지가하락으로 재산상의 손실을 겪었고 최소한의 생활편의시설조차 원활히 제공 되지 않아 주민생활에 불편을 경험하였는데, 사회적 제약의 범위를 넘어서는 가 혹한 부담에 대해 보상규정을 두지 않는 것은 위헌성이 있는 것으로 판단하였다.
또한 보상의 구체적 기준과 방법은 입법자가 정책적으로 결정하여야 할 사항으 로 판결하였다. 따라서 입법자는 빠른 시일 내에 보상입법을 하여 위헌적 상태를 제거할 의무를 가지게 되었다.15)
헌재의 판결을 법․제도적으로 수용하기 위해 1999년 『개발제한구역 제도개 선방안』이 마련되었고, 2000년 1월 28일에는『개발제한구역지정및관리에관한 특별조치법(이하 개발제한구역 특별법)』이 제정되었다. 제도개선의 기본방향은 제도의 기본골격은 유지하되 ‘선환경평가 및 도시계획 - 후 해제’방식으로 구역 조정을 한다는 것이다(건교부 2006, p4). 또한 ‘주민지원사업(15조)’과 ‘토지매수 의 청구(16조)’를 통해 토지소유자에게 경제적인 보상을 하도록 규정하고 있다.
이러한 보상방식은 현재 각종규제법에 의해 재산권 침해를 받고 있는 토지를 대 상으로 다양한 관련 법률에서 일반적으로 적용하는 기본원칙이 되고 있다.
결론적으로 말해 1990년대 중후반을 기준으로 사법부의 판결이 변화하였는데 1990년대 중반까지는 공익을 우선하는 정책을 옹호하는 판례가 많았으나 1990년 대 후반이후 최근까지는 사권보호를 중시하는 판결이 늘어가고 있는 추세이다 (채미옥 외, 2006, p177)
협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 목적”으로 제정되었다.
『토지보상법』은 공익사업과 관련된 경제적 보상의 기본원칙과 한계에 대해 명시하고 있으나 ‘공용수용’과 ‘공용사용’에 대한 손실보상의 근거 및 내용을 중 심으로 규정하고 있어 ‘공용제한’과 관련된 구체적인 보상규정이 거의 없는 실정 이다. 공용제한과 관련된 간접적인 손실보상의 근거가 될 수 있는 규정은 동법 제 79조의 “기타 토지에 관한 비용보상 등”이다. 제 79조 2항에서는 ‘기타 공익사 업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상 등에 대해서는 건설교통부령이 정 하는 기준에 의한다’라고 규정하고 있다.
헌법에서는 공용제한에 대한 보상을 법률로 규정하도록 요구하고 있으나 토지 보상법에서는 건설교통부령이 정한 기준에 따르도록 규정하고 있어 토지보상법 을 통해 공용제한에 대한 경제적 손실은 보상받을 수 없는 실정이다. 따라서 토 지보상법에 의한 경제적 보상이 가능하기 위해서는 법률의 직접적인 개정이나 관련 법률의 제정이 필요하다.
보전목적으로 사유재산권의 이용을 제한하는 토지이용규제 및 이에 대한 보상 방식은 현재 개별 법률에 근거하여 운영되고 있는 실정이다. 1990년대에 다양한 환경관련 법제가 제정되면서 다양한 용도지역 및 구역들이 신설되어 운영되고 있다.
환경ㆍ문화ㆍ국방과 관련하여 사유재산권을 제한하는 경우 일반적으로 법률 에 근거한 경제적 보상이 이루어지지 않고 있다(건교부, 2006 p16-17). 『산림 법』에 의한 입산통제구역과 산지정화보호구역, 『산지관리법』에 의한 산지전 용제한구역, 『산업집적활성화및공장설립에관한법률』에 의한 자연보전지역,
『습지보전법』에 의한 습지보호지역, 습지주변관리지역, 습지개선지역, 『지하 수법』에 의한 지하수보전구역, 『문화재보호법』에 의한 문화재보호구역, 『군 사시설보호법』에 의한 군사시설보호구역, 통제보호구역, 제한보호구역 등이 이 에 해당된다.
