위생공무원들을 대상으로 한 본 연구의 면접조사 결과와도 상이한 것이다.20) 따라서 위생업무 수행과정에서의 독자적인 재량적 판단 요구정도와 관련한 설문결과는 이것 이 위생공무원들이 업무수행과정에서 재량을 행사할 수 있는 여지가 없음을 의미한다 기보다는, 이들이 재량을 행사할 수 있음에도 불구하고, 여러 가지 이유로 재량을 행 사하기를 꺼리는 것으로 이해하는 것이 보다 현실적일 것이다.
<표 5> 재량의 원인변수에 관한 요인분석 결과
요인1 요인2 요인3 요인4 요인5
문항 10 문항 8 문항 9 문항 11 문항 12
.833 .808 .797 .600 .597
.099 .114 .067 .008 .142
.044 .068 .104 .270 .019
.213 .142 .151 .351 .540
.095 .078 .060 .099 .060 문항 24
문항 23 문항 25 문항 26 문항 22
.024 .056 .396 .538 .049
.928 .771 .621 .547 .425
.096 .084 .151 -.140 -.078
.177 .203 .039 -.075 .283
.005 .048 .279 .109 .407 문항 17
문항 18 문항 16 문항 19
.006 .137 .086 .062
.028 .150 .018 .010
.867 .754 .664 .655
-.026 -.007 .205 .065
.001 -.188 .033 .395 문항 14
문항 13 문항 15
.325 .305 .081
.199 .047 .406
.014 .078 .216
.722 .703 .659
.110 .186 -.105 문항 20
문항 21
.141 .122
-.002 .236
.162 -.126
-.030 .260
.850 .736 고유값(Eigen Value) 5.856 2.216 1.776 1.393 1.119 전체변량(% of variance) 30.8 11.7 9.3 7.3 5.9 공통변량(Cumulative %) 30.8 42.5 51.8 59.2 65.1
설명하고 있으며, 특히 요인1의 경우가 전체 분산의 30.8%를 설명하고 있다.
여기서 요인1에는 법규내용의 비현실성(문항10), 법규내용의 모호성(문항8), 법규입 안자들의 능력상의 한계(문항9), 신규 업태의 생성에 대한 법규내용의 미비(문항11), 법규내용의 논란으로 인한 대상자의 반발(문항12) 등의 다섯 개의 설문항목이 포함되 었다. 요인2에는 위생공무원의 권위를 유지하기 위한 재량의 필요성(문항24), 규제대 상자의 협조를 유도하기 위한 재량의 필요성(문항23), 규제대상자의 개인적 사정에 대 한 고려(문항25), 규제대상자와의 개인적 친분관계에 의한 영향(문항26), 대상자의 업
무협조 미비로 인한 정황판단의 불가피성(문항22) 등의 다섯 개의 설문항목들이 포함 되었다. 요인3에는 시간과 인력의 부족(문항17), 예산지원의 불충분(문항18), 업무량의 과다(문항16), 사무소 내의 과다한 잡무(문항19)를 설명하는 네 개의 설문항목들이 포 함되었다. 그리고 요인4에는 업무상황의 복잡성으로 인한 법규적용상의 난점(문항14), 현장에서의 다양한 사례들로 인한 획일적인 법규적용상의 난점(문항13), 위생규제 업 무속성상의 탄력적인 법규적용의 필요성(문항15)이라는 세 개의 설문항목이 포함되었 으며, 요인5에는 자리를 오래 비우는 경우의 상사나 동료의 눈치(문항20), 현장에서의 상황파악의 난점(문항21)이라는 두 개의 설문항목이 포함되었다.
(2) 재량정도와 재량원인 관련요인과의 상관관계 분석
본 연구는 설문결과를 토대로 한 요인분석을 통해서 통계적으로 유의한 다섯 개의 요인을 추출하고, 각 요인별로 공통속성을 설명할 수 있는 요인명칭을 부여하였다. 다 음에는 이러한 요인들이 일선 위생공무원들의 재량정도와 어느 정도 관계성이 있는지 를 보기 위해서 상관관계분석을 실시하였다. 상관관계분석의 결과는 <표 6>과 같은데, 요인3의 경우가 상관계수의 값이 낮고 통계적 유의도가 다소 떨어질 뿐, 나머지 요인 들은 대체로 상관관계가 있는 것으로 나타났으며, 통계적으로도 유의하다.
