대체산림자원조성비제도의 운영논리

대체산림자원조성비제도의 긍극적인 목적은 개발과 보전 즉, 경제발전과 환 경보호라는 가치의 균형을 맞추기 위함이다. 그래서 ‘대체산림자원조성비’제도 는「산지관리법」제40조에 의하여 산지를 전용하고자 하는 자에게 부과하는 부담금인 것이다. 수납된 대체산림자원조성비는「부담금관리기본법」제5조에 의하여 해당 부담금이 설치된 목적을 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공 정성과 투명성이 확보되도록 부과되어, 부담금 부과 요건 중 하나인 ‘집단을 위한 이용’원칙에 따라 부담금 부과 목적사업에 사용하도록 부과대상과 관련 성이 있는 임업진흥계정사업에 귀속된 후 대체적인 산지조성을 위한 사업들에 쓰여진다.

대체산림자원조성비가 귀속되는 농어촌구조개선특별회계의 설치 목적은

「농어촌구조개선특별회계법」제1조에 의하여 농어촌구조개선사업 및 농어촌 특별세를 재원으로 하는 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 농어촌구조개선 특별회계가 설치되었으며, 그 운용에 관한 사항을 규정한다고 되어 있다. 또한,

농어촌구조개선특별회계는 「농어촌구조개선특별회계법」제3조에 의하여 농 어촌구조개선사업계정, 임업진흥사업계정, 농어촌특별세사업계정으로 구분되 어 운용된다.

이 중‘대체산림자원조성비’는「산지관리법」제 19조에 의하여 ‘임업진흥계 정사업’의 세입에 속한다. 임업진흥계정의 세출은 임업진흥사업에 대한 투자·

보조·출연·융자, 다른 회계 및 기금으로부터의 예수금의 원리금 상환과 이 중 국가균형발전특별회계의 지역개발사업계정으로의 전출금(「국가균형발전 특 별법」제34조제2항), 기타 임업진흥사업계정의 운용·관리에 필요한 경비이다.

대체산림자원조성비의 세출용도는 대체산림자원조성비가 귀속되는 농어촌구 조개선특별회계의 용도에 의하여, 2007년 현재 ‘조림, 숲 가꾸기, 산림사업종합 자금, 산림작물생산기반조성, 산림병해충방제, 기타’로 총 6가지 사업에 쓰인 다.

앞에서 언급한 부담금원리에 의한 대체산림자원조성비의 쓰임은 위의 사업 들 중 특히 ‘조림사업’과 ‘숲 가꾸기 사업’을 직접적인 연관이 있는 것으로 볼 수 있다. 이들 사업은 2003년에 ‘자원조성지원’사업, 2004년에 ‘산림자원조 성’사업, 2006년부터 2007년 현재까지 ‘조림’사업과 ‘숲 가꾸기’사업으로 구체 화되었다.

아래의 <표 4-1>은 ‘대체산림자원조성비제도’의 부과논리에 의하여 산지전 용에 의한 산지손실을 복구하기 위한 대체적인 산지를 조성하는 목적으로 국 민에게 수납되고 사용되는 ‘대체산림자원조성비’의 세입액과 세출액을 비교한 것이다. 세입액과 세출액의 비교는 단순한 금액의 비교를 통한 것이 아니고, 대 체산림자원조성비가 농어촌구조개선특별회계의 임업진흥사업계정의 총 세입 액에서 차지하는 비중과 대체산림자원조성비의 쓰임과 직접적인 관련이 있는 총 세출액에서 차지하는 비중을 비교하기 위하여, 임업진흥사업계정상의 총액 과 대체산림자원조성비의 총액을 비교하고, 이를 다시 연간 단순증감율로 비교 한 것이다. 이는 대체산림자원조성비가 임업진흥사업계정의 총 세입에서 차지 하는 비중과 대체산림자원조성비의 쓰임이 임업진흥사업계정의 총 세출에서 차지하는 비중을 통하여 대체산림자원조성비의 비중이 기여하는 바이므로, 본

연도

-30.00%

-20.00%

-10.00%

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

비율(%) 대조비세입 비율(%) 대조비세출

단순증감율(%) 대조비세입 단순증감율(%) 대조비세출

그림 4-1. ‘대체산림자원조성비’와 임업진흥사업계정의 세입액과 세출액 비교

이로써, 부과논리와 관련한 첫 번째 문제는 대체산림자원조성비의 수입액보 다 많은 금액이 임업진흥사업계정내에서 쓰이고 있다는 것이다. 매 년 증가하 고 있는 임업진흥사업계정의 세출액의 금액의 흐름 중 문제는 주요 사업영역 에서 대체적으로 산지를 조성하고자 하는 목적으로 사용되는 조림사업과 숲 가꾸기 사업 외에 사업은 대체산림자원조성이 주목적이 되고 있는 직접적인 사업으로 보기에 다소 애매한 측면이 있다.

두 번째 문제는 대체산림자원조성비의 부과논리가 산지를 보전하기 위하여 산지전용을 억제하기 위함인데, 이를 사전에 예방하는 데에는 경제 활성화의 가치와 대립되는 시기라는 제약에 묶여 있으므로, 산지전용 후에 이를 복구할 수 있는 개념의 흐름선상에 있는 임업진흥사업계정의 사업영역의 확대가 필요 하지만, 이것도 다음과 같은 제약이 있다는 실정이다. 현재의 대체산림자원조 성비는 원인자부담금의 성격이 강하기 때문에 현재의 명칭과 부과 목적에 매 여 대체산림자원조성을 위한 비용의 사용처가 실제적으로 산지를 새로이 조성 하는 데에 한정되어 있다는 것이다.

