재정확대가 더 바람직하다는 반론이 제기되었다. 이에 대하여 정부는 감세정책으로 국민경제의 성장능력을 제고하여 궁극적으로 고용증가를 가져올 수 있고, 재정의 경기부양 효과 는 감세정책과 재정지출 확대를 병행할 경우 더 크다는 사실을 강조하며 감세정책 을 추진하였다.
이러한 세제개편에 대해 세수효과가 적정하게 추정되고, 또 재정 전반의 상태를 적정하게 고려하고 있는가에 대해서는 여전히 많은 의문이 제기되고 있다. 이영환․
신영임(2009)은 행정부 내에서 세제개편에 따른 세수분석이 체계적이고도 구체적으 로 제시되지 못하고 있음을 지적하고 있다.20) 더구나 행정부는 2008년 이후 2009년
8월까지 있었던 세제개편의 세수효과를 ‘전년도 대비 방식’으로 계산하여 2008~
2012년 기간 중 총 33조8,826억 원 감소로 추정하고 있으나, ‘기준년도 대비 방식’으 로 전환하면 세수감소는 총 90조1,533억 원이 된다고 주장하였다.
예컨대 세제개편이 0기(期)에 있을 때 향후 3년차까지의 세수를 T
0
, T1
, T2
, T3
라고 할 때 ‘기준년도 대비 방식’은 세수감소를 ‘(T0
-T1
)+(T0
-T2
)+(T0
-T3
)’로 추정하는 반면,‘전년도 대비 방식’은 이를 ‘(T
0
-T1
)+(T1
-T2
)+(T2
-T3
)’로 추정한다. ‘기준년도 대비 방 식’은 특정한 세제개편으로 향후 수년간 나타날 세수감소를 체계적이고도 종합적으 로 평가하는 것으로, 세제개편이 중장기적 재정상태에 미치는 영향을 종합적으로 검 토하는 방식이다. 다시 말해 ‘기준년도 대비 방식’을 통해서 세수효과를 검토하는 것 이 재정운용에 대한 중장기적 시계를 지원할 것이다.(3) 금융위기 극복
2007년부터 시작된 파생상품가격 폭락과 투자기관들의 부실화는 2008년 9월 미 국의 대표적 투자은행 중 하나인 리먼브라더스의 파산으로 전 세계적인 금융위기가 초래되었다. 이명박 정부도 세계적 금융위기로 나타난 불안심리를 안정시키기 위해 과감한 통화, 금융 및 재정정책들을 추진하였다. 이러한 상황은 1997년의 외환위기 와 그 극복과정에 비견되는데, 2008년 9월부터 2009년 3월까지 추진된 일련의 통화 금융정책들의 내용을 간단히 정리하면 다음과 같다.21)
우선 한국은행에서는 금리인하, 공개시장조작 확대(환매조건부채권 매입, 통화안정증 권 중도환매, 국고채 매입), 금융기관에 대한 초단기 자금지원을 위한 자금조정대출․예 금제도의 조정, 미연준(FRB) 등과의 외환스왑계약 등을 추진하였다. 한국은행은 이 들 외에도 ‘채권시장안정펀드’에 투자하는 금융기관들의 유동성을 국고채 매입 등의 형태로 5조 원 지원하고, ‘은행자본확충펀드’에 대출하는 산업은행 등에 10조 원을 대출하기도 하였다.
20) 이영환․신영임(2009) 참조.
21) 국회예산정책처(2009) 참조.
‘채권시장안정펀드’는 채권발행시장 활성화를 위해 ｢자본시장과 금융투자업에 관 한 법률｣에 따라 설치한 집합투자기구, 즉 펀드(산업은행 2조 원, 그 외 금융기관 8조 원) 이며, ‘은행자본확충펀드’는 은행권의 자본확충을 위하여 상법에 따라 설립된 회사 (은행자본확충SPV 유한회사, 자본금 1,000만 원, 한국자산관리공사 90%, 한국정책금융공사 10%) 로서, 산업은행 등의 대출금 12조 원, 기관 및 일반 투자자 8조 원의 자금으로 구성 되어 있다. 산업은행 대출에 대해서는 신용보증기금이 원리금 지급보증을 하는데, 한국은행은 이를 위해 최대 4,300억 원을 신용보증기금에 출연하기도 하였다.
