분석결과 및 시사점

농지보전부담금제도는 지나친 농지전용을 억제하고 없어진 농지의 대체조 성과 농업구조개선 등을 위해서 매우 유용한 제도이다. 2005년 농지법 개정을 통해 이전 농지보전법으로 규정했던 “농지조성비”라는 명칭을 “농지보전부담 금”으로 변경과 함께 부과기준인 조성원가를 공시지가로 변경, 기금의 사용용 도 확대, 감면제도의 확대 등을 하여 왔다. 이것은 명칭이 내포하는 원인자부담 금 성격을 수익자부담금 성격으로 확대 전환한 것으로 보인다. 즉 농지전용자 체가 반사이익을 발생시킨다는 또 다른 관점에서 개발이익의 일부 환수라는 측면을 고려하게 된 것인데 결국 원인자에 의한 원상복구비와 함께 개발이익 도 함께 환수한다는 차원에서 단순히 농지조성이라는 원상복구 소요사업비 충 당은 물론 농어촌구조개선사업이라는 광범위한 용도로 확대한 것으로 보인다.

여기서 현행 대체산림자원조성비제도와 비교해 볼 때 농지보전금제도의 목적 등과 유사하다는 관점에서 몇 가지의 시사점을 찾아 볼 수 있다.

우선 대체산림자원조성비제도 역시 명칭에서 원인자부담금이라는 성격을 전제로 해서 운영되고 있는 제도이나 최근 전용되는 용도 등을 살펴보면 수익 자부담금 성격도 함께 띠고 있음을 부인할 수 없다. 예컨대 산지가 골프장목적 등으로 전용되었을 때 산지가 아닌 골프장용지로 전환됨에 따른 토지가격 변 화 속에서 개발이익발생이 예상될 경우 단순히 산림조성비라는 원인자부담금 만 부과하기 보다는 개발이익의 환수라는 차원에서 수익자부담금 성격도 함께 고려되어야 할 것으로 보인다. 물론 골프장 준공 후 개발이익환수에 관한 법률 에 의거 개발 부담금이 별도 부과되고 있지만 순수하게 산지만의 전용이라는 관점에서 보아 반사이익에 대한 반영도 고려되어야 한다는 것이다. 이렇게 수 익자부담금의 성격을 부여한다면 부담금재원의 사용범위도 불특정 다수의 국 민을 대상으로 하는 일반화 되고 다양한 사업 등으로 보다 넓게 확대할 수 있 을 것이다. 아울러 농지조성비 같이 “대체산림”라는 원인자부담금 성격을 나타

내는 명칭의 변경도 함께 고려되어야 할 것이다.

더욱이 최근 지구온난화와 관련한 국제기후변화협약 중 교토의정서에서는 탄소손실량을 100%인정할 수 있는 산림활동의 범위로 산림의 전용 (Deforestation)을 제시하고 있어 지구온난화 방지와 탄소배출권 확보 대책의 하나로 산지전용 억제의 중요성이 높아지고 있고 이와 함께 국민소득향상에 따른 산림의 보건휴양기능 증대와 높아지고 있는 산림환경보존의식은 산지전 용이 더욱 신중하게 이루어져야 한다는 시대적 당위로 자리매김 되어 가고 있 다. 그리고 전용이 불가피한 경우에는 조림․육림 등 없어진 산림의 단순대 체․복원이라는 개념에서 한 발 더 나아가 지구환경보전, 인간과 자연환경의 공존이라는 차원의 산림에 공익적 기능이 보다 고도로 발휘될 수 있도록 정교 한 복원시스템의 작동이 요구되고 있다. 물론 이럴 경우 소요재원은 더욱 많이 필요하게 될 것이다. 이러한 관점에서 농지조성부담금제도가 농지조성비 명칭 에서 농지조성부담금으로 변경, 기금 사용범위의 확대, 공시지가로 부과기준 변경 등은 매우 시사하는 바가 크다.

