도시주변부 녹지지역의 계획적 관리를 위한 경제적 보상방안에 관한 연구
- 수도권 기성시가지 주변부 보존용도 녹지공간을 중심으로 - Economic supporting programs to protect valuable
Open Spaces in urban fringe area
국토연 2007-15 ․ 도시주변부 녹지지역의 계획적 관리를 위한 경제적 보상방안에 관한 연구
지은이․이왕건, 최혁재, 이범현 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 27일 / 발행․2007년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․89-8182-493-8
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Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2007―15
도시주변부 녹지지역의 계획적 관리를 위한 경제적 보상방안에 관한 연구
- 수도권 기성시가지 주변부 보존용도 녹지공간을 중심으로 - Economic supporting programs to protect valuable
Open Spaces in urban fringe area
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이왕건․최혁재․이범현
연 구 진
연구책임 이왕건 연구위원 연구반 최혁재 연구위원 이범현 연구원
외부연구진 문 채 성결대학교 교수
이진철 델라웨어대학교 박사과정 자문연구진(Advisor) 민범식 국토연구원 도시연구실장
연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 김선희 국토연구원 연구위원 민범식 국토연구원 도시연구실장 지대식 국토연구원 연구위원 정우형 명지전문대학 교수 윤영중 건설교통부 사무관
연구협의(자문)위원 목정훈 서울시정개발연구원 연구위원 박은진 경기개발연구원 책임연구원 최강림 인천광역시 도시계획상임기획단장 최광빈 서울시 푸른도시국 조경과장
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
1960년대 이후 진행된 고도 경제성장과 급격한 도시화과정을 거치면서 국민들 의 생활환경도 엄청나게 변화해왔다. 도시인구가 증가하고 경제성장이 지속되면 서 도시용 토지에 대한 개발수요가 급증하였고, 필요한 토지에 대한 공급은 주로 기성주변부의 녹지공간을 개발하는 방식으로 이루어졌다. 특히, 개발수요가 많 은 수도권의 경우 각종 개발사업에 의해 급격한 개발이 이루어졌고 현재 개발과 보전이라는 대조적 요구속에서 이해당사자간 갈등이 점차 첨예화되고 있는 실정 이다.
최근 소득수준이 높아지고, 생활환경에 대한 인식이 고조되면서 삶의 질을 높 이는데 기여할 쾌적한 도시환경 조성이 중요한 도시정책과제로 부각되고 있다.
쾌적한 도시환경의 조성은 시민들이 쉽게 접근할 수 있는 위치에 공원녹지를 위 한 공간을 확보하고 조성해가는 것과 밀접한 상관관계를 갖고 있다. 현실적으로 이러한 공원녹지공간은 기성시가지 주변부에 주로 분포하고 있는데, 일반적으로 녹지지역, 개발제한구역, 도시자연공원구역 지정 또는 도시공원, 녹지와 같은 도 시계획시설부지로의 지정과 같은 토지이용규제방식을 이용하거나 공공이 직접 필요한 토지를 매수해 조성하는 방식으로 이루어진다. 그러나 높은 토지보상비 와 개발압력, 토지매입에 필요한 공공재정의 부족과 같은 다양한 제약요인으로 인해 제 기능을 발휘하지 못하고 있는 실정이다.
이러한 문제를 해결하기 위한 방안의 하나로 이 연구에서는 토지소유자에 대 해 경제적으로 보상하는 방식을 활용하여 보전필요성이 높은 도시 내 또는 도시 주변부의 녹지공간을 계획적 보전하거나 관리하는 제도적 개선방안을 제시하고 있다. 경제적 보상방식은 도시성장관리차원에서 보전 필요성이 높은 녹지지역을 계획적, 적극적으로 보전하거나 시민들을 위한 공원녹지시설로 활용할 수 있도 록 하는 대안적 방식을 제시하고 있다는 점에서 향후 활용가능성이 적극적으로 검토되어야 할 것으로 생각된다.
이 연구에서 제시하는 경제적 보상방식은 도시민들이 필요로 하거나 적극적으 로 보전할 필요성이 높은 기성시가지 주변부의 녹지공간을 선정하여 낮은 비용 으로 토지매수에 준하는 녹지공간 보존 및 활용효과를 유발할 수 있는 대안이 될 수 있을 것으로 생각된다. 토지소유자의 입장에서는 사유재산권이 존중되고 손실에 대한 경제적 보상을 받을 수 있다는 점에서 환영받을 수 있을 것이다.
이 연구에서 제시하는 결과가 향후 쾌적한 도시생활환경 조성에 기여하고 토 지소유자의 경제적 손실을 해소하는데 일정부문 역할을 할 수 있을 것으로 기대 한다. 유사연구가 부족한 상태에서 이 연구에 최선을 다한 이왕건 연구위원, 최 혁재 연구위원, 이범현 연구원의 노고에 감사하며, 외부연구진으로서 연구내용 을 충실하게 하는데 기여한 공동연구진과 많은 자문을 해준 원내외 모든 분들에 게 깊은 감사를 드린다.
2007년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
고도경제성장기를 거치면서 기성시가지 주변부의 녹지공간은 지속적으로 도시 용 토지로 개발되어 왔다. 결과적으로 현재 난개발과 양호한 녹지공간의 훼손, 시 민들이 쉽게 접근․활용할 수 있는 공원녹지공간의 부족과 같은 도시문제가 심화 되고 있는 실정이다. 소득수준의 향상, 의식수준의 개선, 여가시간의 증대, 레크리 에이션과 건강에 관한 관심 고조 등으로 인해 도시민들이 쉽게 접근하여 이용할 수 있는 양호한 도시 공원녹지공간의 확보 및 보전에 대한 욕구가 지속적으로 높 아지고 있다.
기성시가지 주변부의 녹지지역을 계획적으로 관리하거나 공원녹지공간으로 조 성하기 위한 기존 법제도는 녹지지역, 개발제한구역과 같은 토지이용규제에 의한 방식과 도시계획시설로 지정하는 방식, 공공이 직접 토지를 매입하는 방식으로 나 눠진다. 공공이 적극적으로 토지를 매입하는 방식이 가장 효율적이나 매입에 필요 한 공공재원이 한정되어 보편적으로 적용하기에는 한계를 가진다.
이 연구에서는 보전필요성이 높은 기성시가지 주변부 녹지공간을 계획적으로 관리하거나 시민들을 위한 공원녹지시설로 활용될 수 있도록 토지소유자에게 세 금감면, 금전지급과 같은 직․간접적인 경제적 보상방식을 활용하여 토지매입과 유사한 녹지공간 확보효과를 유발하는 제도의 도입가능성을 검토하는 것을 목적 으로 하였다.
제도의 도입가능성을 검토하기 위해 첫째, 경제적 보상방식의 개념 및 유형을
파악하고 법적 논쟁과 관련된 사항과 제도 도입의 필요성을 분석하였다.
둘째, 도시 공원녹지에 대한 실태와 경제적 보상과 관련된 제도의 동향을 파악 하였다. 수도권 지역을 대상으로 도시 공원․녹지의 개발/보전과 관련된 주요 이 슈, 공원녹지 지정․조성실태와 정책방향, 관련 법․제도의 운영실태, 기존제도 의 문제점을 분석하고 미국과 일본의 유사제도를 검토하였다.
셋째, 경제적 보상제도의 도입타당성을 검증할 수 있도록 전체적인 메커니즘 을 정립하였으며 각 단계별 부분요소의 적용방안을 제시하였다. 적용대상지의 선정기준 및 절차를 검토하고, 녹지공간의 유형화․보상기간․보상유형을 근거 로 구체적 적용방안과 재원조달방안 및 단계별 시행방안을 제시하였다. 또한 제 도도입의 제약요건과 경제적 보상제도의 활성화방안을 제시하였다.
국민들의 사유재산권에 대한 의식이 높아지고 있으며 사법부에서도 사유재산 권을 존중하는 추세로 판결내용이 변화되고 있다. 또한 장기 미집행 도시계획시 설문제의 해소가 중요한 이슈로 부각되고 있다. 이러한 여건변화 속에서 경제적 보상방식은 녹지공간 확보수단의 다양화, 비용대비 높은 효율성, 우발손익의 형 평성 제고, 녹지공간의 개발 및 보전과 관련된 갈등의 사전예방과 같은 다양한 효과가 있을 것으로 기대된다.
