대체산림자원조성비제도의 운영논리 강화

대체산림자원조성비제도의 존속에는 다음의 세 가지 시대적 배경이 있다. 첫째, 산업화의 진전으로 인한 토지수요의 증가로 불가피하게 이루어지는 산지 전용으로 인해 산림면적이 계속적으로 줄어들고 있는 상황에서 이와 연계한 녹지의 확대와 조성이 불가피하다. 산지의 손실과 조성 간에는 시간적인 차이 즉 원상회복을 위한 소요기간으로 인한 단순한 대응관계가 성립하지 않기 때 문이다.

둘째, 국민 개개인의 소득향상과 평균국민연령이 높아지면서 초고령화사회 로 진입함으로써 산림에 대한 인식이 이전 시기의 목재수급을 위한 경제재에 대한 인식에서 보건과 휴양기능 등을 제공하는 환경재화로의 인식이 확산되고 있다는 것이다. 이는 등산인구와 휴양림 수요의 증가 등에서 알 수 있다.

셋째, 대체산림자원조성에 대한 개념을 이전 산지에 상응하는 육안적인 녹지 조성의 패러다임에서 산림의 고유한 생태적 특성과 환경적 가치를 고려하여 복원하고 조성하는 과학적 접근이 요구된다. 따라서 현재의 대체산림자원조성

비제도의 양적개념이 질적개념으로 바뀌어, 교토의정서에서 표방하는 신규조 림(Afforestation)과 재조림(Reforestation), 산림경영(Forest Management), 식생 복구(Revegetation), 산림전용(Deforestation) 등에 있어 국제적인 수준으로 맞 추어야 하는 시대적 흐름을 고려한 생태복원 수준의 대체산림자원조성제도의 재정립이 필요하다.

이러한 하드웨어적인 문제점인 시대적 배경을 바탕으로 본고의 4장에서는 대체산림자원조성비제도 상의 소프트웨어적인 몇 가지 문제점을 제기하였다. 우선, 대체산림자원조성비제도의 원활한 운영을 위해 현 제도에서 발견된 문제 점이다.

첫째, 대체산림자원조성의 수입액보다 많은 금액이 임업진흥사업계정내에서 쓰이고 있다.

둘째, 경제 활성화를 위하여 산지전용관련 규제가 완화되고 있는 시점에서 산지전용의 사전억제가 불가피한 제약 내에서 손실되는 산지를 복구 및 조성 하기 위한 사후관리에 해당하는 대체산림자원조성비제도를 통한 사업영역이 조림사업과 숲 가꾸기 사업 등으로 한정되어 있다.

셋째, 첫 번째 문제의 심화된 문제로, 대체산림자원조성비의 운용과 관련하 여 세입액과 세출액을 2000년 이후 비교하였을 때에 세출액의 큰 증가세로 인 하여 실질적인 제도운영상의 적자가 이미 실현되었다.

넷째, 대체산림자원조성비의 세입액은 부과단가가 매 년 변동사항이 크지 않 아 일정하게 증가하고, 산지전용의 확대에 한계가 있어, 앞으로 대체산림자원 조성비의 규모를 확대하기에는 한계가 있다.

따라서 대체산림자원조성비의 부과논리의 강화를 통하여 대체산림자원조성 비제도가 보다 산지를 보전하는 부담금으로써의 중요한 입지를 다지기 위해서 는 반드시 현행제도의 존치와 함께 제도의 강화를 통해 보다 안정적이고 효율 적인 제도운영이 필요하다.

우선 현 제도의 존치당위성이다. 최근 국가경쟁력강화차원에서 제기되는 각 종 규제의 철폐와 완화추이는 부담금제도에도 적용되고 있다. 이러한 과정에서

글로벌기준 등에 부합되지 않는 부담금은 통합 내지는 폐지의 수순을 밟을 확 률이 높다. 이러한 국가의 규제완화정책방향은 올바르다고 생각된다. 다만 규 제완화라는 큰 흐름 속에 현세대와 미래세대가 향유해야 할 산림의 가치와 정 책이 포기되고 매몰되어서는 안 된다.

대표적인 것이 바로 대체산림자원조성비제도이다. 이 제도는 글로벌기준으 로 단순하게 바라보면 세계 어느 나라에도 없는 제도라는 이유만으로 존재의 가치를 상실할 수 있다. 그러나 최근 지구온난화 문제등 세계의 주요 이슈들을 살펴보면 산림의 가치가 얼마나 중요하게 우리 앞에 다가와 있는지를 알 수 있 다. 지금 정부가 내세우고 있는 비전인 “저탄소 녹색성장” 가운데 바로 산림이 위치해 있다.