정부는 금융기관과 기업의 구조조정에 필요한 자금을 위하여 ‘채권시장안정펀드’,
‘은행자본확충펀드’ 이외에 구조조정기금, 금융안정기금도 동시에 설치하였다. 금융 기관 보유 부실채권을 매입 정리하는 ‘구조조정기금’은 한국자산관리공사 내에 설치 하였고, 정상 금융기관에도 선제적인 자본확충이 가능하도록 금융안정기금을 한국 정책금융공사에 설치하였다. 이들 기금은 특별법에 의해 설치되어 국가재정법의 적 용을 받는 기금으로서, 1998년에 도입된 제도인 ‘공적자금’에 포함된다.22) 즉 공적자 금관리특별법에 의하면 예금보험기금채권상환기금, 예금보험기금, 부실채권정리기 금, 구조조정기금, 공공자금관리기금, 금융안정기금은 모두 공적자금으로 규정된다.
정부는 한국은행, 펀드, 기금 외에도 세입세출예산(일반회계와 특별회계)을 통하여 수출입금융과 중소기업 금융지원을 확대하기 위하여 산업은행, 기업은행, 수출입은 행, 신용보증기금, 기술보증보험, 한국자산관리공사, 수출보험기금, 지역신보․중앙 회 등에 대해 출자하였다. 또한 사회간접자본 투자, 청년층 실업대책, 빈곤층 주거지 원 등 세입세출예산을 통한 재정확대로 경기부양효과를 얻고자 하였다.
위기극복을 위한 정부의 통화, 금융 및 재정정책은 외환 및 금융시장의 안정과 함 께 경기회복에 기여한 것으로 평가된다. 2009년 경제성장률이 2/4분기와 3/4분기 연 속으로 전 분기 대비 2%대 성장을 이어감으로써 이전에 정부가 예상했던 것보다 경 기회복 속도가 빨라짐으로써 2009년 하반기부터는 출구전략에 대한 논의가 나타나 고 있다.
22) 이들은 금융성기금이라는 이유로 통합재정, 국가채무 계산에서 제외되고 있다. <표 4> 참조.
(4) 공공기관 민영화 등
2008년 집권한 이명박 정부는 싱가포르식 ‘테마섹’ 모델을 언급하며 공공기관에 대한 대대적인 민영화 작업을 예고하였다. 그런데 2008년 하반기에 발표된 민영화 계획에 의하면 민영화 대상기업들은 공적자금 투입기업과 소규모 자회사들이 대부 분으로, 집권 당시에 홍보하였던 의욕에 비해 그 성과는 미흡한 것으로 생각될 수 있다. 그러나 세 차례에 걸쳐 발표한 내용을 자세히 보면 경쟁체제를 구축하여 민영 화할 수 있는 기관들을 발굴하였던 노력은 과소평가될 수 없을 것이다.
우선 1998년 외환위기 직후 공적자금이 투입되어 일시적으로 공기업으로 유지되 었던 기관들은 당연히 민영화가 조속히 추진되었어야 할 기관들이었다. 그런데 노무 현 정부하에서 민영화 작업이 중단되며 이들 또한 민영화가 추진되지 않았는데, 민 영화를 재점화한 것은 이명박 정부의 공공부문 축소에 대한 의지를 반영한다고 할 수 있다. 생산원가의 100%를 매출수입으로 보전하고 설립근거법에 의한 정부통제 가 불필요한 공공기관들은 이번 기회에 모두 민영화된 것으로 생각된다.