한편 농지보전부담금제도 중 감면상황을 살펴보면 우선 동 제도가 전용자에 게 부담금을 부과함으로써 농업구조개선에 활용하는 주된 목적과 함께 농지전 용 자체를 억제하는 부수적인 목적을 띠고 있으나 현재 부과방식과 부과수준 으로 볼 때 전용을 억제하는 효과는 크지 않아 보인다. 왜냐하면 부담금의 크 기에 비해 전용하려는 의지와 그와 함께 얻는 이익이 더 크기 때문이다. 이 과 정에서 감면제도는 일단 농업진흥지역내 농지전용을 억제하려는 목적을 어느 정도 달성하고 있는 것으로 보인다. 그러나 전용에 따른 부담금부과 기준을 공 시지가로 전환함에 따라 오히려 부담금의 부담을 줄이기 위해 공시지가가 역 으로 낮은 농업진흥지역내 농지를 전용대상지로 선호, 편입 하려는 부작용도 나타나고 있어 문제점으로 지적되고 있다. 한편 이러한 감면제도를 통해 농지 보다는 산지전용으로 유도하려고 하고 있으나 농지전용사유를 살펴 볼 때 산 지전용으로 급격하게 전환되고 있는 것 같지는 않다. 그러나 일부 지역의 경우 부담금 부과기준의 상이함에 따른 부담액 규모가 농지보다는 산림이 작으므로 농지에서 산지로 전환이 눈에 띄기 시작한다. 이러한 농지보전부담금제도의 감

면규정은 특정산업의 육성이나 특정지역으로의 전용유도, 농어업인 소득증대 등의 목적으로 확대되면서 규정이 매우 복잡해지고 있다. 즉 제도의 통합, 운영 과정에서 농지의 타 용도 전용수요가 늘어나고 이와 함께 각 개별법에서 정한 많은 사업들에 대한 감면요구를 수용함으로써 감면규정이 60여개로 확대되었 다. 더구나 농업진흥지역 내외로 차등을 두어 50% ~ 100%를 감면하는 과정에 서 감면제도가 복잡해지는 동시에 그 효과도 의문시되고 있어 이에 대한 조정 의 필요성이 높아지고 있다.²¹⁾

대체산림자원조성비 역시 농지조성부담금과 같이 전용 억제 목적을 부수적 으로 갖고 있으나 전용요구자가 전용으로 얻는 개발이익이 더 크므로 전용 억 제 효과가 높지는 않아 보인다. 감면제도 역시 보전산지와 준보전산지별로 개 별법에서 정한 사업 등에 대한 감면률을 적용함으로써 많은 규정이 만들어졌 다. 따라서 농지보전부담금제도가 시사한 바와 같이 앞으로 실제 부과기준이 달라 부담금 규모가 큰 농지보다는 산지로의 전용수요가 늘어날 것으로 보여 대체산림자원조성비의 부과기준을 공시지가로 변경하는 방안도 신중하게 검토 해 볼 필요가 있다. 다만 변경을 할 경우 준보전산지로 전용유도 목적이 오히 려 보전산지의 전용을 가속화 시키는 정책적 오류를 범하지 않도록 감면률의 조정 등 감면제도 개선과 함께 별도의 특별한 보완대책을 강구한 후 도입해야 할 것으로 판단된다. 아울러 감면제도 자체가 지나치게 일률적이거나 특정분야 에 치우쳐서는 안되겠지만 전용제도와 연계하여 불가피한 경우 외에는 감면을 확대하지 않는 등 흔들리지 않는 원칙과 기준을 갖고 감면제도를 운영해 나가 야 할 것으로 생각된다. 이와 함께 일선에서 복잡한 감면제도 등을 잘 이해할 수 있는 업무매뉴얼, 사례집 등을 만들어 일선 실무자들에게 배포하여 스스로 전문가가 되도록 하는 한편 교육, 연찬회, 전문가 질의응답시스템 구축 등을 통 해 보다 확실한 업무지식을 갖추도록 함으로써 사례별로 자의적 판단을 배제 하고 통일된 기준에 의거 산림전용 업무와 부담금관리 업무를 수행할 수 있도 록 해야 할 것이다.

21) 김태곤 외, 농지보전부담금감면제도개선에 관한 연구, 한국농촌경제연구원, 2008