연도　 대체산림자원

한계가 있다는 것이다. 이는 두 번째와 세 번째 문제와 연관하여 제도의 점검 이 필요하다. 왜냐하면, 손실되고 있는 산지를 복구하고 조성하기 위한 사업영 역이 한정되어 있는 제약 속에서 대체산림을 조성해야 하는 금액은 이를 충당 하는 대체산림자원조성비의 수납액보다 훨씬 금액과 연간 증감률에서 크기 때 문이다. 앞으로 산림자원의 보호와 육성을 위해서 산지전용을 가능한 줄여야 하기 때문에, 산지전용면적의 증가가 일정부분이상 커질 수 없는 제한을 예상 한다면 대체산림자원조성비의 총 수납액은 최근 5개년 평균액을 중심으로 크 게 웃돌지 않을 것이다.

따라서 대체산림자원조성비의 현재의 부과근거라고 볼 수 있는 산지전용으 로 인하여 훼손되는 산지를 대체하기 위한 대체산림자원조성비제도의 시행에 서 여러 문제점들이 발견되었다. 특별히 대체산림자원조성비 수납액은 매년 증 가하였지만, 그 증가율로 검토할 경우, 대체산림자원조성과 관련한 조림사업과 숲 가꾸기 사업비 소요액은 조림사업의 경우, 2006년 580억 원, 2007년 753억 원이고, 숲 가꾸기 사업의 경우, 2006년 1,528억 원, 2007년 1,604억 원으로 대 폭 늘어나고 있어 대체산림자원을 조성해야 하는 자금이 부족한 상황이다. 또 한, 최근 산지전용에 관한 이견이 분분한 가운데, 산림의 지속적인 보호와 육성 을 위하여 산지보전을 합리적으로 관리하려면, 현행 방식대로 대체산림자원조 성비를 부과할 경우 연간 대체산림자원조성비 수납액에 비하여 대체산림자원 조성사업계정의 부족은 더욱 증가할 것이다.

이와 함께 국가경쟁력강화방안의 일환으로 추진되고 있는 각종 규제완화정 책 차원에서 대체산림자원조성비를 포함한 국가전체의 101개 부담금에 대한 검토 예상이다. 부담금제도 자체가 기업활동에 과도한 부담을 준다는 기업논리 로 글로벌기준에 따라 부담금에 대한 정비를 한다면 이에 대해 대비를 할 필요 가 있다. 따라서 대체산림자원조성비제도의 부과논리를 보다 명확하게 하여야 할 이유로 이러한 시대적 요구와 관련하여 다음의 세 가지가 중요하다.

첫째, 현재 우리나라는 산림의 전용으로 인한 산지의 면적이 축소되고 있어, 그에 상응하는 대체산림의 면적이 조성되어야 하지만, 산업사회로의 이행에 있 어 지속적인 토지수요라는 제약이 있다. 이에 따라 적절한 토지관리를 위한 친

환경적 산림정책의 일환으로 대체산림자원조성비제도가 필요하다.

둘째, 국민소득과 의식수준의 향상으로 인해 산림에 대한 보전인식이 더욱 확대 고정화 되어가고 있고, 초고령화사회를 눈앞에 둔 우리나라의 사회발전기 의 영향으로 현재 대체산림자원조성비를 부과하는 근거인 산림의 공익적기능 가치평가액 이외에 산림의 보건․휴양기능 등의 추가적인 산림의 공익적기능 에 대한 가치부여와 산정이 시급하다.

셋째, 산림을 전용할 시에 전용이전의 산지가 가지고 있는 고유한 생태적 특 성과 환경의 가치는 현재의 대체산림자원조성비제도에서 크게 고려되고 있지 않고 있어 보인다. 현재의 대체산림자원조성제도는 명칭이 시사하는 바와 같이 손실된 산림면적의 양적복원이라는 개념이 산림이 가지는 생태적인 형태와 환 경적인 가치를 포함한 질적개념이 아니기 때문이다. 손실된 산지에 대한 대체 산림의 조성은 산지전용 이전의 형태로 완전히 혹은 비슷한 수준으로 복구하 여야 함이 원칙이다. 왜냐하면 생태적인 시각에서 산지전용이전의 산림이 갖는 풀과 나무 이외에 야생동물, 미생물 등의 생태계조성과 산림의 홍수 및 가뭄 조절 기능 등의 고유한 역할을 발휘해야 하기 때문이다. 단순한 산지의 조성을 넘어 과학적으로 접근한 정교한 생태복원 수준의 대체산림자원조성이 진정한 산지보존의 목적에 부합하는 산림정책의 수행이기 때문이다.

그러므로 대체산림자원조성비제도의 존치필요성을 확고히 하고 운영과정에 서 존치당위성에 부합하는 제도운영을 위해서는 부과논리를 더욱 강화할 필요 가 있다. 이를 위하여 현재의 대체산림자원조성비 명칭 변경을 검토해 볼 필요

그러므로 대체산림자원조성비제도의 존치필요성을 확고히 하고 운영과정에 서 존치당위성에 부합하는 제도운영을 위해서는 부과논리를 더욱 강화할 필요 가 있다. 이를 위하여 현재의 대체산림자원조성비 명칭 변경을 검토해 볼 필요