아직 전반적인 인식이 부족하고 구체적인 제도운영실태 및 문제점에 대한 분 석도 부족한 상황이지만 이 연구에서 제시하고 있는 경제적 보상방식이 해당도 시에서 필요로 하는 공원녹지공간을 확보하는데 유효한 수단으로 활용되고 도시 의 지속가능성을 높이는데 기여할 것으로 기대한다. 마지막으로 그 동안 연구과 정에서 도움을 주신 모든 분들께 깊은 감사를 드린다.
2007년 12월 이왕건 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 기성시가지 주변부의 녹지지역을 계획적으로 관리하여 시민들이 필 요로 하는 녹지공간으로 제공하는 방안의 하나로 경제적 보상방식을 제안하였 다. 경제적 보상방식은 개별 도시에서 필요로 하는 녹지공간을 확보하기 위해 활 용되고 있는 토지이용규제방식과 토지매입방식을 보완할 대안적인 수단으로서 역할을 충분히 수행할 수 있을 것으로 생각된다. 개인의 사유재산권을 보호하고 사유지의 직접매입방식보다 낮은 비용으로 토지매입에 준하는 녹지공간의 확보 및 보존효과를 유발할 수 있도록 하는 제도의 도입가능성을 검토하는 것을 목적 으로 한다.
제1장 연구의 개요
이 연구는 첫째, 경제적 보상방식의 개념, 유형을 파악하고 법적 논쟁과 제도 도입의 필요성을 분석하고자 한다. 둘째, 도시 공원녹지에 대한 실태분석과 경제 적 보상과 관련된 제도의 동향을 파악하고자 한다. 수도권 지역을 대상으로 도시 공원․녹지의 개발/보전과 관련된 주요 이슈, 공원녹지 지정․조성실태와 정책 방향, 관련 법․제도의 운영실태, 기존제도의 문제점을 분석하고 미국과 일본의 유사제도를 검토하였다. 셋째, 경제적 보상제도의 도입타당성을 검증할 수 있도 록 전체적인 메커니즘을 정립하고 각 단계별 부분요소의 적용방안을 검토하고자 한다. 부분요소로서는 먼저 대상지 선정기준 및 절차를 검토하고, 녹지공간의 유
형화․보상기간․보상유형을 근거로 구체적인 적용방안을 제시하였다. 넷째, 소 요비용 추계, 재원조달방안, 단계별 시행방안이 제시되었다. 제도도입 및 활성화 를 위해 필요성과 제약요건, 경제적 보상제도의 활성화방안을 제시하였다.
제2장 경제적 보상과 관련된 이론 검토
2장에서는 광의의 개념과 협의의 개념으로 구분하여 녹지에 대한 개념정의를 시도하였고, 검토할 녹지지역의 공간적 범위를 설정하였다. 또한 경제적 보상방 식을 특성에 따라 간접․직접․소극적․적극적 보상방식 등 4가지 유형으로 구 분하였다. 이 연구의 경우 경제적 보상을 도시성장관리차원에서 지속적으로 보 전시키거나 시민들을 위한 공원녹지공간이나 시설로 관리, 개발할 필요성이 높 은 사유지를 사용권(개발권)에 대한 공적 규제를 수용하는 대가로 토지소유자가 원하는 경제적 이익을 제공하는 방식이라고 규정하였다.
경제적 보상과 관련해서는 공용제한과 관련된 법적 쟁점과 판결내용을 분석하 였으며,「토지보상법」,「개발제한구역특별법」,「농지법」,「자연환경보전 법」,「자연공원법」,「수도법」 등을 대상으로 재산권 침해와 관련하여 운영되 고 있는 인센티브와 보상방식을 검토하였다. 또한 도시계획결정구조의 한계를 극복하고 우발이익과 손실간의 형평성을 보완하는 수단, 도시성장관리기법의 일 환으로서 경제적 보상방식의 적극적인 도입필요성을 언급하고 있다.
제3장 도시 공원녹지 현황 및 경제적 보상 동향분석
인천광역시 계양산, 고양시 고봉산 습지 등 수도권에 소재한 기성시가지 주변 부의 녹지공간을 대상으로 개발/보전과 관련된 갈등사례를 분석하였다. 또한 우 리나라 도시 공원녹지 지정 및 조성현황을 분석하여 선진국과 상호 비교하였으 며 정부가 확보하고자 하는 도시공원 시설기준과 장기 미집행 도시계획시설 대 책 등 기존 도시 공원녹지에 대한 정책방향과 문제점을 분석하였다.
기존 법․제도의 운영 실태와 관련해서는 ‘주민지원사업’, ‘토지매수제’, ‘녹지 활용계약제 및 녹화계약제’ 등의 제도를 대상으로 전문가 설문조사와 전문가 자
문회의를 개최하여 문제점을 분석하였다. 또한, 해외사례로서 일본의 계약형․
협정형 녹지보전제도와 미국에서 녹지보존정책을 실현하기 위한 제도적 장치로 활용되고 있는 개발권 구매제(PDR), 보전지역권(CE), 개발권 양도제(TDR) 등을 분석하였다.
제4장 경제적 보상 메커니즘 정립 및 적용방안 검토
4장에서는 경제적 보상방식을 구체적으로 적용하기 위해 절차적인 메커니즘 을 정립하고 구체적인 적용방안을 제시하였다. 미국의 개발권구매제와 한국 내 셔널트러스트의 선정기준과 절차를 참고하여 경제적 보상대상이 될 녹지의 선정 기준 및 절차를 제시하였다. 보상방식을 적용하기 위해서는 첫째, 녹지공간을 규 제대상, 매수대상, 경제적 보상으로 유형화하는 것이 필요하며 둘째, 계약협정을 체결하는 최소기간을 10년 정도로 연장하는 것이 바람직하며, 보상유형도 직접 보상과 간접보상을 혼용하는 방식을 추천하였다.
적정한 경제적 보상방안을 적용하기 위해서 개략적인 비용추정과 재원조달방 안을 제시하였는데, 간접보상을 위한 세금감면방식과 직접보상을 위한 재원조달 방식으로 분류하였다. 현 단계에서 경제적 보상방안을 전면적으로 시행하는 것 은 무리가 있을 것으로 생각되어 단계별 적용방안을 제시한다. 단기적으로는 제 도에 대한 홍보 강화. 대상지선정의 공정성과 객관성 제고, 감면세율과 감면대상 의 확대가 이루어져야 한다. 장기적으로는 보상 법률을 정비하고, 지자체별 여건 에 맞는 녹지공간 확보전략을 마련하여야 하며, 사유재산권과 정당한 보상원칙 이 실현될 수 있도록 손실을 입은 토지소유자에게 직접적이고 실질적인 혜택이 제공될 수 있도록 하여야 한다. 또한 단순한 규제보다 녹지공간을 적절히 활용하 여 도시의 지속가능성을 높이고 성장을 계획적으로 관리할 수 있는 수단으로 활 용되어야 한다.
제5장 경제적 보상방식 도입 및 활성화 방안
먼저 현재의 시점에서 경제적 보상방식을 적극적으로 도입할 필요성과 제도화
하는 과정에서 해결되어야할 제약요건을 제시하였다. 경제적 보상방식은 사유재 산에 대한 의식강화, 사법부의 사유재산권 존중추세 감안, 장기 미집행 도시계획 시설 문제 해소, 도시의 공원녹지에 대한 인식전환을 위해 필요할 것으로 생각된 다. 경제적 보상방식을 활성화하기 위해 선결되어져야 할 과제로서는 보상의 대 상과 범위 다양화, 다양한 이해당사자들의 적극적 참여, 필요한 재원의 확보, 시 민과 공무원에 대한 홍보, 도시특성을 감안한 객관적 기준과 절차의 마련이다.
경제적 보상 제도를 활성화하기 위해서는 먼저 중앙정부와 지방정부의 행․재 정적 지원과 역할이 강화되어야 한다. 도시계획제도로 정착하기 위해서는 관련 도시계획체계 내에서 위계와 역할을 확보하여야 한다. 경제적 보상방식의 실질 적인 운영주체는 지자체로서 조례제정과 메커니즘 정립이 우선시 되어져야 하며 토지소유주와 지자체간의 협력적인 녹지공간 확보체계가 구축되어져야 한다. 도 시규모․녹지공간 확보 필요성 등 지자체의 여건과 특성을 감안한 경제적 보상 방식의 활성화가 이루어져야 한다.
