소유자 및 지역주민과의 커뮤니티 형성 및 협의에 근거해 공공목적의 녹지를 확 보하고 관리해나가고 있다.
일본의 계약․협정형 녹지보전제도는 다음과 같은 특성을 가지고 있다. 첫째, 일본은 기성시가지나 기성시가지 주변의 근교지역을 대상으로 녹지의 보존 및 창출을 위하여 사유지를 대상으로 다양한 형태의 계약형 녹지보전관련 제도를 운영하고 있다.
둘째, 계약형 녹지보전관련 제도의 정착을 위해 토지소유자나 시민단체 등 민간과의 상호 협력관계 속에서 제도운영을 하고 있다.
셋째, 계약형 녹지보전제도에서 활용되고 있는 경제적 보상방식은 토지소유자 에게 직접적인 비용을 제공하기보다는 상속세나 고정자산세, 도시계획세 등 각 종 세금의 완화나 면제 등 간접적인 방법에 의해 이루어지고 있다.
넷째, 녹지보전을 위한 계약대상이 되고 있는 녹지의 관리를 지방자치단체가 직접 수행하기보다 시민단체 등 민간에게 맡겨 자율적인 관리가 이루어지도록 하고 있다.
로 개발압력이 높은 도시주변부의 양호한 농지를 보전하기 위해 도입되었는데, 토지소유자에게 직접적인 경제적 보상이 가능하도록 조성된 기금을 활용하고 있 다. 토지소유자는 토지에 대한 개발권을 정부기관이나 토지신탁(land trust)기관에 자발적인 의사에 의해 판매할 수 있게 된다. 개발권의 가격은 개발권이 분리되기 전후의 토지가치의 차이로 산정하며, 프로그램의 목표는 토지의 농업적 이용을 보장하고 일정규모 이상의 오픈 스페이스를 확보시키는 것이다.
<그림 3-11> 미국 농업부 녹지보존 예산집행 추이(1983-2005)42)
둘째, 개발권 양도제(Transfer of Development Right, TDR)로 개발을 제한할 필 요가 있는 지역(송출지역)의 토지소유권에서 개발권을 분리하여 당해 지역에서 는 이를 행사하지 못하도록 하고, 개발유도가 필요가 있는 다른 지역(수용지역) 에서 행사하거나 타인에게 양도할 수 있도록 하는 제도이다(강양석 외, 2000). 일 반적 작동원리는 조닝시스템을 통해 개발권 거래시장을 만들어 내며 이 시장을 통해 송출지역(보존지정지역)의 토지소유주가 수용지역(개발지정지역)에서 고밀 도 개발사업을 추진하는 개발사업자에게 개발권을 판매할 수 있게 되는 것이다.
이때 송출지역 및 수용지역의 조닝은 사전에 치밀하게 계획을 통해 설정된다.
셋째, 보존지역권(Conservation Easement)으로서 토지 소유권은 경작권, 목재채 취권, 광물채취권, 공공접근 제한권 등으로 세분화시킬 수 있고, 소유자는 이들 권
42) Claassen and Ribaudo, 2006
리의 일부를 정부나 비영리토지신탁기관(land trust)에 기증하거나 판매할 수도 있 다. 토지소유주는 명의와 소유권을 유지한 상태에서도 토지를 판매하거나 양도할 수 있으며, 보존조건을 위반하지 않는다는 조건으로 토지를 이용할 수 있다. 이러 한 내용의 권한양도에 관한 문서를 보존지역권(Conservation Easement)이라고 한 다.(Nelson, Fowler, and Dorfman, 2001). 1981년에 제정된 통합 보존지역권 법률 (Uniform Conservation Easement Act in 1981)이 모델이 되어 현재 49개 주에서 보존 지역권과 관련된 법률이 제정되어 있다.
미국은 지자체별로 토지의 특성을 감안하여 다양한 녹지보존 프로그램을 운영 하고 있다. <표 3-13>은 미국에서 현재 운영되고 있는 5가지의 대표적인 녹지보 존 프로그램을 대상으로 정책목표 달성의 효과성, 제도운영 관리의 효율성, 관련 주체간 이해관계에 초점을 맞추어 개별 프로그램이 가진 제도적 특성과 장단점 을 요약 정리한 것이다.
미국에서 운영되고 있는 녹지보전정책의 제도적 특성과 시사점은 다음과 같 다. 첫째, 미국은 무질서한 시가지 확산(Sprawl)을 막기 위해 자치적이며 민주적 인 녹지보전제도를 운영하고 있다는 점이 주목할 만하다. 이해 당사자들 간의 파 트너십에 의해 기금을 마련하고 공공이 역할분담을 하여 녹지보전정책을 실시하 고 있다. 이해 당사자간 파트너십을 통한 녹지보전정책의 수립 및 집행은 도시주 변부의 녹지공간을 둘러싸고 개발과 보전의 갈등을 보이고 있는 우리의 현실을 감안해 볼 때 시사점이 크다.