따라서 현재 시행되고 있는 대체산림자원조성비제도는 국내적 여건변화로 서 국민들의 소득수준향상으로 인한 산림에 대한 경제재화에서 환경재화로의 인식전환, 삶의 질에 대한 관심고조 등 산림의 휴양, 보건 기능을 고려한 새로 운 산림수요가 증가하고 있다. 더불어 국제적인 여건으로서 지구온난화로 인한 기후변화에 따른 교토의정서와 같은 기후변화협약체결과 국제정치영역에서의 국가적위상등을 고려할 때 대체산림자원조성비제도는 반드시 존치, 유지할 필 요가 있다. 산림을 녹지개념에서 생태적기능과 이산화탄소의 흡수원과 배출원 으로서의 역할은 기온조절과 지구생태계시스템에서 탄소순환의 중추적 역할을 담당한다는 새로운 시각에서 산림의 중요성은 시간이 흐를수록 더욱 중요해지 고 있다. 이를테면 교토의정서에서는 산림분야와 관련하여 대기 중의 온실가스 를 흡수하여 지구 온난화 현상을 줄이는 행동으로 신규조림, 재조림, 산림경영 등의 산림흡수원 증대는 탄소배출권을 부여(+)함과 동시에 산림파괴의 원인인 산지전용에 대해서는 탄소배출권 감소(-)를 규정하고 있다. 따라서 이러한 산 림의 중요한 기능과 역할이 새롭게 조망되는 시대적 배경에서 현재의 대체산 림자원조성비제도는 산지전용의 무분별한 억제를 막고 불가피한 토지수요증가 와 산지보전이라는 첨예한 쟁점사항들의 균형을 맞출 수 있는 꼭 필요한 정책 이므로 반드시 존치되어야 한다.

다음은 대체산림자원조성비제도를 존치한다면 어떻게 효율적으로 운용관리

를 강화 할 것인가 ? 일단 현행 제도의 성격을 조세성특별부담금, 원인자부담 금, 수익자부담금, 유도성부담금으로 규정하고 이를 효율성 확보의 기준으로 삼아 개선방안을 제시할 필요가 있다. 우선 이 제도운용의 최초 단계로 산림의 전용문제인데 현실적으로 산림전용은 국가의 경제발전과 고도의 산업사회로 전이과정에서 토지수요 증가 등으로 인해 불가피한 측면이 있다.

다만 이를 최소화하고 불가피하게 전용된 산림에 대한 대체산림을 보다 생 태적이고 종합적으로 복원하는 문제가 대두된다. 결국 이것은 안정적인 재원확 보의 문제와 연계될 수밖에 없고 그 문제는 현행 제도를 조세로 전환하던가 아 니면 현행 부담금체제로 유지할 것인가로 귀결될 수밖에 없는데 지금은 원인 자부담금성격을 조세성특별부담금, 원인자부담금, 수익자부담금, 유도성부담 금의 복합적 성격을 모두 갖고 있는 것으로 재조명함으로써 지금까지 운용해 온 제도를 보다 강화할 필요가 있다. 이를 위해서는 결국 대체산림자원조성비 의 총세입액과 총세출액의 적자를 줄이고 균형을 유지함으로써 회계를 안정적 으로 운용해 나갈 필요가 있는데 그 방안으로서 크게 몇 가지를 제시해 본다.

첫째, 재원확보의 지속적 확대 노력이다. 대체산림자원조성비제도의 성격과 부과논리의 당위성을 기반으로 우선 부과기준을 전국적으로 일률적인 적용을 하고 있는 고시단가 체계를 공시지가 수준 연동부과단가체계로 전환을 검토할 필요가 있다.

둘째, 재원확보를 위한 두 번째 노력으로 현행 지나치게 복잡한 감면대상의 기준을 보다 명확하게 제시하고 가능한 최소화하기 위하여 복잡한 감면체계를 단순화하는 한편 산지전용자체가 산촌개발을 촉진하거나, 산지관리법에서 정 의하는 산지의 형태를 띠지 못하여 산지보전의 가치가 낮다고 판단되는 경우 에 속하는 건강하지 못한 산림을 대상으로 우선적인 산지전용과 감면을 하는 대원칙을 정하고 그 틀 속에서 감면의 원칙을 일관되게 적용할 필요가 있다.

한편 감면제도의 운영결과를 매년 기록화 ․통계화하고 및 감면대상별 일몰제 도입 등을 검토할 필요가 있다.

셋째, 재원의 집행에 있어서 효율성을 극대화 할 필요가 있다. 우선 대체산림 자원조성이라는 틀을 넘어 생태적 복원을 하기 위해서는 보다 재원의 용도를

다양화하고 다각적으로 사용할 수 있도록 집행분야의 유연성을 부여함으로써 대체산림조성의 개념을 생태적이고 종합적이며 정교하게 복원하는 패러다임을 구축할 필요가 있다. 이를 위해서는 현행 대체산림자원조성비라는 명칭부터 바 꾸는 것도 그 대안의 하나가 될 수 있다.

넷째, 산림이 불특정다수인 국민에게 미치는 영향과 함께 늘어나는 공익적 수요를 고려한다면 현재 농특회계(임업진흥계정)상의 세입부족현상을 해소하 고 산림에 대한 국내외적 시각변화에 부응하기 위하여 보다 안정적인 산림조 성에 투자확대를 위해서는 장기적으로 현행 부당금형태의 대체산림자원조성비 제도를 과감히 조세형태로 전환하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다.

실제 농특회계내 매년 일반회계 전입금이 어떤 이유에서든 ‘07년도의 경우 총세입액의 50퍼센트를 넘어섰다. 이 점은 불특정다수의 국민이 내는 세금이 산림자원조성에 점증적으로 투입되고 있다는 것이다.

실제 농특회계내 매년 일반회계 전입금이 어떤 이유에서든 ‘07년도의 경우 총세입액의 50퍼센트를 넘어섰다. 이 점은 불특정다수의 국민이 내는 세금이 산림자원조성에 점증적으로 투입되고 있다는 것이다.