<표 6> 재량정도(종속변수)와 재량원인 관련요인(독립변수)간의 상관관계 분석
Y X1 X2 X3 X4 X5
Y (재량정도) 1.000
X1(법규 및 결정자 요인) .388 (.000) 1.000
X2(일선 규제공무원 요인) .414 (.000) .428 (.000) 1.000
X3(업무상황 요인) .094 (.084) .254 (.000) .176 (.005) 1.000
X4(업무속성 요인) .380 (.000) .574 (.000) .500 (.000) .261 (.000) 1.000
X5(기타요인) .279 (.000) .297 (.000) .351 (.000) .135 (.024) .293 (.000) 1.000
* ( ) 안은 유의확률임.
그러나 전반적으로 상관계수의 값은 크게 높지 않은 편인데, 이는 실제로는 위생공 무원들이 상당한 재량을 행사할 수 있음에도 불구하고, 재량남용에 대한 내부감사 강 화, 제도적인 재량억제 장치, 위생공무원들의 법규중심적 행태 등이 어우러져, 실제로 는 재량정도가 생각보다 높지 않게 나타난 데 기인하는 것으로 보여진다.
각 관련요인별로 종속변수인 위생공무원의 재량정도와의 상관관계 정도를 나타내 는 상관계수 값은 법규 및 결정자 요인이 0.388, 일선 규제공무원 요인이 0.414, 업무상 황 요인이 0.094, 업무속성 요인이 0.380, 기타요인이 0.279로 나타나고 있다. 따라서 일선 규제공무원 요인이 재량정도와 가장 밀접한 관계를 가지고 있으며, 다음에는 법 규 및 결정자 요인, 업무속성 요인 등의 순이다. 그리고 특기할 것은 이론적으로는 많은 학자들이 시간, 인력, 예산 등의 자원부족과 업무과부하가 일선공무원의 재량행 위를 확대시키는 중요한 요인이라고 언급하고 있으나(Lipsky, 1980: 145-151), 실제로 는 상관관계가 별로 높지 않게 나타난다는 점이다.
그리고 보충적으로 독립변수가 종속변수에 영향을 미치는 강도를 알아보기 위한 다중회귀분석 결과는 <표 7>과 같은데, 대체로 일선 규제공무원 요인과 법규 및 결정 자 요인이 위생공무원의 재량정도에 유의미한 영향을 미치고 있다.23) 그러나 전반적 으로 설명력은 크게 높지 않았다.
<표 7> 재량정도를 종속변수로 한 다중회귀분석 결과
회귀계수(b) 표준오차 표준회귀계수(β) t값 유의확률 일선 규제공무원 요인 0.239 0.053 0.303 4.531 0.000 법규 및 결정자 요인 0.177 0.046 0.259 3.869 0.000 N=215, R2=.226, Adjusted R2=.218, F값=30.9
(3) 재량원인 관련요인의 실증적 분석
일선 위생공무원이 재량을 행사하게 되는 원인은 매우 다양하고 복잡하다. 따라서 본 연구에서는 이러한 다양한 재량원인 관련변수들을 요인분석 방법을 통해서 요인별
23) 본 다중회귀분석은 Durbin-Watson 검증결과 d값이 1.795로서 변수들간의 자기상관이 없는 것으로 나타났으며, 또한 VIF값이 일선 규제공무원 요인과 법규 및 결정자 요인 모두가 1.224로서 다중공 선성이 없는 것으로 확인되었다.
로 추출하였다. 우선 이러한 각 요인별 평균값을 보면, 적당한 요인명칭을 부여하기 어려웠던 기타요인을 제외하고는, <표 8>에서 보듯이 대체로 평균값이 보통수준인 3.0을 상회하고 있다.
<표 8> 재량원인 관련요인별 평균값과 표준편차
원인변수별 평균값 표준편차
법규 및 결정자 요인 3.34 .78
일선 규제공무원 요인 3.14 .68
업무상황 요인 3.79 .60
업무속성 요인 3.36 .74
기타요인 2.85 .81
이는 실제로 행사되는 재량의 정도와는 별개로, 위생공무원으로 하여금 재량을 유 발할 개연성은 상당히 크다는 것을 의미한다. 요인별로는 업무상황 요인의 평균값이 3.79로서 가장 높으며, 그 다음이 업무속성 요인 3.36, 법규 및 결정자 요인 3.34, 일선 규제공무원 요인 3.14 등의 순이다. 특히 업무상황 요인의 경우는 재량정도에 미치는 상관관계는 높지 않음에도 불구하고, 실제로는 평균값이 가장 높게 나타나서 위생공 무원들이 업무부담이나 자원의 제약에 시달리고 있음을 알 수 있다. 이는 비단 재량의 문제가 아니더라도 인력 및 조직관리의 차원에서도 점검해 보아야 할 것이다.