둘째, 녹지보전을 위한 프로그램을 규제방식․인센티브방식․정부직접개입방 식․하이브리드방식 등으로 유형화하여 적용하고 있다는 점이다. 녹지의 성격과 이해당사자와의 관계를 고려하여 다양한 녹지보전을 위한 보상방식을 운영하고 있다는 점이 우리의 녹지확보 및 보전정책과 차이점을 보인다. 다양한 보상방식 을 마련하고 녹지공간의 입지특성에 맞춰 이러한 보상방식을 적용함으로써 개발 과 보전이 대립되는 지역이라도 유연하게 적용될 수 있다.
<표 3-13> 녹지 보존 프로그램 특성비교
구분 기존조닝 및
규제방식
토지 수용․매입
보존지역권 (CE)
개발권구매제 (PDR)
개발권양도제 (TDR)
정책목표 달성의 효과성
보존기간 준영구 영구 영구 영구 영구
보존의 안정성 가변적 안정적 안정적 안정적 가변적
개발․용도변경
억제정도 양호(+) 보통(0) 양호(+) 양호 (+)
미흡 (-) 농업생산 기여도 양호(+) 보통(0) 매우양호
(++)
매우양호 (++)
양호 (+) 임계보존면적
(critical mass) 확보
매우양호 (++)
매우양호 (++)
매우미흡 (-)
미흡 (-)
매우미흡 (-)
제도운영 관리의 효율성
보상 재정원 공공부담 무 /감세혜택 무
공공부담 유 /감세혜택 무
공공부담 무 /감세혜택 유
공공부담 유 /감세혜택 유
공공부담 무 /감세혜택 유
개발권소유자 공공 공공 토지소유주 토지소유주 토지소유주
토지관리 책임 토지소유주 공공 토지소유주 토지소유주 토지소유주 운영의 용이성․
지속성
미흡 (-)
매우양호 (++)
양호 (+)
양호 (+)
미흡 (-)
관련주체 이해관계
토지소유주 부정적
(-)
부정적 (-)
양호
(+) 양호(+) 양호 (+)
납세자 양호
(+)
매우 부정적 (- -)
양호
(+) 부정적(-) 양호 (+)
환경운동가 양호
(+)
매우 부정적 (++)
긍정적
(+) 긍정적(+) 부정적 (-) 개발사업자 매우 부정적
(- -)
매우 부정적 (--)
부정적
(-) 부정적(-) 양호 (+) 커뮤니티 매우 양호
(++)
매우 양호 (++)
양호 (+)
매우 부정적 (- -)
양호 (+)
셋째, 일반적인 조닝시스템의 한계점을 극복하기 위해 개발권구매제(PDR), 개 발권양도제(TDR) 등이 적극적으로 활용하고 있다는 점이다. 우리나라는 아직 법 리적으로 개발권과 소유권이 분리되지 않아 직접적으로 시행하기에는 어려운 점 은 있으나, 이러한 방식은 토지이용규제에 따른 보전지역의 손실보상방안으로서 활용성을 검토될 수 있을 것이다.
넷째, 녹지공간을 보전하는데 활용할 수 있는 보존기금을 마련하여 운영함으 로써 실질적으로 농경지의 보전에 도움을 주고 있다는 사실이다. 개발권구매제
의 경우 자연 상태를 유지한다는 조건하에 장기임대계약을 통해 목장지 등으로 활용될 수 있도록 하는 토지사용계약을 시행하고 있다. 단순히 녹지공간을 활용 하지 않고 야생의 상태로 보전하기보다는 농업목적으로 활용하는 것을 권장하고 있다는 점이다. 무조건적인 보전보다는 녹지를 활용하여 손실을 최소화하고 경 제적인 부가가치를 높이고 있다는 점이 특이할 만하다. 결론적으로 볼 때 미국 녹지보전정책은 토지소유주와 공공간의 파트너십을 통한 다양한 기법을 활용해 효과적으로 이루어지고 있음을 알 수 있다.
4
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 4
경제적 보상 메커니즘 정립 및 적용 방안 검토
4장에서는 경제적 보상방식을 적용하기 위한 메커니즘을 정립하고 구체적인 적용방 안을 제시하였다. 먼저 경제적 보상방식을 적용할 대상지를 선정하기 위한 합리적인 기준과 절차가 검토되었다. 또한 적용방안을 제시하기 위해 녹지공간의 보전방식별 유형화, 보상기간, 보상유형에 대해 논의하였다. 마지막으로 보상방안을 제시하기 위 해 소요비용 추정, 재원 조달방안, 단계별 시행방향을 제시하였다.
1. 대상지 선정기준 및 절차