제6장 결론
이 연구는 공원녹지기본계획 및 하위관련계획의 실현성 향상, 공원녹지 확보 수단의 다양화, 저렴한 비용으로 토지매입에 준하는 효과 유발, 우발손익간 형평 성 제고, 녹지공간의 개발 및 보전과 관련된 갈등의 사전예방, 계획적 개발과 보 전의 실현 등의 다양한 효과를 유발할 수 있을 것으로 기대된다. 그러나 경제적 보상방식의 도입필요성에 대한 인식부족, 제도운영실태에 대한 구체적인 사례분 석의 부재 등이 연구의 한계로 인식되고 있다. 이러한 과제는 향후 연구자의 노 력에 의해 해결되어야할 과제가 될 것이다
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색인어 _ 기성시가지 주변부, 녹지지역, 도시성장관리, 우발이득과 우발손실, 경제적 보상C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 연구의 개요
1. 연구의 필요성 및 목적 ··· 1
1) 연구의 배경 및 필요성 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 3
2. 연구범위 및 방법 ··· 5
1) 공간적 범위 ··· 5
2) 내용적 범위 ··· 6
3) 연구방법 ··· 7
3. 연구의 흐름 ··· 8
4. 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성 ··· 10
1) 선행연구 검토 ··· 10
2) 선행연구와의 차별성 ··· 11
제2장 경제적 보상과 관련된 이론 검토 1. 개념과 유형 ··· 15
1) 녹지에 대한 정의 및 유형 ··· 15
2) 경제적 보상방식의 유형 ··· 20
2. 보상관련 법적 논쟁 ··· 22
1) 공용제한과 관련된 법적 쟁점과 판결 ··· 22
2) 경제적 보상과 관련된 기존법률 검토 ··· 26
3) 토지소유권과 이용권의 분리에 대한 논의 ··· 30
3. 경제적 보상의 필요성 ··· 31
1) 도시계획 결정구조의 한계 ··· 31
2) 우발이익 손실간 형평성 확보 ··· 32
3) 도시녹지 확보방식 변화의 필요성 ··· 34
제3장 도시 공원․녹지 현황 및 경제적 보상 동향분석 1. 도시 녹지공간 개발/보전과 관련된 논쟁 ··· 37
1) 문제제기의 배경 ··· 37
2) 도시 녹지공간 개발/보전 갈등실태 ··· 39
2. 도시 공원녹지 실태 및 정책방향 ··· 47
1) 공원녹지 지정 및 조성현황 ··· 47
2) 선진국과의 비교분석 ··· 51
3) 도시 공원녹지 정책방향 ··· 52
3. 관련 법․제도의 운영실태 ··· 54
1) 재산권자에 대한 손실보상 방식 ··· 54
2) 기존제도의 문제점 분석 ··· 58
4. 경제적 보상에 대한 해외사례 ··· 61
1) 개요 ··· 61
2) 일본의 계약ㆍ협정형 녹지보전제도 ··· 62
3) 미국의 녹지보존정책 사례 ··· 66
제4장 경제적 보상 메커니즘 정립 및 적용방안 검토 1. 대상지 선정기준 및 절차 ··· 71
1) 합리적 기준과 절차설정의 중요성 ··· 71
2) 사례 검토 ··· 72
3) 대상지 선정기준과 절차 ··· 77
2. 경제적 보상방식의 적용방안 ··· 81
1) 녹지공간의 유형화 ··· 81
2) 보상기간 ··· 83
3) 보상유형 ··· 84
3. 적정보상방안 검토 ··· 87
1) 비용추정 및 재원조달방안 ··· 87
2) 단계별 시행방안 ··· 95
제5장 경제적 보상방식 도입 및 활성화 방안 1. 필요성과 제약요건 ··· 99
1) 경제적 보상방식 강화의 필요성 ··· 100
2) 실현을 위한 해결과제 ··· 102
2. 경제적 보상제도의 활성화 방안 ··· 104
1) 정부의 행․재정적 지원강화 ··· 104
2) 제도의 정비방향 ··· 106
제6장 결론 1. 연구의 기대효과 ··· 111
1) 공원녹지기본계획 및 하위관련계획의 실현성 향상 ··· 111
2) 공원녹지 확보수단의 다양화에 기여 ··· 112
3) 저렴한 비용으로 토지매입과 유사한 효과 제공 ··· 113
4) 우발이익과 우발손실의 형평성 제고 ··· 114
5) 녹지공간의 활용과 관련된 갈등구조 사전 예방 ··· 114
6) 계획적 개발과 보전의 실현 ··· 115
2. 연구한계 및 향후과제 ··· 116
3. 결론 ··· 118
참 고 문 헌 ··· 121 SUMMARY ··· 129 부 록 ··· 133
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 선행연구와의 차별성 요약 ··· 13
<표 2-1> 국토계획법과 도시공원녹지법에 의한 녹지 분류 ··· 18
<표 2-2> 경제적 보상방식의 유형화 ··· 22
<표 2-3> 재산권 침해에 대한 인센티브 및 보상방식 ··· 29
<표 3-1> 사회적 이슈가 된 도시주변부 녹지공간 사례 ··· 43
<표 3-2> 우리나라 도시공원 지정현황 ··· 48
<표 3-3> 도시공원 결정 및 조성현황 ··· 49
<표 3-4> 우리나라 도시공원 조성․미조성 현황 ··· 50
<표 3-5> 1인당 도시공원 확보 면적 비교 ··· 51
<표 3-6> 각 국의 도시공원 시설기준 ··· 52
<표 3-7> 10년 이상 장기미집행 도시계획시설 현황 (2005. 12말) ··· 53
<표 3-8> 개발제한구역 특별법에 의한 주민지원사업 유형 ··· 55
<표 3-9> 매수청구제도와 협의매수제도 비교 ··· 56
<표 3-10> 녹지공간 보전을 위한 토지매수실적 ··· 57
<표 3-11> 녹지활용계약ㆍ녹화계약의 체결기준 ··· 58
<표 3-12> 현행제도상 문제점에 대한 전문가 인식 ··· 61
<표 3-12> 계약ㆍ협정형 녹지보전관련 주요 법제도 ··· 65
<표 3-13> 녹지 보존 프로그램 특성비교 ··· 69
<표 4-1> 우선순위 선정을 위한 점수평가방법 ··· 74
<표 4-2> 우수 역사․문화․생태․경관 보전대상지를 선정하기 위한 일반기준 ··· 75
<표 4-3> 내셔널 트러스트의 보존대상지 선정기준 ··· 76
<표 4-4> 경제적 보상지역 선정기준(예시) ··· 79
<표 4-5> 전문가 설문결과 경제적 보상지역 선정기준 우선순위 ··· 80
<표 4-6> 매수방식 대상지역 우선순위 ··· 83
<표 4-7> 대상지 선정 후 보전공간으로 지정되어야할 기간 우선순위 ··· 84
<표 4-8> 세금감면비율에 대한 전문가 의견 ··· 87
<표 4-9> 간접보상방식을 통한 목적달성 가능성 ··· 87
<표 4-10> 불암산 대상지 개요 ··· 89
<표 4-11> 불암산 대상지 지방세 부과현황 ··· 89
<표 4-12> 관악산 도시자연공원 개요 ··· 90
<표 4-13> 관악산 도시자연공원 지방세 부과현황 ··· 91
<표 4-14> 녹지공간 확보재원에 대한 전문가 의견 ··· 94
<표 4-15> 녹지보전세 납부에 대한 전문가 의견 ··· 94
<표 4-16> 경제적 보상방식 적용의 실현가능성 ··· 95
<표 5-1> 해결과제의 우선순위 ··· 104
<표 5-2> 공원녹지기본계획의 내용 ··· 108
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 내용적․공간적 범위 ··· 6
<그림 1-2> 연구의 흐름도 ··· 9
<그림 2-1> 검토대상구역의 공간적 범위 ··· 19
<그림 3-1> 도시주변부 녹지공간과 관련된 참여주체의 이해관계 ··· 39
<그림 3-2> 인천시 계양산 현황 ··· 40
<그림 3-3> 고양시 고봉산 습지 현황 ··· 41
<그림 3-4> 용인시 광교산 현황 ··· 41
<그림 3-5> 구리시 이문안 저수지 현황 ··· 42
<그림 3-6> 파주시 심학산 현황 ··· 43
<그림 3-7> 개발대상지의 지리적 위치 ··· 45
<그림 3-8> 계양산 주변 개발계획도 ··· 46
<그림 3-9> 기존 계획체계를 통한 녹지공간 확보여부 ··· 60
<그림 3-10> 일본의 녹지관련 법체계 ··· 64
<그림 3-11> 미국 농업부 녹지보존 예산집행 추이(1983-2005) ··· 67
<그림 4-1> 보전지역 선정절차(한국내셔널트러스트) ··· 77
<그림 4-2> 경제적 보상방식 유형별 선호도 조사결과 ··· 85
<그림 4-3> 간접보상방식 적용 시 세금감면 방안 ··· 86
<그림 4-4> 불암산 지역 위치도 ··· 88
<그림 4-5> 불암산 지역 현황 ··· 90
<그림 4-6> 관악산 도시자연공원 현황 ··· 90
<그림 4-7> 관악산 도시자연공원 위성사진 ··· 92
<그림 5-1> 경제적 보상방식 관련 주체간 협력체계 구축 ··· 105
<그림 5-2> 기존 계획체계에서 경제적 보상방식 적용모델 ··· 107
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
연구의 개요
1. 연구의 필요성 및 목적
1) 연구의 배경 및 필요성
우리나라는 고도경제성장기를 거치면서 급격한 도시화과정을 경험하였다. 인 구와 산업이 급성장하는 도시를 중심으로 주거․상업․공업 등 도시용 토지에 대한 개발수요가 급증하였고 이를 충족시키기 위한 토지공급은 주로 주변부 녹 지공간을 개발하는 방식을 통해 충족되었다. 특히 기성시가지 주변부의 녹지공 간은 토지구획정리사업, 공공에 의한 택지․산업단지개발사업, 민간개발업자나 토지소유자에 의한 소규모 개발사업 등을 통해 도시용 토지로 급격히 변모되었 으며, 결과적으로 도시지역에서는 난개발과 양호한 녹지공간의 훼손, 시민들이 쉽게 접근․활용할 수 있는 공원녹지의 부족문제가 심화되고 있는 실정이다.