1) 법규 및 결정자 요인
재량원인 관련요인들 중에서 법규 및 결정자 요인과 관련해서는, 요인분석 결과 다 섯개의 설문항목이 포함되었는데, <표 9>에서 보듯이 우선 법규내용의 비현실성과 관 련한 항목에서는 평균값이 3.37(표준편차 0.98)로 나타나서, 위생공무원들 중에는 현 행의 위생관련 법규의 내용이 비현실적이라고 생각하는 인식이 상당함을 알 수 있다.
AIDS를 예방하기 위해서 이발소에서 1회용 면도기를 사용하게 하는 경우가 그 예이 다.24) 그런데 만약 위생공무원들이 재량행위로 인해서 파생되는 결과를 우려하여 비
24) 본 연구자가 관찰한 바에 의하면, 현재 이발소에서 사용하는 면도기는 과거와는 달리 면도날을
현실적인 법규를 단속시에 그대로 적용한다면, 이는 궁극적으로 규제대상자나 시민에 게 상당한 부작용을 초래할 것이다.
<표 9> 법규 및 결정자 요인 관련 항목별 평균값과 표준편차
항목별 평균값 표준편차
문항 10 (법규내용의 비현실성) 3.37 .98
문항 8 (법규내용의 모호성) 3.05 1.04
문항 9 (법규 입안자들의 능력상 한계) 3.32 .97 문항 11 (신규 업태에 대한 법규내용의 한계) 3.62 .92 문항 12 (법규내용상의 논란으로 인한 대상자 반발) 3.28 .94
다음에 법규내용의 모호성과 관련해서는 <표 9>에서 보듯이 평균값이 3.05(표준편 차 1.04)여서 일반적인 기대보다는 수치가 크게 높지는 않다. 그러나 이것으로 법규가 그만큼 적실성이 높은 것이라고 속단하기는 어렵다. 예로서, 식품접객업소에 대한 지 도점검표의 내용에는 영양사 및 조리사 근무상태 여부, 냉장시설 가동 및 온도계 비치 여부, 조리된 식품의 재사용 및 보관상태 여부, 지하수를 식수로 사용하는지 여부, 종 사자 위생복 착용여부, 종사자 건강진단상태 여부, 음식물 안남기기 운동 실천여부 등 외형적으로 바로 체크할 수 있는 항목들이 지나치게 큰 비중을 차지하고 있다(대구광 역시 위생과 내부자료). 이러한 항목들은 점검이 용이하고 규제대상자들과의 마찰이 적은 것이기는 하지만, 실제로 청결한 식품을 제공하는 것을 담보하지는 못하는 항목 들이다. 만약 점검항목을 민원의 소지를 없애는 것에만 초점을 두어 내용 자체가 논란 이 적은 양적인 데만 치중하고 서비스의 내용측면은 등한시한다면, 위생규제 행정이 궁극적으로 지향하는 서비스 이용자에 대한 적절한 서비스를 보장하기는 어려울 것이 다. 즉 위생규제의 적실성을 상실할 우려가 있는 것이다.
다음에 법규 입안자들의 능력상의 한계와 관련한 설문항목의 평균값은 3.32(표준편
교체할 수 있는 것이지만, 현실적으로 한번 사용하고 버리기는 어려운 것이었으며, 실제로도 한번 사용하고 버리는 것 같지는 않았다.
차 0.97)로 나타나고 있어, 대체로 그러하다고 생각하는 경향이 다소 우세하다. 이는 물론 법규 입안자들이 전문성이 부족하고 현장사정을 제대로 모른다고 생각하는 정도 가 강함을 의미하는데, 이는 자칫 법규가 현장으로부터 유리됨에도 불구하고, 위생공 무원들이 이를 맹목적으로 적용하거나 아니면 많은 재량을 행사하는 결과를 가져온 다.
