부담금으로서의 한계

부담금의 하나로서 대체산림자원조성비는 부담금이론상 그리고 현실적으로 운용하는 과정에서 한계가 있을 수밖에 없다. 우선 우리나라가 운용하고 있는 부담금의 숫자가 2007년 말 현재 101개에 이르고 있고 그 징수액 규모도 14조

3,650억으로 국가재정에서 차지하는 비중이 점점 높아지고 있다. 그러나 이러 한 상황은 조세이외 추가적 국민 부담이 증가하고 있다는 것으로 결국 부담금 에 대한 거부감과 저항감도 동시에 증가할 수 있다는 것이다. 실제로 전국경제 인연합이 기업들을 대표하여 매년 지속적으로 정부에 부담금을 포함한 준조세 의 개선을 제기하고 있다. 이러한 상황에서 부담금은 신․증설 억제, 공정․투 명한 관리 등 최소한으로 운용되어야 한다는 논리와 함께 매우 신중하게 관리 되도록 요구받고 있다. 다시 말해 부담금으로서의 논리가 약해지거나 문제가 있다면 바로 폐지 또는 통합이 되어야 한다는 것이다. 여기에 바로 대체산림자 원조성비제도의 잠재적 한계가 있을 수 있다는 것이다. 예컨대 골프장부지로 산지전용이 될 경우 대체산림자원조성비 뿐만 아니라 개발 부담금, 환경개선비 용부담금, 기타 농지가 편입될 경우 농지보전부담금 등 많은 부담금이 복합적 으로 부과되는데 이에 대한 저항감의 증가는 이들 부담금에 대한 통폐합 요구 로 이어질 수 있어 보다 확고한 부과논리와 투명한 운용이 확보되지 않는다면 대체산림자원조성비는 유사부담금과 통합 또는 폐지될 수도 있는 것이다. 따라서 지속적인 유지를 위해서는 첫째, 부담논리를 보다 명확하게 하고 그 논리에 부합한 합리적 기준에 따라 부과․징수하며 사용 역시 투명하고 객관 적으로 이루어지도록 하여야 하고 둘째, 조세 유사적 부담금 성격으로 볼 때 장기적으로는 조세로의 전환을 과감히 검토해야 한다. 왜냐하면 산림은 이제 목재만을 생산하는 단순한 기능뿐만 아니라 국민 전체를 위한 공익적 기능이 더 커지고 있기 때문이다. 예컨대 지구온난화방지와 관련한 국제기후변화협약 이 국가 간 이슈로 대두되고 있다. 특히 1997년12월 일본 교토에서 합의된 교 토의정서에 따르면 감축목표설정, JI(공동이행), CDM(청정개발체제), ETS(배 출권거래제도) 등 시장원리에 입각한 새로운 온실가스 감축수단을 도입하는 등 국가 간 의무가 현실적 문제로 다가오고 있다. 물론 우리나라는 1차 (2008-2012 : 5년간) 감축대상국에는 빠져 있으나 2차(2013-2018 : 5년간)에는 대상국이 될 것이 예상 되고 있다. 이러한 상황에서 산림은 온실가스 흡수원으 로서 그 역할이 매우 중요해 지고 있고 특히 입목의 벌채가 수반되는 산림의 전용은 더욱 억제되어야 할 과제로 대두되었다. 이러한 산림을 조성하고 유지

하는데 필요한 재원을 확보하고 산림전용을 억제하기 위해서는 대체산림자원 조성비제도를 더욱 강화할 필요가 있고 이와 함께 투명하고 보다 효율적인 운 용이 필수적인 것이다. 이러한 논리에 입각하여 보다 효율적인 운용관리를 위 해서는 목적세제도의 검토와 함께 농지보전부담금제도 등 유사부담금과 비교 하여 현 제도를 개선․보완해 나갈 필요가 있다.

우선 현 시점에서 앞으로 검토되어야 할 몇 가지 과제를 제시해 보면 첫째, 부담금으로서 부과논리의 재확립 필요성이다. 대체산림자원조성비제도의 존치 당위성을 확고히 하여야 한다. 또한 제도를 더욱 강화하기 위해서 현재의 문제 점을 찾아 개선할 필요가 있다. 예컨대 산지가 타 용도로 전용됨으로서 파괴되 는 산림만큼의 대체산림을 조성한다는 단순한 논리에 매몰된다면 현실적으로 조림지 확보 등 한계가 있음을 간과하게 될 수도 있다. 따라서 단순한 대체산 림을 확보한다는 논리보다는 기후변화협약 등 달라지는 외부환경 인자들을 감 안하여 보다 산림의 원상회복의 장기성, 생태․환경적 문제의 치유 어려움, 산 림자원의 유익한 가치를 보다 중요하게 인식시키고 이를 전제로 산지의 전용 을 최대한 억제해야 하는 논리를 개발하고 아울러 파괴되는 산림의 생태적․

환경적 가치를 충족시킬 수 있는 다양한 복원방식과 원상으로 회복되기까지 장기간 정체되는 산림의 유익성에 대한 기회비용 등이 고려되어야 한다는 논 리가 강조되어야 할 것으로 본다.

둘째, 대체산림자원조성비라는 명칭문제이다. 명칭에서 나타나듯이 산지전 용에 따라 부과되는 부담금이 바로 원인자부담금이라는 의미이고 이는 사용목 적이 산림조성에만 국한되어야 한다는 뉘앙스를 풍기고 있다. 그러나 전 항에 서 살펴보았듯이 수익자부담금과 유도성부담금의 성격도 함께 가지고 있다고 본다면 사용목적을 단순히 대체산림을 조성하는 것 이외에 좀 더 넓고 다양한 분야로 확대할 수 있을 것으로 보인다. 이 점이 명칭을 바꿀 필요가 있다는 논 리가 될 수도 있다. 예컨대 가칭 산림보전부담금, 임업구조개선부담금 등이 명 칭변경의 대안으로 제시될 수 있을 것이다.

셋째, 부과기준과 사용목적의 다양화 필요성이다. 앞에서 살펴 본 바와 같이 대체산림자원조성비의 부과논리가 변화된다면 강조되는 논리에 따라 부과기준

도 보다 현실적으로 변경해야 하고 목적사업 역시 좀 더 넓고 다양한 형태로 전환해야 할 것이다.

넷째, 감면제도의 축소 등 부담금제도의 충실한 운용이 필요하다. 대체산림 자원조성비제도를 운용하는 목적과 논리에 충실하기 위해서는 제도의 예외적 운용 폭을 가능한 최소화해야 한다. 물론 국가정책상, 국민의 여론상, 타법과의 형평성 등 여러 가지 불가피한 측면은 있겠지만 산림이 갖는 다음세대 재산으 로서의 성격과 지구환경보전이라는 시대적 과제 등 이 제도가 가지는 취지와 논리에 부합되도록 감면대상을 최소화하고 감면률을 낮추는 등 제도의 원칙적 운용이 필요하다고 본다. 그 밖에 업무의 전문성제고 등 여러 가지 한계가 있 다고 판단되며 보다 구체적인 것은 본 연구의 4장과 5장에서 좀 더 자세하게 정리하였다.

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