한편 『개발제한구역특별법』, 『농지법』, 『자연환경보전법』, 『자연공원 법』, 『수도법』, 『한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률(이하 한 강법)』 등의 경우 재산권 침해에 대한 경제적 보상기준을 규정하고 있다. 개발 제한구역의 경우 ‘주민지원사업’과 토지에 대한 공공기관의 ‘매수청구방식’이 운 영되고 있는데 다른 법률의 경우 개발제한구역에 적용되는 사례를 참조하여 유 사한 기준을 준비하였다. 개발제한구역 내 주민지원사업의 경우 생활편익사업, 복지증진사업, 연구ㆍ조사사업과 같은 방식으로 주민의 재산권 침해에 대해 간 접적으로 보상하는 방식을 취하고 있으며, 매수청구권의 경우 해당 지역․구역 내 토지소유자가 요청하는 경우 평가액을 기준으로 공공기관이 토지를 매수하는 방식을 말한다.
그러나 토지소유권은 인정하되 규제에 따른 손실액을 금전적으로 계산하여 토 지소유자에게 직접 보상하는 방식은 아직까지 운영되지 않고 있다. 규제완화, 주 민지원, 기반시설투자지원 등 소극적, 집단적, 간접적인 방식을 중심으로 주민의 재산권 제약 및 경제적 손실에 대해 보상을 시행하고 있다. 매수청구권의 경우 주변지가에 비해 협의매수가격이 낮은 실정이어서 아직 추진실적이 많지 않은 실정이다.
개발제한구역을 대상으로 구체적인 운영 실태를 살펴보면, 주민지원사업과 같 은 간접적인 경제적 보상방식이 시행되고 있으나 주민들은 보상에 대한 인지율 과 주민들의 만족도가 낮은 편이었다. 주민지원사업에 대한 인지율이 26%로 낮 고, 혜택이 골고루 분배되지 않으며(35.8%), 체감할 수 있는 혜택이 적다(35.3%) 고 응답하였다(건설교통부, 2006, p68). 따라서 주민들은 향후의 주민지원사업이 주민들에게 경제적으로 직접적인 도움이 될 수 있기를 희망하고 있었다(건설교 통부, 2006, p69). 주민지원사업은 모든 주민을 대상으로 시행해야 한다는 의견이 가장 많았으며(34.3%), 가구당 연간 74만 원 정도(평균 기준)가 적정한 것으로 응 답하였다. 경제적으로 직접적 도움이 되기 위해서는 ‘주택의 증축ㆍ개축시 비용 지원(25.8%), 공과금 보조(24.4%) 등이 합리적이라고 응답하였다.
법률명(제정시기) 지역․구역․기타 인센티브 보상여부 개발제한구역의
지정 및 관리에 관한 특별 조치법(2001)
개발제한구역 주민지원사업 매수청구권
농지법 (1994)
농업진흥구역 농업보호구역
•진흥지역 내 농업발전사업에 국가ㆍ지자체가 우선적 투자
•농업인(법인)에 대한 자금지 원 및 조세경감 우선적 실시
자연환경보전법 (1991)
생태계보전지역 시ㆍ도생태계
보전지역 임시생태계
보전지역 자연유보지역
완충지역 특별보호구역
자연공원
•보전지역으로 수질오염 등의 영향을 미칠 수 있는 지역주민 의 주택 증축시 오수 및 분뇨 의 정화시설설치 경비지원
•보전지역 및 인접지역에 오수 및 폐수처리방안수립 및 필요 한 조치
•환경친화적 농림어업 육성조 치
•보전지역내 주민의 당해 지역 우선이용권 부여
•생태계보전협력금의 사용
•환경부장관이 보전지역 내 생태계 보전을 위해 필요시 공시지가를 기준 으로 평가한 가액으로 매수
•보전구역의 지정에 의한 행위제한으로 개발사 업․영업행위가 불가하 게 된 경우 보상청구권 부여
자연공원법
(1980) 자연공원구역
•공원구역내 필요에 의해 건축물 및 공작물의 개 수, 철거, 이전을 명받았 을 시 보상청구권 부여
•공원사업시행으로 토지 등의 권리를 수용ㆍ사용 할 경우 토지수용법에 의거 보상
수도법 (1961)
상수원보호구역 환경정비구역
•주민지원사업 수립시행(관리 청)
- 종류 및 범위: 소득증대사업, 복지증진사업, 육영사업, 기타 수도법에서 정하는 사업 - 재원: 보호구역 지정으로 이
익을 받는 수도사업자의 출연 금 및 차입금의 운영으로 발생 하는 수익금
한강수계상수원 수질개선및주민 지원등에관한법 률(한강법,
1999)
상수원관리지역
•주민지원사업 수립시행(관리 청)
- 종류 및 범위: 수도권과 동일 - 재원: 물이용부담금 자료: 건설교통부. 2006. pp16-17
<표2-3> 재산권 침해에 대한 인센티브 및 보상방식