도시인구가 증가하여 기성시가지의 개발밀도가 높아지고 도시화된 지역이 외 형적으로 확대(sprawl)될수록 도시에서 공원녹지공간의 중요성은 증대되고 있다.
기존시가지 내 또는 도시주변부의 공원녹지공간은 시민들에게 양호한 자연경관 과 휴식처․운동공간의 제공, 환경오염과 자연재해의 저감, 도시의 무질서한 확 산방지, 동식물에게 필요한 서식처 제공 등의 복합적 기능을 수행하고 있다. 특
히 접근성이 뛰어나 시민들이 쉽게 이용할 수 있는 공원녹지공간의 경우 삶의 질과 생활공간의 질을 높이는데 있어서 필수적인 요건으로 인식되고 있다. 소득 수준의 향상, 의식수준의 개선, 여가시간의 증대, 레크리에이션과 건강에 관한 관 심 고조 등으로 도시에서 시민들이 쉽게 접근하여 이용할 수 있는 양호한 공원녹 지공간의 확보 및 보전에 대한 욕구가 지속적으로 높아지고 있는 실정이다.
이러한 수요변화에 대응하기 위해 중앙정부와 광역․기초지자체에서는 도시 내 녹지지역을 계획적으로 관리하여 공원녹지공간으로 보전하거나 필요한 시설 물을 설치하여 시민들을 위한 개방된 휴식공간으로 제공하기 위한 다양한 계획 을 수립하고 있다.
첫째, 『국토의계획및이용에관한법률』과 『도시관리계획 수립지침』 등의 경우 주로 토지이용규제를 통해 개발행위를 일방적으로 규제하는 방식에 의존하 고 있다. 그러나 사유지의 개별적인 개발행위가 법적 허가요건에 부합할 경우 현 실적으로 이를 제어할 방법이 없어 녹지공간의 훼손과 전용의 가능성은 여전히 남아있는 상태이다. 이는 사유지의 토지개발권 행사에 대해 어느 정도의 자유를 허용해야하는 현실적인 제약을 고려한 전통적 토지이용규제제도의 본질적 한계 로 생각된다.
둘째, 공공에 의한 사유지의 직접 매수 및 개발이 대표적인 방식이라고 할 수 있다. 그러나 높은 지가와 개발압력, 실거래가격에 비해 낮은 토지보상비, 공원․
녹지용 토지매입에 필요한 공공재정의 부족과 같은 다양한 제약요인으로 인해 계획과 집행사이에는 현격한 괴리가 존재한다. 즉 녹지지역이 계획적으로 관리 되거나 목표연도까지 공원녹지공간으로 조성되어 시민들에게 제공되지 못하고 있다. 따라서 녹지지역을 영구 또는 일정기간 이상 계획적으로 보전하거나 시가 공원녹지공간으로 조성하여 일반시민들이 자유롭게 이용할 수 있도록 추구하는 집단과 기존의 법적 테두리 속에서 개발을 추구하는 집단사이에서 개발과 보전 을 둘러싸고 지속적인 충돌이 발생하고 있는 실정이다.
이러한 문제를 해결하기 위한 방안의 하나로 선진국에서는 토지소유자에 대해 경제적 보상을 제공하는 방식으로 보전필요성이 높은 도시 내 또는 도시주변부의
녹지공간을 계획적으로 보전하거나 관리하는 제도를 운영하고 있다. 우리도 도 시성장관리차원에서 녹지지역을 계획적으로 관리하고 보전 필요성이 높은 사유 지의 녹지공간을 적극적으로 보전하거나 시민들을 위한 공원녹지시설로 활용할 수 있도록 하는 대안적 방식에 대한 시도가 필요할 것으로 생각된다. 특히 개발 압력이 높은 도시주변부의 양호한 녹지공간의 경우 기존의 도시계획법ㆍ제도를 통한 토지이용규제나 직접적인 토지매입뿐만 아니라 지방정부나 비영리기관에 의한 개발권의 일시적 또는 영구 매입에 따른 토지소유자에 대한 세제감면과 같 은 경제적 보상방식을 통해 녹지공간을 계획적으로 보존하고 유지시킬 수 있도 록 하는 보다 적극적인 방식의 도입이 필요하다.
2) 연구의 목적
현행 법ㆍ제도에서 기성시가지 주변부의 녹지지역을 계획적으로 관리하거나 공원녹지공간으로 조성하여 시민들이 활용토록 하는 방식은 크게 세 가지로 나 눌 수 있다. 첫째는 보전녹지지역, 자연녹지지역, 개발제한구역처럼 녹지공간을 보전․보존하기 위한 용도의 지역(zone)로 지정하여 개발행위와 사유재산권의 행사에 대해 일정부분 제한을 가하는 가장 일반적인 방식이다. 둘째는 공원․녹 지와 같은 도시계획시설부지로 지정하여 토지이용을 엄격히 규제하고 매입되지 않은 사유지에 대해서는 재산권 행사를 제한하는 방식이다. 도시계획시설의 경 우 토지매입이나 사유지에 대한 적절한 경제적 보상이 수반되지 않고 법적 제한 이 가해질 경우, 일정기간 이후에는 사유재산권의 침해와 시설부지 지정해제 문 제를 유발하게 된다. 셋째는 보존하거나 적극 활용할 필요성이 높은 사유지를 공 공이 직접 매입하여 보전하거나 공원, 녹지와 같은 공공용도로 조성․활용하는 방식이다. 세 번째 방법이 가장 이상적이나, 막대한 공공재원이 필요한 반면 현 실적으로 투입 가능한 재원이 한정되어 현재 시점에서는 포괄적으로 적용될 수 없는 한계를 가진다.
이러한 문제에 대한 대안적 해결방안으로서 이 연구에서는 보전필요성이 높은
기성시가지 주변부 녹지지역을 계획적으로 관리하거나 시민들을 위한 공원녹지 시설로 활용될 수 있도록 토지소유자에게 세금감면이나 개발권 구매제(PDR:
Purchase of Development Rights)에서 적용하는 금전보상방식을 적용함으로써 개 인의 사유재산권을 보호하고, 사유지의 직접 매입방식보다 훨씬 낮은 비용으로 공공에 의한 토지매입에 준하는 녹지공간의 확보 및 보존효과를 유발할 수 있도 록 하는 제도적 장치의 도입가능성을 검토하는 것을 목적으로 한다.
