제6장
4. Metcalf(2018)의 ‘배출보증 메커니즘(Emissions Assurance Mechanism, EAM)’ 160)
Metcalf(2018)는 탄소세의 약점 중 하나인 정치, 경제적 상황에 따른 온실가스 배출 저감의 불확실성을 완화할 수 있는 ‘배출보증 메커니즘(Emissions Assurance Mechanism, EAM) 설계안을 제시하였다. EAM은 2050년의 탄소배출 목표를 달성 할 수 있는 탄소세 설계를 제시하고 있다. EAM은 2021년에 탄소세를 도입한다는 전제로 다음 2 단계의 프로세스로 진행된다.
- 1단계: 2005년 탄소 배출량 대비 2035년에 45%의 탄소 배출을 감축
- 2단계: 정책당국은 2035년 이전에 2050 탄소 배출목표를 책정하고 이에 따른 탄소세를 조정
- 2단계는 관련 정부부처(환경부, 에너지부, 재무부, 주정부 등) 합동으로 논의 프 로세스를 시작하여 온실가스 배출 피해비용에 대한 새로운 정보와 기술수준을 종합적으로 고려하여 2050년의 감축목표를 제안
정부 탄소세(안)에 대해 의회(국회)는 투표의 절차를 통해 승인 여부를 결정하되, 정부가 제출한 탄소세(안)에 대한 개정(수정)이나 필리버스터 등의 기회 없이 찬･반 투표로만 탄소세(안)의 가부를 결정하게 함으로써, 탄소세(안)에 대한 정치적 리스크 를 완화시킨다. EAM은 15년 기간의 2단계 프로세스가 아닌 30년 기간의 단일 프 로세스로 진행할 수도 있다. 그러나 단일 프로세스는 탄소세 부과에 따른 경제, 사 회적 영향을 업데이트하기 어렵다는 단점이 존재한다. 반면 2단계 프로세스는 기간 별 혁신적인 친환경 기술을 반영할 수 있어, 탄소세의 비용 감소를 확인할 수 있으 므로, 2035~2050년 기간에 보다 강화된 탄소배출 목표를 설정할 수 있다는 장점이 존재한다.
EAM은 표준세율 할증률(standard tax rate escalator)과 가속세율 할증률 (accelerated tax rate escalator)로 구성된다. 탄소 배출량이 기존에 설정된 배출 경로로 일관되게 감소하는 경우 탄소세율은 5%의 표준세율 할증률과 물가상승률을 더한 값으로 매년 인상된다. 그러나 만일 탄소 배출량이 설정된 배출 경로보다 덜
160) Metcalf, 2018, An Emissions Assurance Mechanism: Adding Environmental Certainty to a Carbon Tax, RFF(Resources for the Future) Report.
감소하는 경우 탄소세율은 10%의 가속세율 할증률과 물가상승률을 더한 값을 부과 한다. 탄소 배출량이 설정된 배출 경로로 다시 수렴하면 표준세율 할증률(standard tax rate escalator)을 다시 적용한다. 만일 예상치 못한 기술혁신 등으로 탄소 배 출량이 배출 경로보다 10% 이상 낮을 경우, 배출량이 배출 경로에 수렴될 때까지 탄소세율은 물가상승률만 부과하고, 배출량이 설정된 배출 경로의 90%를 초과하면 다시 5%의 표준세율 할증률을 적용한다. 탄소세 도입 초기 5년간은 탄소세 적응기 간으로 설정하여 배출량에 상관없이 매년 5%의 표준세율 할증률만을 적용한다 (grace period). 탄소 배출 경로는 탄소세법에 명시해야 하며, 1단계 기간인 2035 년까지 매년 배출 목표량을 제시하여야 한다. 매년 탄소 배출 경로의 설정은 경제모 형을 통해 추정한 결과를 기반으로 설정할 수 있고, 또는 다양한 % 배출량 감축으 로 설정할 수도 있다. 탄소 배출 경로를 어떤 방식으로 설정하든, 중요한 점은 최종 목표 년도의 누적 배출 목표량을 달성하도록 배출 경로를 설정하여야 하는 것이다.
예측 가능성이 높은 탄소세 설계는 친환경 기술개발과 보급에 매우 중요한 요인이 기 때문이다.
[그림 부록-8] EAM 탄소 배출 경로
자료: Metcalf, 2018, p.9, Table 1.
탄소세율 조정은 각 년도의 배출량이 아닌 누적 배출량을 기준으로 설정해야 한다.
탄소배출은 오랜 기간 동안 대기 중에 축적되어 피해를 미치기 때문에 각 년도의 배 출량이 아닌 누적 배출량을 기준으로 탄소세율이 조정되어야 한다. 또한 누적 배출 량을 기준으로 탄소세율을 조정하는 것이 정책 유연성 측면에서도 더 유리하다. 배 출량이 초기에 예상보다 빠르게 감소하지만 나중에 덜 빠르게 감소하는 경우 누적 배출량이 증가하지 않는다면 세율을 과도하게 인상하는 정책 수정은 없을 것이다.