구 분 추진방안
공적자금 투입기업
우리금융지주, 서울보증보험, 대우증권, 대우인터내셔널, 대우일렉트 로닉스, 대우조선해양, 현대건설, 현대종합상사, 쌍용양회, 쌍용건설, 하이닉스, 한국항공우주공업, 팬택, 팬택앤큐리텔 (14개)
기존 공공기관
공공기관 한국문화진흥, 한국지역난방공사, 88관광개발, 인천국제공항공사, 한 국공항공사, 대한주택보증, 한국산업은행, 중소기업은행 (8개)
자회사
한국토지신탁(토지공사), 농지개량(농어촌공사), 그랜드코리아레저 (관광공사), 안산도시개발(지역난방공사), 한국전력기술(한국전력), 한국자산신탁(캠코), 한전KPS(한국전력), 한국건설관리공사(도로공 사), 경북관광개발공사(관광공사), 인천종합에너지(지역난방공사), 한 국기업데이터(신용보증기금), 산은자산운용(산업은행), 산은캐피탈 (산업은행), 기은캐피탈(기업은행), IBK시스템(기업은행), 기은신용 정보(기업은행) (16개)
<표 2> 2008년 확정 발표된 민영화 38개 기관
자료: 기획재정부, 보도자료, 2008년 8월 11일자 및 2009년 7월 31일자 참조.
그런데 한국전력, 인천국제공항공사 등과 같이 특별법으로서 설립근거법이 존재 하는 상태에서 민영화를 명분으로 주식을 민간에 매각 상장하는 것은 향후 다소 복 잡한 문제를 야기할 수 있다.23) 설립근거법으로서 특별법이 존재한다는 것은 정부 의 정책적 사업이 공기업을 통해 다수 수행되고 있으며, 또한 정부의 책임과 공기업 의 책임이 명확하게 구분되기 어렵다는 것을 의미하기 때문이다. 이와 같이 특별법 에 의한 설립근거법이 존재하는 기관, 생산원가의 100%를 매출수입으로 보전하지 못하여 정부로부터 일정한 지원금을 수령하고 있는 기관들을 민영화하기 위해서는 양허계약 등과 같은 새로운 패러다임이 공공기관 관리에 적용되어야 할 것이다.
정부는 공기업 민영화계획과 함께 공공기관의 통합, 폐지, 기능조정 등 선진화 계 획을 발표하였다. 우선 통합은 토지공사와 주택공사의 통합, 정부의 R&D사업을 관 리하는 기관 통합(9개→4개), IT진흥기관을 주된 기능 위주로 각각 통합(10개→4개) 등 을 들 수 있다. 그리고 기능조정은 크게 세 가지 유형을 구분되는데, ①여건변화를 감안 고유 핵심기능 중심으로 재편(관광공사, 석유공사, 광업진흥공사, 예금보험공사) ②수 요감소, 설립목적 상당부분 달성, 민간시장이 활성화된 기관은 기능축소(국민체육진흥 공단, 전기안전공사, 산업기술시험원, 자산관리공사, 한국감정원) ③기관 간 역할분담을 통해 효율성 제고, 이용편의성 증대가 가능한 경우 기능재조정(국민연금관리공단, 건강보험공 단, 근로복지공단, KOTRA, 중소기업진흥공단, 정보통신국제협력진흥원, 디자인진흥원․생산기 술연구원․에너지관리공단․한전의 R&D 관리) 등과 같다. 그런데 공공기관 관리의 궁극 적 목표는 가능한 한 민영화를 통해 자율적 경영을 보장하는 데 있기 때문에 중장기 적 민영화와 무관한 방법으로 이루어지는 통합, 기능조정 등 구조조정 방안은 공공 기관의 개혁작업으로 인정하기는 어려울 것이다.
(5) 4대강 사업
최근까지 많은 논란을 빚고 있는 4대강 사업은 크게 다섯 가지 정책목표를 구현
23) 송전시설, 활주로 시설 등을 민간에 이전한 이후에도 국가가 이들 기능을 보장할 수 있는 안 전장치가 마련되어야 민간의 참여가 폭넓게 허용될 수 있을 것이다.