우리보다 국ㆍ공유지의 비율이 훨씬 높은 미국, 영국, 일본 등 선진국의 경우 에도 토지이용규제(zoning)를 근간으로 하는 법․제도를 통해서는 보전가치가 높 은 자연자원, 문화자산, 개발압력이 높은 농경지, 도시 내 녹지공간을 일정기간 이상 또는 영구히 보존하는데 한계가 있다는 인식이 팽배하면서 지자체, 협회, 비영리기관 등에서 다양한 필요재원을 확보하거나 토지소유자에게 세금감면, 녹 화지원 등의 보상방식을 통해 녹지보존운동을 적극적으로 추진하고 있다.
이 연구는 다음 네 가지의 구체적인 연구목적을 가진다. 첫째, 기성시가지 주 변부 녹지지역을 계획적으로 관리․보전하거나 시민들이 원하는 공원녹지시설 또는 공간으로 확보하여 제공하는 수단으로 도입하고자 하는 경제적 보상방식의 개념, 유형을 파악하고 법적 논쟁과 제도 도입의 필요성을 분석하고자 한다.
둘째, 도시 공원녹지에 대한 실태와 경제적 보상과 관련된 제도의 동향을 파악 하고자 한다. 수도권 지역을 대상으로 도시 공원․녹지의 개발/보전과 관련된 주 요 이슈, 공원녹지 지정․조성실태와 정책방향, 관련 법․제도의 운영실태, 기존 제도의 문제점을 분석하고 미국과 일본의 유사제도를 검토하였다.
셋째, 경제적 보상제도의 도입타당성을 검증할 수 있도록 전체적인 메커니즘 을 정립하고 각 단계별 부분요소의 적용방안을 검토하고자 한다. 부분요소로서 는 먼저 대상지 선정기준 및 절차를 검토하고, 녹지공간의 유형화․보상기간․
보상유형을 근거로 구체적인 적용방안을 제시하였다. 넷째, 소요비용 추계, 재원 조달방안, 단계별 시행방안이 제시되었다. 제도도입 및 활성화를 위해 필요성과 제약요건, 경제적 보상제도의 활성화방안을 제시하였다.
2. 연구범위 및 방법
1) 공간적 범위
이 연구에서는 먼저 수도권 지역을 연구의 광역적 공간범위로 설정하였다. 수 도권 지역은 도시용 토지에 대한 높은 개발수요로 인해 녹지지역이 지속적으로 개발되어 왔으며 도시계획시설, 택지, 유통단지, 산업단지 등 각종 도시개발사업 에 대한 개발수요가 가장 많은 지역이다. 동시에 수도권 지역은 녹지공간의 훼손 과 개발이 심화되면서 시민단체나 지역사회단체, 전문가 등이 중심이 되어 지자 체를 대상으로 보존필요성이 높은 양호한 녹지공간을 영구히 보전토록 요구하거 나 일반시민들이 이용하기 편리한 공원녹지시설로 개발하여 제공해달라는 요구 가 상대적으로 강한 지역이기도 하다. 따라서 지역주민, 시민단체, 광역 및 기초 지자체, 토지소유자, 개발업자 등 다양한 이해당사자간에 녹지공간의 개발과 보 존을 둘러싸고 갈등이 첨예하게 대립하고 있는 실정이다.
사례분석 및 경제적 보상제도의 도입가능성을 검토하기 위한 공간적 분석단위 는 지자체의 행정구역이 된다. 수도권에서는 서울․인천시와 같은 광역지자체와 23개의 시․군 기초지자체가 있다. 이들 25개의 개별 시․군이 주체가 되어 도시 기본계획, 도시관리계획, 공원녹지기본계획 등 각종 녹지공간의 보존 및 개발과 관련된 도시계획을 수립하여 집행하고 있다. 따라서 녹지지역의 지정 및 변경, 공원녹지시설부지의 지정 및 해제, 각종 개발행위에 대한 인․허가가 대부분 지 자체의 행정구역단위로 이루어지고 있다. 이러한 분석단위 외에도 공원녹지공간 의 규모, 위치, 성격 등에 따라 광역도시계획구역이나 자치구와 같은 기초지자체 의 행정구역이 공간적 분석단위로 활용될 수 있다.
이 연구는 기성시가지 주변부의 녹지공간을 공간적 범위로 설정하고 있으므로
「국토의계획및이용에관한법률(국토계획법)」을 기준으로 공간적 범위를 설정 할 경우 제 6조에서 규정하고 있는 도시지역 내 녹지지역이 우선적 검토대상으 로 규정될 수 있다. 도시지역 내 녹지지역은 기성시가지와의 지리적 근접성으로
인해 다양한 지자체에서 보존 및 개발을 둘러싸고 이해당사자들의 갈등이 첨예 하게 대립하고 있는 공간이다. 또한 도시지역 내 녹지지역은 「도시공원및녹지 에관한법률」에 근거하여 도시계획시설로서 도시공원, 녹지, 도시자연공원구역 으로 지정되어 있거나 「자연공원법」에 의한 국․도․군립공원 또는 「개발제 한구역의지정및관리에관한특별조치법」에 의해 개발제한구역 등으로 중복 지정 되기도 한다.
2) 내용적 범위
이 연구는 도시주변부 녹지소유자에게 경제적 이득이 되는 보상방식을 적용함 으로써 직접적인 토지매입에 준하는 녹지공간 확보 및 관리효과를 유발할 수 있 는 방안을 찾고자 하는 것이다. 따라서 도시관리계획에 의한 보전용도구역 지정 이나 도시계획시설부지 지정과 같은 전통적 토지이용규제방식을 통해 녹지확보 방식과 공공이 직접 재정을 투입하여 필요한 녹지공간을 매입하는 방식은 논의 사항에서 제외하기로 한다. 경제적 보상방식이 적용될 녹지를 대상으로 경제적 보상메커니즘과 적용방안을 정립하고, 보상방식 도입 및 활성화를 위한 방안을 제시하는 것을 주요내용으로 한다.
<그림 1-1> 연구의 내용적․공간적 범위
3) 연구방법
본 연구에서는 국내외 관련 문헌조사, 유사한 제도를 운영하는 선진국에 대한 사례조사, 전문가와 관련공무원을 대상으로 한 설문조사, 전문가를 초청한 연구 협의회 개최 등의 방식을 활용하여 연구를 수행하고자 하였다.
첫째, 문헌조사의 경우 세금감면과 같은 간접적인 보상방식뿐만 아니라 토지 소유자에게 직접 보상금을 지불하는 보상방식을 조사하였다. 또한 도시주변부의 보존필요성이 높은 습지, 경관우수지역, 문화재시설지역, 공원녹지시설, 양호한 농경지 등의 녹지지역을 계획적으로 관리하거나 시민들이 필요로 하는 공원녹지 공간으로 조성, 보전하기 위한 방안과 관련된 문헌조사를 시행하였다. 국내외 학 술단체, 협회, 정부기관 등에서 발간한 자료를 검토하여 이론적 근거, 법제도 운 영실태, 국가별 특성들에 대한 자료를 일차적으로 수집하였다.
둘째, 사례조사는 유사제도를 운영하고 있는 선진국에 대한 실태조사와 수도 권 도시를 대상으로 녹지지역의 보전방식 및 공원녹지시설의 보전 및 개발과 관 련된 실태분석으로 나뉘어 진행되었다. 먼저 일본과 미국을 사례국가로 선정하 여 광역 또는 도시정부 차원에서 운영되고 있는 경제적 보상제의 운영 실태에 대한 사례분석을 시행하였다. 일본에서 운영되고 있는 계약․협정형 녹지보전제 도는 최근 개정된 『도시공원법』에서 도입한 “녹지활용계약제”와 운영체계 및 적용방식에 있어서 유사하다. 미국의 경우 도시성장관리수단의 하나로 도시주변 부의 개발압력이 높은 양호한 농경지를 경제적 보상방식을 통해 보호하는 다양 한 프로그램을 활용하고 있다. 일본과 미국사례 조사는 국가별 전문가에게 원고 를 의뢰하여 추진하였다. 또한 국내 사례조사는 수도권지역에서 나타나고 있는 녹지지역, 공원녹지시설의 개발 및 보전과 관련된 이해당사자간 갈등 및 논쟁에 대한 실태를 파악하고 인천시 계양구에 소재한 계양산의 개발/보전과 관련된 다 양한 논쟁을 보다 구체적으로 분석하였다.