누적 배출량 기준은 경기 사이클(경기 변동)에 대해 상대적으로 덜 민감한 장점이 있다. 누적 배출량 기준은 더 높은 가격 확실성을 제공하고, 이는 친환경 연구 및 기술개발에 대한 명확한 신호를 제공하여 탄소가격의 불확실성을 제거할 수 있다.
탄소세법은 초기 탄소세율을 설정한다. EAM은 도입 초기 5년간은 매년 5%의 표 준세율 할증률을 적용하고, 그 이후 기간에는 탄소 배출 경로에 따라 가속세율 할증 률을 부과할 수 있다. 일반적으로 EAM에 의해 조정된 탄소세율은 새로운 세율이 발효되기 2년 전 누적배출량의 함수이다. 가령 2028년의 탄소세율을 결정한다면, 세율은 2027년에 기간에 결정해야 하는데, 이때 세율 결정의 기준은 2026년 누적 배출량 실적이 될 것이다. 만일 2026년 실적 누적 배출량이 배출 경로를 초과한다 면 2028년의 세율은 2027년의 탄소세율에 10%를 더한 세율로 설정된다. 만일 2026년 실적 누적 배출량이 세율을 인상하는 임계점을 초과하지 않는다면, 2028년 의 세율은 2027년 세율 + 5%로 설정된다. 2028년 세율은 최소한 2027년 1월말까 지 공포되어야 한다.
EAM의 세율은 세율의 증가율만 조정하는 것이기 때문에, 일시적인 큰 폭의 세율 인상은 필요가 없으며, 아울러 세율의 단계적 도입 설계도 필요가 없다. 만일 누적 배출량이 배출 경로를 초과하면 다음 해의 탄소세율은 자동적으로 10%인상될 것이며, 배출 경로를 초과하지 않는다면 다음 해의 탄소세율은 전년 대비 5% 인상하면 된다.
탄소세는 단순하고 투명한 시장기반 규제수단으로 탄소 배출량을 비용 효과적으로 줄일 수 있는 동기를 부여할 수 있다. Metcalf가 제안한 EAM은 정책당국이 이해하기 쉽고, 매우 단순 명료하다. 2019년에 결성된 초당적 탄소세지지 그룹인 ‘Climate Leadership Council’161)에서 제시하고 있는 탄소세는 Metcalf의 Emissions Assurance Mechanism(EAM)와 매우 유사하다.
161) 자료: Climate Leadership Council, 2021.2, Bipartisan Climate Roadmap, https://clcouncil.org/report/bipartisan-climate-roadmap/.
배출권거래제가 탄소가격에 대한 불확실성과 변동성을 제공하는 단점이 있다면 탄소세는 경기 사이클 등 탄소배출 목표량에 대한 불확실성이 존재한다는 단점이 있다. 따라서 탄소세의 설계는 이러한 탄소배출 목표량에 대한 불확실성을 제거하기 위해 목표 배출량에 대한 법적의무가 있는 배출 이행 시간표를 제시하여야 하며, 정 치적인 이유로 저세율의 고착화를 방지하기 위해 Metcalf의 EAM 혹은 스위스의 탄소세율 설계 방식을 면밀히 검토하여야 한다. 설정된 세율 역시 경제 사이클이나 정치적 논리를 최대한 배제하기 위해 법적으로 제도화할 필요가 있음(rules-based approaches). 반면, Aldy(2017)162)는 탄소세 설계는 ‘rules-based approaches’
보다는 구조적 재량접근방식(structured discretionary approach)이 더 적절하다고 주장하고 있는데, 이는 구조적 재량방식이 탄소세에 따른 예상치 못하는 다양한 불 확실성을 유연하게 반영할 수 있기 때문이며, 기술개발에 따른 탄소저감 영향을 적 기에 반영하기에도 더 유리하기 때문이다. 이에 더하여 Aldy(2017)는 ‘rules-based approaches’에서도 정부 혹은 의회(국회)에서 탄소세 인상 등에 대해 얼마든지 반 대할 수 있기 때문에, ‘rules-based approaches’가 구조적 재량방식보다 정치적 불확실성 측면에서 우위에 있다고 볼 수 없다고 주장하였다.
162) Aldy, E. Joseph, 2017, Designing and Updating a US Carbon Tax in an Uncertain World.
발전부문 지역자원시설세 개선 연구 , 에너지경제연구원 기본연구, 2020
발전부문 에너지전환 달성을 위한 세제개편 방안 연구 , 에너지경제연구원 기본연구, 2018
기본연구보고서 2022-06
탄소중립을 위한 에너지세제 개편 방향 연구:
전력부문을 중심으로
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2022년 10월 29일 2022년 10월 31일 저 자
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조 성 진 임 춘 택 에너지경제연구원
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