구 분 체결기준
녹지활용계약
•특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정할 때 다음 사항을 고려 - 300제곱미터 이상의 면적인 단일토지일 것.
- 녹지가 부족한 도시지역 안에 임상(林床)이 양호한 토지 및 녹지의 보존 필요성은 높으나 훼손의 우려가 큰 토지 등 녹지활용계약의 체결 효과가 높은 토지를 중심으로 선정된 토지일 것
- 사용 또는 수익을 목적으로 하는 권리가 설정되지 아니한 토지일 것
•계약기간은 5년 이상으로 하되, 계약기간을 조정할 수 있도록 할 것
녹화계약
•특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정할 때 다음 사항을 고려 - 도시지역 안의 일정지역의 토지소유자 또는 거주자의 자발적 의사나
합의를 기초로 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 도시녹화에 필요한 지원을 하는 협정 형식을 취할 것
- 토지소유자 또는 거주자 중 일부가 협정을 위반하는 경우에는 토지소유자 또는 거주자가 자치적으로 해결할 수 있도록 하고, 협정 위반에 대해 토지소유자 또는 거주자의 자치적 해결이 불가능하거나 협정 위반의 상태가 6월을 초과하여 지속되는 경우에는 녹화계약을 해지할 수 있도록 할 것
- 녹화계약구역은 구획 단위로 하는 것을 원칙으로 하고, 녹화계약기간은 5년 이상으로 할 것
•도시녹화의 범위는 주위 환경과의 어울림을 고려하되, 인근 주민의 재산권을 침해하여서는 안 됨
생의 증대를 조건으로 묘목제공 등 필요한 지원을 하는 계약을 말한다.
<표 3-11> 녹지활용계약․녹화계약의 체결기준
자료: 『도시공원녹지법』 시행령 제10조, 11조
째, 일반지원에 국한된다는 점이다. 도로건설처럼 집단전체를 대상으로 하는 비 금전적인 지원에 집중되어 토지소유자가 실질적인 혜택을 직접적으로 체감하기 어렵다는 점이다. 셋째, 주민들의 의견을 수렴할 통로가 취약하다는 점이다. 주민 의견을 적극적으로 청취해야할 제도적 장치가 마련되지 않아 주민들의 의사가 지원사업에 충분히 반영되지 않는다는 점이다. 넷째, 구역보존과 주민지원간 연 계가 적다는 점이다. 예를 들어 훼손부담금 징수액이 많은 지역에 더 많은 주민 지원을 하도록 되어 있어 훼손정도가 큰 지역이 더 많은 지원금을 받도록 되어 있다.
토지소유자와의 협의에 의해 진행되는 토지매수제의 경우, 전반적으로 토지매 수 실적이 미미한 수준이다. 매수재원이 충분치 않다는 현실적 제약도 있지만 근 본적인 문제는 매수가격이 매우 낮은데 있다. 『토지보상법』에 따라 공시지가 를 기준으로 매수가격이 결정되는데, 시장가격과 현저한 차이를 보여 토지소유 자와의 협의매수가 잘 이루어지지 않고 있다.
토지매수제는 필요한 경우 공공이 토지를 협의 매수할 수 있다는 것이지, 토지 소유자에게 매수청구권을 인정한 것은 아니라는 점에서 진정한 의미의 손실보전 수단으로 보기는 어렵다. 토지매수제의 실효성을 높이기 위해서는 매수가격을 시장가격 수준으로 현실화하고 토지소유자의 매수청구권을 확대할 필요가 있으 나, 이 경우 막대한 매수재원이 요구된다. 특히 대도시주변의 공원녹지는 토지가 격이 높아 한정된 재원으로 방대한 녹지공간을 확보하는 데에는 현실적으로 한 계가 있다. 서울시가 추진 중인 도시공원용지 보상사업의 경우, 매수가격이 23만 원/㎡ 수준에 달하며, 매년 높아지고 있는 추세이다.
토지소유자들은 대부분 그 지역에서 현재의 생활 상태를 유지하기를 희망하나 토지매수제는 토지소유권을 잃게 하는 문제가 발생한다. 따라서 토지매수를 원 치 않는 토지소유자에게는 근본적인 해결방안이 되지 못한다. 최근 한강하구에 대한 습지보호지역 지정이 주민반발에 부딪혀 난항을 겪었던 사례나 철새도래지 주민들이 해당지역이 생태․경관보전지역 등으로 지정되는 것을 피하기 위해 철 새서식지인 갈대밭을 소각한 사례는 이러한 맥락에서 비롯된 것이다. 만약 토지
<그림 3-9> 기존 계획체계를 통한 녹지공간 확보여부
매수가격을 시장가격 수준으로 높이더라도 토지소유자들을 만족시키는 데에는 한계가 있으며 따라서 그들의 현재 생활 상태를 유지하면서 손실을 보전해 주는 새로운 보상수단의 도입이 필요하다.
녹지활용계약제와 녹화계약제의 경우 아직 제도에 대한 인식도가 낮고 계약을 체결한 사례도 전무한 상태여서 현 시점에서 운영 실태를 파악하는 것은 불가능 하다. 구체적인 제도운영은 지자체 조례에 근거하도록 명시하고 있는데, 서울시 에서는 『도시공원녹지법』에 근거하여 2007년 5월 『서울특별시 도시녹화 등 에 관한 조례(안)』을 마련하였다.
이 연구에서는 전문가를 대상으로 설문 조사를 시행하였다. 전문가에게 기성시가 지 주변부의 양호한 녹지공간을 계획적으 로 보전하거나 활용하기 위한 법․제도적 장치로서 용도지역제, 도시계획시설 결정 의 유효성을 질문한 결과, 전체응답자의 65%가 ‘현행 방식을 통해서는 의도한 목적 을 달성하기 힘들다’고 답하였다34).
또한 『도시공원녹지법』의 개정으로 새롭
게 도입된 ‘녹지활용계약’ 및 ‘녹화계약’의 효과에 대해 응답자의 71%가 ‘현행방식을 통해서는 의도한 목적을 달성하기 힘들 것’이라는 부정적인 견해를 제시하였다.
현행제도의 문제점에 대해서는 ‘보전․보존되어야할 녹지공간의 선정기준 및 절 차 미흡’이라는 지적이 31%로서 가장 많았다. 즉 도시차원에서 어떠한 녹지를 선정 하여 어떤 방식으로 우선순위를 선정하고 어떻게 보전해야 할 것인지에 대한 기준 과 절차의 문제를 가장 우선적으로 지적하였다. 다음으로는 ‘보존 녹지지역 내 사유 지 개발행위를 규제할 제도적 장치의 미흡’이라는 지적이 21%로 높게 나타났다.
34) 토지소유자를 대상으로 설문조사를 시행할 필요성이 제기될 수 있으나 ① 구체적 사례대상지역의 부재, ② 경제적 보상방식에 대한 이해부족, ③ 과도한 보상수준에 대한 요구, ④ 토지소유자 파악 및 설문조사 시행의 어려움 등을 감안하여 이 연구에서는 생략하였다.
<표 3-12> 현행제도상 문제점에 대한 전문가 인식
구 분 1순위(%) 2순위(%) 3순위(%)
① 선정기준 절차 미흡 31 0 16
② 개발규제 장치 미흡 21 18 22
③ 경제적 보상내용 부족 18 32 19
④ 제도적 보상장치 부족 13 29 22
⑤ 실현가능성 부족 18 21 22
4. 경제적 보상에 대한 해외사례35)