여섯째, 재량의 남용은 위생공무원들의 권력확대를 초래한다. 재량은 본질적으로 이를 행사하는 사람들의 권력의 원천이다. 위생공무원이 법규 집행과정에서 아무런 재량이 없다면, 대상자에 대해서 권한을 가지지 못한다. 특히 법규상의 규정이 현실적 으로나 관례적으로나 잘 지켜지기 어려운 경우는 더욱 그러하다.
일곱째, 재량의 남용은 부정부패의 소지를 더욱 크게 한다. 어떤 면에서 규제공무원 의 부정부패는 재량권 남용의 결과이다. 부정한 방법으로 선별적인 특혜를 받으려는 규제대상자들의 행태와 업무상의 재량을 이용하여 물질적 편익을 취하려는 규제공무 원의 행태가 어우러진 결과가 부정부패인 것이다. 특히 위생규제 업무는 표준화 정도 가 낮은 데다가, 대상자와의 관계가 지속적인 것이기 때문에 부정부패가 밖으로 드러 날 개연성이 적으며, 그 결과 부정부패가 구조화될 위험이 있는 분야이다.31)
이밖에도 재량의 남용은 민간부문의 자율성을 침해할 수 있으며, 저규제 내지는 과 잉규제를 초래할 소지도 크다. 위생공무원의 개인적 감정이나 편견이 개입될 수도 있 으며, 이는 대상자와의 관계에서 갈등과 마찰을 유발하며, 대상자로 하여금 규제에 불 응하게 한다. 그리고 무엇보다도 위생공무원의 재량남용은 그 피해가 위생업소나 시 설을 이용하는 소비자에게 귀착된다. 마땅히 규제해야 할 것을 하지 않는 방식으로 재량을 남용하는 경우는 물론, 과잉규제로 인하여 대상자들이 규제를 벗어나는 데만 신경을 쓰게 되면 정작 좋은 서비스를 제공하는 데는 소홀해진다.
할 수 있다(Lipsky, 1980; Prottas, 1979). 즉 정당한 자격을 갖춘 고객을 희생하면서 재량을 행사하거나(Keiser, 1999: 88), 고객을 범주화하여 차등화하거나, 고객의 요구 에 상투적인 방식으로 대응하는 것이다(Ham & Hill, 1984: 140-1).
따라서 행정서비스의 사회적 형평성을 실현하기 위해서는, 행정의 책임성을 저하시 킬 수 있는 일선공무원들의 과도한 재량을 억제하는 것이 필요하다. 일선공무원은 행 위의 유연성도 필요하지만, 절차와 규칙을 지키는 것도 이에 못지 않게 중요하다 (Rosen, 1998: 7-8). 특히 위생규제의 경우는 규제자로서의 정부, 규제대상자로서의 위 생업소나 시설, 서비스 수혜자로서의 시민이라는 삼자가 개입된다. 따라서 위생공무 원의 재량도 규제대상자와 서비스 수혜자간에 균형을 유지해야 하며, 특히 재량으로 인하여 영세한 규제대상자가 불이익을 당하는 것을 방지해야 한다.
본 연구에서는 위생공무원의 재량남용을 억제할 수 있는 방안을 전술한 재량원인 관련요인에 대한 실증적 논의를 토대로 제안하고자 한다.
(1) 법규 및 결정자 요인 측면
일선공무원들이 업무수행 과정에서 재량을 행사하는 주요 원인의 하나가 법규가 모호하거나 비현실적이기 때문이다. 물론 이렇게 된 데에는 현장상황에 대응할 수 있 는 탄력성을 부여하기 위한 측면도 있지만, 기본적으로는 결정자들의 전문성 부족 내 지는 정치적 이해관계 등이 작용하는 경우가 많다. 그리고 새롭게 생성되는 신규 업태 나 영업행위를 규제할 수 있는 법규를 적기에 제정하지 못하는 것도 원인이 된다.
따라서 일선 위생공무원의 재량을 억제하는 방법은 우선은 법규내용의 모호성을 줄이는 것이다. 특히 법규 중에서 법령은 어느 정도 추상성을 띤다고 하더라도, 집행 부서의 규칙이나 내규 등은 현장에 구체적으로 적용할 수 있을 정도로 명료해야 한다.
소독상태 여부, 보관상태 여부, 관리상태 여부, 근무상태 여부, 청결상태 여부 등의 지 극히 모호한 내용들로 위생관련 법규가 구성되어 있는 한, 위생공무원의 재량은 언제 든지 남용될 소지가 있다. 그리고 점검결과를 체크하는 부분과 관련해서도, 위생업소 지도점검표상의 점검결과 기재부분을 예로서 보면, 현재 각 항목별 점검결과를 적정 아니면 부적정의 두 가지 중에서 기재하고 있다. 이는 위생공무원으로 하여금 판단과 정에 상당한 재량을 부여하게 된다. 따라서 이런 경우에는 구간을 다섯 구간 정도로
세분화하는 등의 방법으로 가급적 구체적인 판단이 가능하게 해야 할 것이다.