셋째, 경제적 보상제도의 도입가능성을 파악하기 위하여 전문가 설문조사를 시행하였다. 도시계획분야 공무원, 교수, 연구원, 엔지니어링회사 종사자를 대상
으로 총 100부의 설문지가 배포되었으며, 56부가 회수되었다. 설문조사 내용은 우선 녹지공간의 보전/개발과 관련된 기존 도시계획제도의 문제점과 그 대안으 로서 경제적 보상제도의 도입 필요성, 적용대상지역에 대한 우선순위선정 기준 과 적용범위 등이 포함되었다. 또한 경제적 보상방식과 관련해서는 비용 지불의 사, 구체적 보상방안, 필요한 재원마련 방안, 기존제도의 개선방향 등에 대한 의 견이 타진되었다. 설문조사 결과가 연구에 적극 반영될 수 있도록 하였다.
넷째, 수도권 내 관련공무원, 도시계획전문가 등을 초빙하여 전문가 자문회의 를 개최하였다. 연구의 진행상황과 설문조사 결과 등을 설명하였으며, 지자체 차 원의 움직임과 제도 운영 실태를 확인하고, 상호논의를 통해 제시된 의견을 연구 에 적극 활용하고자 하였다.
3. 연구의 흐름
이 연구는 경제적 보상방식에 대한 이론적 검토 후, 도시공원녹지 실태 및 경 제적 보상과 관련된 연구동향 분석, 경제적 보상메커니즘의 정립 및 적용방안 검 토, 마지막으로 경제적 보상방식 도입 및 활성화방안으로 이루어져 있다. 먼저 이론적인 차원에서 경제적 보상방식의 개념과 유형을 정립하고 보상과 관련된 법률적 쟁점사항과 최근의 판례, 재산권 침해와 관련된 인센티브 및 보상방식 등 을 조사한다. 이를 근거로 경제적 보상방식의 도입 필요성을 다양한 시각에서 제 시한다.
둘째, 도시 공원녹지 분포현황 및 경제적 보상방식과 관련된 동향을 분석한다.
수도권을 대상으로 녹지공간의 개발/보전과 관련된 갈등실태, 도시 공원녹지에 대한 국가정책방향, 기존 법․제도의 운영 실태, 미국과 일본의 유사제도 운영현 황 등을 파악하여 시사점을 도출한다.
셋째, 경제적 보상방식의 메커니즘을 정립하고 적용방안을 검토한다. 경제적 보상방식이 적용될 대상지의 선정기준 및 절차, 녹지공간의 유형화와 보상기간 을 포함한 보상방향, 비용 및 재원조달방식 등 적정 보상방안을 검토한다. 또한
전문가설문조사와 연구협의회에서 제시된 결과도 활용토록 한다.
넷째, 경제적 보상방식의 도입 및 활성화를 위한 방안을 제시한다. 경제적 보 상방식 강화의 필요성, 실현성을 제고하기 위한 해결과제와 제약요건, 정부의 지 원방안, 실천성 제고를 위한 기존제도의 정비방안을 제시한다.
<그림 1-2> 연구의 흐름도
4. 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성
1) 선행연구 검토
일반적으로 도시기본계획의 수립, 용도지역(zoning) 또는 도시계획시설부지로 의 결정이나 변경, 도시개발사업의 시행 등을 포함한 각종 도시계획 결정이나 도 시개발 행위는 해당지역 토지소유자에게 경제적 손실 또는 이익의 형태로 나타 나게 된다. 즉, 토지소유자는 자신의 의도와는 상관없이 도시계획이라는 공적 행 위로 인해 우발이익 또는 우발손실을 경험하게 된다.
경제적 손익과 관련된 기존연구는 주로 용도지역의 변경(up-zoning)이나 도시 개발사업 등을 통해 발생하는 우발이익을 토지소유자로부터 적절히 회수하기 위 한 방안을 제시하고, 이를 제도화하는데 초점을 두고 있었다. 결과적으로 기반시 설 부담금, 개발부담금, 개발제한구역에 적용되는 훼손부담금과 같은 각종 부담 금 제도가 도입되었고, 현재에도 운영되고 있는 실정이다. 시가화조정구역처럼 도시내 일부지역을 특정구역으로 지정하여 관리함으로써 도시개발행위에 따른 우발이익을 적절히 회수하기 위한 방안도 마련되었다.
그러나 ‘규제’라는 공적행위로 인해 토지소유자가 겪게 되는 우발손실에 대해 경 제적으로 보상받을 수 있는 근거를 마련하고 이를 제도화하기 위한 연구는 상대적 으로 부족한 실정이다. 기성시가지 주변부의 양호한 녹지, 농경지, 수변공간, 문화재 시설용지 등을 계획적으로 보전하기 위해 용도지역 지정, 도시계획시설부지 결정 등의 공적 규제가 이루어지고 있는데, 이러한 과정에서 일부 토지소유자는 우발손 실을 경험하게 된다. 현재 개발제한구역 등을 중심으로 매수청구권, 주민지원사업, 조세감면 등의 경제적 보상방식이 시행되고 있으나 아직 주민들의 호응도는 낮은 실정이다.
양호한 녹지지역을 보전하거나 시민들이 이용하기 편리한 도시공원녹지로 제공 하는 대신 토지소유자에게 경제적인 손실을 보상하는 방법은 국가별, 도시별 특성에 따라 다양화 될 수 있다. 기존의 연구결과는 아직 단편적이고 제한적이며 개념, 기본
원리, 그리고 미국을 중심으로 해외사례를 소개(최상철외 2006)하는 수준에 그치고 있다.
국내의 경우 일본과 미국에 대한 사례연구를 근거로 도입필요성을 언급하고 이를 제도화하기 위한 방안이 제시되고 있다. 이용태(1999)의 경우 일본에서 운 용되고 있는 계약형 녹지보전제도의 변천과정을 소개하였다. 또한 도심지 녹지 공간 확충을 위한 새로운 수법의 하나로 계약형 녹지제도의 도입을 활성화하기 위한 방안을 제시(2002)하였다. 그의 연구결과는 2005년 개정된 「도시공원및녹 지등에관한법률」에서 ‘녹지활용계약’, ‘녹화계약’제도를 도입하는데 있어서 구 체적으로 기여한 바 있다.
미국사례에 대한 조사를 근거로 개발권 양도제(TDR: Transfer of Development Rights)의 도입필요성 및 제도화방안에 관한 논의가 집중되어 있다. 서순탁(2004) 은 정부의 실질적인 재정부담 없이 규제에 따른 토지소유자의 손실을 보전할 수 있는 수단으로서 미국에서 활용하고 있는 개발권양도제의 도입을 주장하였다.
한편 김현수(2004, 2005)도 개발권 양도제를 대상으로 제도화방안, 기존법률과의 관계, 예상되는 쟁점과 향후 전망에 대해 논의하였다. 보상대상 규제의 선정기준, 보상대상지역의 선정, 객관적인 평가기준, 수용지역의 추가적인 용적인센티브 부여 여부가 주된 논쟁점이 되고 있다.
2) 선행연구와의 차별성
기존 연구는 미국․일본 등 특정국가의 특정기법을 중심으로 단편적인 차원에 서 경제적 보상제도의 도입가능성을 검토하는데 치중하고 있다. 그러나 일부 제 도의 경우 우리의 여건으로 감안해 볼 때, 도입이 현실적으로 쉽지 않은 상황이 다. 예를 들어 잉여의 용적률을 매각하여 토지소유자에게 경제적으로 보상하는 개발권 양도제(TDR)의 경우 기존의 허용용적률이 높은 상황에서는 용적률 이전 을 위한 시장형성이 현실적으로 어려운 문제가 발생한다. 또한 시장형성을 위한 기본조건을 충족시키기 위해 기존 법적 허용 용적률을 낮추는 방식은 개발용량
의 축소를 우려한 토지소유주의 저항으로 인해 쉽지 않다. 따라서 현재의 시점에 서는 양호한 문화재나 녹지를 보전하기 위한 경제적 보상수단으로 개발권 양도 제를 도입하는 데에는 한계가 있을 것으로 생각된다.