그리고 신규 업태에 대한 법규내용의 한계에 대한 설문항목은 평균값이 3.62(표준 편차 0.92)로서 법규 및 결정자 요인에 포함된 문항들 중에서 평균값이 가장 높다. 이 는 위생규제 영역에서 새로운 사업형태는 계속 생기는 데 비해서, 법규의 내용은 이를 쫒아가지 못하고 있음을 의미한다. 이는 자칫 신규 업태가 시민들에게 유해한 경우에 도 위생공무원들이 제대로 대응하지 못하게 할 우려가 있다.
법규내용상의 논란으로 인한 대상자 반발과 관련한 설문항목의 평균값은 3.28(표준 편차 0.94)로서, 단속과정에서 위생공무원과 대상자들간에 마찰이 적지 않음을 알 수 있다. 예로서, 식품접객업소에 대한 지도점검표에는 식품원재료 보관 및 관리상태 여 부, 조리장 청결상태 여부, 조리기구의 소독상태 여부, 식중독 발생 가능식품 관리상태 여부, 조리된 식품 재사용 및 보관상태 여부 등의 항목이 있는데(대구광역시 위생과 내부자료), 이러한 항목들은 적용과정에서 위생공무원과 대상자간에 기준 해석상의 논란의 여지가 크며, 그 결과 양자간의 마찰이 적지 않게 유발된다.
2) 일선 규제공무원 요인
일선 위생공무원 입장에서의 재량의 필요성, 규제대상자에 대한 인간적 배려, 규제 대상자와의 개인적 관계 등의 위생공무원 자체의 요인도 재량의 중요한 원인이 된다.
본 연구의 요인분석 결과에 의하면, 일선 규제공무원 자체의 요인과 관련해서는 업무 수행상의 권위유지를 위한 재량의 필요성, 대상자의 협조를 유도하기 위한 재량의 필 요성, 대상자의 개인적 사정에 대한 배려, 대상자와의 개인적 친분관계에 의한 영향, 대상자의 비협조로 인한 정황 판단의 필요성 등의 항목들이 포함되었다. 그리고 일선 규제공무원 요인은 재량정도와의 상관계수 값이 0.414로서, 어느 요인들보다 상관성 이 높다.
구체적 항목별로는 <표 10>에서 보듯이, 우선 업무수행상의 권위유지를 위한 재량
<표 10> 일선 규제공무원 요인 관련 항목별 평균값과 표준편차
항목별 평균값 표준편차
문항 24 (권위유지를 위한 재량의 필요성) 3.20 1.00 문항 23 (대상자의 협조를 유도하기 위한 재량의 필요성) 3.09 .98 문항 25 (대상자의 개인적 사정에 대한 배려) 3.40 .90 문항 26 (대상자와의 개인적 친분관계에 의한 영향) 3.06 .99 문항 22 (대상자의 비협조로 인한 정황 판단의 필요성) 2.94 .90
권 행사의 필요성과 관련한 설문항목의 평균값은 3.20(표준편차 1.00)으로서, 위생공 무원이 업무수행과정에서 자신의 권한을 유지하기 위해서 재량을 보유하고 행사하려 는 욕구가 적지 않음을 알 수 있다. 이는 기본적으로 재량이 일선 규제공무원들의 권 한을 강화하는 주요 수단이라는 일반적인 주장과도 상통하는 것이다. 그리고 <표 11>
에서 보듯이 근무연수별로는 3년-5년 미만의 위생공무원들이 특히 평균값이 높은데, 그 이유는 이들이 3년 미만 근무자에 비해서는 업무숙달도가 높아졌지만, 업무경험이 나 대상자를 다루는 방식 등의 면에서는 아직 숙달도가 떨어지는 중간단계이기 때문 으로 보인다. 근무지별로는 대도시지역의 자치구청보다는 농어촌지역을 포함하는 시 청‧군청 지역일수록 재량의 필요성에 대한 인식정도가 훨씬 높다. 이는 농어촌지역이 나 중소도시 지역일수록 위생행정의 대상자들이 법규를 내면화하고 수용하는 정도가 낮아서, 재량을 통해서 적절한 권위를 확보해야 업무수행이 가능하다고 생각하기 때 문으로 보인다.
<표 11> 권위유지를 위한 재량의 필요성에 대한 변수별 차이검증