다음에는 위생관련 법규의 내용상의 현실적합성을 제고해야 한다. 법규의 내용이 비현실적일 경우에 위생공무원들의 대응방법은 두 가지이다. 하나는 이를 그대로 집 행하는 것이다. 재량으로 인한 부작용을 우려하면 그렇게 할 것이며 이는 전형적인 법규만능주의 내지는 복지부동 행위이다. 물론 피해를 보는 측은 규제대상자인 위생 업자나 시설이다. 다른 하나는 법규와는 별도로 판단을 하는 것이다. 법규를 재량껏 해석하고 적용하는 것이다. 이는 자칫 재량남용의 문제를 초래한다. 따라서 이러한 폐 단을 방지하기 위해서는 위생관련 법규를 주기적으로 점검하는 실무위원회를 설치하 여 법규의 현실적합성을 높여야 하며, 비현실적인 법규는 과감하게 정비해야 할 것이 다. 그리고 이러한 실무위원회에는 관련 고위 집행공무원뿐만 아니라, 현장의 실무공 무원, 규제대상자, 시민대표 등도 포함시키는 것이 바람직하다. 그리고 내규의 제‧개 정 권한을 지방자치단체에 과감하게 위임함으로써 자치단체별로 지역특성 등을 고려 하여 내규를 만들게 하는 것도 법규의 현실적합성을 높이는 방안이다.
그리고 법규 입안자들의 전문성과 현장감각의 제고가 필요하다. 이를 통해서 법규 의 모호성과 비현실성을 줄일 수 있기 때문이다. 우선 전문성 향상은 정치인의 경우는 상임위원회 배분 등과 관련되며, 중앙정부의 고위 집행자의 경우는 인사관리와 관련 된다. 즉 정치인들은 국회 상임위원회 배분시에 전문성을 최우선적으로 고려해야 하 며, 중앙정부의 고위 집행자의 경우는 전문성 위주의 인사가 되어야 하는 것이다. 그 리고 다음에는 이들의 현장감각도 필요하다. 법규 입안자들의 탁상행정이 법규의 현 실적합성을 저하시키는 중요한 원인이기 때문이다. 물론 현장감각은 본인 스스로의 노력이 없다면 갖추기가 어려운 것이다.
신규 업태 내지는 영업행위의 등장에 대비할 수 있는 법규 및 결정자의 미래예측능 력이 필요하다. 위생관련 분야에서는 기존의 법규상에는 규정되어 있지 않은 신규 업 태들이 지속적으로 생겨나고 있다. 이는 그만큼 사회환경이 급변하기 때문이기도 하 지만, 한편으로는 기존의 위생규제 법규를 회피하려는 수단이기도 하다. 이 경우에 대 부분의 위생공무원들은 이러한 신규 업태나 영업행위를 근거 법규가 없기 때문에 제 대로 단속을 하지 않거나32) 자의적으로 재량을 행사하게 된다. 따라서 이러한 경우에 대비하기 위해서는 법규를 입안하는 사람들이 발생가능한 다양한 형태의 신규 업태나
법규위반 행위를 사전에 잘 예측하여, 미리 이에 대응하는 것이 필요하다. 이를 위해 서는 중앙정부는 물론, 지방자치단체 단위로도 관련 전문가와 일선공무원의 의견을 적기에 수렴하는 방안 마련이 필요하다.
(2) 일선 규제공무원 요인 측면
위생공무원이 업무수행 과정에서 재량을 행사하게 되는 데는 규제대상자의 순응확 보를 위한 필요성, 위생공무원 자신의 권한 유지를 위한 필요성, 규제대상자에 대한 인간적 배려, 그리고 규제대상자와의 개인적 친분관계 등 위생공무원 자체와 관련되 는 요인들도 영향을 미친다. 아마도 위생공무원의 재량을 유발하는 가장 직접적인 원 인일 것이다.
따라서 위생공무원 측면에 기인하여 발생하는 재량남용을 억제하는 길은 우선, 대 상자의 순응을 확보하기 위해서는 보다 적극적으로 정보를 수집하고, 업무협조를 유 도하는 방안을 강구해야 한다. 재량권의 행사를 통한 순응확보는 위생행정에 대한 규 제대상자들의 신뢰를 떨어뜨릴 수 있다. 따라서 규제대상자들의 자발적인 순응을 유 도하기 위해서는 과잉단속은 피하고, 단속을 할 경우에도 사전에 취지를 충분히 설명 해야 한다. 그리고 평소에 법규를 잘 준수하는 위생업소나 시설에 대해서는 자율관리 권한을 부여하는 방안도 고려할 수 있다.
다음에 위생공무원들의 권위가 재량을 통해서 생기는 것이 아니라, 업무에 대한 전 문성, 책임감, 공평무사함, 청렴성 등으로부터 생기도록 스스로 노력해야 한다. 업무처 리가 규제대상자들이 납득할 수 있을 정도로 공정하고 부정의 소지로부터 초연할 수 있다면, 위생공무원의 권위는 저절로 지켜질 것이다. 특히 위생공무원에게는 윤리적 가치와 책임성이 매우 중요한 바, 이와 관련하여 Warwick은 재량을 행사할 경우에 지켜야 할 윤리적 원칙을 제시하고 있다.ⅰ) 재량은 공익을 위해서 행사되어야 한다.
ⅱ) 재량의 행사는 사려 깊은 선택reflective choice에 의해야 한다. 즉 재량의 목적이 기본 가치에 위반해서는 안되며, 사용되는 정보는 적절하고 신뢰할 만해야 한다. ⅲ) 재량
32) 최근 들어서 유흥주점이나 노래방 등에서 영상대화방이나 보도방 등의 신종 불건전영업이 속출하 고 있지만, 이를 규제할 수 있는 법적 근거가 없어서 단속하기가 어려우며, 단속시에 영업주와 마찰 을 일으키는 경우가 많다고 한다(대구시 중구청 소속 위생공무원 K씨와의 2001. 4. 25일자 면접내용).