우리의 실정에 맞는 경제적 보상방식이 도입되기 위해서는 공공재정비용을 투 입하는 개발권 구매제(PDR), 보전지역제(Conservation Easement)1), 관리협정 (Management Agreement)2)에 의한 세금감면 등과 같은 보다 다양한 경제적 보상 방식에 대한 원리를 이해하고 실현가능성에 대해 신중히 검토하는 것이 필요하 다. 그러나 아직 이러한 경제적 보상방식에 대한 본격적인 연구는 이루어지지 않 는 실정이다.
이 연구에서는 우발손실과 우발이익의 형평성 제고차원에서 경제적 보상방식의 적극적 도입방안을 제시하고 있다. 단순히 개념수준에서 제도 도입방향을 제시한 것이 아니라 우리나라 도시 공원녹지 실태에 대한 현황분석, 해외 유사사례 운영 실태, 경제적 보상과 관련된 연구동향 분석 등을 근거로 경제적 보상을 위한 메커 니즘과 적용방안을 종합적으로 제시하고자 하였으며 실현가능성이 높은 수단을 도출하고 제도화하기 위한 활성화방안을 제시하였다. 경제적 보상방식을 활성화 하는데 필요한 정부의 지원방안 및 제도의 정비방안을 구체적으로 제시하고자 한 것이 기존연구와의 차이라고 할 수 있다.
1) 보전지역권이란 토지소유자가 지자체 또는 보존기관과 자발적 의사에 따라 토지의 이용 및 개발권을 제한하는 협정을 체결하는 것을 말하며, 개발권 구매제와 유사하게 계약기간은 보통 영구적임 (http://www.1000fom.org/lctools2.html)
2) 관리협정이란 토지소유자가 지자체 또는 보존기관과 토지를 보전용도로 이용할 수 있도록 상호협정 을 체결하는 것을 말하는데 비영구적이고 시간의 제약을 받으며 규제적이 상대적으로 낮다는 특성이 있음(http://www.1000fom.org/lctools2.html)
<표1-1> 선행연구와의 차별성 요약
구 분 선행연구와의 차별성
연 구 목 적 연 구 방 법 연 구 내 용
주요 선행 연구
1
<도시의 녹지보전 및 녹화를 위한 계약형 녹지제도의 활성화 방안에 관한 연구>
∙연구자(년도): 이용태(2002)
∙연구목적: 도심지 녹지공간 확 충을 위해 계약형 녹지제도의 도입방안 제시
∙문헌조사(일 본 동경도 내리마구)
∙사례조사(서 울 노원구)
∙일본 계약형 녹지보전제 도 운용실태분석
∙노원구 사례와 비교검토
∙활성화 필요성과 방안
∙고려사항
2
<K-TDR 필요성과 적용가능성 분 석>
∙연구자(년도): 서순탁(2004)
∙연구목적: 도입필요성, 국내 적 용가능성, 시사점을 도출
∙문헌조사
∙사례조사
∙시뮬레이션
∙개발권 양도제 개념 소개
∙한국적 현실을 감안한 TDR 도입 필요성
∙개발제한구역을 대상으로 적용 시뮬레이션
∙도심문화재에도 시뮬레이션
3
<개발권 양도제(TDR)의 제도화방 안>
∙연구자(년도):김현수(2004)
∙연구목적: 개발권 양도제를 제 도화를 위한 방안 제시
∙문헌조사
∙관련법률 조사
∙주, 도시별 적 용사례조사
∙개발권 양도제의 제도화를 위한 전제와 내용
∙미국에 대한 사례조사
∙적용대상지역, 공시, 관리방 안을 포함한 제도화 방안
∙기존법률 및 제도와의 관계
∙쟁점과 향후 전망
본 연구
<도시주변부 녹지지역의 계획적 관 리를 위한 경제적 보상방안 연구>
∙녹지지역을 계획적으로 관리하거 나 시민들을 위한 공원녹지공간으 로 활용할 수 있도록 하는 방안의 하나로 경제적 보상방식을 검토함 으로써 사유재산권을 존중하고 공 공의 토지매입에 준하는 녹지공간 의 확보 및 활용효과를 유발할 수 있도록 하는 방안을 마련
∙인터넷을 포함 한 문헌조사
∙미․일 전문가 활용 사례조사
∙전문가․공무원 대상 설문조사
∙전문가 협의회 개최
∙녹지공간에 대한 경제적 보상 이론 검토
∙공원녹지와 관련된 법제도 운 영실태 분석
∙경제적 보상을 실현하기 위한 메커니즘의 정립
-선정 기준 및 절차 -우선순위, 재원조달방식 등
∙기존 법률 제도의 정비 및 개 선방안
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
경제적 보상과 관련된 이론 검토
제2장에서는 이론적 차원에서 경제적 보상과 관련된 논의를 검토하였다. 먼저 녹지에 대한 개념정의를 통해 검토대상 녹지공간의 공간적 범위를 설정하였고, 경제적 보상 방식을 특성에 따라 4가지로 유형화하였다. 또한 경제적 보상과 관련된 기존법률을 검토하고 쟁점사항을 정리하였다. 도시계획결정구조의 한계, 우발이익과 우발손실간 형평성 확보, 녹지공간 확보방식의 변화 필요성에 근거하여 경제적 보상방식의 적극 적인 도입 필요성을 제시하였다.
1. 개념과 유형
1) 녹지에 대한 정의 및 유형
현재까지 “녹지”에 대한 명확한 개념정의는 존재하지 않으며, 일반적으로 광 의의 개념과 협의의 개념으로 구분되어 사용되고 있는 실정이다. 넓은 의미에서 녹지란 하천, 산림, 농경지, 호소 등을 포함한 개방된 공간 또는 녹화된 공간 전부 를 지칭하는 의미로 인식되고 있다(두산백과사전, 2007). 또한 녹지지역, 녹지대 (green zone), 녹지공간, 녹지시설, 공원녹지처럼 다른 단어가 첨가되어 사용되거 나 오픈스페이스(open space)라는 외래어와 유사한 의미로 사용되기도 한다.
공간적 적용범위를 도시라는 행정구역으로 한정하고, 관련 법규를 근거로 녹 지를 규정할 경우 보다 협의의 개념정의가 가능하게 된다. 『국토의계획및이용 에관한법률(국토계획법)』,『도시공원및녹지등에관한법률(도시공원녹지법)』,
『자연공원법』 등이 도시차원에서 녹지의 개념과 유형을 구분하는데 활용될 수 있는 대표적인 법률이라고 할 수 있다.
먼저 「국토계획법」 36조에서는 도시지역 내에서 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역을 도시관리계획을 통해 녹지지역으로 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 여기서 녹지지역이란 주거지역, 상업지역, 공업지역처럼 하나의 용도지역 (zone)을 의미한다.
2005년 3월 개정된 『도시공원녹지법』제2조 1항에서는 “공원녹지”를 쾌적한 도시환경을 조성하고 시민의 휴식과 정서함양에 기여하는 다음의 공간 또는 시 설로 규정하고 있다.
- 도시공원․녹지․유원지․공공공지․저수지 - 도시자연공원구역
- 나무․잔디․꽃․지피식물 등의 식생이 자라는 공간
- 광장․보행자전용도로․하천 등 녹지가 조성된 공간 또는 시설
- 옥상녹화․벽면녹화 등 특수한 공간에 식생을 조성하는 등의 녹화가 이루 어진 공간 또는 시설
여기서 ‘도시공원’이라 함은 ｢국토계획법｣ 제2조 제6호 나목의 규정에 의한 공 원을 말하는데, 도시지역 안에서 도시자연경관의 보호와 시민의 건강․휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 도시관리계획으로 결정된 곳을 말한다. 또 한 도시공원은 그 기능 및 주제에 따라 생활권공원과 주제공원으로 양분된다. 생 활권공원은 소공원, 어린이공원, 근린공원으로 세분되고 주제공원은 역사공원, 문화공원, 수변공원, 묘지공원, 체육공원, 그 밖에 특별시․광역시 또는 도의 조 례가 정하는 공원으로 세분된다.
‘녹지’는 도시지역 안에서 자연환경을 보전하거나 개선하고, 공해나 재해를 방
지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 도시관리계획으로 결정된 것을 말한다. 녹지는 다시 부여된 기능에 따라 완충녹지, 경관녹지, 연결녹지로 세분3) 된다.
도시자연공원구역은 ｢국토계획법｣ 제 38조의 2의 규정에 의해 도시자연공원 구역으로 결정된 구역을 말하는데, 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민 에게 건전한 여가․휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안의 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정한 경우 도시관리계획으로 지정하도록 하고 있다.
이외에도 도시지역 내에서 녹지지역을 대상으로 다양한 지역이나 구역의 지정 이 이루어지고 있다. 우선 해당지역이 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역으로 인정될 경우, ｢자연공원법｣에서는 국립공원, 도립공원, 군립공원 등의 자연공원으로 지정하도록 명시하고 있다4). 또한 ｢국토계획법｣과 ｢개발제한 구역의지정및관리에관한특별법｣에 근거하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 필요한 경우 개발제한구역의 지정 또는 변경을 결정할 수 있다.
3) “완충녹지”는 대기오염․소음․진동․악취 그 밖에 이에 준하는 공해와 각종 사고나 자연재해 그 밖 에 이에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지를 말하며, “경관녹지”는 도시의 자연적 환경 을 보전하거나 이를 개선하고 이미 자연이 훼손된 지역을 복원 개선함으로써 도시경관을 향상시키기 위하여 설치하는 녹지를 말한다 또한 “연결녹지”는 도시안의 공원․하천․산지 등을 유기적으로 연 결하고 도시민에게 산책공간의 역할을 하는 등 여가․휴식을 제공하는 선형의 녹지를 말한다(｢도시 공원녹지법｣ 35조)
4) 자연공원 중 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역은 국립공원, 특별시․
광역시 및 도의 자연생태계나 경관을 대표할 만한 지역은 도립공원, 시․군 및 자치구의 자연생태계 나 경관을 대표할만한 지역은 군립공원으로 지정할 수 있다.
용 어 주요 내용
녹지지역
∙녹지지역은 도시지역 내에서 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위 생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역을 대상으로 지정
∙녹지지역은 생산녹지지역, 보전녹지지역, 자연녹지지역으로 세분
∙지구, 구역, 도시계획시설 등과 중복지정이 가능
∙녹지지역이 개발제한구역으로 중복지정시 보전성격이 강한 대표적인 녹지지역이 됨
공원녹지
∙공원녹지는 쾌적한 도시환경을 조성하고 시민의 휴식과 정서함양에 기 여하는 다음의 공간 또는 시설을 말함
- 도시공원․녹지․유원지․공공공지․저수지 - 도시자연공원구역
- 나무․잔디․꽃․지피식물 등의 식생이 자라는 공간
- 광장․보행자전용도로․하천 등 녹지가 조성된 공간 또는 시설 - 옥상녹화․벽면녹화 등 특수한 공간에 식생을 조성하는 등의 녹화가
이루어진 공간 또는 시설
도시공원
∙도시공원은 도시지역 안에서 도시자연경관의 보호와 시민의 건강․휴 양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 도시관리계획으로 결정된 지역
∙도시공원은 생활권공원, 주제공원으로 구분
- 생활권공원은 소공원, 어린이공원, 근린공원으로 세분
- 주제공원은 역사공원, 문화공원, 수변공원, 묘지공원, 체육공원, 시도 조례가 정하는 공원으로 세분
녹지
∙녹지는 도시지역 안에서 자연환경을 보전하거나 개선하고, 공해나 재 해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 도시관리계획 으로 결정된 지역
∙녹지는 기능에 따라 완충녹지, 경관녹지, 연결녹지로 세분
도시자연공원구역
∙도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가․휴식공 간을 제공하기 위하여 도시지역 안의 식생이 양호한 산지의 개발을 제 한할 필요가 있다고 인정한 경우 도시관리계획으로 지정
<표 2-1> 국토계획법과 도시공원녹지법에 의한 녹지 분류
자료: 국토계획법, 도시공원녹지법
관련법규에서 제시하는 녹지에 대한 다양한 개념정의와 지정목적, 녹지별 세 부유형과 유형별 특성 등을 근거로 이 연구에서는 경제적 보상방식의 적용이 검
토될 수 있는 녹지의 공간범위를 구체화하고자 하였다.
이 연구는 기성시가지 주변부에 위치한 녹지지역, 녹지공간, 녹지시설에 초점 을 맞추고 있으므로 먼저 『국토계획법』상의 용도지역인 도시지역이 일차적 검 토대상이 되며, 도시지역 내에서는 녹지지역이 구체적인 검토대상이 된다. 행정 구역을 기준으로 할 때, 일반적으로 도시지역의 중심부에는 주거․상업․공업시 설이 입지하고 그 외곽에는 녹지지역이 분포하며, 도시의 물리적 확장은 외곽에 있는 녹지지역의 개발을 통해 이루어진다. 따라서 녹지지역에 개발압력이 가장 높으며, 개발 및 보전과 관련된 논쟁이 가장 활발하게 진행되고 있다.
또한 용도지역상 녹지지역을 중심으로 첫째, 도시공원이나 녹지와 같은 도시 계획시설이나 공간의 결정, 둘째, 도시자연공원구역이나 개발제한구역과 같은 용도구역의 설정, 셋째 자연공원법에 의한 국립공원, 도립공원, 군립공원과 같은 자연공원 지정이 이루어지고 있다.
<그림 2-1> 검토대상구역의 공간적 범위
도시에서 도시자연공원구역, 개발제한구역, 자연공원처럼 기성시가지 주변부 에 위치한 녹지구역이나 녹지공간의 경우 비교적 규모가 크고 사유지의 비중도 상대적으로 높은 수준이다. 개발수요가 있을 경우 이러한 지역의 토지소유자나
개발업자들은 법적 허용한도 내에서 사유지를 최대한 개발하여 이윤을 확보하려 고 하며 지역주민과 시민단체 등은 녹지공간으로 보전하거나 도시공원․녹지시 설로 개발하여 시민들에게 제공하도록 해당 지자체에 요구하게 된다. 따라서 사 유권 존중/공익, 개발/보존과 관련하여 양자 간에 논쟁과 갈등이 심화되기도 한 다. 이러한 녹지구역, 녹지공간, 녹지시설의 경우 경제적 보상방식의 도입가능성 이 집중적으로 검토해야할 대상지역이 되어야 한다.5)
2) 경제적 보상방식의 유형
우리보다 국․공유지 비율이 높은 선진국의 경우에도 토지소유자에게 경제적 으로 보상하는 방식을 활용하여 보전가치가 높은 자연자원, 역사․문화자산, 도 시내 녹지공간을 영구적으로 또는 장기간 보전하기 위한 제도적 장치를 운영하 고 있다. 먼저 영국의 경우 시민들의 자발적인 모금이나 기부, 증여방식을 통해 보존 필요성이 높은 자연자원과 문화자산을 직접 매입하거나 개발권을 구매하여 영구히 보존하는 시민환경운동으로서 내셔널트러스트(National Trust) 운동이 활 발히 운영되고 있다. 1895년 협회가 설립된 이후 지속적 활동이 전개되어 현재 전체 토지면적의 1.5%, 해안지역의 17%에 해당되는 토지를 소유하고 있으며, 이 러한 내셔널트러스트운동은 미국, 일본, 한국 등 26개국으로 확산되어 진행되고 있다(한국내셔널트러스트 2007).
국공유지 비율이 50%에 달하는 미국의 경우, 토지에 대한 소유권과 이용권을 분리하여 토지소유자에게 경제적 보상을 시행함으로써 토지매입과 준하는 녹지, 농경지, 역사․문화공간 보전효과를 유발할 수 있는 대안적 보전방식이 활용되 고 있다. 지자체별로 보전지역권(Conservation Easement), 개발권 양도제(Transfer of Development Rights, TDR)6), 개발권 구매제(Purchase of Development Rights, PDR)7), 토
5) 기성시가지내에서 법정 기준에 따라 확보․조성 되어야 하는 소규모 공원․녹지의 경우 검토대상에 서 제외되어야 한다. 이러한 도시계획시설용지의 경우 각종 개발사업을 추진하는 과정에서 확보하거 나 공공에서 전면 매수하여 공원녹지시설로 의무적으로 조성하는 것이 바람직하다.
6) 개발권 양도제는 이용되지 못하는 토지소유자의 개발권을 전략적으로 개발이 허용될 수 있는 지역으
